■ 馬文武 苗 婷

中國(guó)是一個(gè)歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口長(zhǎng)期占全國(guó)人口的絕大多數(shù)。長(zhǎng)期以來(lái)，土地事關(guān)農(nóng)民的切身利益，農(nóng)地制度與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)狀況好壞往往成為我國(guó)歷史上政權(quán)興衰更替的重要因素。土地不僅是一種經(jīng)濟(jì)要素，而且是一種政治要素，基于土地的二重特性，觀察中國(guó)土地制度變遷邏輯，要全面地從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角去分析，才能深入理解土地制度演變歷史。分析中華人民共和國(guó)成立70多年來(lái)農(nóng)地制度的演變過程，將其置于宏闊歷史視野下，正確理解不同階段土地制度存在和演變的邏輯，以從歷史中總結(jié)土地改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為目前正在進(jìn)行的中國(guó)農(nóng)地制度改革提供有益借鑒[1]。

中華人民共和國(guó)成立70多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)地制度在所有制上經(jīng)歷了從廢除舊的土地所有制、確立農(nóng)民土地所有制，到農(nóng)村集體所有制的大變遷。在土地所有制演變的過程中，農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)生了深刻變革，可以說(shuō)每一次土地制度改革，都給農(nóng)村帶來(lái)了巨變。根據(jù)變革背后的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，推動(dòng)中國(guó)農(nóng)地制度演變有兩大動(dòng)因：一是政治動(dòng)因，即適應(yīng)上層建筑構(gòu)建需要；二是經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，即適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要。這兩種力量在農(nóng)地制度變遷的每一階段中起著不同的作用，以此回顧新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)地制度的變遷歷程，可分三個(gè)階段分析，具體如下。

一、社會(huì)主義土地制度的確立和土地集體所有制的探索（1949—1978年）

（一）社會(huì)主義土地制度的確立：實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利歸農(nóng)民所有

1950年6月頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》明確廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，同時(shí)承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利，即明確要建立一個(gè)土地農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的土地制度[2]。這一階段土地制度改革的動(dòng)因可以說(shuō)是政治和經(jīng)濟(jì)雙重驅(qū)動(dòng)力協(xié)同作用的結(jié)果，體現(xiàn)政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的統(tǒng)一。

1.政治動(dòng)因：完成新民主主義革命任務(wù)的需要

新民主主義革命是反對(duì)帝國(guó)主義、封建主義、官僚資本主義的民主革命，屬于資產(chǎn)階級(jí)民主革命的范疇，這決定了這一時(shí)期農(nóng)村土地制度變革的要求有兩個(gè)特點(diǎn)：一是廢除封建剝削土地制度，徹底消除封建社會(huì)的根基；二是建立農(nóng)民土地制度，形成新民主主義社會(huì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系。

1947年，中國(guó)共產(chǎn)黨在解放區(qū)頒布了《中國(guó)土地法大綱》，建立新民主主義的農(nóng)村土地制度。《中國(guó)土地法大綱》規(guī)定土地“按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配，在土地?cái)?shù)量上抽多補(bǔ)少，質(zhì)量上抽肥補(bǔ)瘦，使全鄉(xiāng)村人民均獲得同等的土地，并歸各人所有”，特殊土地除外；在產(chǎn)權(quán)上充分保障農(nóng)民的土地權(quán)利，規(guī)定“分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)其自由經(jīng)營(yíng)、買賣及在特定條件下出租的權(quán)利”[3]。在這一土地革命綱領(lǐng)的指導(dǎo)下，解放區(qū)延續(xù)千年的封建地主土地所有制成為歷史，新民主主義的生產(chǎn)關(guān)系和土地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)得以建立。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，繼續(xù)完成新民主主義革命的歷史遺留任務(wù)，推動(dòng)新民主主義革命在全國(guó)徹底勝利是這一時(shí)期主要任務(wù)之一。1949年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中規(guī)定，“中華人民共和國(guó)必須……有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”[4]。中華人民共和國(guó)成立后，1950年中央人民政府頒布《中華人民共和國(guó)土地改革法》，明確指出土地改革的目的是廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。進(jìn)行土地農(nóng)民所有制改革是社會(huì)主義制度確立的需要，也符合農(nóng)民的利益要求，農(nóng)民投身土地改革積極性高漲，為推動(dòng)全國(guó)土地改革勝利做出了重要貢獻(xiàn)。到1952年底，全國(guó)基本完成土地改革，農(nóng)民土地要求得到滿足，新民主主義社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系最終建立。

