劉 超

(華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州 362021)

隨著生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的中國(guó)特色社會(huì)主義總體布局，我國(guó)關(guān)于生態(tài)文明體制改革全面深化、縱深推進(jìn)。建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務(wù)。2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”)，確立了建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的生態(tài)文明體制改革目標(biāo)。建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，要求以自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)需求為目標(biāo)，推動(dòng)各類自然保護(hù)地科學(xué)設(shè)置，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新機(jī)制新模式?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》要求創(chuàng)新自然保護(hù)地管理機(jī)制體制，明確改革以部門設(shè)置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設(shè)的舊體制，建立自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級(jí)管理、分區(qū)管控的新體制。

為了保障自然保護(hù)地體系建設(shè)、為創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制提供法律依據(jù)和制度支撐，《指導(dǎo)意見(jiàn)》還強(qiáng)調(diào)完善法律法規(guī)體系，加大法律法規(guī)立改廢釋工作力度，以作為自然保護(hù)地體系建設(shè)的保障措施，包括“推動(dòng)制定出臺(tái)自然保護(hù)地法，研究提出各類自然公園的相關(guān)管理規(guī)定”。這是對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法在理念更新和制度創(chuàng)新層次提出的系統(tǒng)需求，對(duì)比于既有法律體系，《自然保護(hù)地法》《國(guó)家公園法》等自然保護(hù)地領(lǐng)域立法的鮮明特色在于，其是針對(duì)自然保護(hù)地、國(guó)家公園、自然公園這些大尺度環(huán)境空間展開立法，對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)的自然資源、環(huán)境要素與自然生態(tài)系統(tǒng)的管理與保護(hù)，突破既有的保護(hù)體系，矯正行政區(qū)劃管理帶來(lái)的內(nèi)生弊端，其中，省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制是我國(guó)在國(guó)家公園機(jī)制改革試點(diǎn)過(guò)程中正在探索的一項(xiàng)制度。本文試圖在環(huán)境空間視域下，探究我國(guó)自然保護(hù)地省際協(xié)作保護(hù)的內(nèi)在機(jī)理與立法構(gòu)造。

一、我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)地管理體制的制度邏輯與內(nèi)生不足

《指導(dǎo)意見(jiàn)》在“總體要求”中提出“理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制”，將“構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護(hù)地分類分級(jí)管理體制”作為目標(biāo)之一。為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步從統(tǒng)一管理自然保護(hù)地、分級(jí)行使自然保護(hù)地管理職責(zé)、合理調(diào)整自然保護(hù)地范圍并勘界立標(biāo)、推進(jìn)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記和實(shí)行自然保護(hù)地差別化管控等幾個(gè)方面，提出具體改革措施。宏觀政策必須轉(zhuǎn)化與落實(shí)為具體法律制度，在自然保護(hù)地管理領(lǐng)域亦如此，政策先行與法制確認(rèn)二者缺一不可，否則便難以形成適應(yīng)保護(hù)地管理需要的科學(xué)有效的規(guī)范體系(1)于文軒：《生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的理論溯源與制度回應(yīng)：以自然保護(hù)地法制為例》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2020年第2期。。《指導(dǎo)意見(jiàn)》部署與規(guī)劃的自然保護(hù)地管理體制改革的方向和措施，指向自然保護(hù)地的分類科學(xué)、布局合理、保護(hù)有力、管理有效的目標(biāo)，這要求在政策與法律的共生與互動(dòng)體系以及法律機(jī)制運(yùn)行的邏輯與體系中，探究實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地管理體制改革目標(biāo)的制度設(shè)計(jì)。

(一)自然保護(hù)地管理的機(jī)制類型與制度邏輯

自2017年十九大報(bào)告《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》提出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”之后，作為專業(yè)術(shù)語(yǔ)的“自然保護(hù)地”首次進(jìn)入我國(guó)的政策體系。2019年頒布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》具體界定了“自然保護(hù)地”的內(nèi)涵，即“由各級(jí)政府依法劃定或確認(rèn)，對(duì)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)的陸域或海域”。從自然生態(tài)保護(hù)的概念體系演進(jìn)歷史考察，“自然保護(hù)地”這一概念在我國(guó)政策體系與法律體系中屬于新生事物，但其實(shí)質(zhì)指稱的“實(shí)現(xiàn)對(duì)自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價(jià)值的長(zhǎng)期保護(hù)”的“地理空間”(2)Grazia Borrini-Feyerabend，Nigel Dudley，Tilman Jaeger，Barbara Lassen，Neema Pathak Broomen，Adrian Phillips and Trevor Sandwith：《IUCN自然保護(hù)地治理——從理解到行動(dòng)》，朱春全、李葉、趙云濤譯，中國(guó)林業(yè)出版社，2016年，第6頁(yè)。，卻在我國(guó)已有數(shù)十年的建設(shè)與保護(hù)管理歷史。倡導(dǎo)和設(shè)置多種類型的自然保護(hù)地，并分別實(shí)施針對(duì)性的治理方案，形成一個(gè)分類合理、邏輯自洽的完整治理框架，是自然生態(tài)保護(hù)的國(guó)際通行經(jīng)驗(yàn)(3)對(duì)IUCN推薦的自然保護(hù)地治理類型及其內(nèi)涵的具體解析，參見(jiàn)巴巴拉·勞瑎：《保護(hù)地立法指南》，王曦、盧錕、唐瑭譯，法律出版社，2016年，第88-108頁(yè)。。從20世紀(jì)50年代在廣東省設(shè)立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)(鼎湖山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū))開始，我國(guó)就陸續(xù)成立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、沙漠公園、海洋公園、水利風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等各級(jí)各類的自然保護(hù)地，只是數(shù)十年來(lái)未有一個(gè)上位的概念來(lái)統(tǒng)攝這些形式多樣的實(shí)質(zhì)意義上的自然保護(hù)地，我國(guó)的自然保護(hù)地建設(shè)處于多頭并進(jìn)、“野蠻生長(zhǎng)”的狀態(tài)，多個(gè)機(jī)構(gòu)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)設(shè)置多種類型的自然保護(hù)地，整體呈現(xiàn)一種數(shù)量眾多、“有實(shí)無(wú)名”的狀態(tài)(4)具體分析參見(jiàn)劉超：《“自然保護(hù)地”法律概念析義與梳正》，《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020年第10期。。因此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》系統(tǒng)提出并部署的“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，并非從無(wú)到有地在國(guó)土空間上劃定一些保護(hù)區(qū)域，而是以正式的、通行的“自然保護(hù)地”概念統(tǒng)攝并重構(gòu)我國(guó)類型多樣、名稱各異、形式繁復(fù)的實(shí)質(zhì)意義上的自然保護(hù)地體系。

