曹斯蔚

（中國(guó)人民大學(xué) 財(cái)政金融學(xué)院，北京100872）

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為農(nóng)戶所遭受的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)提供保障，是通過(guò)保險(xiǎn)這一金融工具的引入，借助保險(xiǎn)企業(yè)的專業(yè)化防災(zāi)防損功能，解決錯(cuò)綜復(fù)雜的“三農(nóng)”問(wèn)題的市場(chǎng)化政企合作創(chuàng)新。在新時(shí)代大背景之下，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)步入高質(zhì)量發(fā)展階段，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施又使得中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高質(zhì)量發(fā)展面臨新要求、新愿景、新目標(biāo)。這既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。從鄉(xiāng)村振興的視角上看，就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主、呈現(xiàn)“大農(nóng)業(yè)、小農(nóng)戶”的我國(guó)而言，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高質(zhì)量發(fā)展對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)村富足、農(nóng)業(yè)強(qiáng)盛、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和共同富裕至關(guān)重要。

一、鄉(xiāng)村振興視角下的中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展可行性分析

（一）政策回顧與發(fā)展現(xiàn)狀

1. 政策依據(jù)

從2004年開(kāi)始，我國(guó)2004-2022年連續(xù)19年的中央一號(hào)文件均提及關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)容。可見(jiàn)，歷年的中央一號(hào)文件均將我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展放在了極為重要的位置，并提供了政策依據(jù)，具體如表1 所示。更為重要的是，2022年2月22日，21世紀(jì)以來(lái)第19 個(gè)聚焦“三農(nóng)”、指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件——《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》發(fā)布①。該文件對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提及的內(nèi)容很多，支持的力度很大，為中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高質(zhì)量發(fā)展指引了極為光明的發(fā)展方向與發(fā)展路徑。與此同時(shí)，2019年9月19日，經(jīng)中央全面深化改革委員會(huì)會(huì)議審議同意，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會(huì)、林草局四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“到2022年，稻谷、小麥、玉米3大主糧作物農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到70%以上，收入保險(xiǎn)成為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要險(xiǎn)種，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度（保費(fèi)/第一產(chǎn)業(yè)增加值）達(dá)到1%，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)密度（保費(fèi)/農(nóng)業(yè)從業(yè)人口）達(dá)到500 元/人”等目標(biāo)。自此，新時(shí)代中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的總綱領(lǐng)得以確立（李有祥，2019）[1]。

表1 我國(guó)2004-2022年中央一號(hào)文件中所提及的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)內(nèi)容

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2. 發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展迅速，保費(fèi)收入不斷增長(zhǎng)，已經(jīng)從2007年的53.3 億元快速增長(zhǎng)到了2020年的814.93 億元。我國(guó)已經(jīng)超越美國(guó)，成為了全球最大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。其中，2020年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入占財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保費(fèi)收入的比例也逐步提高到6.83%；保險(xiǎn)保障金額已經(jīng)達(dá)到4.13 萬(wàn)億元，增速高達(dá)8.57%；年賠付額從2007年的29.2 億元增加到了2020年的592.52 億元；承保利潤(rùn)則由于大量保險(xiǎn)企業(yè)涌入造成無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，大幅下降至1.01億元，承保利潤(rùn)率被壓縮到了0.17%。截止到2020年底，承保主體擴(kuò)充至33家。從市場(chǎng)份額看，集中度較高。市場(chǎng)份額占比超過(guò)5%的保險(xiǎn)企業(yè)有4 家。其中，人保股份占比43.87%，一家獨(dú)大；中華聯(lián)合因早期脫胎于新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)而自帶農(nóng)險(xiǎn)基因，占比達(dá)到13.02%；太保財(cái)險(xiǎn)占比10.52%；國(guó)壽財(cái)險(xiǎn)占比8.00%。但是，卻有17家保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入不到2億元，總體占比只有1.81%。從公司性質(zhì)看，我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)的承保主體可分為四個(gè)層次。一是以人保、中華聯(lián)合為代表的綜合性全國(guó)財(cái)險(xiǎn)公司。其經(jīng)營(yíng)范圍遍及各地，網(wǎng)點(diǎn)密布，查勘定損和技術(shù)研發(fā)有強(qiáng)大的集團(tuán)后援支持，優(yōu)勢(shì)明顯。二是由上海安信農(nóng)險(xiǎn)、吉林安華農(nóng)險(xiǎn)、安徽國(guó)元農(nóng)險(xiǎn)、河南中原農(nóng)險(xiǎn)4 家保險(xiǎn)企業(yè)為代表的專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。其扎根于本地轄區(qū)，力圖立足于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)特色，深耕細(xì)作，以提高我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的專業(yè)化水平。三是以黑龍江陽(yáng)光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司、寧波慈溪農(nóng)村互助合作社試點(diǎn)為代表的多種農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)新形式、新業(yè)態(tài)。這類相互保險(xiǎn)、互助合作社以籌集認(rèn)購(gòu)一定數(shù)額基金的方式將投保人與保險(xiǎn)人合為一體，旨在消除逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)險(xiǎn)查勘定損與防災(zāi)防損效率。四是以法國(guó)安盟保險(xiǎn)公司為代表的外資財(cái)險(xiǎn)公司。這類公司大多本身業(yè)務(wù)類型就以經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)見(jiàn)長(zhǎng)。以法國(guó)安盟保險(xiǎn)公司為例，該公司將其中國(guó)區(qū)總部注冊(cè)地落戶于我國(guó)的農(nóng)業(yè)大省四川，設(shè)立了安盟成都分公司，旨在推廣國(guó)際上較早經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家的先進(jìn)技術(shù)與成功經(jīng)驗(yàn)。多層次的承保主體構(gòu)建充實(shí)了我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)，但也存在市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻低、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、層次劃分不清、功能重疊等問(wèn)題。