2.經(jīng)濟(jì)動(dòng)因：恢復(fù)生產(chǎn)力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要

1949年中華人民共和國(guó)成立前夕，國(guó)民經(jīng)濟(jì)由于長(zhǎng)期遭受戰(zhàn)爭(zhēng)破壞而處于崩潰邊緣，新政權(quán)誕生后經(jīng)濟(jì)上面臨的首要問題就是如何快速恢復(fù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為向社會(huì)主義過渡打下堅(jiān)實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。中國(guó)作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展情況決定著整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展情況。但地主土地所有制下，土地地主所有、佃農(nóng)經(jīng)營(yíng)和少許自耕農(nóng)經(jīng)營(yíng)的具體形態(tài)，導(dǎo)致土地權(quán)利極不平等，成為了阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力恢復(fù)發(fā)展的主要障礙。權(quán)利極不平等主要表現(xiàn)在土地占有和土地勞動(dòng)產(chǎn)品分配兩方面。

就土地占有來(lái)看，地主土地所有制下，農(nóng)村土地兼并現(xiàn)象嚴(yán)重，集中度高，存在大量無(wú)地少地農(nóng)民。對(duì)于土地集中的具體狀況，學(xué)界長(zhǎng)期普遍認(rèn)為封建土地所有制下地主、富農(nóng)占有土地的70%～80%，且還存在集中程度加劇的長(zhǎng)期趨勢(shì)，而近年也有研究判斷當(dāng)時(shí)土地向地主、富農(nóng)集中程度為50%～60%[5]33，但總體都反映了中華人民共和國(guó)成立前農(nóng)村土地占有的極不平等。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，這種不平等不利于效率的提高。一是這種集中并不是按照土地規(guī)模效應(yīng)原則形成，而是基于封建權(quán)力形成的所有權(quán)集中。土地的集中并沒有帶來(lái)生產(chǎn)的集中，大多數(shù)土地是在租佃制下，由佃農(nóng)租地主土地分散經(jīng)營(yíng)。地主擁有所有權(quán)，佃農(nóng)享有使用權(quán)，兩權(quán)分離，但不能很好解決激勵(lì)相容問題，佃農(nóng)生產(chǎn)積極性不高；同時(shí)佃農(nóng)越多，土地使用越分散，越不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具和生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn)，阻礙農(nóng)業(yè)效率提高。二是地主占有制下租佃關(guān)系的不穩(wěn)定，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長(zhǎng)期積累。在地主與佃農(nóng)的租佃關(guān)系中，地主處于支配方占主動(dòng)地位，佃農(nóng)處于劣勢(shì)方占被動(dòng)地位。這種不平等的租佃關(guān)系是不穩(wěn)定的，地主可以隨時(shí)根據(jù)自己利益最大化原則違約或解約，佃農(nóng)則因擔(dān)心地主收回土地導(dǎo)致沒有土地耕種，不會(huì)對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資，多數(shù)采取短期行為，進(jìn)而損害了土地生產(chǎn)力，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長(zhǎng)期積累和效率提高。

就土地勞動(dòng)產(chǎn)品分配來(lái)看，地主對(duì)農(nóng)民剝削程度很深，分配極不公平。地主把土地租給佃農(nóng)耕種，以地租的形式參與分配，并設(shè)置極高的地租率。地主從佃農(nóng)土地生產(chǎn)成果中拿得過多，剩余的只夠佃農(nóng)維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)，無(wú)法在深耕、施肥、改進(jìn)土壤等方面投入更多資源，這對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高具有嚴(yán)重制約作用。相關(guān)資料表明，在中華人民共和國(guó)成立前實(shí)際地租率在40%～50%以上[5]55。這種畸高的地租率，使地主從佃農(nóng)手中拿走的不是資本主義地租平均利潤(rùn)以上的余額，而幾乎是佃農(nóng)的全部剩余勞動(dòng)，這也是近代中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期落后的原因之一[5]35。

