章 藍 瀾

（浙江農林大學文法學院，杭州 311300）

自20 世紀90 年代以來，我國陸續(xù)在濕地、耕地、森林等領域開展了生態(tài)補償制度的研究和實踐。我國實行生態(tài)補償制度至今，政府在生態(tài)補償制度中處于全面主導地位，并已形成以中央政府縱向轉移支付為主、地方各級政府橫向轉移支付為補充的運轉體系。在生態(tài)補償制度推進的過程中，以政府財政支出作為生態(tài)補償資金主要來源的做法逐漸暴露出財政負擔過重、補償標準過低、資金利用率不高、難以實現(xiàn)對受益者精確補償?shù)缺锥?。黨的十九大報告提出要“建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制”。2021 年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，提出要“充分發(fā)揮政府開展生態(tài)保護補償、落實生態(tài)保護責任的主導作用，積極引導社會各方參與，推進市場化、多元化補償實踐”。引入市場化、多元化的生態(tài)補償制度的目標是使政府、市場、社會公眾在生態(tài)補償?shù)姆ㄖ谓嬤^程中能夠形成緊密合力，在進一步提高補償效率的同時實現(xiàn)補償公平。[1]本文以生態(tài)補償參與主體為視角，探討如何在法治框架內推動生態(tài)補償制度的構建，以期對該制度的發(fā)展有所助益。

1 政府有力主導：政府角色的轉型

在我國特有的自然資源國有、集體所有的體制下，政府在生態(tài)補償中具有雙重角色。其一，政府是生態(tài)補償制度的實施主體。生態(tài)系統(tǒng)服務具有很強的公共性，政府是自然資源所有者代表，有義務提供環(huán)境公共產品。其二，政府的行政管理職能意味著政府擁有生態(tài)補償工作的管理權、實施權、監(jiān)督權，擔負著生態(tài)補償制度的監(jiān)督管理者職能。政府的自然資源所有者代表和監(jiān)督管理者的雙重身份，是其在生態(tài)補償實施中處于主導地位的基礎。在引入市場主體后，政府還兼具市場秩序維護者的身份。這樣的多重身份給政府的角色定位帶來新的挑戰(zhàn)，政府權力的正確行使也亟須通過法律的規(guī)制來引導。

1.1 明確政府的角色定位

生態(tài)環(huán)境保護具有很強的公益性。生態(tài)補償制度的主要資金來源為政府的財政轉移支付，主要根據(jù)各種生態(tài)要素進行劃撥，尤其是針對諸如跨省跨地區(qū)的大范圍的生態(tài)保護，需要大量的資金投入并且往往很難實現(xiàn)盈利，作為理性經濟人的市場主體缺少參與動力，此時主要依靠政府的縱向及橫向轉移支付的手段來實現(xiàn)生態(tài)補償。市場化的生態(tài)補償往往集中于特定區(qū)域范圍、特定項目，主要特點是能夠創(chuàng)造經濟效益。

生態(tài)補償制度是以生態(tài)效益的增量來表述和調整環(huán)境資源的經濟價值或資源性價值，在該制度中，環(huán)境要素的經濟性價值與資源性價值相遇，并以一定良好程度的環(huán)境質量標準的維持或提升為歸宿。[2]從生態(tài)補償?shù)哪繕藖砜?，一個當然的結論是，在政府利用環(huán)境權利對私主體開發(fā)進行管制的前提下，私主體的環(huán)境行為未達到相關的環(huán)境質量標準或者環(huán)境管制標準義務的，應當被排除在生態(tài)補償?shù)膶ο蠓秶?。政府和市場是資源配置的兩個主要系統(tǒng)，保障兩個資源配置系統(tǒng)合作、共同發(fā)展是現(xiàn)代法治發(fā)展的重要使命，也是多元化生態(tài)補償制度建構的難點之一。市場化生態(tài)補償制度的建設離不開政府的參與。將市場納入生態(tài)補償制度的架構之中，首先就離不開政府的制度建設，包括但不限于市場準入制度、交易平臺的建立、生態(tài)價值評估與核算制度、生態(tài)產品認證制度以及政府對市場的監(jiān)督管理制度等等。[3]政府需要為市場的進入搭建制度平臺，使得市場有能夠發(fā)揮作用的空間。