從改革目標(biāo)現(xiàn)實(shí)指向?qū)用妫匀槐Ｗo(hù)地體系建設(shè)并非憑空產(chǎn)生，而是對(duì)既有的多達(dá)1.18萬(wàn)個(gè)各級(jí)各類實(shí)質(zhì)意義上自然保護(hù)地體系化的重整。既有的自然保護(hù)地體系是依據(jù)陸續(xù)制定的《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等規(guī)范體系形成的管理機(jī)制來(lái)建設(shè)與管理的，現(xiàn)有的自然保護(hù)地管理機(jī)制規(guī)范和保障了大約覆蓋我國(guó)陸域面積的18%、領(lǐng)海面積的4.6%的名目繁多的自然保護(hù)地(5)對(duì)我國(guó)當(dāng)前的各級(jí)各類自然保護(hù)地的類型、數(shù)量、面積等內(nèi)容的介紹，參見(jiàn)李俊生等編著：《國(guó)家公園體制研究與實(shí)踐》，中國(guó)環(huán)境出版集團(tuán)2018年，第3-5頁(yè)；唐芳林，王夢(mèng)君，孫鴻雁：《自然保護(hù)地管理體制的改革路徑》，《林業(yè)建設(shè)》，2019年第2期。，“形成了四級(jí)九類的自然保護(hù)地網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)”(6)秦天寶，劉彤彤：《自然保護(hù)地立法的體系化：?jiǎn)栴}識(shí)別、邏輯建構(gòu)和實(shí)現(xiàn)路徑》，《法學(xué)論壇》，2020年第2期。。當(dāng)明確了《指導(dǎo)意見(jiàn)》確立的“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，本質(zhì)是通過(guò)整合、優(yōu)化、歸并等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)既有的自然保護(hù)地的重構(gòu)時(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的“建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制”的實(shí)質(zhì)指涉就更為清晰，它既不是也不可能對(duì)現(xiàn)行的自然保護(hù)地體制機(jī)制推倒重來(lái)、另起爐灶，而是對(duì)現(xiàn)行的自然保護(hù)地管理機(jī)制進(jìn)行改造與創(chuàng)新。因此，系統(tǒng)梳理現(xiàn)行的自然保護(hù)地管理機(jī)制現(xiàn)狀，剖析其內(nèi)在邏輯，檢討其不足，是在被全國(guó)人大常委會(huì)列入立法計(jì)劃的《國(guó)家公園法》以及被自然資源部列入立法工作計(jì)劃的《自然保護(hù)地法》等立法中，建立“統(tǒng)一規(guī)范高效”的管理體制的前提與基礎(chǔ)。

我國(guó)開始啟動(dòng)以“自然保護(hù)地”這一概念統(tǒng)攝自然保護(hù)地體系建設(shè)之前，由不同地區(qū)、不同部門設(shè)立的各類自然保護(hù)地有二十多種(7)李俊生等編著：《國(guó)家公園體制研究與實(shí)踐》，中國(guó)環(huán)境出版社，2018年，第3-5頁(yè)。，現(xiàn)行的自然保護(hù)地管理體制是針對(duì)這些分散設(shè)立的自然保護(hù)地制定的管理制度的統(tǒng)稱。具體而言，我國(guó)針對(duì)分散的、多樣化的自然保護(hù)地制定的行政法規(guī)和部門規(guī)章主要有：《自然保護(hù)區(qū)條例》(國(guó)務(wù)院1994年頒布、2017年修改)，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》(國(guó)務(wù)院2006年頒布)，《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》(原國(guó)家林業(yè)局2011年發(fā)布)，《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》(原地質(zhì)礦產(chǎn)部1995年發(fā)布)，《國(guó)家濕地公園管理辦法》(原國(guó)家林業(yè)局2017年發(fā)布、有效期至2022年12月31日)，《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》(原國(guó)家海洋局2010年發(fā)布)，《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》(水利部2004年發(fā)布)，《關(guān)于申報(bào)國(guó)家礦山公園的通知》(原國(guó)土資源部2004年發(fā)布)，《水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》(原農(nóng)業(yè)部2010年發(fā)布)，《畜禽遺傳資源保種場(chǎng)保護(hù)區(qū)和基因庫(kù)管理辦法》(農(nóng)業(yè)部2006年發(fā)布)，《國(guó)家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)管理辦法》(原國(guó)家林業(yè)局2015年發(fā)布)，《國(guó)家沙漠公園管理辦法》(原國(guó)家林業(yè)局2017年發(fā)布)(8)對(duì)作為我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)地的主要管理依據(jù)的梳理，呂忠梅：《自然保護(hù)地立法基本構(gòu)想及其展開》，《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2021年第3期。。這些由不同部門分散制定頒布的行政法規(guī)、規(guī)章及部門規(guī)范性文件，對(duì)不同層次的管理主體分別進(jìn)行廣泛授權(quán)，形成了自然保護(hù)地管理體制現(xiàn)狀。根據(jù)管理機(jī)制及其對(duì)應(yīng)的自然保護(hù)地，我國(guó)現(xiàn)行的自然保護(hù)地管理的機(jī)制類型及其對(duì)應(yīng)的制度邏輯可以歸納如下：

第一類為特殊要素管理型的專業(yè)類自然保護(hù)地。這種類型的管理機(jī)制以對(duì)某種關(guān)鍵環(huán)境要素實(shí)施專門管控與專業(yè)性保護(hù)為著眼點(diǎn)與出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)關(guān)鍵環(huán)境要素的管理與保護(hù)需求，將這些要素的載體及其核心關(guān)聯(lián)空間劃定為某種自然保護(hù)地。這一類型的自然保護(hù)地是各專業(yè)部門從要素專業(yè)性管理與核心區(qū)位重點(diǎn)保護(hù)的邏輯出發(fā)設(shè)立的專業(yè)類自然保護(hù)地(9)高黑，吳佳雨，唐樂(lè)樂(lè)等：《自然保護(hù)地體系空間重構(gòu)——政策背景、技術(shù)方法與規(guī)劃實(shí)施》，化學(xué)工業(yè)出版社，2020年，第11頁(yè)。。這類自然保護(hù)地及對(duì)應(yīng)適用的管理機(jī)制包括：原國(guó)家林業(yè)局針對(duì)森林這一關(guān)鍵環(huán)境要素設(shè)立的森林公園，進(jìn)而頒布的《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》；原國(guó)家林業(yè)局針對(duì)濕地設(shè)立的國(guó)家濕地公園，進(jìn)而頒布的《國(guó)家濕地公園管理辦法》；針對(duì)地質(zhì)遺跡設(shè)立的地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)，原地質(zhì)礦產(chǎn)部頒布的《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》。

第二類為區(qū)域綜合管理型的綜合類自然保護(hù)地。這種類型的管理機(jī)制秉持以區(qū)域統(tǒng)籌管理內(nèi)部環(huán)境要素的思路，對(duì)劃定的由多種環(huán)境要素組成的特定區(qū)域?qū)嵤┚C合管理，在區(qū)域綜合管理機(jī)制下劃定的自然保護(hù)地為綜合類自然保護(hù)地，典型如自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)。自然保護(hù)區(qū)的區(qū)域綜合管理機(jī)制機(jī)理體現(xiàn)為，從自然身體系統(tǒng)功能的整體性與要素的耦合性出發(fā)，對(duì)具有重要生態(tài)功能的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行區(qū)域性整體保護(hù)；風(fēng)景名勝區(qū)的區(qū)域綜合管理機(jī)制機(jī)理體現(xiàn)為，從審美和休憩需求出發(fā)，對(duì)我國(guó)的自然和人文景觀資源進(jìn)行系統(tǒng)性、區(qū)域性的整體性保護(hù)與綜合利用(10)高黑，吳佳雨，唐樂(lè)樂(lè)等：《自然保護(hù)地體系空間重構(gòu)——政策背景、技術(shù)方法與規(guī)劃實(shí)施》，化學(xué)工業(yè)出版社，2020年，第11頁(yè)。。