另外，配套的各項(xiàng)制度細(xì)節(jié)正在不斷完善。我國(guó)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》于2013年正式實(shí)施，財(cái)政部于同年印發(fā)了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理辦法》。2020年，我國(guó)銀保監(jiān)會(huì)批復(fù)籌建中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)股份有限公司，意味著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)步入到一個(gè)新時(shí)期。中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)股份有限公司由財(cái)政部、中再集團(tuán)、人保財(cái)險(xiǎn)、平安產(chǎn)險(xiǎn)、太平洋產(chǎn)險(xiǎn)、國(guó)壽財(cái)險(xiǎn)、中華聯(lián)合財(cái)險(xiǎn)等9家單位共同發(fā)起籌建，注冊(cè)資本為161億元，提出了“政府支持、市場(chǎng)運(yùn)作、協(xié)同推進(jìn)、保本微利”的經(jīng)營(yíng)原則，采取約定分保與市場(chǎng)化分保相結(jié)合的經(jīng)營(yíng)模式，將成為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度的兜底機(jī)構(gòu)。

（二）鄉(xiāng)村振興大背景為中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展提供機(jī)遇與挑戰(zhàn)

2019年1月29日，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出“充分發(fā)揮股權(quán)、債券、期貨、保險(xiǎn)等金融市場(chǎng)功能”，在政策支持上為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)助推鄉(xiāng)村振興開(kāi)辟了道路。2022年的中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》也將我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)聚焦于服務(wù)鄉(xiāng)村振興。顯而易見(jiàn)，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，在未來(lái)很長(zhǎng)的一個(gè)階段，鄉(xiāng)村振興都是一個(gè)極為重要的著力點(diǎn)。鄉(xiāng)村振興大背景為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高質(zhì)量發(fā)展提供了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

二、鄉(xiāng)村振興視角下中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)、補(bǔ)貼兜底”盈利模式下的模糊定位

農(nóng)業(yè)具有弱質(zhì)性，而與此對(duì)應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也具有弱可保性。其風(fēng)險(xiǎn)單位巨大且不獨(dú)立、不易于分割（曹斯蔚，2017）[2]。實(shí)行區(qū)域性統(tǒng)保、再輔以財(cái)政補(bǔ)貼支持是很慣常的做法。實(shí)際上，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是一種“政策+商業(yè)”的混合型政企合作（PPP）模式。弱可保性所導(dǎo)致的政策性保險(xiǎn)模式之下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)究竟是一種政策性還是商業(yè)性的保險(xiǎn)產(chǎn)品，值得商榷。但遭遇大災(zāi)、巨災(zāi)之時(shí)，政府為穩(wěn)定地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所實(shí)行的農(nóng)險(xiǎn)協(xié)議賠付、超額賠付以及財(cái)政“補(bǔ)貼兜底”就是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的例子。此外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還存在一種“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的發(fā)展趨勢(shì)。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本身的盈利概率顯著低于壽險(xiǎn)和其他產(chǎn)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，而且單一險(xiǎn)種也難以實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險(xiǎn)分散。所以，“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的綜合化經(jīng)營(yíng)不可避免。特別是對(duì)于專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司而言，其進(jìn)退失據(jù)，都出現(xiàn)了不同程度上的業(yè)務(wù)類型多元化、結(jié)構(gòu)倒掛傾向和份額占比偏離。目前，我國(guó)的專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司都已經(jīng)開(kāi)發(fā)了其他的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)與人身保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。部分專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司的非農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)比例已經(jīng)逼近、甚至突破了40%的占比上限，并將其戰(zhàn)略目標(biāo)鎖定為逐漸發(fā)展成綜合性的保險(xiǎn)公司。在“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)、補(bǔ)貼兜底”的盈利模式之下，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)處于一種略顯尷尬的模糊定位。