1.2 加強對政府權力的監(jiān)督與制衡

由于缺乏法制化、可操作性強的生態(tài)補償資金管理與分配機制，政府對生態(tài)補償?shù)闹贫裙δ苡秩狈蚀_且清晰的認識，因此政府雖然是生態(tài)補償制度實施過程中的主導者，卻無法令生態(tài)補償制度發(fā)揮應有的作用。在生態(tài)補償資金的使用方面，地方政府往往將中央政府撥付的專項生態(tài)補償資金用作建設特定項目的籌備基金，統(tǒng)籌用于環(huán)境污染治理項目的情況也并不罕見，生態(tài)補償資金成為地方爭取中央資金撥付的一個“名頭”。對此，應當進一步推進生態(tài)補償制度的設計，通過“法律制度＋實施細則＋政策”并行的方式為生態(tài)補償?shù)姆ㄖ位嬏峁┲贫缺Ｕ?，對政府生態(tài)補償決策、實施的全過程進行監(jiān)督，避免政府行政權力的濫用。生態(tài)補償?shù)姆秶ο?，補償資金的使用與分配機制都應當由法律法規(guī)予以明確，政府不得隨意創(chuàng)設補償項目。在生態(tài)補償?shù)臎Q策、補償資金的使用過程中引入第三方評估機構與生態(tài)補償項目的評價機制，通過專家論證、評估等多種形式來確保生態(tài)補償項目的合目的性與必要性，避免因政府的主觀隨意使生態(tài)補償制度偏離軌道。對于政府違反生態(tài)補償資金的支付、未按要求使用生態(tài)補償資金的法律責任的追究也是規(guī)制政府權力的重要手段。

2 市場有效調節(jié)：市場功能的釋放

市場化生態(tài)補償機制將市場化運作與生態(tài)化實踐相結合，在生態(tài)補償中發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，通過多元主體提供多元化的補償方式，優(yōu)化生態(tài)補償?shù)闹贫冉Y構。探索生態(tài)補償?shù)氖袌龌诵氖侨绾卧谏鷳B(tài)補償項目中引入市場機制，形成生態(tài)產品與服務的市場化供給模式。[4]如何在市場化生態(tài)補償?shù)臋C制建構中理順市場與政府的關系，發(fā)揮政府的作用，保障市場主體的合法權益，切實有效地推進生態(tài)保護和環(huán)境治理，使得市場功能更好地釋放，是生態(tài)補償法治建構繞不開的話題。

2.1 探尋市場參與的邊界與范圍

構建多元化、市場化的生態(tài)補償體系，如何劃分政府與市場在生態(tài)補償領域的參與范圍是首先需要解決的問題。生態(tài)補償中市場主體的參與并不意味著政府職能的弱化，相反，這對政府的行政管理水平提出了更高層次的要求。[5]建立市場化的生態(tài)補償機制，就是要尋找市場決定作用與政府調節(jié)作用之間的平衡點，發(fā)揮市場與政府在生態(tài)補償中的最大作用。

