廖天雄

（西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院,重慶 401120）

0 引言

2015年《立法法》修改，賦予更多地方主體以地方立法權(quán)。2018年的《憲法修正案》也從憲法層面將地方立法主體擴大至設(shè)區(qū)的市。對此，無論學(xué)術(shù)界還是實務(wù)界均滿心歡喜，他們認為，中國即將進入一個地方立法權(quán)全面擴容的時代。然而，在歡欣之中蟄伏著諸多擔(dān)憂，例如：中央立法權(quán)仍然可能阻礙地方立法權(quán)的發(fā)展等，亦有學(xué)者指出，地方立法權(quán)盲目地開放，將會使得地方立法不能突出地方特色，與上位法或者兄弟省市的法律的重復(fù)率極高，導(dǎo)致立法資源浪費并威脅法制的統(tǒng)一。至此，地方立法重復(fù)問題初顯。

為了揭示地方立法重復(fù)現(xiàn)象，本文以《大氣污染防治法》、《浙江省大氣污染防治條例》（以下簡稱浙江條例）、《遼寧省大氣污染防治條例》（以下簡稱遼寧條例）與《重慶市大氣污染防治條例》（以下簡稱重慶條例）為研究對象，進行縱向與橫向的法條重復(fù)情況對比。三地分別位于我國華東、東北以及西南地區(qū)，這樣有地域差別的樣本選擇能更充分地映射出全國地方立法的態(tài)勢。就內(nèi)容選擇方面，大氣污染防治具有較強的地域特點，在理論上各地地方立法特色率應(yīng)當(dāng)較高，但若在實際層面所體現(xiàn)的重復(fù)率較高，則能更直觀地反映出地方重復(fù)立法現(xiàn)象之嚴(yán)重。在此基礎(chǔ)之上，分析立法重復(fù)帶來的影響并提出配套的措施。此舉有利于充分發(fā)揮地方立法權(quán)的功能、體現(xiàn)地方立法的特色，有利于維護單一制國家法律體系的穩(wěn)定與法律的權(quán)威，有利于全民依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的整體推進。

1 重復(fù)立法的統(tǒng)計及表現(xiàn)

1.1 統(tǒng)計方法

在進行統(tǒng)計前，需厘清重復(fù)立法的真正含義，其指的應(yīng)當(dāng)是法律條文不必要的重復(fù)，包括下列情形：其一，在上位法或同級別其他地方立法對某一法律規(guī)范的構(gòu)成要件和法效果均有規(guī)定之時，該地方立法機構(gòu)在制定同類別的地方立法重復(fù)其表述的；其二，地方立法并未改變現(xiàn)行法中規(guī)定的對于權(quán)利義務(wù)的實質(zhì)性分配，而僅僅是在表達上有所差別[1]。由此可明確：高度重合指的是地方立法文件中的文字，與對比樣本中的并無區(qū)別，僅僅做了同義詞替換或者改變了條款的順序；一般重合指的是地方立法將對比樣本的法律條文進行細化但是并未體現(xiàn)地方特色；地方立法中呈現(xiàn)出地方特有的情形時，則認為是具有特色。

為達到準(zhǔn)確性較高的目的，本文將法律條文分成3類：單條、含款的條、含款和項的條，并將此3類單獨計算占總條文的比重。之后計算單條的數(shù)量、款和項的總數(shù)量，然后在條、款、項下，各自計算出其中“高度重合”“一般重合”或“特色”的比例。最后，運用加權(quán)平均公式（重合/特色度=條率×條中相同或相似/特色率+款率×款中相同或相似/特色率+項率×項中相同或相似/特色率）計算出地方性法規(guī)與上位法或者兄弟部門法之間的高度重合度、一般重合度以及特色比例[2]。

1.2 重復(fù)立法表現(xiàn)

1.2.1 縱向重復(fù)：上位立法痕跡深重

本文將浙江、遼寧、重慶條例與《大氣污染防治法》進行了對比，結(jié)果不容樂觀。3個省條例較為充分地借鑒了《大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，對其進行了細化，但與此同時，也存在著地方立法重復(fù)的問題。按照上述條文的分類計算方法，得出以下結(jié)論。

三地大氣污染防治地方立法與上位法相比，在篇章的設(shè)置上，標(biāo)題幾乎一致。同時，仔細研究三地立法文件，上位法的法律規(guī)定也能在其中找到類似的法條，存在著不同程度的重復(fù)。由此可見，地方立法中所具有的上級立法的跡象依然深重。見表1～表3及圖1。

圖1 三地大氣污染防治地方立法縱向?qū)Ρ鹊闹貜?fù)情況

表1 大氣污染防治地方立法縱向?qū)Ρ鹊闹貜?fù)情況（浙江）

表3 大氣污染防治地方立法縱向?qū)Ρ鹊闹貜?fù)情況（重慶）

表2 大氣污染防治地方立法縱向?qū)Ρ鹊闹貜?fù)情況（遼寧）

1.2.2 橫向重復(fù)：各地立法同質(zhì)化

地方立法的特色導(dǎo)向是修改后的《立法法》所提倡的。中國不同地區(qū)之間的地理人文環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平和社會發(fā)展速度大相徑庭[3]。因此，各個地方立法雖然都是針對同一領(lǐng)域，也應(yīng)該體現(xiàn)出不同的地方特色。本文將3個大氣污染防治地方立法文件當(dāng)中的每一個均與其他兩個作比較，若其中一個文件與其余兩個文件中相同或相似之處，便認為是重合；若文件中存在其他文件中不具有的內(nèi)容，則為地方特色，由此得出以下結(jié)果。見表4、圖2.

