張靜

谷愛凌成為冬奧會上的超級明星，她曾在北京海淀黃莊上過奧數(shù)班的“童年往事”也被媒體廣為報道。如今的海淀黃莊，不少曾經(jīng)開滿中小學(xué)學(xué)科輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的寫字樓已人去樓空。2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》，針對減輕學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)、提升學(xué)校教育水平、持續(xù)規(guī)范校外培訓(xùn)作出重大決策部署。

谷愛凌成為冬奧會上的超級明星，她曾在北京海淀黃莊上過奧數(shù)班的“ 童年往事”也被媒體廣為報道。如今的海淀黃莊，不少曾經(jīng)開滿中小學(xué)學(xué)科輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的寫字樓已人去樓空。

落實(shí)“雙減”政策半年多時間，各種違法違規(guī)的校外培訓(xùn)行為得到初步治理，但也出現(xiàn)部分學(xué)科類培訓(xùn)轉(zhuǎn)入“地下”，換個“馬甲”逃避監(jiān)管等“頂風(fēng)作案”現(xiàn)象，與此同時，一些城市執(zhí)法不到位，少數(shù)基層監(jiān)管部門暴力執(zhí)法等矯枉走偏問題引發(fā)社會關(guān)注。

日前，教育部、中央編辦、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法 深入推進(jìn)校外培訓(xùn)綜合治理的意見》（以下簡稱《意見》），要求全面提升校外培訓(xùn)監(jiān)管執(zhí)法能力水平，嚴(yán)肅查處校外培訓(xùn)違法違規(guī)行為。

這是首個關(guān)于校外培訓(xùn)監(jiān)管行政執(zhí)法的專門文件。

“從效力級別上看屬于部門規(guī)章，級別較高，明確和規(guī)范了校外培訓(xùn)監(jiān)管機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的一系列具體方法和標(biāo)準(zhǔn)，對規(guī)范執(zhí)法、提升執(zhí)法水平有較大幫助，能夠有力推動行政執(zhí)法機(jī)關(guān)更好地落實(shí)‘雙減’政策。”北京大成律師事務(wù)所合伙人肖颯對《瞭望東方周刊》說。

“雙減”政策落地半年多，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)受到來自市場監(jiān)管，網(wǎng)信、公安、體育、文化和旅游等各部門的強(qiáng)力監(jiān)管，不少違規(guī)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)遭到警告、罰款、限制開展經(jīng)營活動、責(zé)令停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等行政處罰。

這些監(jiān)管執(zhí)法行為得到社會大眾的認(rèn)同與支持，但也存在少數(shù)地區(qū)的基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)在監(jiān)管校外培訓(xùn)合規(guī)辦學(xué)方面出現(xiàn)各類“走偏”現(xiàn)象。

2021年8月，含山縣環(huán)峰鎮(zhèn)執(zhí)法部門接到群眾舉報，稱有人違反防疫規(guī)定，組織多名學(xué)生聚集補(bǔ)課。執(zhí)法人員趕赴現(xiàn)場后，一腳踹開教室門，掐著涉事老師脖子將其推出去訓(xùn)誡，留下學(xué)生面面相覷。“執(zhí)法方式簡單、急躁、不規(guī)范”的行為引發(fā)輿論爭議。

一些基層行政機(jī)關(guān)采取突擊式執(zhí)法，在處罰手段上層層加碼;一些地方存在濫設(shè)“電子眼”“暗中執(zhí)法”“釣魚執(zhí)法”等問題。此外，不合理罰款，行政處罰“一刀切”等現(xiàn)象仍未杜絕。

不規(guī)范執(zhí)法引發(fā)不良社會影響，對進(jìn)一步推動“雙減”落地起到負(fù)面作用。教育執(zhí)法具有一定專業(yè)性，如何做才能合法合規(guī)？

首都師范大學(xué)教育學(xué)院教授薛海平告訴《瞭望東方周刊》，此次三部門聯(lián)合印發(fā)《意見》，主要針對治理校外培訓(xùn)監(jiān)管實(shí)踐中的突出問題，著重解決不能執(zhí)法、不愿執(zhí)法和不會執(zhí)法三類問題。

“首先，執(zhí)法人員的執(zhí)法依據(jù)是什么，要在現(xiàn)有法律法規(guī)體系中找到對應(yīng)的法律條文;其次，有些監(jiān)管部門因為利益關(guān)系，不愿嚴(yán)格執(zhí)法，對違規(guī)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)沒有監(jiān)管到位，導(dǎo)致逃避監(jiān)管現(xiàn)象發(fā)生，沒有落實(shí)‘雙減’;第三，一些執(zhí)法人員來自工商部門、網(wǎng)信部門，對教育行業(yè)的了解認(rèn)知不足，這就導(dǎo)致他們不會執(zhí)法。”薛海平說。

