文/國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副所長、研究員 王 青

統(tǒng)一市場是現(xiàn)代市場體系的基礎(chǔ)性制度之一，與產(chǎn)權(quán)保護、市場準(zhǔn)入、公平競爭等基礎(chǔ)制度同等重要。黨的二十大報告明確將構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場作為構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容。建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求，是讓市場在資源配置中起決定性作用的前提保障。

全國統(tǒng)一大市場是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)

所謂統(tǒng)一市場，是指在一國（區(qū)域）范圍內(nèi)，基于社會分工和市場基礎(chǔ)上形成的各地區(qū)市場相互開放、規(guī)則統(tǒng)一、公平競爭、循環(huán)暢通的一系列市場制度安排?？傮w來看，完善的統(tǒng)一市場應(yīng)該具備以下主要特征：

一是市場的開放性。即在全國范圍內(nèi)，各地區(qū)市場之間相互開放、緊密聯(lián)系，市場準(zhǔn)入和商品、要素流動沒有地域之間的限制和封鎖，并與世界市場相互連通。

二是規(guī)則的一致性。即在一國（地區(qū)）內(nèi)具有統(tǒng)一的市場運行規(guī)則、監(jiān)管制度和法律體系，為所有市場主體和商品要素流動提供公開、透明、公正、平等的市場環(huán)境。

三是競爭的公平性。在統(tǒng)一市場內(nèi)，各類市場主體自主決策、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，具有平等獲得生產(chǎn)要素和資源的權(quán)利和機會，平等地參與市場競爭。

四是商品流動和要素配置的高效性。商品和要素能夠在一國（地區(qū)）范圍內(nèi)按照市場要求實現(xiàn)自由流動和高效配置。

統(tǒng)一市場是現(xiàn)代市場體系的基礎(chǔ)性制度之一，是市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在本質(zhì)要求，與產(chǎn)權(quán)保護、公平競爭等制度具有同等重要的地位。當(dāng)前，面對國內(nèi)外日益復(fù)雜多變的發(fā)展環(huán)境，黨中央提出要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。這表明我國在從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變過程中，必須提升國內(nèi)大循環(huán)對經(jīng)濟增長的內(nèi)生驅(qū)動作用。因此支撐經(jīng)濟增長的動力，也將更多轉(zhuǎn)向提高經(jīng)濟整體效率、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、積極擴大國內(nèi)消費等方面。這就需要我國通過改革，來消除和打通影響這些領(lǐng)域的體制機制制約與痛點堵點，在加強國內(nèi)國外經(jīng)濟循環(huán)銜接聯(lián)動的基礎(chǔ)上，持續(xù)釋放國內(nèi)增長潛力。無論對建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，還是對構(gòu)建新發(fā)展格局，其關(guān)鍵都在于暢通，前提就是資源要素的自由流動和高效配置。

建設(shè)全國統(tǒng)一大市場涵蓋市場主體、制度規(guī)則、監(jiān)管政策和基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，不僅是拓展市場邊界、保障資源要素自由流動的狀態(tài)，同時也是資源要素高效配置的過程。只有在全國統(tǒng)一大市場條件下，資源要素才能在更大范圍和更深層次上有更多選擇性，有選擇才會有比較、才會有競爭。在充分市場競爭和價格機制作用下，資源要素才能被配置到效率更高、效益更大的部門、地區(qū)和市場主體，實現(xiàn)經(jīng)濟運行整體效率的提升，以統(tǒng)一大市場集聚資源、推動增長、激勵創(chuàng)新、優(yōu)化分工、促進競爭。

當(dāng)前建設(shè)全國統(tǒng)一大市場面臨的堵點難點

改革開放特別是黨的十八大以來，我國統(tǒng)一市場建設(shè)取得了長足進展和明顯成效。截至2021年底，我國市場主體數(shù)量超過1.4億戶，國有企業(yè)數(shù)量已不足100萬戶，非公經(jīng)濟市場主體的比重已超過90%，非公經(jīng)濟對GDP的貢獻率已超過60%，對就業(yè)的貢獻超過80%。在價格形成上，從改革開放之初97%的商品和服務(wù)價格由政府決定，到目前97%的商品和服務(wù)價格由市場決定?？梢哉f，中國持續(xù)推進改革的過程，同時也是市場對資源要素配置能力不斷提升的過程。