第三類為生態(tài)環(huán)境單行法中規(guī)定的特殊區(qū)域。在前述兩種專業(yè)型和綜合型的自然保護(hù)地之外，還有散見(jiàn)于污染防治和自然資源單行法中的特殊區(qū)域，單行法針對(duì)各種環(huán)境要素、資源要素規(guī)定了特殊區(qū)域及對(duì)應(yīng)保護(hù)制度。比如，《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定的禁獵(漁)區(qū)，《漁業(yè)法》規(guī)定的禁漁區(qū)、水生動(dòng)物苗種重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的海洋特別保護(hù)區(qū)，《水污染防治法》《水法》規(guī)定的飲用水水源保護(hù)區(qū)。2018年頒布的《土壤污染防治法》體現(xiàn)出強(qiáng)烈的生態(tài)價(jià)值追求(11)鞏固：《綠色發(fā)展與環(huán)境立法新思維》，《法學(xué)論壇》，2018年第6期。，較為普遍地使用了“地塊”概念，特別是第71條規(guī)定的“污染地塊”，但總體上看，《土壤污染防治法》的相關(guān)規(guī)定依然服務(wù)于“防治土壤污染”的立法目的，其“風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”一章在制度適用范圍的創(chuàng)新是基于對(duì)“土壤污染風(fēng)險(xiǎn)”的界定，對(duì)各種土壤用途“地塊”以及“污染地塊”的規(guī)定，均指向“土壤”這一種環(huán)境要素的風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)(12)劉超：《環(huán)境法典污染控制編空間法律制度的構(gòu)建》，《法學(xué)論壇》，2022年第2期。。因此，這些散見(jiàn)于現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境單行法中的特殊區(qū)域及對(duì)應(yīng)的保護(hù)制度的規(guī)定，能否在廣義上屬于自然保護(hù)地存在爭(zhēng)議，但這些關(guān)于一些空間尺度較小的環(huán)境空間的保護(hù)制度，至少以自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在規(guī)律為依據(jù)保護(hù)特定區(qū)域，也可以作為自然保護(hù)地立法的基礎(chǔ)。

(二)現(xiàn)行自然保護(hù)地管理機(jī)制之內(nèi)生不足

我國(guó)在2017年正式提出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”之前，并非沒(méi)有自然保護(hù)地，只是未統(tǒng)攝于“自然保護(hù)地”這一概念之下，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，實(shí)質(zhì)是一種糅合了部分創(chuàng)新、體系重構(gòu)的工作?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》在“加快推進(jìn)自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)”之前，我國(guó)已進(jìn)行了實(shí)質(zhì)的自然保護(hù)地保護(hù)法制建設(shè)。《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出推動(dòng)制定的《自然保護(hù)地法》《國(guó)家公園法》等必須以檢視和矯正當(dāng)前的自然保護(hù)地法律機(jī)制為前提。綜合梳理，現(xiàn)行自然保護(hù)地管理機(jī)制存在以下弊端：

1.規(guī)范體系性缺失。現(xiàn)行的實(shí)質(zhì)意義上的自然保護(hù)地法律規(guī)范分別針對(duì)分散成立的自然保護(hù)地制定管理制度，而現(xiàn)有的描述性意義上的“自然保護(hù)地”名稱各異、類型眾多(13)長(zhǎng)期以來(lái)，有在“包容性”與“排他性”二元相對(duì)的語(yǔ)境中修飾和使用“自然保護(hù)地”概念，參見(jiàn)Nigel Dudley主編：《IUCN自然保護(hù)地管理分類應(yīng)用指南》，朱春全、歐陽(yáng)志云等譯，中國(guó)林業(yè)出版社，2016年，第2頁(yè)。，是多頭設(shè)置、自下而上形成的一個(gè)“包容性”概念體系。有研究認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前的自然保護(hù)地包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、礦山公園、濕地公園、城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、沙漠公園、海洋公園、海洋特別保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)資源保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地概念(14)張希武：《建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系》，《林業(yè)建設(shè)》，2018年第5期。，未能形成一個(gè)在邏輯上體現(xiàn)相互之間內(nèi)在聯(lián)系、在現(xiàn)實(shí)中反映各自指稱區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)的概念體系。而預(yù)期保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、整體性、系統(tǒng)性的自然保護(hù)地法律規(guī)范之間不能彼此無(wú)關(guān)聯(lián)，而應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)它們與法秩序的主導(dǎo)原則之間的意義脈絡(luò)的基礎(chǔ)上形成關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，而法律概念是實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范之間體系建構(gòu)的建筑材料(15)對(duì)于法學(xué)中概念和法律規(guī)范體系之間關(guān)系的論述參見(jiàn)卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》(全本·第6版)，黃家鎮(zhèn)譯，商務(wù)印書館，2020年，第548-563頁(yè)?！，F(xiàn)行自然保護(hù)地概念體系的零散性導(dǎo)致了自然保護(hù)地法律規(guī)范未能實(shí)現(xiàn)體系化。

2.制度銜接性缺漏。前述內(nèi)容已經(jīng)梳理了現(xiàn)行的自然保護(hù)地規(guī)范體系，這些規(guī)范是以自然保護(hù)地概念未形成體系、設(shè)置類型未經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃、管理機(jī)構(gòu)過(guò)于分散、管理事權(quán)配置不統(tǒng)一為基礎(chǔ)的。在此種分散立法體制下形成的自然保護(hù)地法律規(guī)范，授權(quán)不同職能部門設(shè)立與管理不同類型自然保護(hù)地，在保護(hù)對(duì)象、主管部門、規(guī)劃利用與管理制度上以現(xiàn)實(shí)中的分散設(shè)立的多種類型的自然保護(hù)地為基礎(chǔ)，并予以固化，這進(jìn)一步導(dǎo)致了自然保護(hù)地管理體制在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中出現(xiàn)的管理職責(zé)交叉、重疊、缺位等諸多問(wèn)題(16)劉超：《以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的法律表達(dá)》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2019年第5期。。

3.立法效力不強(qiáng)。與我國(guó)多個(gè)職能部門分頭設(shè)立與管理多種類型自然保護(hù)地的現(xiàn)狀相適應(yīng)，作為我國(guó)自然保護(hù)地管理依據(jù)的規(guī)范體系在立法時(shí)間上漸次制定、跨度漫長(zhǎng)；在法律位階上效力層次較低，除了《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》兩部行政法規(guī)，其他大多數(shù)為部門規(guī)章、地方行政法規(guī)、地方政府規(guī)章以及國(guó)務(wù)院相關(guān)行業(yè)主管部門發(fā)布的規(guī)范性文件。況且，由于大多數(shù)自然保護(hù)地立法制定于我國(guó)系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)之前，生態(tài)文明建設(shè)與體制改革后的“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”“人與自然是生命共同體”等生態(tài)文明建設(shè)的先進(jìn)理念、“多元共治”國(guó)土空間用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等原則和制度均付之闕如。