針對執(zhí)法“外行”的問題，教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，“雙減”工作開展以來，各地建立了“雙減”工作專門協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)合開展專項治理行動，對校外培訓(xùn)違法違規(guī)行為進(jìn)行查處，但一些地方仍然存在執(zhí)法統(tǒng)籌不夠、合力不強(qiáng)的問題。

2021年9月8日教育部發(fā)布了《關(guān)于堅決查處變相違規(guī)開展學(xué)科類校外培訓(xùn)問題的通知》，列出了七種學(xué)科類校外培訓(xùn)“隱形變異”形態(tài)。

北京大學(xué)法學(xué)院湛中樂教授指出，相對于公安、市場監(jiān)管等部門，教育部門缺乏成熟的取證、調(diào)查、處理、執(zhí)行等工作機(jī)制和保障條件。對于校外培訓(xùn)、違規(guī)辦學(xué)等問題的治理需要會同其他部門展開，常態(tài)化的執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制尚未有效確立。

山東省膠州市教體局此前在行政執(zhí)法工作報告中就曾披露，涉及財產(chǎn)問題的執(zhí)法經(jīng)常遭遇隱瞞或阻撓，教體局單獨(dú)執(zhí)法有很大困難。

與此同時，教育部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、工作機(jī)制依然處于探索階段，執(zhí)法權(quán)分散在不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間，各部門普遍存在執(zhí)法人手不足和專業(yè)程度偏低等問題。事實(shí)上，早在2014年教育部發(fā)布的《關(guān)于開展教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的通知》中，就指出各級教育行政部門存在執(zhí)法能力有限、經(jīng)驗不足、權(quán)責(zé)不清等突出問題。

半年的“雙減”實(shí)踐暴露出的難點(diǎn)表明，《意見》來得正是時候。

“《意見》針對各地治理工作實(shí)踐，首先是進(jìn)一步‘確權(quán)’‘授權(quán)’?！苯逃坑嘘P(guān)司局負(fù)責(zé)人表示，依據(jù)行政處罰法、教育法、民辦教育促進(jìn)法，各級教育行政部門在對學(xué)校具有執(zhí)法權(quán)的基礎(chǔ)上，對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)同樣擁有執(zhí)法權(quán)，并明確由各級教育行政部門中負(fù)責(zé)校外培訓(xùn)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體的校外培訓(xùn)監(jiān)管行政執(zhí)法職能。

中國政法大學(xué)校長馬懷德分析，《意見》不僅強(qiáng)調(diào)了校外培訓(xùn)行政執(zhí)法的重要意義，還要求各地逐步建立權(quán)責(zé)明晰、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、運(yùn)行高效、監(jiān)管到位的校外培訓(xùn)監(jiān)管行政執(zhí)法體制?！搬槍πＭ馀嘤?xùn)監(jiān)管行政執(zhí)法工作進(jìn)行的全面部署，有利于重塑校外培訓(xùn)環(huán)境，為建設(shè)教育強(qiáng)國、辦好人民滿意的教育提供堅實(shí)的法治保障?！瘪R懷德說。

學(xué)科類培訓(xùn)打著非學(xué)科招牌“隱形變異”，是半年來各地“雙減”監(jiān)管的難題之一。

2021年9月8日教育部發(fā)布了《關(guān)于堅決查處變相違規(guī)開展學(xué)科類校外培訓(xùn)問題的通知》，列出了七種學(xué)科類校外培訓(xùn)“隱形變異”形態(tài)。

《通知》要求，把準(zhǔn)變異形態(tài)，暢通投訴舉報渠道，創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索將違規(guī)培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)和個人信息納入全國信用信息共享平臺。

甄別“變異”機(jī)構(gòu)對專業(yè)執(zhí)法隊伍提出更高要求，依靠“九龍治水”很難理順綜合執(zhí)法機(jī)制。薛海平分析，參與聯(lián)合監(jiān)管的部門都是平級部門，以往通過教育部門來統(tǒng)籌，力量不夠?！皯?yīng)該在省一級政府或市一級政府里有一個專門的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)各級部門，建立有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制;這個機(jī)制要以教育部門為核心來協(xié)調(diào)，同時各部門有明確的權(quán)責(zé)劃分”。

薛海平建議，專業(yè)的執(zhí)法隊伍，首先來自教育行政部門的校外培訓(xùn)處，這個部門可以起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用;來自市場監(jiān)管、工商、公安的聯(lián)合監(jiān)管隊伍，需接受培訓(xùn)，完成后頒發(fā)上崗證書;要對執(zhí)法隊伍進(jìn)行監(jiān)管，整個執(zhí)法過程要留檔、備案，公開透明。

