宋子若

（中鐵第一勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司，陜西西安 710043）

近年來，伴隨著國(guó)內(nèi)軌道交通的迅猛發(fā)展，城市建設(shè)領(lǐng)域掀起了以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)（TOD）熱潮，各城市的軌道交通集團(tuán)及地產(chǎn)建設(shè)公司紛紛開展各種軌道交通TOD項(xiàng)目建設(shè)，既有成功案例，也存在各種亂象。本文通過梳理國(guó)內(nèi)外軌道交通TOD典型案例，提出國(guó)內(nèi)軌道交通TOD模式實(shí)踐相關(guān)建議，以期助力國(guó)內(nèi)軌道交通TOD項(xiàng)目健康、有序、順利推進(jìn)。

1 軌道交通 TOD 模式

TOD模式最早由美國(guó)新城市主義學(xué)者彼得 · 卡爾索普于1992年提出，其初衷是解決美國(guó)因汽車數(shù)量過度增長(zhǎng)而造成的交通擁堵、城市低密度蔓延、資源利用效率低等“大城市病”。近年來，軌道交通因其大運(yùn)量、高效率、網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)，逐步成為世界許多城市的主流公共交通方式和TOD模式的最佳載體，因此以軌道交通為依托的TOD模式也逐漸被廣泛采用。

2 國(guó)內(nèi)外軌道交通 TOD 典型案例及啟示

亞洲的日本、香港、新加坡3個(gè)國(guó)家及地區(qū)在發(fā)展過程中不約而同地采用軌道交通TOD模式解決城市問題，并且獲得成功，成為世界軌道交通TOD模式實(shí)踐的典型范例。

2.1 日本模式

日本實(shí)行土地私有制和筑路權(quán)私有制，全國(guó)70%以上的土地歸私人所有，大部分的鐵路由民營(yíng)鐵路公司出資修建。早期日本民營(yíng)鐵路公司從政府手中購(gòu)買筑路權(quán)修建鐵路后，為培育客流、增加收益，在鐵路周邊購(gòu)入私人土地，進(jìn)行高檔住宅、百貨公司、娛樂場(chǎng)所等地產(chǎn)開發(fā)，力求通過鐵路提升地產(chǎn)價(jià)值、通過地產(chǎn)確保鐵路客流密度，使二者相得益彰，這是日本軌道交通TOD模式的雛形。20世紀(jì)70年代以后，為發(fā)揮軌道交通TOD模式的優(yōu)點(diǎn)，解決城市問題，提振國(guó)家經(jīng)濟(jì)，日本政府頒布《宅鐵法》，鼓勵(lì)民營(yíng)資本投資鐵路，給予鐵路及其站點(diǎn)周邊建筑容積率獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)土地的集約混合開發(fā)，形成了日本的“市場(chǎng)導(dǎo)向型TOD模式”。

2.2 香港模式

香港作為中國(guó)的特別行政區(qū)，實(shí)行土地國(guó)有、私有混合制和筑路權(quán)政府所有制，城市大部分區(qū)域的土地歸屬國(guó)有，即香港政府所有。香港政府在建設(shè)軌道交通之初就將具備自主盈利能力、不成為政府財(cái)政負(fù)擔(dān)作為軌道交通發(fā)展的主要目標(biāo)；其充分利用自身對(duì)城市土地市場(chǎng)的壟斷，創(chuàng)立政府控股的香港鐵路有限公司（以下簡(jiǎn)稱“港鐵公司”）負(fù)責(zé)全港軌道交通建設(shè)，并給予港鐵公司極大的規(guī)劃?rùn)?quán)（如在土地分區(qū)計(jì)劃大綱和法定圖則中，允許其決定站點(diǎn)周邊地塊用地性質(zhì)和布局，使其可以主導(dǎo)站點(diǎn)周邊的開發(fā)）與土地優(yōu)惠政策（如允許其以軌道交通建設(shè)前的價(jià)格買入土地，以建設(shè)后的價(jià)格出售物業(yè)）。香港的軌道交通TOD模式實(shí)踐是全球少數(shù)以物業(yè)增值覆蓋軌道交通全部建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本并盈利的案例，形成了“政府導(dǎo)向型軌道+物業(yè)TOD模式”。