二、空間視域下自然保護(hù)地省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制之證成

當(dāng)前自然保護(hù)地立法存在規(guī)范體系性缺失、制度銜接性缺漏、立法效力不強(qiáng)的困境，癥結(jié)在于現(xiàn)行自然保護(hù)地立法秉持的未經(jīng)規(guī)劃、分散制定的立法思維與路徑。鑒于此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》語(yǔ)境中的自然保護(hù)地立法固然要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制、更新制度，但更為基礎(chǔ)的立法理念更新和立法對(duì)象拓展在于引入空間視角，重視自然保護(hù)地的空間治理，具體可以聚焦于創(chuàng)新自然保護(hù)地省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制。

(一)大尺度環(huán)境問(wèn)題對(duì)空間治理的現(xiàn)實(shí)需求

現(xiàn)行自然保護(hù)地立法引致多頭管理、事權(quán)配置交叉重疊和執(zhí)法沖突的實(shí)施后果，在法理層面根源于現(xiàn)代意義上的環(huán)境法從產(chǎn)生之初直接指向大型工業(yè)污染源(17)羅伯特·V·珀西瓦爾：《美國(guó)環(huán)境法——聯(lián)邦最高法院法官教程》，趙繪宇譯，法律出版社2014年，第30頁(yè)。，根據(jù)大氣、水、生物等環(huán)境要素、資源要素的劃分制定污染防治與資源保護(hù)單行法的立法路徑，這是生態(tài)環(huán)境法律體系的“基因”與“底色”。雖然《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等特殊區(qū)域立法拓展了立法對(duì)象與范圍，但這些特殊區(qū)域環(huán)境保護(hù)法針對(duì)劃定區(qū)域內(nèi)的環(huán)境要素主要適用的依然是單行法確定的制度體系。申言之，當(dāng)前的包括自然保護(hù)地立法在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境法律體系以“點(diǎn)源污染”等小尺度環(huán)境問(wèn)題作為“環(huán)境問(wèn)題”的對(duì)象與原型，由此也塑造了現(xiàn)行立法體系的調(diào)整對(duì)象。然而，單一環(huán)境要素遭受的污染或破壞雖然是環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)和顯性樣態(tài)，但卻不是終點(diǎn)和全部，環(huán)境要素之間的內(nèi)在聯(lián)系、相互依存的整體性特征，使得環(huán)境問(wèn)題超越了單一環(huán)境要素而具有整體性。《指導(dǎo)意見(jiàn)》定義的“自然保護(hù)地”是以自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性為劃定與分類依據(jù)、以保護(hù)代表性或典型性自然生態(tài)系統(tǒng)為核心目標(biāo)的復(fù)合概念，“自然生態(tài)系統(tǒng)”是由特定區(qū)域的環(huán)境要素形成的空間結(jié)構(gòu)，提出為各種要素交織所形成的靜態(tài)秩序與動(dòng)態(tài)關(guān)系提供治理規(guī)則的內(nèi)在需求(18)劉超：《完善環(huán)境空間治理規(guī)則》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年7月27日。，“生態(tài)空間”應(yīng)作為環(huán)境治理的核心概念之一(19)具體分析參見(jiàn)劉超：《生態(tài)空間管制的環(huán)境法律表達(dá)》，《法學(xué)雜志》，2014年第5期。。因此，超越單一環(huán)境要素的空間呈現(xiàn)是環(huán)境問(wèn)題的真實(shí)樣態(tài)，這是自然保護(hù)地管理亟待應(yīng)對(duì)的核心問(wèn)題。

現(xiàn)實(shí)中，雖然各類自然保護(hù)地的名稱與劃定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，但基本都是從“區(qū)域”“場(chǎng)所”等空間的角度予以界定，其中發(fā)生的環(huán)境問(wèn)題很多都是大尺度環(huán)境問(wèn)題。比如，最高人民檢察院2021年發(fā)布的檢察公益訴訟起訴典型案例中有發(fā)生在自然保護(hù)地的案件，在“海南省人民檢察院第一分院督促履行自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟起訴案”中，違法侵占林地的行為人在省級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)長(zhǎng)期實(shí)施套種檳榔等經(jīng)濟(jì)林“蠶食”天然林、天然次生林占用林地等違法行為，導(dǎo)致原有天然森林植被部分滅失，生物多樣性生態(tài)系統(tǒng)功能遭受破壞。最高人民法院、最高人民檢察院2018年公布的十大典型案例中，某公司在梵凈山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)施破壞性開采行為造成資源浪費(fèi)(資源毀壞率達(dá)80%)、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞(廢渣碎石壓覆植被)；“重慶市石柱縣水磨溪濕地自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案”是最高人民檢察院2018年發(fā)布的檢察公益訴訟十大典型案例之一，某工業(yè)園區(qū)規(guī)劃重疊濕地保護(hù)區(qū)面積336.285 公頃(占該保護(hù)區(qū)總面積的20.85%)，改變了重疊區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)與功能，并對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)和保護(hù)區(qū)內(nèi)動(dòng)物產(chǎn)生一定影響(20)具體案情介紹及分析參見(jiàn)王國(guó)飛：《環(huán)境行政公益訴訟訴前檢察建議：功能反思與制度拓新：基于自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)典型案例的分析》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2020年第3期。。

(二)生態(tài)學(xué)創(chuàng)新的理論指引

生態(tài)學(xué)規(guī)律是環(huán)境法律制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，生態(tài)學(xué)以小尺度、單一現(xiàn)象和單一過(guò)程為研究對(duì)象(21)呂一河，衛(wèi)偉：《區(qū)域生態(tài)學(xué)時(shí)代來(lái)臨：第十八屆中國(guó)生態(tài)學(xué)大會(huì)區(qū)域生態(tài)專題研討會(huì)述評(píng)》，《生態(tài)學(xué)報(bào)》，2020年第3期。，成為現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的生態(tài)學(xué)基礎(chǔ)。而當(dāng)前社會(huì)的氣候變化、自然退化、生物多樣性喪失、污染和廢棄物危機(jī)等環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越多地是大尺度環(huán)境問(wèn)題，提出了大尺度區(qū)域及流域尺度的環(huán)境問(wèn)題治理需求?，F(xiàn)實(shí)需求促進(jìn)了大尺度宏觀生態(tài)學(xué)的興起，生態(tài)系統(tǒng)概念和生態(tài)系統(tǒng)管理理論的廣泛運(yùn)用，驅(qū)使自然和生態(tài)系統(tǒng)管理從單一目標(biāo)的分散管理模式向綜合目標(biāo)的多尺度覆蓋、多領(lǐng)域融合、多途徑集成、多利益方協(xié)作的區(qū)域聯(lián)合及網(wǎng)絡(luò)化管理模式發(fā)展(22)于貴瑞，楊萌，陳智，張雷明：《大尺度區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理及國(guó)家生態(tài)安全格局構(gòu)建的技術(shù)途徑和戰(zhàn)略布局》，《應(yīng)用生態(tài)學(xué)報(bào)》，2021年第4期。。以此角度審視，我國(guó)近些年來(lái)正在推進(jìn)的生態(tài)紅線、國(guó)家生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)地的實(shí)踐與制度建設(shè)，整合了生態(tài)學(xué)最新的理論發(fā)展，是我國(guó)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)管理理論的具體運(yùn)用。