以上分析表明，近代中國(guó)的封建地主土地所有制嚴(yán)重制約了中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要快速發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，必須要廢除土地地主所有制。結(jié)合當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力水平和政治發(fā)展來(lái)看，廢除地主所有制，實(shí)行土地農(nóng)民所有制，既能滿足農(nóng)民土地要求，調(diào)動(dòng)億萬(wàn)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，符合當(dāng)時(shí)革命形勢(shì)和政治發(fā)展需要，又是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，因此這一時(shí)期的土地改革達(dá)到了政治和經(jīng)濟(jì)目的內(nèi)在高度契合。到1952年底，全國(guó)基本上完成了土地農(nóng)民所有制改革，為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)均超過了歷史最高水平。

（二）農(nóng)村土地集體所有制的曲折探索：保障農(nóng)民土地權(quán)利公平

對(duì)于在生產(chǎn)力還比較落后的國(guó)家能不能夠先于發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義革命、建立社會(huì)主義制度問題，馬克思在回應(yīng)俄國(guó)學(xué)者查蘇利奇關(guān)于對(duì)俄國(guó)農(nóng)村公社可能的命運(yùn)以及世界各國(guó)由于歷史的必然性都應(yīng)經(jīng)過資本主義生產(chǎn)各階段的理論的看法時(shí)，提出了著名的跨越“卡夫丁峽谷”理論，認(rèn)為俄國(guó)農(nóng)村公社“使俄國(guó)可以不通過資本主義制度的卡夫丁峽谷，而把資本主義制度的一切肯定的成就用到公社中來(lái)”[6]825，這樣就可以不經(jīng)歷資本主義制度而占有資本主義生產(chǎn)使人類豐富起來(lái)的那些成果[6]826。列寧將一定要實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)前提才向社會(huì)主義過渡的觀點(diǎn)稱為“庸俗生產(chǎn)力論”，指出：“既然建立社會(huì)主義需要有一定的文化水平（雖然誰(shuí)也說(shuō)不出這個(gè)一定的‘文化水平’究竟是什么樣的，因?yàn)檫@在各個(gè)西歐國(guó)家都是不同的），我們?yōu)槭裁床荒苁紫扔酶锩氖侄稳〉眠_(dá)到這個(gè)一定水平的前提，然后在工農(nóng)政權(quán)和蘇維埃制度的基礎(chǔ)上趕上別國(guó)人民呢？”[7]777列寧明確指出：“落后國(guó)家可以不經(jīng)過資本主義發(fā)展階段而過渡到蘇維埃制度，然后經(jīng)過一定的發(fā)展階段過渡到共產(chǎn)主義。”[7]279俄國(guó)的社會(huì)主義革命實(shí)踐證明了跨越“卡夫丁峽谷”理論的可行性。毛澤東在總結(jié)西方發(fā)達(dá)國(guó)家歷史發(fā)展時(shí)也指出：“生產(chǎn)關(guān)系的革命，是生產(chǎn)力的一定發(fā)展所引起的。但是，生產(chǎn)力的大發(fā)展，總是在生產(chǎn)關(guān)系改變以后?！盵8]

農(nóng)民土地所有制是一種私有制，具備私有制的種種弊端，因此對(duì)農(nóng)民土地所有制進(jìn)行社會(huì)主義改造是必然的。向社會(huì)主義土地制度過渡有兩種路徑：一是在生產(chǎn)力充分發(fā)展之后，由資本主義性質(zhì)的生產(chǎn)關(guān)系過渡到社會(huì)主義性質(zhì)的生產(chǎn)關(guān)系，體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)動(dòng)力使然；二是通過由國(guó)家主導(dǎo)的制度變遷使新民主主義性質(zhì)的土地制度跨越資本主義的生產(chǎn)階段過渡到社會(huì)主義性質(zhì)的土地制度，為社會(huì)主義在農(nóng)村建立提供根本制度保障，體現(xiàn)為政治動(dòng)力使然。

毛澤東在1953年6月15日召開的中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上發(fā)表重要講話，對(duì)黨在過渡時(shí)期的總路線和總?cè)蝿?wù)的內(nèi)容作了完整表述，明確了要提前對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造[9]?？梢钥吹?，隨著中華人民共和國(guó)成立后國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展，在實(shí)踐上選擇了通過國(guó)家主導(dǎo)的制度變遷方式向社會(huì)主義農(nóng)地制度過渡，從而跨越了私有制下的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。