（二）聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼制度所衍生出的多重結(jié)構(gòu)倒掛

按照2007年《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)管理辦法》的規(guī)定，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼一直采取的都是中央財(cái)政和地方財(cái)政的聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼制度。聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼制度指的是，為避免地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)和“釣魚(yú)”行為，激勵(lì)地方支農(nóng)惠農(nóng)，中央財(cái)政補(bǔ)貼的給付條件將地方財(cái)政配套補(bǔ)貼的款項(xiàng)到位作為前提。但農(nóng)業(yè)比重較高地區(qū)一般又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)力不足。一刀切、統(tǒng)一的中央財(cái)政補(bǔ)貼分?jǐn)偙壤a(chǎn)生了累退的馬太效應(yīng)，衍生出多重結(jié)構(gòu)倒掛。

（三）一攬子涉農(nóng)保險(xiǎn)組合的產(chǎn)品搭配難題

鄉(xiāng)村振興所必須涵蓋的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”問(wèn)題涉及范圍廣大。所以，與農(nóng)險(xiǎn)相配套的廣覆蓋、全方位涉農(nóng)保險(xiǎn)保障體系不可或缺。首先，農(nóng)險(xiǎn)內(nèi)部“種強(qiáng)養(yǎng)弱”，即種植業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率與保障程度更高，而養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率與保障程度相對(duì)較低。其根本原因在于，養(yǎng)殖業(yè)相對(duì)種植業(yè)的高流動(dòng)性與更易罹患疫病性導(dǎo)致了更難追蹤定損和更高的風(fēng)險(xiǎn)水平。在運(yùn)用“保險(xiǎn)+期貨”的創(chuàng)新模式之時(shí)，存在多種形式的工具不兼容風(fēng)險(xiǎn)（唐金成和曹斯蔚，2017）[3]。其次，對(duì)于農(nóng)村住房而言，現(xiàn)行的農(nóng)房保險(xiǎn)本就是一種建立在農(nóng)村土地集體所有之上的中國(guó)特色涉農(nóng)保險(xiǎn)（曹斯蔚，2019）[4]。而在國(guó)外，因?yàn)樽》炕径际撬疆a(chǎn)，并不會(huì)像我國(guó)這樣實(shí)施政策性的農(nóng)房保險(xiǎn)制度。在我國(guó)大規(guī)模的城鎮(zhèn)化浪潮之下，農(nóng)村人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移到城市，土地產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題又顯得格外復(fù)雜。再次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)復(fù)雜，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化離不開(kāi)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。而農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)由于涉農(nóng)機(jī)械工具的復(fù)雜性與較為粗放的工藝設(shè)計(jì)，一直處于經(jīng)營(yíng)不善的窘境，商業(yè)模式參保率不高，政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)也相對(duì)滯后。最后，以海洋漁業(yè)保險(xiǎn)為主要類型的水產(chǎn)養(yǎng)殖保險(xiǎn)還面臨著嚴(yán)重的技術(shù)性難題。對(duì)于海洋漁業(yè)而言，災(zāi)害損失年際間差異大，現(xiàn)場(chǎng)漁船海損事故發(fā)生后水上痕跡瞬間消失，風(fēng)險(xiǎn)單位與保險(xiǎn)單位不一致，不同風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)單位不重合，多種風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任疊加發(fā)生，無(wú)形保險(xiǎn)標(biāo)的查勘、定損、防災(zāi)難度高。