事實(shí)上，2021年11月，教育部機(jī)關(guān)已經(jīng)有68名工作人員經(jīng)過考試拿到了執(zhí)法證，其中校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司全體人員均取得執(zhí)法證，實(shí)現(xiàn)了教育部持證執(zhí)法人員零的突破。

隨著“雙減”落地步伐，未來涉及教育執(zhí)法的案件數(shù)量將會增加，情況也可能變得更加復(fù)雜。華東政法大學(xué)社會治理研究院常務(wù)副院長鄒榮稱，在依法行政、依法治教的大背景下，頒證旨在加強(qiáng)教育執(zhí)法人員的法律素質(zhì)，要求執(zhí)法人員精通執(zhí)法過程中應(yīng)知應(yīng)會的法律知識，這是一次非常好的示范。

薛海平還建議，行政執(zhí)法隊伍也可以吸收教育行政機(jī)構(gòu)里的退休人員、老教師，他們對教育比較了解，可以提供專業(yè)咨詢，加強(qiáng)研究學(xué)科類和非學(xué)科類培訓(xùn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，需要專業(yè)人士的力量。

此外，《意見》強(qiáng)調(diào)，要將校外培訓(xùn)監(jiān)管行政執(zhí)法納入教育督導(dǎo)范圍，對落實(shí)不力的將嚴(yán)肅問責(zé)。

針對難以打掉的“黑機(jī)構(gòu)”，未來還應(yīng)多運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，結(jié)合線上監(jiān)管、信用監(jiān)管等渠道，從實(shí)踐中總結(jié)好方法。

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《意見》提出，建立校外培訓(xùn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，健全教育與公安、檢察、審判機(jī)關(guān)的信息共享、案情通報、案件移送等制度。

健全“行-刑”銜接機(jī)制成為《意見》關(guān)注焦點(diǎn)之一。

對于此項要求，錦天城律師事務(wù)所合伙人何周認(rèn)為，此次《意見》的發(fā)布意在繼續(xù)執(zhí)行嚴(yán)格的“雙減”政策，鞏固“雙減”成果，高壓防止反彈?！皬姆山嵌榷?，民辦教育促進(jìn)法等法律法規(guī)也有相關(guān)刑責(zé)的規(guī)定，而此次《意見》的表述可以說是在態(tài)度上更加嚴(yán)厲”。

從教育部門獲得執(zhí)法權(quán)的確立，到建立校外培訓(xùn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，“一系列做法都表明賦予教育行政部門對違法行為進(jìn)行執(zhí)法的權(quán)力，讓法律長出牙齒，確保教育法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，推動教育法律制度轉(zhuǎn)化為教育治理效能的重要性。”教育部政策法規(guī)司華中科技大學(xué)教育立法研究基地研究員段斌斌表示。

除了教育執(zhí)法，教育立法工作也在持續(xù)推進(jìn)中。

《教育部政策法規(guī)司2021年工作要點(diǎn)》指出，將加快推進(jìn)教育立法，研究啟動教育法典編纂工作。

段斌斌說，目前現(xiàn)有教育立法只規(guī)定了教育部門的執(zhí)法權(quán)，并未明確教育執(zhí)法人員必須持證執(zhí)法，持證執(zhí)法實(shí)際上是參照其他法律規(guī)定的要求?！敖窈蟮慕逃ǖ淞⒎üぷ餍枰?guī)范教育執(zhí)法行為，一方面將持證執(zhí)法常態(tài)化、法治化和程序化;另一方面，需要將現(xiàn)有單行立法中零散的執(zhí)法權(quán)規(guī)定整合進(jìn)專門篇章中，甚至可以考慮設(shè)立專篇來規(guī)范法律責(zé)任和執(zhí)法要求，推動教育執(zhí)法規(guī)范的系統(tǒng)化，這些動作也為教育法典的貫徹落實(shí)創(chuàng)造了有利條件”。

鄒榮說，教育法典固然不是教育執(zhí)法的必要條件，但法典編撰完畢后，將教育領(lǐng)域分散的立法按照一定結(jié)構(gòu)篇章和邏輯整合在一起，能夠?qū)⒔逃ㄉ婕暗乃袉栴}結(jié)合起來加以規(guī)制，“將來就能夠依據(jù)統(tǒng)一的教育法典來執(zhí)法，從而有助于科學(xué)有效地落實(shí)‘雙減’政策，重塑健康教育生態(tài)”。