封建土地所有制徹底廢除后，迫切需要建立社會(huì)主義的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，從而在根本上保障農(nóng)民的土地權(quán)利公平，這是農(nóng)村土地制度向集體所有演變的政治動(dòng)因。由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散性和不穩(wěn)定性，有些農(nóng)戶因天災(zāi)人禍出現(xiàn)暫時(shí)困難，在土地農(nóng)民私有且允許土地自由買賣條件下，農(nóng)民將土地出讓獲得暫時(shí)性收入渡過難關(guān)，導(dǎo)致不少地區(qū)出現(xiàn)了土地交易現(xiàn)象，進(jìn)而出現(xiàn)了兩極分化傾向，需要通過農(nóng)業(yè)集體化改造來(lái)加以遏制。從生產(chǎn)力發(fā)展的角度分析，農(nóng)業(yè)集體化改造是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)初期農(nóng)業(yè)和工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，特別是重工業(yè)發(fā)展相當(dāng)落后。要從根本上改變貧窮落后的面貌，把我國(guó)從一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)國(guó)變?yōu)橄冗M(jìn)的工業(yè)國(guó)，就必須加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家的工業(yè)化，因此工業(yè)化成為過渡時(shí)期最重要的國(guó)家戰(zhàn)略之一。但是，工業(yè)化的推進(jìn)需要大量充足的原材料和勞動(dòng)力，當(dāng)時(shí)的中國(guó)尚未完成社會(huì)主義革命，難以形成這樣的條件。作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，工業(yè)化所需原材料、勞動(dòng)力主要靠農(nóng)業(yè)提供，但在土地農(nóng)民所有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)條件下，分散和自由獨(dú)立的農(nóng)村個(gè)體經(jīng)營(yíng)規(guī)模有限，無(wú)法為工業(yè)提供滿足其發(fā)展的大量原材料。如當(dāng)時(shí)就出現(xiàn)了農(nóng)村棉花產(chǎn)量上升，但農(nóng)民存棉不售，棉紡廠買不到棉花只能停工待料的現(xiàn)象。只有通過農(nóng)業(yè)合作化道路，實(shí)現(xiàn)土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，才能保證工業(yè)化所需，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)支持工業(yè)建設(shè)。

在農(nóng)村土地集體化過程中，當(dāng)時(shí)我國(guó)走的是一條漸進(jìn)式的農(nóng)業(yè)合作化道路，按照自愿互利、典型示范、國(guó)家?guī)椭脑瓌t推進(jìn)，逐漸將農(nóng)村土地集體化。先引導(dǎo)農(nóng)民建立互助組，然后建立初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，最后發(fā)展成高級(jí)社，形成了具有完全的社會(huì)主義性質(zhì)的農(nóng)村土地制度安排。1956年底，全國(guó)農(nóng)村的高級(jí)社共有54萬(wàn)個(gè)，入社農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的比重為87.8%。到1957年底，全國(guó)入社農(nóng)戶總數(shù)的比重已經(jīng)達(dá)到96%以上[10]。

社會(huì)主義改造完成后，主要任務(wù)是如何加快建設(shè)社會(huì)主義。1957年10月27日出版的《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論，號(hào)召“實(shí)現(xiàn)一個(gè)巨大的躍進(jìn)”。1958年5月，中共八大二次會(huì)議正式通過“鼓足干勁、力爭(zhēng)上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”的總路線。由此，“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)在全國(guó)展開，并催生了人民公社化運(yùn)動(dòng)。人民公社于1958年誕生，在1962年形成“三級(jí)所有隊(duì)為基礎(chǔ)”體制，一直持續(xù)到1978年農(nóng)村改革。

二、以效率為優(yōu)先的土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革（1978—2012年）