但客觀來看，在我國統(tǒng)一市場建設(shè)過程中，仍然存在一些問題甚至是“頑疾”，其中最突出的是依然存在地方保護和市場分割。而且，地方保護和市場分割行為已逐步從保護本地資源和商品，轉(zhuǎn)向保護本地要素和服務(wù)；從保護本地企業(yè)，轉(zhuǎn)向保護本地市場；其手段和形式也更加隱蔽多樣，從見諸文件到“只可意會”，成為市場競爭和資源配置中的“潛規(guī)則”“暗物質(zhì)”。具體表現(xiàn)在：

市場準(zhǔn)入歧視依然存在。對不同所有制、不同規(guī)模、不同地區(qū)的市場主體，一些地方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入、采購招標(biāo)等領(lǐng)域，在市場主體獲取土地、資金等要素時，仍然存在或明或暗的歧視或附加條件。

監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一不透明。在資質(zhì)、納稅、準(zhǔn)入、環(huán)保、質(zhì)檢、衛(wèi)生消防等方面，不同地區(qū)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法尺度差異較大，企業(yè)在跨區(qū)域經(jīng)營中難以形成穩(wěn)定預(yù)期，明顯增加企業(yè)全國拓展業(yè)務(wù)的制度成本。

借助地方法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)保護本地市場和企業(yè)。一些地方通過制定本地區(qū)法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，形成商品、服務(wù)和要素的市場壁壘，對市場主體跨區(qū)域經(jīng)營形成干擾阻礙。例如近年來出現(xiàn)的水質(zhì)、二手車、辣條之爭，其背后就是地方標(biāo)準(zhǔn)之爭。

通過“優(yōu)惠政策”構(gòu)筑非經(jīng)濟性優(yōu)勢。一些地方面向特定企業(yè)及投資者出臺財稅、土地、補貼等優(yōu)惠政策，不僅造成攀比，而且影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加劇了地區(qū)之間的不公平競爭，對企業(yè)決策產(chǎn)生了干擾和扭曲。例如一些城市對中歐班列、航空貨運提供補貼，甚至對獲取補貼、利用本地物流設(shè)施提出排他性要求。

關(guān)鍵在于處理好三組關(guān)系、弱化“兩力”

整體來看，這些堵點難點問題只是表象，其背后都有深層次體制機制障礙，需處理好三組關(guān)系，弱化地方“兩力”。

所謂三組關(guān)系，一是“上下”關(guān)系，即中央和地方的關(guān)系，也包含中央部委和地方政府的“條塊”關(guān)系。當(dāng)前，國家層面對地方干擾統(tǒng)一市場行為的有效制約不夠強，一些地方特別是基層存在只認(rèn)地方規(guī)定的情況。同時，在涉及跨區(qū)域競爭、貿(mào)易和執(zhí)法過程中，地方政府發(fā)揮重要職能。

二是“左右”關(guān)系，即地方政府之間的關(guān)系。在頂層設(shè)計不夠完善、國家層面約束力不強條件下，地方保護就成為典型的“囚徒困境”。在地方博弈過程中，最終形成不管別人是否保護、我先保護的選擇結(jié)果。對于這種局面，依靠地方之間很難形成有長期約束力的結(jié)果和方案，必須要有更高層次的規(guī)范和協(xié)調(diào)。

三是“新舊”關(guān)系，即傳統(tǒng)經(jīng)濟和新經(jīng)濟之間的關(guān)系。傳統(tǒng)經(jīng)濟和新經(jīng)濟不僅是各自發(fā)展的關(guān)系，更存在相互融合、相互競爭的關(guān)系。如何對新業(yè)態(tài)新模式新服務(wù)進行有效監(jiān)管，在監(jiān)管內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、手段和能力方面進行創(chuàng)新，構(gòu)建適應(yīng)新經(jīng)濟發(fā)展要求、符合市場規(guī)律的治理體系，是全球共同面臨的新課題和新難題。

解決統(tǒng)一市場堵點問題的總開關(guān)，是理順政府和市場的關(guān)系。但當(dāng)前迫切要明確導(dǎo)致問題產(chǎn)生的體制機制根源，優(yōu)先處理好“上下”關(guān)系和“左右”關(guān)系。