2.3 新加坡模式

新加坡和香港類似，實(shí)行土地國(guó)有、私有混合制和筑路權(quán)政府所有制，但建國(guó)前，國(guó)有土地僅占其全部土地面積的30%左右，政府對(duì)土地的控制力非常有限。建國(guó)初期，面對(duì)全國(guó)住宅、基礎(chǔ)設(shè)施極度短缺的現(xiàn)狀，為實(shí)現(xiàn)“快速基建住宅覆蓋”“居者有其屋”的目標(biāo)，新加坡政府采取了一系列措施：將從石化、旅游、金融等方面獲得的絕大部分財(cái)政收入投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；通過強(qiáng)行購(gòu)買方式使國(guó)有土地占比達(dá)到70%以上，從而極大加強(qiáng)了政府對(duì)土地的控制力；統(tǒng)一規(guī)劃以軌道交通為引導(dǎo)、包含大量公共住房的新市鎮(zhèn)，并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化復(fù)制建設(shè)，通過先租后售、征收財(cái)產(chǎn)稅的方式穩(wěn)定長(zhǎng)期稅收來源，回籠資金。20世紀(jì)70年代至90年代，新加坡共建設(shè)了20余個(gè)新市鎮(zhèn)，使現(xiàn)代化住宅比例快速提升至 80%，成功實(shí)現(xiàn)了居者有其屋和快速城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，形成了“政府控制型軌道+新市鎮(zhèn)TOD模式”。

2.4 案例啟示

通過梳理以上案例，可得到以下啟示。

（1）軌道交通TOD模式成功實(shí)施的基礎(chǔ)條件是城市的人口密度、土地價(jià)值、公交建設(shè)發(fā)展到一定程度。換言之，并非所有國(guó)家、地區(qū)和城市都適合采用軌道交通TOD模式，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，越是人口密集、土地高價(jià)的國(guó)家和地區(qū)，越具備發(fā)展大運(yùn)量公交和進(jìn)行高密度集約開發(fā)的必要性和基礎(chǔ)條件。

（2）通過進(jìn)行合理的軌道交通TOD模式設(shè)計(jì)，可解決許多衍生的城市問題。例如，香港的“政府導(dǎo)向型軌道+物業(yè)TOD模式”不但解決了城市交通擁堵問題，而且利用軌道交通外部效應(yīng)解決了城市基建資金來源、自主盈利問題。如今，國(guó)內(nèi)各大城市政府面臨著債務(wù)收緊與基建成本日益增加的巨大矛盾，其希望通過效仿香港利用“軌道+物業(yè)TOD模式”實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入開源，這是近年國(guó)內(nèi)興起軌道交通TOD熱潮的主要原因之一。

（3）軌道交通TOD模式本質(zhì)上是一種人口、土地、交通資源高密度集約發(fā)展的模式，其不是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)問題，而是基礎(chǔ)條件、政策制度、工程技術(shù)的結(jié)合體。其中，與資源配置相關(guān)的政策制度（如土地所有及出讓制度、規(guī)劃制度、融資制度）作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“有形的手”，在TOD模式實(shí)踐中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

（4）軌道交通TOD模式并沒有固定的實(shí)施套路，因制度和目標(biāo)不同可以有多種實(shí)現(xiàn)路徑，這些路徑各有利弊，需因地制宜進(jìn)行選擇。上文所述的日本、香港、新加坡根據(jù)自身的土地制度和發(fā)展目標(biāo)，分別采用了市場(chǎng)導(dǎo)向型、政府導(dǎo)向型、政府控制型3種軌道交通TOD模式。市場(chǎng)導(dǎo)向型TOD模式通常具有充足的市場(chǎng)融資渠道，但企業(yè)的逐利特性易造成城市整體功能不完善、發(fā)展不均衡；政府導(dǎo)向型TOD模式可發(fā)揮政府和企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，但必須以完備的TOD政策和保障機(jī)制為基礎(chǔ)；政府控制型TOD模式的規(guī)劃執(zhí)行度最高，但需要政府投入大量資金作為保障。

3 我國(guó)內(nèi)地軌道交通 TOD 模式探索

經(jīng)過近年的快速發(fā)展，我國(guó)內(nèi)地部分城市已具備了開展軌道交通TOD模式實(shí)踐的基礎(chǔ)條件并進(jìn)行了有益的嘗試。但從目前軌道交通TOD項(xiàng)目開展情況看，國(guó)內(nèi)大部分城市的軌道交通TOD模式實(shí)踐還處在起步階段，存在的主要問題如下：頂層設(shè)計(jì)不足，導(dǎo)致推進(jìn)主體不明、推進(jìn)主體的責(zé)權(quán)利界定不清晰；政策保障不充分，導(dǎo)致土地、資金、資源不能完全由推進(jìn)主體控制；利益機(jī)制不清，導(dǎo)致各參與方存在利益沖突、無法協(xié)同決策；合作模式單一，一方面導(dǎo)致政府可用資金有限，另一方面難以調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。這些問題使我國(guó)內(nèi)地的軌道交通TOD模式實(shí)踐陷入困境。在這種大環(huán)境下，深圳、成都2座城市對(duì)此進(jìn)行了積極的探索和研究，形成了獨(dú)特的軌道交通TOD模式實(shí)踐路線。