具體到自然保護(hù)地建設(shè)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》劃定的“自然保護(hù)地”是“特定陸域或者海域”，這些大尺度生態(tài)系統(tǒng)是地球系統(tǒng)表面的自然地理單元。該尺度的生態(tài)系統(tǒng)是典型的自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，不僅有其獨(dú)特的資源、環(huán)境和生態(tài)學(xué)問(wèn)題，也是政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境管治的空間尺度(23)于貴瑞，楊萌，付超，王秋鳳，陳智：《大尺度陸地生態(tài)系統(tǒng)管理的理論基礎(chǔ)及其應(yīng)用研究的思考》，《應(yīng)用生態(tài)學(xué)報(bào)》，2021年第3期。。這一生態(tài)學(xué)理論創(chuàng)新的啟示和要求是，自然保護(hù)地體系建設(shè)與管理應(yīng)通過(guò)嵌入生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的要求實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)管理，自然保護(hù)地立法應(yīng)納入生態(tài)連通性的規(guī)范(24)汪再祥：《自然保護(hù)地法體系的展開：邁向生態(tài)網(wǎng)絡(luò)》，《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020年第10期。。對(duì)于自然保護(hù)地立法而言，省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)管理可以通過(guò)我國(guó)已經(jīng)規(guī)定或正在改革進(jìn)程中的機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)，這些機(jī)制包括省級(jí)以下環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)垂直管理體制、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革等等，可以一定程度上承載大尺度生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境問(wèn)題應(yīng)對(duì)功能。而另有一些跨省域的自然保護(hù)地的建設(shè)與管理，亟待針對(duì)性的機(jī)制創(chuàng)新與制度供給，比如，我國(guó)2021年已經(jīng)建成三江源國(guó)家公園、大熊貓國(guó)家公園、東北虎豹國(guó)家公園、海南熱帶雨林國(guó)家公園、武夷山國(guó)家公園，這五個(gè)國(guó)家公園都跨越了兩三個(gè)省域或者對(duì)相鄰省份的協(xié)同保護(hù)治理提出了需求，需要構(gòu)建省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制。

(三)政策規(guī)劃的法律表達(dá)

之所以建議在我國(guó)自然保護(hù)地立法中規(guī)定自然保護(hù)地省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制，也是對(duì)我國(guó)宏觀自然保護(hù)地建設(shè)與管理政策目標(biāo)與規(guī)劃的法理提煉與法律表達(dá)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》以“自然保護(hù)地”的內(nèi)涵界定、功能定位與類型化標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，構(gòu)建了自然保護(hù)地體系建設(shè)與管理的政策體系。該政策體系相比于現(xiàn)有的自然保護(hù)地體系，最本質(zhì)的創(chuàng)新在于以自然保護(hù)地維護(hù)的自然生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律為基礎(chǔ)、以自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價(jià)值為目標(biāo)、以不同區(qū)域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)價(jià)值的功能與保護(hù)強(qiáng)度需求的高低為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行類型化。因此，政策規(guī)劃中自然保護(hù)地體系的建設(shè)以及管理體制、發(fā)展機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制的建設(shè)，其核心價(jià)值與標(biāo)準(zhǔn)在于遵循自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)規(guī)律、實(shí)現(xiàn)其生態(tài)價(jià)值。從法理角度審視，這些政策目標(biāo)要求在自然保護(hù)地體系建設(shè)與管理中處理好自然生態(tài)空間劃分與行政區(qū)劃之間的關(guān)系。

我國(guó)已經(jīng)建設(shè)的自然保護(hù)地體系是由不同政府部門根據(jù)職能進(jìn)行設(shè)置并管理的，而在已經(jīng)制定的數(shù)量眾多的自然保護(hù)地立法中，基本上都是采取中央—地方的分級(jí)設(shè)立與管理機(jī)制(25)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》(2017)第11條第1款規(guī)定：“自然保護(hù)區(qū)分為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)。”《中華人民共和國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2016)第8條第1款規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)劃分為國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)?！薄＿@種自然保護(hù)地建設(shè)與管理的事權(quán)配置模式，內(nèi)生于傳統(tǒng)的科層制管理體系，在特殊歷史時(shí)期具有正當(dāng)性和可操作性。然而，行政區(qū)域與自然生態(tài)系統(tǒng)形成的地理單元天然存在著不匹配之處(26)歷史中國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持“山川形便”和“犬牙相入”這兩條行政區(qū)劃基本原則，既強(qiáng)調(diào)行政區(qū)劃尊重自然地理形成的地方區(qū)域，也特意用行政區(qū)劃上的“犬牙相入”來(lái)打破“山川形便”。參見(jiàn)蘇力：《大國(guó)及其疆域的政制構(gòu)成》，《法學(xué)家》，2016年第1期。，這使得依行政區(qū)劃設(shè)定的生態(tài)環(huán)境管理事權(quán)難以契合自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)規(guī)律，導(dǎo)致自然生態(tài)空間的割裂，難以應(yīng)對(duì)大尺度空間環(huán)境問(wèn)題。因此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》專門提出：“對(duì)同一自然地理單元內(nèi)相鄰、相連的各類自然保護(hù)地，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂局面，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護(hù)管理統(tǒng)一的原則進(jìn)行合并重組，合理確定歸并后的自然保護(hù)地類型和功能定位，優(yōu)化邊界范圍和功能分區(qū)，被歸并的自然保護(hù)地名稱和機(jī)構(gòu)不再保留，解決保護(hù)管理分割、保護(hù)地破碎和孤島化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)?！边@是直接針對(duì)現(xiàn)行的自然保護(hù)地體系建設(shè)與管理依賴行政區(qū)劃配置管理事權(quán)的頑疾，直面痛點(diǎn)，要求以自然生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)為核心目標(biāo)進(jìn)行自然保護(hù)地的體制改革。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步在“建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制”中提出分級(jí)行使自然保護(hù)地管理職責(zé)，這一“分級(jí)行使”的概念與外觀雖然與《自然保護(hù)區(qū)條例》第11條、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第8條中的規(guī)定相比似乎并無(wú)特別之處，但是，細(xì)致梳理，該政策表述從以下幾個(gè)方面提出了相關(guān)制度需求：(1)“分級(jí)行使”中的“分級(jí)”更為明確、具體，即中央與地方，其中，地方這一級(jí)的自然保護(hù)地設(shè)立與管理主體明確為“地方管理的自然保護(hù)地由省級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立，管理主體由省級(jí)政府確定”，以前自然保護(hù)地立法體系中規(guī)定的地方的各級(jí)各類主體均不再符合最新的政策精神與要求；(2)明確了“分級(jí)行使自然保護(hù)地管理職責(zé)”的劃分標(biāo)準(zhǔn)，即“生態(tài)系統(tǒng)重要程度”；(3)為進(jìn)一步解決自然保護(hù)地跨行政區(qū)域保護(hù)與管理的機(jī)制創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)，申言之，《指導(dǎo)意見(jiàn)》在“建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制”中關(guān)于“分級(jí)行使自然保護(hù)地管理職責(zé)”的規(guī)定已經(jīng)非常明確具體，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入《自然保護(hù)地法》等相關(guān)立法，與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)以此制度為基礎(chǔ)，構(gòu)建針對(duì)跨省級(jí)行政區(qū)域的法律機(jī)制，即自然保護(hù)地的省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制。