盡管政府的資源配置行為是以保障公共利益、彌補市場失靈為目的，但當政府的職能定位模糊不清或是政府權力過度膨脹時，市場在資源配置上的優(yōu)勢將大打折扣。通過法律法規(guī)來明晰政府權力的邊界，在法定的政府職能之外的，都交由市場來自由調控，能有效防止行政權力的濫用。但現(xiàn)實情況是，在生態(tài)補償中政府與市場并不是非此即彼的關系，政府與市場的作用往往是互相融合、互為補充，并沒有一個清晰的范圍界定，更多的情況是兩者組合間的選擇以及各種資源配置方式的選擇。[6]建議通過明確政府權力清單的方式規(guī)范各級政府在生態(tài)補償方面的權力，將政府權力清單之外的剩余權力歸還市場。若能通過市場實現(xiàn)全部價值，則無須政府補償?shù)慕槿?，政府可通過激勵機制的設立來鼓勵市場主體參與生態(tài)補償。通過權力清單的設定可以找尋政府與市場之間合作的利益交匯點和驅動力。[7]

2.2 保障市場主體的合法權益

通過建設法律法規(guī)來保障市場主體的合法權益，是充分發(fā)揮市場資源配置作用的必要前提。放權給市場并不等同于放手給市場。市場的核心機制是交易，而交易的本質是權利的轉移。生態(tài)保護市場中的交易標的是生態(tài)保護主體提供的生態(tài)系統(tǒng)服務，而市場中交易的對象必然是交易主體的權利，因而就必須明確生態(tài)保護主體對其所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務的權利。[8]在生態(tài)補償制度中引入市場主體，首先需要解決的問題是市場主體對生態(tài)環(huán)境擁有何種權利，方能進一步討論如何在交易機制中加入對市場主體的權利保護問題。并且，由于生態(tài)補償項目涉及金額往往較大，為減少交易風險，增強對社會資本的吸引力，可以搭建公開透明的投融資平臺，并在其中實時動態(tài)更新生態(tài)保護信息與政府的相關政策制度，避免產生信息壁壘。此外，市場自由度是衡量市場主體權益保護程度的另一重要指標。[9]可以通過政策先行的方式，在政策思維和法律思維間努力尋找契合點，逐步將條件成熟的市場規(guī)制方法升格為法律，再通過立法上的轉變，使得市場主體擁有更多的經濟自由權，在提升自治能力的基礎之上增強市場主體參與共治的能力。某些企業(yè)內部或行業(yè)內部的自律規(guī)則也可以為國家立法提供借鑒。市場主體可以依據(jù)法定權利對抗行政主體不當?shù)男姓深A行為，在自由的市場環(huán)境中實現(xiàn)自由的競爭和自由的交易。[10]

3 社會有序參與：公眾參與的嵌入

公眾參與環(huán)境治理是當代民主在生態(tài)治理領域的體現(xiàn)，也是公民行使環(huán)境權利的具體體現(xiàn)，其中包括公眾個體參與和以環(huán)保組織的形式參與等多種方式。社會公眾的有效參與能夠有效彌補生態(tài)補償制度中市場調節(jié)與政府干預的不足，將可能產生的社會矛盾在協(xié)商中提前消解，也有利于對社會公眾自身利益的維護，提高生態(tài)補償制度實施的社會可接受度。

3.1 加強信息公開制度的建設

信息公開的法治構建對建構多元化主體參與的生態(tài)補償制度起到至關重要的作用。進一步加強信息公開制度建設，實現(xiàn)公眾參與在生態(tài)補償中的全過程管理和協(xié)同控制，客觀上也有助于產生有利于社會穩(wěn)定發(fā)展的積極力量。[11]現(xiàn)今無論是生態(tài)補償立法方面還是理論研究方面都對公眾參與生態(tài)補償?shù)膬仍趦r值以及參與模式的重視不夠，生態(tài)補償公眾參與的主體、范圍、方式等許多方面仍處于一個模糊狀態(tài)。建立以政府為主導、市場為補充的生態(tài)補償制度，不僅要求政府公開行政職權，也要求公開市場主體的相關信息。生態(tài)補償制度中的公開信息包括但不限于生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)、政策變化情況，行政機關的職能劃分與權限，生態(tài)補償?shù)姆桨概c計劃，生態(tài)環(huán)境的質量信息，資源的利用、受污染以及被修復的情況，生態(tài)補償資金的使用及分配情況等等。