由于農(nóng)業(yè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式?jīng)]有真正體現(xiàn)按勞分配原則，難以實(shí)現(xiàn)有效率的資源配置和有效激勵(lì)[11]，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率下滑，經(jīng)營(yíng)體制弊端日益明顯，農(nóng)業(yè)發(fā)展十分緩慢。如全國(guó)原來(lái)有14個(gè)糧食調(diào)出省，到20世紀(jì)70年代末期只剩下3個(gè)省可以調(diào)出糧食，國(guó)家從該項(xiàng)制度中獲得凈收益等于甚至小于零[12]。同時(shí)，農(nóng)民生活窘困，到20世紀(jì)70年代末，農(nóng)民年均純收入只有60多元，其中現(xiàn)金僅14元，絕大多數(shù)農(nóng)民處于絕對(duì)貧困狀態(tài)[13]。因此，解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提高農(nóng)民生活水平，是農(nóng)地制度進(jìn)一步改革的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。由于農(nóng)村土地集體所有制是社會(huì)主義在農(nóng)村的制度根基，這決定了農(nóng)地制度改革必須在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，變革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)營(yíng)體制和分配體制，探索土地集體所有制更有效的實(shí)現(xiàn)形式。

（一）土地集體所有家庭經(jīng)營(yíng)：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革

1978年，安徽小崗村將集體土地承包到戶，一年時(shí)間就解決了長(zhǎng)期不能解決的溫飽問題，拉開了中國(guó)農(nóng)地制度改革的序幕。1979年9月，中共十一屆四中全會(huì)討論通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》肯定了承包責(zé)任制的作用，充分認(rèn)識(shí)到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)下放的重要性，強(qiáng)調(diào)了人民公社基本核算單位有五項(xiàng)自主權(quán)①五項(xiàng)自主權(quán)分別是有權(quán)因時(shí)因地制宜地進(jìn)行種植，有權(quán)決定增產(chǎn)措施，有權(quán)決定經(jīng)營(yíng)管理方法，有權(quán)分配自己的產(chǎn)品和現(xiàn)金，有權(quán)抵制任何領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人的瞎指揮。，觸動(dòng)了人民公社的基礎(chǔ)，農(nóng)村土地制度改革環(huán)境開始寬松起來(lái)[5]49。到1979年底，全國(guó)二分之一以上的生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行了包工到組，四分之一以上的生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行了包產(chǎn)到組，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)下放很快得到了落實(shí)。1980年9月，各省（自治區(qū)、直轄市）黨委第一書記就“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題”進(jìn)行討論并形成會(huì)議紀(jì)要，紀(jì)要中充分肯定了承包責(zé)任制的作用，強(qiáng)調(diào)實(shí)行責(zé)任制的重要性，同時(shí)指出“對(duì)于包產(chǎn)到戶應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同地區(qū)、不同社隊(duì)采取不同方針”，鼓勵(lì)各種形式的承包責(zé)任制[14]63。1983年1月，中共中央印發(fā)《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》，指出聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是集體經(jīng)濟(jì)的自我完善和發(fā)展”[14]169。1984年底，全國(guó)基本上完成了土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，農(nóng)村土地集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式基本完成了向農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)產(chǎn)品分配隨之變?yōu)椤敖蛔銍?guó)家的，留足集體的，剩余都是自己的”的分配模式。1991年11月，中共十三屆八中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的決定》，進(jìn)一步提出了“把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)，并不斷充實(shí)完善”[14]714。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革是非常成功的，其實(shí)質(zhì)是將歸于集體的經(jīng)營(yíng)權(quán)下放到農(nóng)民家庭，實(shí)行誰(shuí)承包誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的合二為一，并與所有權(quán)分離，這種分離帶來(lái)了農(nóng)村生產(chǎn)力的極大解放。如糧食總產(chǎn)量從1977年的2.8億噸增加到1984年的4.1億噸，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)糧食產(chǎn)量增加的貢獻(xiàn)達(dá)到46.9%[15]。