三、自然保護(hù)地省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制的具體構(gòu)成

前述內(nèi)容論證了我國(guó)自然保護(hù)地立法中創(chuàng)設(shè)自然保護(hù)地省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制的必要性，這既是應(yīng)對(duì)大尺度環(huán)境問(wèn)題空間治理的現(xiàn)實(shí)需要，也是在具體領(lǐng)域適用大尺度宏觀生態(tài)學(xué)理論創(chuàng)新的必要結(jié)果，還是科學(xué)合理表達(dá)我國(guó)自然保護(hù)地宏觀政策目標(biāo)與規(guī)劃的必然選擇。在我國(guó)自然保護(hù)地立法中構(gòu)建自然保護(hù)地省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制，可以從以下幾個(gè)方面展開——

(一)創(chuàng)新基礎(chǔ)：自然保護(hù)地立法中引入自然生態(tài)空間概念

本文所論述的自然保護(hù)地省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制本質(zhì)上是一種以自然保護(hù)地的自然生態(tài)系統(tǒng)屬性為基礎(chǔ)、以保護(hù)承擔(dān)特定生態(tài)功能的區(qū)域?yàn)槟繕?biāo)、以應(yīng)對(duì)大尺度空間環(huán)境問(wèn)題為指向的空間治理機(jī)制。并且，前述內(nèi)容已經(jīng)論證，自然保護(hù)地立法中的省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制是《指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于自然保護(hù)地管理機(jī)制中的“分級(jí)行使自然保護(hù)地管理職責(zé)”政策目標(biāo)的法律表達(dá)，根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》在其“(十一)分級(jí)行使自然保護(hù)地管理職責(zé)”的表述，自然保護(hù)地的分級(jí)設(shè)立、分級(jí)管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)按照生態(tài)系統(tǒng)重要程度適用于“國(guó)家公園等自然保護(hù)地”。質(zhì)言之，省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制應(yīng)當(dāng)作為一種具體的自然保護(hù)地分級(jí)設(shè)立與管理機(jī)制，適用于所有類型的自然保護(hù)地。在當(dāng)前學(xué)界普遍認(rèn)為自然保護(hù)地立法應(yīng)當(dāng)以《自然保護(hù)地》基本法為主干、以《國(guó)家公園法》等不同類型的自然保護(hù)地法規(guī)規(guī)章為基礎(chǔ)的背景下(27)呂忠梅：《關(guān)于自然保護(hù)地立法的新思考》，《環(huán)境保護(hù)》，2019年第Z1期。，應(yīng)當(dāng)在《自然保護(hù)地法》中規(guī)定自然保護(hù)地協(xié)作保護(hù)機(jī)制作為自然保護(hù)地保護(hù)與管理基本制度之一。

建議在《自然保護(hù)地法》中規(guī)定省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制預(yù)期進(jìn)行的法律規(guī)范的創(chuàng)新，法律概念和規(guī)則的創(chuàng)新是表述某種類型的基本關(guān)系，以彰顯背后支配該基本關(guān)系的主要理念(28)蘇永欽：《只恐雙溪舴艋舟，載不動(dòng)許多愁：從法典學(xué)的角度評(píng)價(jià)和展望中國(guó)大陸的民法典》，郭春鎮(zhèn)主編：《廈門大學(xué)法律評(píng)論》(2020年卷總第32輯)，廈門大學(xué)出版社，2021年，第17頁(yè)。。申言之，規(guī)則創(chuàng)新是立法理念創(chuàng)新的外在表達(dá)，在自然保護(hù)地法治建設(shè)中，對(duì)比于既有自然保護(hù)地法律體系，這種理念是應(yīng)對(duì)大尺度環(huán)境問(wèn)題的空間治理理念。因此，需要在自然保護(hù)地立法中確立空間治理理念并進(jìn)行規(guī)范表述，以作為創(chuàng)新空間治理法律機(jī)制體系的基礎(chǔ)，這種立法目標(biāo)可以借助《自然保護(hù)地法》中的一般規(guī)定的條文表述予以承載。

具體而言，在《自然保護(hù)地法》的一般規(guī)定條款中體現(xiàn)自然保護(hù)地空間治理理念，首先可以在“自然保護(hù)地”的立法定義中引入“自然生態(tài)空間”這一概念作為立法對(duì)象。其理由如下：

1．建立“自然保護(hù)地”是一種國(guó)際上通行的自然保護(hù)機(jī)制內(nèi)生需求。在我國(guó)系統(tǒng)提出建設(shè)“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”之前，《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》從多個(gè)維度實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)的以單一環(huán)境要素、資源要素作為立法對(duì)象的升級(jí)與超越，以“區(qū)域”“場(chǎng)所”作為立法對(duì)象(29)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》(2017)第2條將自然保護(hù)區(qū)界定為“區(qū)域”：“本條例所稱自然保護(hù)區(qū)，是指對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域?！薄吨腥A人民共和國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2016)第2條第2款將風(fēng)景名勝區(qū)界定為“區(qū)域”：“本條例所稱風(fēng)景名勝區(qū)，是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域?！薄吨腥A人民共和國(guó)森林公園管理辦法》(2016)第2條將森林公園界定為“場(chǎng)所”：“本辦法所稱森林公園，是指森林景觀優(yōu)美，自然景觀和人文景物集中，具有一定規(guī)模，可供人們游覽、休息或進(jìn)行科學(xué)、文化、教育活動(dòng)的場(chǎng)所?！?。這種關(guān)于自然保護(hù)地本質(zhì)屬性的立法/政策界定，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，即統(tǒng)一將各種類型的自然保護(hù)地界定為“實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)”的特定“區(qū)域”，這一定程度上實(shí)現(xiàn)了立法對(duì)象的概念統(tǒng)一，為體系化展開自然保護(hù)地制度設(shè)計(jì)奠定了良好基礎(chǔ)，定義方式也體現(xiàn)了立法對(duì)象的“空間多維”(“區(qū)域”)和“時(shí)間延拓”(“長(zhǎng)期保護(hù)”)屬性，在立法理念上取得了重大進(jìn)步。但是，值得重視的是，自20世紀(jì)60年代以來(lái)，尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)，世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)通過(guò)《IUCN自然保護(hù)地管理分類應(yīng)用指南》《IUCN自然保護(hù)地治理指南》等，在世界范圍內(nèi)倡導(dǎo)、推薦并被廣泛接受的“自然保護(hù)地”的分類和治理體系中，“自然保護(hù)地”的定義是“一個(gè)明確界定的地理空間，通過(guò)法律或其他有效方式獲得承認(rèn)、得到承諾和進(jìn)行管理，以實(shí)現(xiàn)對(duì)自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價(jià)值的長(zhǎng)期保護(hù)”(30)Grazia Borrini-Feyerabend, Nigel Dudley, Tilman Jaeger, Barbara Lassen, Neema Pathak Broomen, Adrian Phillips, Trevor Sandwith編著：《IUCN自然保護(hù)地治理——從理解到行動(dòng)》，朱春全、李葉、趙云濤譯，中國(guó)林業(yè)出版社，2016年，第6頁(yè)。。并且，這種“地理空間”是一種“三維空間”，自然保護(hù)地的立法需要制定保護(hù)自然保護(hù)地免受空中、地下和水下活動(dòng)干擾的通用法律條款(31)Nigel Dudley主編：《IUCN自然保護(hù)地管理分類應(yīng)用指南》，朱春全、歐陽(yáng)志云等譯，中國(guó)林業(yè)出版社，2016年，第19頁(yè)。。因此，建議在我國(guó)《自然保護(hù)地法》中關(guān)于“自然保護(hù)地法”的立法界定中，一步到位，明確規(guī)定“自然保護(hù)地”的地理空間的本質(zhì)與內(nèi)涵。