（四）政府部門(mén)協(xié)保下配套的防災(zāi)防損技術(shù)引入滯后

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)綜復(fù)雜，農(nóng)險(xiǎn)采取政策性保險(xiǎn)的參保模式，對(duì)應(yīng)的農(nóng)業(yè)、林業(yè)等主管部門(mén)一般以設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作服務(wù)站的形式進(jìn)行協(xié)保。政府協(xié)保介入于農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的各環(huán)節(jié)，在委托-代理模式下，政府人員因并無(wú)經(jīng)濟(jì)性收益，內(nèi)在的激勵(lì)動(dòng)力不足。因?yàn)榍捌谕度敫甙骸㈦U(xiǎn)企難管控操作細(xì)節(jié)等原因，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)配套的防災(zāi)防損技術(shù)引入一直相對(duì)滯后。

（五）以“保成本”為主要目標(biāo)而弱化促發(fā)展與增收功能

以玉米、小麥、水稻三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)為例，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大多剛剛將保障范圍從物化成本觸及到土地地租和人工成本（唐金成和曹斯蔚，2018）[5]。而受制于我國(guó)“大農(nóng)業(yè)、小農(nóng)戶”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)處于并將長(zhǎng)期處于以“保成本”為主要目標(biāo)的成本保險(xiǎn)發(fā)展階段。這大大弱化了我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)的促農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)戶增收功能，無(wú)益于提高糧農(nóng)種糧積極性、保護(hù)國(guó)家糧食安全（肖攀等，2019）[6]和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體形成（唐金成和曹斯蔚，2018）[7]，對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更是作用有限。

（六）農(nóng)險(xiǎn)準(zhǔn)公共物品與農(nóng)戶私人得利之間的權(quán)衡困境

既然農(nóng)險(xiǎn)、涉農(nóng)保險(xiǎn)都采取政策性保險(xiǎn)的保障形式，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，政府補(bǔ)貼的介入理應(yīng)需要農(nóng)險(xiǎn)、涉農(nóng)保險(xiǎn)都帶有一定的準(zhǔn)公共物品屬性（張躍華等，2007）[8]，這樣才符合社會(huì)總體福利改進(jìn)意義之上的公平正義。以玉米、小麥、水稻三大口糧為代表的基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、勞動(dòng)力生產(chǎn)率提高確實(shí)有一定的奠基與帶動(dòng)作用。但在鄉(xiāng)村振興的大框架之下，農(nóng)戶的增收必須是一個(gè)根本的內(nèi)生動(dòng)力。而增收畢竟是農(nóng)戶的一種私人得利，政策導(dǎo)向上面對(duì)著與公共利益的權(quán)衡困境。政策性農(nóng)險(xiǎn)、涉農(nóng)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政支出的公共性更是一個(gè)社會(huì)倫理學(xué)議題。

三、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）美國(guó)

美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度始于1938年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》。之后，美國(guó)《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》相繼出臺(tái)。在經(jīng)營(yíng)模式方面，美國(guó)農(nóng)險(xiǎn)是一種“政府主導(dǎo)、商業(yè)運(yùn)營(yíng)、服務(wù)配套”的“三位一體”制度。首先，由中央政府設(shè)立聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，為商業(yè)保險(xiǎn)公司提供農(nóng)險(xiǎn)再保險(xiǎn)分保。其次，由商業(yè)性質(zhì)的私人農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)具體業(yè)務(wù)。但其在經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)之前，都必須先經(jīng)過(guò)中央聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的審批同意。最后，各種第三方社會(huì)組織在美國(guó)農(nóng)險(xiǎn)制度的建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮了不可或缺的功能補(bǔ)充作用。以全國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)服務(wù)中心為代表，其負(fù)責(zé)了與農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)相關(guān)的聯(lián)系、協(xié)調(diào)、統(tǒng)計(jì)、培訓(xùn)教育等工作，旨在為作為承保方的險(xiǎn)企及其工作人員提供配套服務(wù)。以全國(guó)農(nóng)場(chǎng)局聯(lián)合會(huì)、州立大學(xué)的農(nóng)業(yè)推廣中心等為代表的社會(huì)化組織，則以為參保農(nóng)戶服務(wù)為目標(biāo)，代表其主張利益訴求、介紹和宣傳相關(guān)政策、幫助其挑選最優(yōu)的產(chǎn)品類型，等等。如此，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障體系包括了補(bǔ)充保險(xiǎn)選擇(Supplemental Coverage Option，SCO)、累計(jì)收入保險(xiǎn)計(jì)劃( Stacked Income Protection，STAX)、作物生產(chǎn)邊際保障計(jì)劃( Margin Protection，MP)等多種保險(xiǎn)險(xiǎn)種和保險(xiǎn)計(jì)劃，對(duì)多種農(nóng)作物、農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施差異化、全覆蓋、高瞄準(zhǔn)度的風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)，運(yùn)用農(nóng)險(xiǎn)“綠箱”，提高本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口競(jìng)爭(zhēng)力，間接地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入水平，引導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)集聚規(guī)模經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在投保模式方面，實(shí)行自愿參保，但將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)信貸等支農(nóng)惠農(nóng)政策掛鉤，即農(nóng)戶只有在已經(jīng)投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的情況下才能獲得支農(nóng)貸款授信。