地方政府對于保護本地市場、企業(yè)及稅源，均有較強的動力和能力。經(jīng)濟增速、投資和稅收等仍是地方政府重要的政績考核指標(biāo)，一些大城市公共服務(wù)、城市建設(shè)等支出壓力也日益沉重。地方政府干預(yù)微觀主體、配置要素資源的能力依然較強，在執(zhí)法規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、尺度等方面裁量權(quán)也比較大。要破解地方市場保護和市場分割問題，最理想的方案是同時弱化地方政府實施地方保護行為的動力和能力。最起碼要解決其中之一，特別是弱化其能力。但弱化“一力”，雖然可以取得一些效果，卻不能從根本上解決問題，甚至可能會引發(fā)問題、加劇矛盾。

應(yīng)以深入推進市場取向改革為根本動力

習(xí)近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話中明確指出：“改革開放是黨和人民大踏步趕上時代的重要法寶，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必由之路，是決定當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵一招，也是決定實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵一招。”建設(shè)全國統(tǒng)一大市場目前面臨的諸多問題和障礙，從根本上看都涉及深層次的體制機制障礙，必須依靠持續(xù)深入改革推進改革來破解，加快形成全國統(tǒng)一大市場，為加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展夯實制度基礎(chǔ)。

首先，要堅持破立并舉，特別是在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)還要突出先立后破。

一是強化中央層面對建設(shè)統(tǒng)一大市場的主導(dǎo)權(quán)和權(quán)威性。加強中央層面對各地各部門的協(xié)調(diào)，并在此框架下完善地方政府和企業(yè)主體投訴通道和爭議處理機制。在形成地方政府之間和企業(yè)主體評價機制基礎(chǔ)上，將其作為地方營商環(huán)境評價參考指標(biāo)。

二是加快完善統(tǒng)一市場建設(shè)相關(guān)法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系。增強法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的約束力，對地方保護的形式作出明確界定，并制定處罰條款；加快完善國家標(biāo)準(zhǔn)體系，建議將基礎(chǔ)性、通用性和安全性標(biāo)準(zhǔn)上升為國家標(biāo)準(zhǔn)，增強企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)功能。

三是著力推動體制機制改革。重點是弱化地方建立市場壁壘和市場保護的動力及能力。深化財稅體制改革，優(yōu)化央地稅收結(jié)構(gòu)和分享比例，促進地方事權(quán)財權(quán)合理匹配；提高一般性轉(zhuǎn)移支付，將其占全部轉(zhuǎn)移支付的比重逐步提高到合理水平；切實改進政績考核指標(biāo)體系，穩(wěn)定干部任免及調(diào)動周期，強化干部決策與經(jīng)濟發(fā)展的激勵兼容性；加快轉(zhuǎn)變政府職能，理清政府和市場的邊界，弱化各級政府對微觀經(jīng)濟進行不當(dāng)干預(yù)的能力。

其次，明確建設(shè)統(tǒng)一大市場的發(fā)力點和路徑。在推進要素市場體系全國統(tǒng)一市場建設(shè)上發(fā)力，推動經(jīng)營性土地、勞動力、資金等要素市場實現(xiàn)自由有序流動和全國范圍配置；加快技術(shù)和數(shù)據(jù)等要素統(tǒng)一市場建設(shè)，探索建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

在完善公平競爭規(guī)則上發(fā)力，強化相關(guān)部門反壟斷和公平競爭監(jiān)管職能，全面清理廢除地方妨礙依法平等準(zhǔn)入和退出的規(guī)定做法，在招標(biāo)采購、招商引資等方面妨礙統(tǒng)一市場形成的規(guī)定；優(yōu)化平臺企業(yè)治理，防止利用數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)手段等方式排除、限制競爭。

在加快統(tǒng)一市場監(jiān)管規(guī)則上發(fā)力，實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，建立全國統(tǒng)一的監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定；強化統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法，避免多頭執(zhí)法、重復(fù)監(jiān)管和一事多罰；加快消除行政性壟斷，加快自然壟斷行業(yè)中可競爭業(yè)務(wù)的剝離，加快國有經(jīng)濟改革步伐，優(yōu)化業(yè)績考核、干部管理和有效激勵制度機制，加快實現(xiàn)從管資產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向管資本為主。

第三，充分發(fā)揮現(xiàn)代技術(shù)和區(qū)域市場一體化的積極作用。利用新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式打破市場壁壘，為統(tǒng)一市場建設(shè)提供技術(shù)手段和新的動力；總結(jié)長三角、粵港澳大灣區(qū)等地區(qū)推進市場體系一體化發(fā)展的有益探索，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施、要素市場、公共服務(wù)等領(lǐng)域的有效做法，強化在統(tǒng)一要素市場、統(tǒng)一服務(wù)市場等領(lǐng)域的試點示范功能，并加快成熟經(jīng)驗和創(chuàng)新制度向全國推廣。