（二）土地集體所有多種形式主體經(jīng)營(yíng)：“三權(quán)分置”改革

20世紀(jì)90年代以來(lái)，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以后，在我國(guó)快速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、國(guó)家對(duì)農(nóng)政策都發(fā)生了深刻變化。第一，農(nóng)村稅費(fèi)改革從1998年國(guó)務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組成立開始，在經(jīng)歷試點(diǎn)之后，于2004年進(jìn)入新的階段，以取消農(nóng)業(yè)稅為目標(biāo)。2006年1月1日起，農(nóng)業(yè)稅取消。以此為起點(diǎn)，我國(guó)開始構(gòu)建農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，給予農(nóng)戶補(bǔ)貼，根本性地扭轉(zhuǎn)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的狀態(tài)，使得土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值凸顯，土地作為財(cái)產(chǎn)的功能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，而如何從承包地獲得更多財(cái)產(chǎn)性收入成為農(nóng)民重要訴求。第二，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化使得農(nóng)村大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的絕對(duì)人數(shù)和相對(duì)人數(shù)大幅下降，但由于大量農(nóng)村人口只是實(shí)現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)換，并未實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)兼業(yè)現(xiàn)象普遍；同時(shí)，不能兼業(yè)的農(nóng)戶由于非農(nóng)收入高于務(wù)農(nóng)收入，選擇放棄土地耕種，出現(xiàn)農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象。很顯然，兼業(yè)和土地撂荒都會(huì)影響土地生產(chǎn)效率的提高和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。第三，在農(nóng)業(yè)人口快速轉(zhuǎn)移的過程中，農(nóng)村出現(xiàn)農(nóng)戶將自家承包地流轉(zhuǎn)給鄰居、農(nóng)村種糧大戶等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體經(jīng)營(yíng)，以獲得人情上的回報(bào)或少許的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬的現(xiàn)象，從而發(fā)生了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的分離。從農(nóng)村實(shí)際變化情況來(lái)看，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期合二為一，已經(jīng)不能滿足農(nóng)戶對(duì)土地財(cái)產(chǎn)性收入的訴求，也不能解決土地低效率兼業(yè)生產(chǎn)或撂荒問題?；谠黾愚r(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分離流轉(zhuǎn)，農(nóng)地制度朝著“三權(quán)分置”方向改革的動(dòng)力越來(lái)越強(qiáng)。

2003年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》施行，其中第十條明確規(guī)定“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”[16]794，并提出了土地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循的原則，同時(shí)第三十九條規(guī)定“承包方可在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”[16]801，這說(shuō)明承包方如果將承包地出租給第三方，那么只要在法律上他與集體的承包關(guān)系不變，流轉(zhuǎn)的不是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是國(guó)家從法律上首次明確承認(rèn)并保護(hù)已經(jīng)在實(shí)踐中產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革起了較大推動(dòng)作用。農(nóng)村土地快速朝著“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營(yíng)”的制度方向發(fā)展，對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高起到重要作用。一方面，使承包土地的農(nóng)民利用承包地流轉(zhuǎn)可以獲得更多財(cái)產(chǎn)性收入，拓展了農(nóng)民收入渠道；另一方面，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加專業(yè)化、組織化、適度規(guī)模化，土地要素得到了有效配置，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得到了提高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生了種糧大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)，形成了家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)形式。

三、新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革探索：以全面深化改革為總目標(biāo)（2012年以來(lái)）

2013年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)權(quán)主體發(fā)生分離，是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)[17]。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》明確了土地承包權(quán)是一種有益物權(quán)，要從增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)收入角度出發(fā)促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，要從保護(hù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及相應(yīng)的收益角度出發(fā)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)[18]。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出要保持“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，以“完善承包地‘三權(quán)分置’制度”[19]。2019年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》提出，“保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度長(zhǎng)久不變……保持農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利長(zhǎng)久不變……保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定”[20]，以進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)地“三權(quán)分置”制度。

由上可知，新時(shí)代農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度符合新時(shí)代生產(chǎn)力發(fā)展要求，在全國(guó)得到很快推行。截至2020年底，全國(guó)已有1474個(gè)縣（市、區(qū)）、2.2萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或服務(wù)中心[21]，我國(guó)耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)3546.67萬(wàn)公頃，占到了家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的34%[22]，極大地促進(jìn)了土地集體所有多種形式主體經(jīng)營(yíng)發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。

四、總結(jié)與啟示

從中華人民共和國(guó)成立以來(lái)我國(guó)農(nóng)地制度演變邏輯的分析來(lái)看，我國(guó)農(nóng)地制度改革以實(shí)現(xiàn)兩大目標(biāo)為動(dòng)力：一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利的公平，保證農(nóng)地制度安排以農(nóng)民利益為核心，體現(xiàn)為政治動(dòng)因；二是實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最大化，保證土地滿足國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展、人民生活水平提高的需要，體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。這兩大目標(biāo)體現(xiàn)的以人民利益為中心的價(jià)值取向正是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)使我國(guó)農(nóng)地制度不斷變遷的最大邏輯。從每一次農(nóng)地制度變遷都帶來(lái)農(nóng)村生產(chǎn)力的巨大飛躍的歷史事實(shí)中可以總結(jié)出一些深刻啟示。