（二）日本

日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度以將《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》與《牲畜保險(xiǎn)法》合并而成的1949年《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》為法律依據(jù)，秉承了一種自上而下的三級(jí)互助共濟(jì)組合模式。日本農(nóng)業(yè)也是分散化、碎片化的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。市、町、村的農(nóng)民共濟(jì)組合是農(nóng)戶參保的最基層相互合作組織；中間的縣級(jí)（都、道、政、縣）農(nóng)民互助共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)承擔(dān)基層農(nóng)民共濟(jì)組合的比例分保；中央政府成立農(nóng)險(xiǎn)機(jī)關(guān)，在其下屬的農(nóng)林水產(chǎn)省開(kāi)設(shè)農(nóng)險(xiǎn)賬戶，以比例分保和超額分保的形式，充當(dāng)置于縣級(jí)農(nóng)民互助共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)之上的最后再保險(xiǎn)人。日本的這一互助共濟(jì)的農(nóng)險(xiǎn)模式，對(duì)水稻等主要糧食作物、生豬等家養(yǎng)食用牲畜和春蠶繭實(shí)行法定的強(qiáng)制參保，推出的產(chǎn)品類型還囊括了農(nóng)村房屋、林木、漁業(yè)等涉農(nóng)標(biāo)的門(mén)類。

（三）歐洲

以法國(guó)、德國(guó)為代表的歐洲農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度則是依托于本國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者合作組織，實(shí)行互助保險(xiǎn)社和商業(yè)性保險(xiǎn)公司相互競(jìng)爭(zhēng)承保的民辦公助模式。法國(guó)由農(nóng)業(yè)行會(huì)組織演化、形成了大量的地方相互保險(xiǎn)公司。區(qū)域性的大區(qū)社是中間層次的再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，中央社則進(jìn)行最后的再保險(xiǎn)兜底，輔以農(nóng)業(yè)災(zāi)害基金并成立專營(yíng)系統(tǒng)化農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)集團(tuán)公司，共同促進(jìn)了法國(guó)農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。而18世紀(jì)的農(nóng)作物雹災(zāi)保險(xiǎn)喚醒了德國(guó)的農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)需求，對(duì)應(yīng)的農(nóng)村互保協(xié)會(huì)及農(nóng)村互保協(xié)會(huì)集資而成的合股公司應(yīng)運(yùn)而生，其分別承擔(dān)會(huì)員投保和非會(huì)員投保、再保險(xiǎn)分保責(zé)任。以互保協(xié)會(huì)作為主要的農(nóng)險(xiǎn)供給主體，再加上各級(jí)政府財(cái)政的補(bǔ)貼、再保與大災(zāi)兜底，形成了較好的防災(zāi)防損機(jī)制與農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)業(yè)態(tài)。

（四）加拿大

加拿大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的做法是以省為單位，設(shè)立政策性、非營(yíng)利性、非政府組織形式的農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，以低成本、高質(zhì)量、非盈利為宗旨，高效提供農(nóng)險(xiǎn)保障與配套的防災(zāi)防損服務(wù)。農(nóng)業(yè)部代表加拿大聯(lián)邦政府與省級(jí)農(nóng)作物保險(xiǎn)公司簽訂協(xié)議，對(duì)農(nóng)場(chǎng)主進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼分?jǐn)偤驮俦ｋU(xiǎn)支持。加拿大農(nóng)險(xiǎn)制度依托于聯(lián)邦的農(nóng)作物保險(xiǎn)法（CIA ：CropInsurance Act），具體的“加拿大農(nóng)業(yè)收入穩(wěn)定計(jì)劃”旨在保護(hù)農(nóng)戶增收，將提高糧農(nóng)種糧積極性和規(guī)避價(jià)格、產(chǎn)量等多風(fēng)險(xiǎn)因素作為政策目標(biāo)，農(nóng)場(chǎng)主農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性得以大幅提升，農(nóng)戶的參保熱情高漲，全國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)投保面積占播種面積的比率一度高達(dá)90%，大大高于其他國(guó)家，在世界范圍內(nèi)也是首屈一指。