3.1 深圳實(shí)踐

深圳是中國(guó)內(nèi)地最早實(shí)踐軌道交通TOD模式的城市之一，其模式基本是香港模式的內(nèi)地化。其實(shí)施過程如下：首先，市政府明確由深圳市地鐵集團(tuán)有限公司作為開發(fā)主體，在政府支持下進(jìn)行融資開發(fā)；其次，市政府建立新的土地出讓機(jī)制，允許開發(fā)主體以定向掛牌形式取得站點(diǎn)周邊土地使用權(quán)，以帶條件、分層確權(quán)的形式取得場(chǎng)段上蓋用地使用權(quán)；然后，由市政府出臺(tái)設(shè)計(jì)導(dǎo)則，將軌道交通TOD規(guī)劃設(shè)計(jì)細(xì)分為城市型、社區(qū)型、特殊型3類，并因地制宜地制定量化要求和實(shí)施細(xì)則；最后，依托城市規(guī)劃所具有的較高法定地位，將軌道交通TOD規(guī)劃設(shè)計(jì)要求納入法定圖則，以保證其順利實(shí)施。

3.2 成都實(shí)踐

成都是我國(guó)內(nèi)地近年推動(dòng)軌道交通TOD模式實(shí)踐最系統(tǒng)、最快速的城市，其在吸收深圳經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化政府引領(lǐng)和政策保障，形成了“自上而下”的成都模式。其實(shí)施過程如下：首先，成立由成都市市長(zhǎng)任組長(zhǎng)、市政府各部門參與的軌道交通建設(shè)和TOD綜合開發(fā)專班，作為軌道交通TOD模式實(shí)踐的總決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；其次，明確由成都軌道交通集團(tuán)有限公司作為實(shí)施主體，負(fù)責(zé)融資，籌措啟動(dòng)資金；然后，市政府先后出臺(tái)《成都市人民政府關(guān)于軌道交通場(chǎng)站綜合開發(fā)的實(shí)施意見》《成都市軌道交通場(chǎng)站綜合開發(fā)用地管理辦法》等保障政策，給予成都軌道交通集團(tuán)有限公司站點(diǎn)周邊用地的優(yōu)先競(jìng)買權(quán)和低價(jià)獲取權(quán)；同時(shí)，明確TOD模式實(shí)施路徑，即先由成都軌道交通集團(tuán)有限公司牽頭開展若干批次項(xiàng)目一體化設(shè)計(jì)方案招標(biāo)及編制工作，再由市自然資源局批準(zhǔn)，然后進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整，最后落地實(shí)施；接著，啟動(dòng)一批示范項(xiàng)目，并將其納入各區(qū)重點(diǎn)督辦項(xiàng)目，進(jìn)行考核；最后，出臺(tái)《成都市軌道交通專項(xiàng)資金籌措方案》，鼓勵(lì)成都軌道交通集團(tuán)有限公司采用各種方式引進(jìn)社會(huì)資本合作開發(fā)。

4 國(guó)內(nèi)軌道交通 TOD 模式實(shí)施建議

通過梳理國(guó)內(nèi)外軌道交通TOD案例，并結(jié)合目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市在軌道交通TOD模式實(shí)踐中面臨的主要問題，本文提出以下實(shí)施建議。

（1）需針對(duì)目前國(guó)內(nèi)的軌道交通TOD熱進(jìn)行冷靜分析，不可盲從。如上所述，TOD模式不是萬能良藥，需要人口、土地、公交、資金方面的基礎(chǔ)條件，其原因在于：有人，才有高密度發(fā)展的需求；有地，才有一體化建設(shè)的基礎(chǔ)；有公交，才有串珠式發(fā)展的依靠；有資金，才有可持續(xù)發(fā)展的保障。目前，國(guó)內(nèi)除少數(shù)特大城市外，大部分城市尚不具備高密度集約發(fā)展的條件和必要性，即使以行政力量強(qiáng)制推動(dòng)，也會(huì)因違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在后期市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)中遇到諸多問題，造成資源和資金的巨大浪費(fèi)。