一是社會(huì)主義農(nóng)地制度安排是可以將農(nóng)民土地權(quán)利公平與農(nóng)村生產(chǎn)力解放有機(jī)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的。我國(guó)在社會(huì)主義改造中，將農(nóng)村土地所有權(quán)集體化，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地權(quán)利的平等，即土地集體所有，是農(nóng)地制度安排將農(nóng)民利益放在核心位置的表現(xiàn)；同時(shí)，這一制度在當(dāng)時(shí)對(duì)于農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展也起到了積極作用。改革開放后，隨著農(nóng)村集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的不斷發(fā)展，農(nóng)地制度改革在土地集體所有基礎(chǔ)上，不斷推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的調(diào)整，使農(nóng)村生產(chǎn)力不斷解放，不僅保障了農(nóng)民土地權(quán)利根本公平，而且使農(nóng)民生活水平不斷提高，實(shí)現(xiàn)了二者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二是必須堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制。農(nóng)村土地集體所有是解決我國(guó)幾千年來(lái)土地周期性兼并和集中、農(nóng)民土地權(quán)利不平等的正確制度安排，是在歷史發(fā)展中自然形成的，也是建立農(nóng)村社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系、走社會(huì)主義道路的必然要求，符合人民意愿。當(dāng)前農(nóng)村土地改革不管怎樣創(chuàng)新和發(fā)展，都應(yīng)把農(nóng)村土地集體所有制作為農(nóng)地制度的“魂”，來(lái)推動(dòng)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的完善。

三是要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。從我國(guó)農(nóng)地制度變遷中可以看出，在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式不斷變化發(fā)展。從實(shí)踐歷程來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式從改革開放前的集體計(jì)劃統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，到改革開放后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)，以及當(dāng)前正在推行的家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的“三權(quán)分置”，每一種形式都在歷史階段中促進(jìn)了生產(chǎn)力飛躍。這充分表明，農(nóng)地制度要有效率，關(guān)鍵是要在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)上創(chuàng)新集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。

四是農(nóng)地制度改革關(guān)鍵是對(duì)農(nóng)村土地除所有權(quán)以外的其他權(quán)項(xiàng)的合理安排。改革開放前農(nóng)村土地集體所有、集體經(jīng)營(yíng)，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一分配，農(nóng)村土地所有權(quán)和其他權(quán)項(xiàng)形成多元一體的混合式安排，在前期克服了小農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)、家庭勞動(dòng)力不足、生產(chǎn)工具落后、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)等弊端，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展、農(nóng)村生產(chǎn)力快速提高具有積極作用。到了后期由于這種制度安排缺乏生產(chǎn)自主性和激勵(lì)約束，暴露出越來(lái)越明顯的缺陷，農(nóng)村開始探索家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地所有權(quán)主體與承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離，所有權(quán)以外的其他權(quán)項(xiàng)屬于一個(gè)主體，極大克服了之前制度安排的弊端，解放了生產(chǎn)力。改革開放以來(lái)，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化導(dǎo)致農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)生了新的變化，經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)流轉(zhuǎn)到多種形式的主體中去，又一次釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力。農(nóng)地制度變遷的這一歷程都是對(duì)所有權(quán)以外的其他權(quán)項(xiàng)的重新安排。

五是農(nóng)地制度改革要尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神和意愿。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度如何安排有效率，農(nóng)民最有發(fā)言權(quán)。土地集體化合作經(jīng)營(yíng)之前，農(nóng)民自發(fā)產(chǎn)生了互助生產(chǎn)形式；土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革前，不少地方的農(nóng)民自發(fā)形成了包產(chǎn)到戶、包干到戶、家庭經(jīng)營(yíng)的形式；“三權(quán)分置”改革前，農(nóng)民自發(fā)地將土地流轉(zhuǎn)給其他主體經(jīng)營(yíng)。可以看出，每一次農(nóng)地制度的改革，實(shí)際上都始發(fā)于農(nóng)民自下而上的主動(dòng)創(chuàng)造。因此，土地制度改革既要加強(qiáng)土地制度的頂層設(shè)計(jì)，更要尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和意愿，才能實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)效率的提高。