（五）菲律賓

作為農(nóng)業(yè)發(fā)展極不均衡的東南亞發(fā)展中國(guó)家，臺(tái)風(fēng)等農(nóng)業(yè)災(zāi)害頻發(fā)，菲律賓以水稻作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)突破口，開(kāi)始了相關(guān)的業(yè)務(wù)拓展。1980年成立了由菲律賓政府直接控股的農(nóng)作物保險(xiǎn)公司（PICC），注冊(cè)資本為715億比索（約等于3400萬(wàn)美元），占比三分之二的普通股全部由菲律賓政府認(rèn)購(gòu)，其余的三分之一優(yōu)先股則由公眾認(rèn)購(gòu)。目前，菲律賓農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)已經(jīng)從以前的水稻、玉米等糧食作物拓展到了高價(jià)值的經(jīng)濟(jì)作物。在種植物保險(xiǎn)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，菲律賓農(nóng)作物保險(xiǎn)公司還加入到了本國(guó)的畜牧保險(xiǎn)人集團(tuán)，與其下屬的私營(yíng)非壽險(xiǎn)公司一道，共同經(jīng)營(yíng)覆蓋牛、羊、豬等牲畜與雞、鴨等家禽的養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)。另外，菲律賓農(nóng)作物保險(xiǎn)公司與農(nóng)業(yè)部、土改部和各級(jí)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)都保持著密切的聯(lián)系。農(nóng)業(yè)部和土改部指派田間工作人員提供農(nóng)戶的播種與收獲報(bào)告，充當(dāng)農(nóng)險(xiǎn)定損員，配合、幫助其核對(duì)定損。商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)獲得其授權(quán)而成為地方性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)區(qū)域代理人，由涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)替其簽發(fā)承保通知并從貸款中扣繳保費(fèi)，同時(shí)將涉農(nóng)貸款申請(qǐng)書(shū)和農(nóng)作物保險(xiǎn)投保單合二為一，上報(bào)保單情況和承保通知副本。農(nóng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金分為三種：從所收保費(fèi)中直接提取的應(yīng)收保費(fèi)準(zhǔn)備金、為應(yīng)付日常賠款而設(shè)立的賠款準(zhǔn)備金、為應(yīng)付大災(zāi)而設(shè)立的總準(zhǔn)備金。但再保險(xiǎn)分保僅限于水稻保險(xiǎn)，額度最高的已經(jīng)超過(guò)了總保額的兩成，涉及的國(guó)際再保險(xiǎn)分保機(jī)構(gòu)遍布世界各地，涵蓋歐、亞、非各大洲。保費(fèi)由政府、農(nóng)民、銀行三方共擔(dān)，財(cái)政補(bǔ)貼直接納入到國(guó)家預(yù)算科目。例如，水稻、玉米等糧食作物的費(fèi)率一般為8%左右，對(duì)于貸款農(nóng)戶，農(nóng)戶支付2%、銀行分?jǐn)?.5%、政府承擔(dān)4.5%；對(duì)非貸款農(nóng)戶，政府則分擔(dān)6%，剩余額度由農(nóng)戶自付承擔(dān)。

四、鄉(xiāng)村振興視角下中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)策

（一）與支農(nóng)政策聯(lián)合協(xié)作實(shí)行精準(zhǔn)定位、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)、合規(guī)管理