2.實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制體系銜接與協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)需要。從體系定位而言，《指導(dǎo)意見(jiàn)》系統(tǒng)部署的自然保護(hù)地體系建設(shè)，是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。以定義“自然保護(hù)地”為基點(diǎn)的自然保護(hù)地立法，是我國(guó)生態(tài)文明體制機(jī)制建設(shè)的重要組成部分，從概念之間關(guān)系體現(xiàn)規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)的角度考察，如何通過(guò)命名體現(xiàn)自然保護(hù)地的地理空間性質(zhì)的概念，關(guān)涉到自然保護(hù)地體制改革與其他生態(tài)文明體制建設(shè)之間的銜接與協(xié)調(diào)。從我國(guó)現(xiàn)行的政策體系與專業(yè)術(shù)語(yǔ)來(lái)看，體現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的地理空間屬性的概念已經(jīng)成為相關(guān)領(lǐng)域體制機(jī)制建設(shè)的核心概念，可以參考借鑒。比如，我國(guó)《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》中使用的“自然生態(tài)空間”概念(32)原國(guó)土資源部(現(xiàn)自然資源部)于2017年印發(fā)的《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》第2條第1款對(duì)“自然生態(tài)空間”進(jìn)行了界定：“本辦法所稱自然生態(tài)空間(以下簡(jiǎn)稱生態(tài)空間)，是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國(guó)土空間，涵蓋需要保護(hù)和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無(wú)居民海島等?！保蔀樽匀簧鷳B(tài)空間用途管制機(jī)制體系的核心范疇，可以作為《自然保護(hù)地法》中的立法概念。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)“自然保護(hù)地”的內(nèi)涵闡釋，具體界定《自然保護(hù)地法》中“自然保護(hù)地”的立法定義。由此，能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)文明體制改革領(lǐng)域關(guān)聯(lián)制度之間的相互協(xié)調(diào)配合關(guān)系，減少制度創(chuàng)新成本。

(二)路徑選擇：自然保護(hù)地立法中采取原則規(guī)定+專項(xiàng)機(jī)制立法模式

自然保護(hù)地立法中規(guī)定的省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制，本質(zhì)上是一種貫徹《指導(dǎo)意見(jiàn)》在指導(dǎo)原則中提出的“改革以部門設(shè)置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設(shè)的舊體制”要求的機(jī)制創(chuàng)新，是打破因行政區(qū)劃導(dǎo)致自然保護(hù)地管理事權(quán)配置與執(zhí)法割裂的制度因應(yīng)。需要重視的是，我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境法律體系中，從不同角度、不同程度預(yù)期矯正生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法條塊分割、促進(jìn)制度建設(shè)契合自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在規(guī)律的制度已陸續(xù)制定，這些制度也可以為自然保護(hù)地省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制構(gòu)建提供有益借鑒和參考。

1．跨行政區(qū)域協(xié)作制度的類型與經(jīng)驗(yàn)

在我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律體系中，有多部法律規(guī)范規(guī)定了多個(gè)領(lǐng)域、多種性質(zhì)的跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制。其中，有些是規(guī)定有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同同級(jí)水行政等部門和有關(guān)市、縣人民政府編制跨省、自治區(qū)、直轄市江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃(33)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(2017)第20條。，這是關(guān)于跨區(qū)域多元主體共同編制流域水污染防治規(guī)劃的規(guī)定，暫不列入本文擬重點(diǎn)聚焦的跨區(qū)域監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制的討論范圍；有些規(guī)定集中于建立自然保護(hù)地的跨行政區(qū)域合作機(jī)制，基本上都是由有關(guān)行政區(qū)域人民政府協(xié)商一致后提出申請(qǐng)(34)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》(2017)第12條第3款。，或者由相關(guān)區(qū)域地方人民政府職能部門協(xié)商后共同申報(bào)或者由其共同上級(jí)主管部門申報(bào)(35)《水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》(2016)第10條；《中華人民共和國(guó)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》(1995)第10條第4款。，因?yàn)椤吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確了地方管理的自然保護(hù)地由省級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立、管理主體由省級(jí)政府確定，因此前述自然保護(hù)地中的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)不符合最新的政策定位，亟待修改完善。故此，筆者遴選一些可資參考借鑒的跨區(qū)域協(xié)作保護(hù)機(jī)制的立法規(guī)定予以歸納，主要包括以下幾種立法模式：(1)立法關(guān)于跨行政區(qū)域建立協(xié)作機(jī)制的概括規(guī)定。這種立法模式典型如《環(huán)境保護(hù)法》第20條的立法路徑(36)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2014)第20條：“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施。前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決?！?，它概括規(guī)定了針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、流域的環(huán)境問(wèn)題構(gòu)建專門的跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制+一般跨行政區(qū)域環(huán)境問(wèn)題由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決、有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決的二元機(jī)制，其中，沒(méi)有進(jìn)一步明確聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制的具體內(nèi)容，從立法體系定位及其效力上看，《環(huán)境保護(hù)法》第20條的規(guī)定為生態(tài)環(huán)境保護(hù)具體領(lǐng)域的專門的針對(duì)性立法提供了制度依據(jù)和立法空間，但是，在制度的具體性和可操作性層面還有待細(xì)化。(2)立法關(guān)于跨行政區(qū)域協(xié)作治理主體及內(nèi)容的概括規(guī)定。這種立法模式典型如《大氣污染防治法》第92條的立法路徑(37)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(2018)第92條：“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門和國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法?！?，該規(guī)定對(duì)比于《環(huán)境保護(hù)法》第20條的規(guī)定，雖然也屬于概括規(guī)定，但更進(jìn)一步明確了跨行政區(qū)域的協(xié)作治理主體為“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門和國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府”，跨區(qū)域協(xié)作內(nèi)容為“可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法”。(3)立法關(guān)于跨行政區(qū)域協(xié)作治理機(jī)制授權(quán)立法規(guī)定+專門機(jī)制構(gòu)建的規(guī)定。有些立法采取授權(quán)立法的規(guī)定，典型如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第8條第2款的立法路徑，主要規(guī)定的內(nèi)容是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市之間可以協(xié)商建立跨行政區(qū)域固體廢物污染環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，也同時(shí)概括規(guī)定了機(jī)制建設(shè)內(nèi)容為“統(tǒng)籌規(guī)劃制定、設(shè)施建設(shè)、固體廢物轉(zhuǎn)移等工作”。更進(jìn)一步的是《長(zhǎng)江保護(hù)法》第80條的立法路徑(38)《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》(2020)第80條：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門對(duì)長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)域和生態(tài)環(huán)境違法案件高發(fā)區(qū)域以及重大違法案件，依法開展聯(lián)合執(zhí)法?！?，規(guī)定了構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的主體為“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門”，也概括規(guī)定了構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的立法對(duì)象為“長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)域和生態(tài)環(huán)境違法案件高發(fā)區(qū)域以及重大違法案件”。為了落實(shí)該規(guī)定，長(zhǎng)江流域相關(guān)地方立法機(jī)構(gòu)積極探索流域?qū)用嬉缘胤搅⒎ǚ绞酱龠M(jìn)協(xié)調(diào)配合、聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)同立法模式，比如，云南省、貴州省、四川省探索了赤水河流域保護(hù)“條例+共同決定”的聯(lián)合立法模式，三省的人大常委會(huì)于2021年分別審議并通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》，并分別制定了《云南省赤水河流域保護(hù)條例》《貴州省赤水河流域保護(hù)條例》《四川省赤水河流域保護(hù)條例》，這三部地方立法中都規(guī)定了一款內(nèi)容：“省人民政府與鄰省同級(jí)人民政府共同建立赤水河流域聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)赤水河流域保護(hù)的重大事項(xiàng)，推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)作，共同做好赤水河流域保護(hù)工作?！?/p>