（2）目前國(guó)內(nèi)的土地所有制度、出讓制度、規(guī)劃制度及政府財(cái)力等決定了絕大部分城市適宜采用“政府導(dǎo)向型軌道+物業(yè)TOD模式”。在我國(guó)，一方面土地歸屬國(guó)有，土地使用權(quán)由政府按年限批租，而且規(guī)劃?rùn)?quán)高度集中；另一方面，由于軌道交通TOD項(xiàng)目耗資巨大，因此政府通常沒有足夠資金推進(jìn)其建設(shè)。這決定我國(guó)適宜采用政府導(dǎo)向型TOD模式，既可以適應(yīng)我國(guó)由政府全盤控制決策權(quán)、資源所有權(quán)及分配權(quán)的非完全市場(chǎng)化現(xiàn)狀和債務(wù)收緊國(guó)情，又可以充分吸引社會(huì)資本，為項(xiàng)目籌措資金。事實(shí)上，在國(guó)內(nèi)軌道交通TOD模式實(shí)踐中走在前列的深圳、成都均采用此種模式。

（3）必須確立軌道交通TOD模式是基礎(chǔ)條件、政策導(dǎo)向、工程技術(shù)結(jié)合體的概念，重視政策制度在TOD模式實(shí)踐中發(fā)揮的關(guān)鍵作用。目前，國(guó)內(nèi)相當(dāng)一部分城市在軌道交通TOD模式實(shí)踐中遇到困境的根本原因在于政策保障、制度建設(shè)、實(shí)施細(xì)則不到位。我國(guó)的非完全市場(chǎng)化國(guó)情決定，要順利推進(jìn)軌道交通TOD模式實(shí)踐必須形成一種自上而下的體制，通過政策、制度、機(jī)制、路徑，明確“誰組織領(lǐng)導(dǎo)、誰負(fù)責(zé)實(shí)施、基礎(chǔ)資金從哪來、資源及利益怎么分配、合法合理的實(shí)施路徑是什么、發(fā)生糾紛時(shí)誰決策協(xié)調(diào)”等問題。

此外，結(jié)合國(guó)內(nèi)外軌道交通TOD模式實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，本文提出我國(guó)城市開展軌道交通TOD模式實(shí)踐的基礎(chǔ)技術(shù)路線（圖1），具體如下。

（1）評(píng)定基礎(chǔ)條件。應(yīng)建立包含城市人口密度、土地價(jià)值、公交發(fā)展程度等的評(píng)價(jià)體系，從而綜合評(píng)定某城市是否具備發(fā)展軌道交通TOD模式的條件。

（2）設(shè)立頂層機(jī)構(gòu)。成立由城市政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的軌道交通TOD工作專班（以下簡(jiǎn)稱“TOD工作專班”），作為總的決策及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

（3）明確實(shí)施主體。由TOD工作專班明確軌道交通TOD實(shí)施主體并擬定啟動(dòng)資金籌措方案，明確實(shí)施主體的責(zé)任界面、權(quán)力范圍、收益渠道。

（4）完善政策保障。城市政府應(yīng)完善土地獲取政策，給予實(shí)施主體獲取及整合資源的優(yōu)先及優(yōu)惠權(quán)。

（5）完善制度建設(shè)。完善區(qū)縣利益協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等制度，對(duì)軌道交通土地溢價(jià)實(shí)施區(qū)縣分成，對(duì)軌道交通TOD督辦項(xiàng)目實(shí)施不力者予以考核，從而從正反兩方面推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

（6）明晰實(shí)施路徑。在軌道交通可行性研究階段同步開展資源摸查工作，擬定詳細(xì)計(jì)劃分批實(shí)施，先進(jìn)行方案公開招標(biāo)，再進(jìn)行法定規(guī)劃調(diào)整，最后在報(bào)規(guī)報(bào)建流程上開啟綠色通道。

（7）實(shí)現(xiàn)合作模式的多樣化。出臺(tái)文件吸引社會(huì)資本參與，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）、工程總承包+融資+運(yùn)營(yíng)（EPC+F+O）等模式引進(jìn)社會(huì)資本合作開發(fā)。

5 結(jié)語(yǔ)

伴隨著國(guó)內(nèi)持續(xù)高漲的軌道交通建設(shè)熱潮，軌道交通TOD模式在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)仍將是城市建設(shè)領(lǐng)域的關(guān)注焦點(diǎn)。本文提出的實(shí)施建議和技術(shù)路線具有一定的系統(tǒng)性和普適性，希望能為國(guó)內(nèi)城市今后的相關(guān)實(shí)踐提供借鑒和啟示。