首先，考慮到我國(guó)人均耕地等自然資源稟賦的相對(duì)稀缺、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下農(nóng)業(yè)的欠發(fā)達(dá)和沉重的人口負(fù)擔(dān)，現(xiàn)階段及在將來(lái)很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)險(xiǎn)都應(yīng)該精準(zhǔn)定位于以政策性為主的發(fā)展模式?？蓞⒖紘?guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)險(xiǎn)承保與商業(yè)銀行、政策性銀行支農(nóng)信貸等支農(nóng)、惠農(nóng)政策相對(duì)接、相掛鉤，聯(lián)合協(xié)作，以產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，共同促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。其次，加強(qiáng)政策引導(dǎo)。大力支持上海安信等專業(yè)化農(nóng)險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)精耕細(xì)作、“苦練內(nèi)功”，以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。其中，對(duì)其農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼，不可或缺（葉朝暉，2018）[9]。開(kāi)展公開(kāi)、公平、公正的農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入資格管理以及項(xiàng)目招投標(biāo)，以規(guī)避并不具備足夠業(yè)務(wù)能力的公司進(jìn)入市場(chǎng)而導(dǎo)致承保主體過(guò)多、過(guò)雜、過(guò)亂的市場(chǎng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。最后，革除農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特殊的協(xié)議賠付、超額賠付現(xiàn)象。與銀行涉農(nóng)貸款風(fēng)控人員、政府補(bǔ)貼核查人員加強(qiáng)溝通、互通信息、資料共享，進(jìn)行更標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的全流程、多環(huán)節(jié)農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)合規(guī)管理。

（二）構(gòu)建多層次、瞄準(zhǔn)性的補(bǔ)貼制度

按照中央文件精神與政策指引方向，農(nóng)險(xiǎn)的縣級(jí)補(bǔ)貼配套理應(yīng)盡快取消（肖衛(wèi)東等，2013）[10]，以規(guī)避對(duì)農(nóng)業(yè)大縣、財(cái)政窮縣的預(yù)算資金擠占，消除結(jié)構(gòu)倒掛和補(bǔ)貼累退的馬太效應(yīng)?？蛇m當(dāng)調(diào)高中央財(cái)政的補(bǔ)貼分?jǐn)偙戎兀僖允榛締挝?，增加?jīng)濟(jì)富裕地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政對(duì)口援助?？刹扇∞r(nóng)險(xiǎn)政府補(bǔ)貼自上而下額度、分?jǐn)偙壤荽谓档偷膶哟卧O(shè)計(jì)。還要重視補(bǔ)貼的瞄準(zhǔn)性，對(duì)關(guān)乎民生、國(guó)家糧食安全等社會(huì)福利效應(yīng)高的農(nóng)產(chǎn)品，要加大補(bǔ)貼力度。

（三）打造“寬品類、廣目錄”的涉農(nóng)保險(xiǎn)組合

首先，針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“種強(qiáng)養(yǎng)弱”的客觀事實(shí)，建議采取科技賦能的手段，以解決養(yǎng)殖業(yè)難以查勘定損的技術(shù)桎梏。例如，采用現(xiàn)在已經(jīng)成熟的無(wú)人機(jī)攝像、生豬保險(xiǎn)豬臉識(shí)別、標(biāo)的信息二維碼生成等“保險(xiǎn)科技+農(nóng)險(xiǎn)查勘定損”手段。其次，對(duì)農(nóng)房等中國(guó)特色的政策性涉農(nóng)保險(xiǎn)類型，可適當(dāng)增加財(cái)政支持力度，以體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)越性。最后，對(duì)于農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)、海洋漁業(yè)保險(xiǎn)等，可善用農(nóng)險(xiǎn)相互保險(xiǎn)的模式創(chuàng)新，以解決逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)難題。2020年5月22日由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)漁業(yè)互助系統(tǒng)體制改革有關(guān)工作的通知》為漁業(yè)互助系統(tǒng)獲得相互保險(xiǎn)牌照吹響了沖鋒號(hào)。可將這些農(nóng)機(jī)、漁業(yè)的互助系統(tǒng)升級(jí)成為農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司，一起納入“大農(nóng)險(xiǎn)”的籃子里來(lái)，打造一攬子“寬品類、廣目錄”的涉農(nóng)保險(xiǎn)組合。這對(duì)于彰顯我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)越性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，很有必要。