最后，還要充分借鑒發(fā)達經(jīng)濟體建設(shè)統(tǒng)一市場的經(jīng)驗為我所用。從全球范圍來看，統(tǒng)一市場（或稱單一市場、內(nèi)部市場）建設(shè)是一個漸進的歷史過程，與其市場經(jīng)濟的發(fā)展水平密切相關(guān)，是促進經(jīng)濟發(fā)展、提高市場資源配置效率、提高經(jīng)濟整體競爭力的內(nèi)在要求。從歷史上看，無論歐洲還是美國，也都曾出現(xiàn)過嚴(yán)重的市場保護和稅收壁壘等問題。統(tǒng)一市場建設(shè)是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然要求。例如18世紀(jì)后期，美國生產(chǎn)和市場規(guī)模快速擴張，要求大量商品貿(mào)易跨越本州界限、向全國拓展，要求聯(lián)邦對州際貿(mào)易進行統(tǒng)一治理，以破除各州的關(guān)稅及妨礙州際貿(mào)易的各種壁壘。

在推進統(tǒng)一市場過程中，發(fā)達國家有一些有效做法和經(jīng)驗可供我國借鑒。其中最重要的有三條：一是理順中央政府與地方（加盟國或州政府）關(guān)系，特別是加強中央對統(tǒng)一市場建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)和權(quán)威性。例如美國運用聯(lián)邦憲法賦予權(quán)力，劃分聯(lián)邦和州政府之間的權(quán)限，增強聯(lián)邦政府對州政府的約束力；在建立歐盟以及申請加入歐盟時，需要成員國認(rèn)同歐盟委員會的權(quán)威，遵守其法規(guī)指令，將制定統(tǒng)一市場規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利賦予歐洲議會；成員國或申請國必須以歐盟法規(guī)指令為標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一調(diào)整修改本國法律法規(guī)，實現(xiàn)一致或不抵觸。

二是增強推進統(tǒng)一市場建設(shè)法治保障。美國和歐盟統(tǒng)一市場建設(shè)的立法和司法皆歸屬權(quán)力最高層。在美國，統(tǒng)一市場的立法機構(gòu)是國會，聯(lián)邦憲法中“州際貿(mào)易條款”授權(quán)聯(lián)邦政府對州際貿(mào)易加以管理；在《州際貿(mào)易法案》和《謝爾曼反托拉斯法》等相關(guān)法律中，也賦予聯(lián)邦政府監(jiān)管統(tǒng)一市場執(zhí)行權(quán)，將司法解釋和最終裁決權(quán)賦予聯(lián)邦最高法院。在統(tǒng)一市場形成過程中，美國運用聯(lián)邦憲法的“州際貿(mào)易”條款和聯(lián)邦法院的司法管轄權(quán)，通過大量判例，逐步界定和劃分聯(lián)邦和州之間在貿(mào)易管理上的權(quán)限，為其消除市場封鎖分割、地方保護、不公平交易，促進國內(nèi)一體化市場建設(shè)奠定了法治基礎(chǔ)。在歐盟具有憲法意義的《羅馬條約》及其補充條款中，對單一市場做出明確規(guī)定，確定《完成內(nèi)部市場》由歐盟委員會具體執(zhí)行，司法解釋和最終裁決權(quán)歸屬歐盟法院。

三是形成有效的治理工具。歐盟形成了單一市場評估制度，由歐盟委員會單一市場司負(fù)責(zé)；并設(shè)計了指標(biāo)體系、紅黃綠牌和計分板制度，對各成員國統(tǒng)一市場法律規(guī)定的執(zhí)行情況和效果進行動態(tài)評估，并將評估結(jié)果在例行的歐盟部長級會議上公開。該結(jié)果與轉(zhuǎn)移支付掛鉤，使成員國實施本地保護的利益小于開放市場的利益。在公民或企業(yè)遇到與法令相悖的情況時，可以通過駐當(dāng)?shù)氐臍W盟委員會分支機構(gòu)，或直接向歐盟委員會單一市場司求助，對協(xié)調(diào)結(jié)果不滿意的還可以上訴到歐洲法院。