2．自然保護(hù)地省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制的立法路徑與重點(diǎn)

前述內(nèi)容梳理了我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律體系中關(guān)于跨行政區(qū)域協(xié)作治理的立法模式。其中，第一種對(duì)跨行政區(qū)域建立協(xié)作機(jī)制予以概括規(guī)定，涵攝性強(qiáng)，但操作性有待在具體領(lǐng)域進(jìn)一步細(xì)化；第二種對(duì)跨行政區(qū)域協(xié)作治理主體及內(nèi)容予以概括規(guī)定，也概括規(guī)定了跨行政區(qū)域協(xié)作的主體與內(nèi)容，但現(xiàn)實(shí)制度適用中依然有待進(jìn)一步具體化規(guī)定；第三種機(jī)制建設(shè)模式對(duì)跨行政區(qū)域協(xié)作治理機(jī)制建設(shè)主體予以授權(quán)立法規(guī)定，并配套專門機(jī)制構(gòu)建。筆者認(rèn)為，第三種模式能同時(shí)兼顧與平衡國(guó)家立法的明確性與概括性、機(jī)制建設(shè)整體適用的涵攝性與具體配套機(jī)制建設(shè)的針對(duì)性，可以作為自然保護(hù)地省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制建設(shè)的立法模式。

此種立法模式下自然保護(hù)地省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制的具體立法路徑包括以下兩個(gè)層面：(1)國(guó)家立法作出自然保護(hù)地省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制的一般規(guī)定，建議在我國(guó)擬制定的《自然保護(hù)地法》中概括規(guī)定自然保護(hù)地協(xié)作保護(hù)機(jī)制，對(duì)跨省域的自然保護(hù)地所在的省、自治區(qū)、直轄市協(xié)商建立自然保護(hù)地省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制提出明確要求，并進(jìn)行立法授權(quán)；(2)在《自然保護(hù)地法》中概括規(guī)定自然保護(hù)地省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制涵攝的內(nèi)容，具體可以參考《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》第14條第2款的規(guī)定：“武夷山國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與相鄰省份建立省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)信息溝通、信息共享和執(zhí)法協(xié)作，做好省際間生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作?！痹凇蹲匀槐Ｗo(hù)地法》中從定期會(huì)商、信息溝通、信息共享、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合執(zhí)法等方面概括規(guī)定省際協(xié)作保護(hù)的機(jī)制范圍。(3)為具體貫徹落實(shí)《自然保護(hù)地法》概括規(guī)定的省際協(xié)作保護(hù)制度，要求和授權(quán)跨省域自然保護(hù)地所在的省、自治區(qū)、直轄市建立自然保護(hù)地的協(xié)同立法機(jī)制，由自然保護(hù)地所有在的相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市協(xié)商確立該自然保護(hù)地保護(hù)的“條例+共同決定”的聯(lián)合立法模式(39)呂忠梅：《促進(jìn)流域高質(zhì)量發(fā)展 有力推動(dòng)共抓大保護(hù)：〈長(zhǎng)江保護(hù)法〉實(shí)施一周年回顧與展望》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》，2022年3月1日。，即相關(guān)省級(jí)人大常委會(huì)分別審議通過(guò)共同加強(qiáng)該自然保護(hù)地共同保護(hù)的決定，同時(shí)審議通過(guò)各自的自然保護(hù)地保護(hù)條例。在省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制的具體構(gòu)成上，自然保護(hù)地所在的相關(guān)省市協(xié)同探索聯(lián)席會(huì)商制度、聯(lián)合巡查制度、執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度、協(xié)作共治機(jī)制、應(yīng)急協(xié)同機(jī)制等聯(lián)合管理機(jī)制的具體內(nèi)容。

四、結(jié)語(yǔ)

《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》是我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)縱深推進(jìn)背景下。關(guān)于我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)的專門的宏觀政策，預(yù)期以體系化界定“自然保護(hù)地”為邏輯基點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)新型自然保護(hù)地的創(chuàng)設(shè)和既有自然保護(hù)地體系的重構(gòu)。在此背景與訴求下的自然保護(hù)地立法，承載著整合優(yōu)化既有的自然保護(hù)地法律機(jī)制和創(chuàng)設(shè)新型機(jī)制、為自然保護(hù)地體系建設(shè)提供法治保障的使命。自然保護(hù)地體系立法，不僅需要立法技術(shù)的創(chuàng)新和法律制度的更新，也需要在尊重自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在規(guī)律的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)立法理念更新，以統(tǒng)攝新型制度體系為自然保護(hù)地立法體系化提供邏輯主線。自然保護(hù)地建設(shè)預(yù)期應(yīng)對(duì)大尺度空間的環(huán)境問(wèn)題，這對(duì)在自然保護(hù)地立法中引入空間治理理念、增設(shè)省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制提出了現(xiàn)實(shí)需求。綜合立法基礎(chǔ)和機(jī)制需求來(lái)看，我國(guó)自然保護(hù)地立法應(yīng)當(dāng)采取在《自然保護(hù)地法》中概括規(guī)定跨行政區(qū)域協(xié)作治理機(jī)制+專門配套機(jī)制構(gòu)建的立法模式。因此，《自然保護(hù)地法》中引入省際協(xié)作保護(hù)機(jī)制，只是一個(gè)開端，系統(tǒng)的機(jī)制構(gòu)建有賴于從地方協(xié)同立法到聯(lián)合執(zhí)法等方面體系化地展開。