（四）保險(xiǎn)科技賦能優(yōu)化防災(zāi)防損機(jī)制

必須重視保險(xiǎn)科技賦能，發(fā)揮其在優(yōu)化我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)防災(zāi)防損機(jī)制中的作用。眾所周知，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)防災(zāi)防損機(jī)制采取的是一種政府協(xié)保、商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的模式。從國(guó)際上看，作為一項(xiàng)政策性保險(xiǎn)制度，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的弱可保與弱質(zhì)性決定了政府的介入。這雖然會(huì)降低一些效率，但仍然不可或缺。從宏觀上看，我國(guó)政府的介入可賦予農(nóng)險(xiǎn)制度以國(guó)家動(dòng)員能力，能夠更好地調(diào)動(dòng)相關(guān)資源。農(nóng)業(yè)部門(mén)牽頭，引導(dǎo)阿里、騰訊等我國(guó)的科技巨頭和專業(yè)化農(nóng)險(xiǎn)公司進(jìn)行合作，構(gòu)建“保險(xiǎn)科技+政府協(xié)保+商業(yè)化運(yùn)作”的智能化農(nóng)險(xiǎn)防災(zāi)防損機(jī)制，并將其固定化、制度化、系統(tǒng)化，勢(shì)在必行。

（五）設(shè)計(jì)“保產(chǎn)量-保價(jià)格-保收入”的分類保障目標(biāo)

無(wú)論是種植業(yè)保險(xiǎn)還是養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)，都要考慮其標(biāo)的生產(chǎn)、價(jià)格等方面的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)“保產(chǎn)量-保價(jià)格-保收入”的分類保障目標(biāo)。例如，對(duì)于糧食作物而言，標(biāo)的同質(zhì)化程度高且易于運(yùn)輸，其價(jià)格波動(dòng)在現(xiàn)貨、期貨間和地區(qū)間相關(guān)性程度高。因而，價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)和“保險(xiǎn)+期貨”的“保價(jià)格”式農(nóng)險(xiǎn)保障目標(biāo)設(shè)置就很不可行。而僅僅只采取“保產(chǎn)量”的方式，又容易遭遇谷賤傷農(nóng)、豐年也是災(zāi)年的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)保障缺失?！氨Ｊ杖搿本褪且粋€(gè)更好的辦法。又如，豬、牛、羊等牲畜標(biāo)的容易流動(dòng)、分散，同質(zhì)化程度高且產(chǎn)量很難確定，“保價(jià)格”不得己而為之。蔬菜、水果不易運(yùn)輸、保質(zhì)期短，“保價(jià)格”過(guò)程中還要注意承保品種的保質(zhì)期限與保險(xiǎn)期限要對(duì)應(yīng)。再如，對(duì)于價(jià)格彈性大且市場(chǎng)上價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)小的農(nóng)產(chǎn)品，設(shè)定“保產(chǎn)量”的保障目標(biāo)即可滿足農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移需求（王克等，2014）[11]。

（六）推動(dòng)產(chǎn)品創(chuàng)新導(dǎo)向往社會(huì)效益的方面傾斜

參考林業(yè)保險(xiǎn)中的森林保險(xiǎn)，其下屬的公益林門(mén)類有很強(qiáng)的生態(tài)補(bǔ)償效益，但經(jīng)濟(jì)效益偏弱。因而，為在保額中盡量體現(xiàn)其生態(tài)效益，目前正在從“保面積”“保成本”向著“保價(jià)值”的趨勢(shì)過(guò)渡。并且，農(nóng)業(yè)以及農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與再生產(chǎn)直接作用于土地等基礎(chǔ)性自然資源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依靠自然、改造自然。而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)又是一項(xiàng)政策性保險(xiǎn)制度，必須重視以生態(tài)影響、環(huán)境影響為主的社會(huì)效益（鐘甫寧等，2007）[12]。政府部門(mén)在頂層設(shè)計(jì)中理應(yīng)著力推動(dòng)政策性農(nóng)險(xiǎn)的設(shè)計(jì)和創(chuàng)新向社會(huì)效益方面傾斜，以建設(shè)我國(guó)高質(zhì)量農(nóng)險(xiǎn)、綠色農(nóng)險(xiǎn)、生態(tài)可持續(xù)農(nóng)險(xiǎn)體系。具體可行的辦法有：將政策性農(nóng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼額度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜使用掛鉤，加強(qiáng)農(nóng)險(xiǎn)補(bǔ)貼對(duì)生豬無(wú)害化處理的支持力度，創(chuàng)新生態(tài)農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品，等等。

［注 釋］

①2022年中央一號(hào)文件發(fā)布！要點(diǎn)速讀.騰訊網(wǎng)網(wǎng)站.https://new.qq.com/omn/20220223/20220223A0BS1200.html，2022年2月23日。