表4 三地大氣污染防治地方立法橫向?qū)Ρ鹊闹貜?fù)情況

圖2 三地大氣污染防治地方立法橫向?qū)Ρ鹊闹貜?fù)情況

綜合而言，3部地方性法規(guī)的平均高度重合度為40.22%，平均一般重合度為55.09%。在每一份條例當(dāng)中僅有5%左右的內(nèi)容和兄弟省不同，并且該比較結(jié)果的得出并未將3部地方性法規(guī)中可能與上位法重合的部分排除。地方立法之間的重復(fù)率如此之高，即便其較于上位法而言，已經(jīng)進行了細化和創(chuàng)新，也同樣反映出地方立法的價值缺失。

2 立法重復(fù)的影響

之所以賦予地方以立法權(quán)，根本目的在于激發(fā)地方管理潛力，從法律制度的層面體現(xiàn)地方特色，解決地方特殊問題[4]。故而，地方立法應(yīng)當(dāng)基于地方的實際需求，設(shè)法應(yīng)對當(dāng)?shù)貙嶋H問題。但是通過上述重復(fù)率比對分析，仍然存在著“后法抄前法，下法搬上法”的立法亂象[5]，更有甚者，一些地方立法呈現(xiàn)出諸如下位法照搬照抄上位法、兄弟省市之間同位階立法抄襲等現(xiàn)象，使得原有的價值追求大打折扣。這些現(xiàn)象的存在，不僅對立法資源造成了浪費、損害了立法權(quán)威，還無法體現(xiàn)地方特色[6]。

2.1 浪費立法資源

在立法活動中，審議環(huán)節(jié)必不可少。然而，目前各級人大及其常委會召開會議所持續(xù)的時間不長，需要討論的問題眾多，因此只能勻出少部分時間用以審查討論立法問題。如果相關(guān)部分所擬的立法草案中有大部分重復(fù)的條款，各級人大及其常委會的工作任務(wù)將會加重[7]。此外，從法律法規(guī)修改的角度來看，大量重復(fù)條款的存在，會導(dǎo)致當(dāng)上位法條文修改的時候，下位法當(dāng)中與上位法重復(fù)之處“被動修改”的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

2.2 損害法律權(quán)威

法律的權(quán)威在于執(zhí)行。但是，由于地方立法出現(xiàn)重復(fù)規(guī)定的現(xiàn)象，會導(dǎo)致立法者惰性愈演愈烈，使地方立法易于淪為僅有形式而無實質(zhì)的文本，無法更好地貫徹與實施，損害了法律的權(quán)威。地方重復(fù)立法不僅損害了其本身的權(quán)威性，還損害了其上級法律的權(quán)威性[8]。許多地方對上位法的執(zhí)行情況并未進行充分的研究論證，制定的地方性法律文件致力于對上位法的大量的無意義的重復(fù)，較大程度上削弱了地方性法規(guī)的權(quán)威性；地方立法過程中，重復(fù)上位法所經(jīng)常采取的方式為與改變上位法條文順序，或者將多個條文中的部分取出，進行重新的排列組合。此種隨意分散上位法規(guī)定并對其“回爐重造”的行為，無疑損害了上位法之權(quán)威。

2.3 缺乏地方特色

《立法法》顯示，之所以賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，其目的是為了能夠?qū)?dāng)?shù)氐奶厣c上位法的原則性規(guī)定聯(lián)系起來，使得地方立法能夠在當(dāng)?shù)氐玫狡毡榈倪m用。然而，在實踐當(dāng)中，大量地方立法中地方所具有的特色不能在地方立法中體現(xiàn)[9]。最主要的表現(xiàn)為：在一些地方仍存在為了達到政績而不停地出臺法律的現(xiàn)象，立法淪為了各個地方與其他地方較量的工具，根本不顧及該種法律能否適用于當(dāng)?shù)氐纳?，形成了一種“先立再說”的現(xiàn)象。此種立法傾向完全拋棄了立法理念，對《立法法》賦予地方立法權(quán)的目的置若罔聞。

3 立法重復(fù)的應(yīng)對

法律乃治國之重器，良法為善治之前提。我們在強調(diào)依法治國的今天，對制定良法的需求比以往任何時候都要更加強烈，因此，重復(fù)立法的問題亟待解決。

3.1 加強立法前評估

“在當(dāng)今有法可依的社會中，立法所能帶來的效益并非與其數(shù)量成正比，相反，許多情況下立法數(shù)量的增多會導(dǎo)致立法效益下降?！盵10]故而，為了達到地方立法效益最大化，杜絕重復(fù)立法現(xiàn)象，可以在地方立法開展前后對立法分別進行評估。立法活動開展前的評估意義在于，將評估結(jié)果作為參考依據(jù)，對擬立法的項目進行篩選、取舍，決定法規(guī)之間的先后制定順序，據(jù)此能夠選擇出效益最大化的立法方案，并且將其納入到審議程序中。從而可以提高地方法規(guī)的針對性和適應(yīng)性之目標(biāo)。