公眾在環(huán)境知情權受到侵害的情況下，可以依照法定的程序獲得救濟。由信息公開制度所導出的行政行為說明理由制度、公眾參與制度，將行政機關及市場主體在生態(tài)補償中的活動置于公眾的監(jiān)督之下，減少行政權恣意行使以及市場主體逐利天性對公共利益可能造成的損害，是生態(tài)環(huán)境公益性對生態(tài)補償制度法治建構提出的必然要求。公眾參與生態(tài)補償信息公開的本質是通過一種法律程序實現(xiàn)對行政機關行政權的制約，對市場主體市場行為的監(jiān)督，同時也可以將公眾的合理意見融入生態(tài)補償制度中，以提升生態(tài)補償制度實施的社會效果。

3.2 拓寬公眾參與的范圍

在生態(tài)補償信息公開的基礎上，完善公眾參與制度，拓寬公眾參與生態(tài)補償?shù)姆秶屯緩?，讓公眾成為制衡政府、市場兩大資源配置系統(tǒng)的中堅力量，使與公民利益切身相關的生態(tài)補償制度獲得更為廣泛的社會認同。社會公眾在生態(tài)補償包括生態(tài)文明建設末端的參與力度要遠遠高于前端，由于缺乏公眾參與途徑和形式的規(guī)定，公眾參與生態(tài)補償制度的前端建構空白，后端建設單薄。[12]公眾參與激勵機制的欠缺也是公眾參與力度不夠、內生動力不足的重要原因。社會公眾環(huán)境意識不強，對生態(tài)環(huán)境保護的關注度不夠，遑論公眾參與生態(tài)補償制度建構。

從生態(tài)補償?shù)膯拥缴鷳B(tài)補償?shù)膶嵭校俚缴鷳B(tài)補償資金的分配，最后到對生態(tài)補償實施情況的考核，都應當暢通公眾參與的渠道。一方面，社會公眾可以對行政機關提出建議、質詢，形成對生態(tài)補償進行監(jiān)督的第三方力量；另一方面，行政機關也應對社會公眾的意見及時做出反饋，加強與社會公眾的協(xié)商與溝通交流，避免公眾的參與淪為形式。建立如生態(tài)補償決策審議會、咨詢委員會、聽證會、協(xié)商談判、公民投票等制度來支撐公眾意見表達、收集和反饋系統(tǒng)的運轉，先從制度上掃清社會公眾參與生態(tài)補償?shù)恼系K。與此同時，還應當建立公眾參與的激勵機制，加大生態(tài)補償制度的宣傳力度，使社會公眾在了解生態(tài)補償制度的基礎之上更有動力參與生態(tài)補償?shù)姆ㄖ谓?，從而進一步推動生態(tài)文明建設，促進政府和市場這兩大資源配置系統(tǒng)的良性運行。

4 結語

近年來，我國在環(huán)境保護和生態(tài)文明建設中取得的成就令全世界矚目。但由于現(xiàn)實原因，在污染治理和生態(tài)文明建設的初期階段，我國更多地采用了自上而下的“命令—控制”手段，大到影響國家生態(tài)安全全局的大規(guī)模重點生態(tài)功能區(qū)建設，小到僅涉及社區(qū)的鄉(xiāng)村環(huán)境治理，統(tǒng)統(tǒng)采取一刀切式的縱向生態(tài)補償政策，導致環(huán)境財政不堪重負。在生態(tài)補償領域，政府、市場、社會公眾被分隔在不同的空間，尚未形成制度協(xié)同、優(yōu)勢互補的參與保護機制。有效的多元參與機制和利益共享機制可以使外部性成本內部化，實現(xiàn)生態(tài)補償從宏觀的政策性環(huán)境治理到微觀主體間利益的協(xié)調與平衡，這也是生態(tài)補償制度發(fā)展的新方向。