無論是在理論的層面還是在實踐的層面，較于立法后評估而言，我們對立法前評估的重視程度明顯不足。立法前評估解決的是某一部法律當(dāng)立與否、應(yīng)當(dāng)立于何時，以及采取怎樣的形式問題。我國立法之前進行的“立法調(diào)研”“立法聽證”等都是立法前評估的形式之一，我們所要做的即是將這些零碎的規(guī)則予以制度化、程序化，從而形成立法前評估的一系列制度，便能基本發(fā)揮其異于立法后評估制度的功能，從源頭上防止重復(fù)立法現(xiàn)象的頻繁發(fā)生，甚至可以杜絕此類現(xiàn)象。

3.2 強化立法籌備

強化立法籌備階段，最主要的即需強調(diào)起草環(huán)節(jié)，要求地方立法主體在立法之前充分搜集資料、拓展視野并具有一定的前瞻性。通過搜集各種資料，例如上位法、國內(nèi)的同類法、學(xué)界觀點、國外資料等來更好地了解該立法問題的動態(tài)，為一部質(zhì)量較高的地方性法規(guī)的出臺做好基礎(chǔ)性工作。在明確了地方立法擬解決的重要問題的基礎(chǔ)之上，我們還需聚焦于地方法規(guī)的結(jié)構(gòu)是否科學(xué)、邏輯是否嚴(yán)密以及條文表述是否通暢等問題，避免在這幾方面抄襲上位法或者是同位階的法律。此舉能夠使得批準(zhǔn)機關(guān)較早地介入地方立法的過程當(dāng)中。區(qū)別于當(dāng)前的“在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)”的事后介入型制度設(shè)計，有學(xué)者主張建立“計劃批準(zhǔn)型”的事前介入制度，即在地方人大完成上述兩項立法準(zhǔn)備工作并進行充分論證后，上級人大常委會方可允許其進行立法文件草案的編撰工作，以此防止“批準(zhǔn)”名不副實流于形式，真正從源頭保證重復(fù)率的降低。

3.3 探索區(qū)域一體化立法

在面對重復(fù)立法的問題上，也有學(xué)者指出，地方性法規(guī)所能影響的空間較小，在部分問題的解決上各自為戰(zhàn)，這種做法及其容易造成地方利益的保護，不利于貫徹落實中央的法律法規(guī)、維護法制統(tǒng)一，并且難以形成有效的規(guī)制力度。因此，近年來，以“區(qū)域一體化”的方式進行地方立法工作或成為有效的新路徑[11]。

大氣污染并非僅僅涉及一個地區(qū)的問題，且由于氣候等因素的影響，一個地區(qū)造成的大氣污染往往會影響周邊地區(qū)，這就使得該區(qū)域內(nèi)各地在環(huán)保一體化目標(biāo)內(nèi)存在共同的基礎(chǔ)和動因。盡管本文研究的3個地區(qū)在地理上相隔甚遠，但是其大氣污染防治的地方立法文件的重復(fù)率仍舊居高不下，可以推測，在大氣環(huán)境類似的地區(qū)，當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄎ募貜?fù)率或許會更高，因此探索區(qū)域一體化立法的舉措，可以緩解橫向地方立法重復(fù)的問題，使多地采取統(tǒng)一的治理模式和治理體系，形成一個共同的利益整體。

3.4 推行立法委托

法律法規(guī)起草者的法律素養(yǎng)對于立法而言至關(guān)重要，因此，在地方立法過程的中，可以嘗試推行立法委托制度。該制度對于受托方的要求較高，必須具備較高的法學(xué)素養(yǎng)、較強的法學(xué)理論功底、較深厚的政治理論能力以及較為豐富的立法實踐經(jīng)驗等等[12]。讓該類人員參與地方立法的活動當(dāng)中，有利于避免重復(fù)立法現(xiàn)象的出現(xiàn)，同時，它可以更好地提高立法的質(zhì)量，從而更好地實施地方性法規(guī)。

4 結(jié)語

新的《立法法》和新憲法修正案均賦予了設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，此舉符合時代的發(fā)展，是改革進程中的必然選擇?？v觀我國地方立法的情況，在當(dāng)前地方立法依舊熱衷于傳統(tǒng)的“立改廢”立法模式時，立法重復(fù)現(xiàn)象不可避免地突顯出來，立法重復(fù)問題亟待解決。加快明晰立法前評估、立法籌備工作的完善、區(qū)域一體化立法模式的探索以及立法委托的開展等工作，均在一定程度上緩解了地方立法重復(fù)所帶來的不良影響。同時，立法者在立法時需突出地方特色，唯有此，方能達到“中央統(tǒng)一之下地方立法的有效開展”這一法治目標(biāo)。