曲佰玲 陳心怡

[摘要]“十四五”期間，按照中國氣象局政策法規(guī)司的規(guī)劃，我國氣象標準化工作將緊扣建設(shè)氣象強國的目標，推動標準的國際影響力和貢獻力實現(xiàn)突破。目前我國環(huán)境空氣質(zhì)量標準體系已相對成熟，但相對發(fā)達國家，我們在不同類型環(huán)保標準的定位、制定原則、技術(shù)依據(jù)、標準體系和內(nèi)容等方面還有待發(fā)展。完善我國環(huán)境空氣質(zhì)量標準體系，展望我國未來環(huán)境保護標準立法，提高環(huán)境管理的科學性、有效性，加快我國環(huán)境空氣標準國際化進程具有重要的意義。同時也是生態(tài)文明與“生命共同體”思想的一次有意義實踐。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境空氣質(zhì)量;標準;體系;思考

國內(nèi)外眾多學者圍繞“環(huán)境空氣質(zhì)量”問題進行了豐富地研究。發(fā)達國家在治理環(huán)境空氣污染領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗也開發(fā)并發(fā)展了許多新技術(shù)和新方法，形成了各自的理論體系，這些經(jīng)驗、技術(shù)、理論和方法值得借鑒和學習。但由于地理環(huán)境、經(jīng)濟和科學技術(shù)發(fā)展水平、生活方式和習慣以及人群背景等方面的顯著差別，我們不能照搬發(fā)達國家的標準體系。因此借鑒發(fā)達國家和地區(qū)“環(huán)境空氣質(zhì)量標準體系”的經(jīng)驗，規(guī)避其發(fā)展中的教訓和不足，發(fā)展并完善符合我國國情的“環(huán)境空氣質(zhì)量標準體系”的研究具有重要意義。

一、中外環(huán)境空氣質(zhì)量標準體系形成歷程

1、中國

我國環(huán)境空氣質(zhì)量標準自1982年發(fā)布以來歷經(jīng)3次修訂，2012年第3次修訂后的標準中污染物指標涵蓋全部WHO的6個基本項目。中國政府非常重視環(huán)境空氣質(zhì)量標準的實施和修訂，通過大氣污染防治行動計劃（大氣十條）、各地3年作戰(zhàn)計劃（2018-2020年）等一系列措施的貫徹實施，環(huán)境空氣質(zhì)量標準的階段性目標得以實現(xiàn)。

2、美國

1955年美國歷史上第一部聯(lián)邦大氣污染控制法規(guī)《1955年空氣污染控制法》通過并頒布實施。此后又出臺了《1960年空氣污染控制法》、《1963年聯(lián)邦清潔空氣法》等。進而美國國會于1970年通過了《清潔空氣法》，徹底改變了過去由多個政府部門共同管理的混亂局面。

3、歐盟

1980年歐盟依據(jù)80號指令頒布了空氣質(zhì)量限制。1996年頒布了空氣質(zhì)量框架指令和相關(guān)指令，目標是建立對歐盟成員國空氣質(zhì)量進行評估和管理的統(tǒng)一機構(gòu)。2001年正式通過了減排指令。

4、日本

日本空氣環(huán)境質(zhì)量標準從上個世紀70年代首次制定，到2009年修訂，經(jīng)歷了半個世紀。主要分為兩個階段：第一階段是1970-1996年。這一階段的空氣環(huán)境質(zhì)量標準項目以傳統(tǒng)的大氣污染物質(zhì)為主。第二階段是城市生活型空氣污染治理階段。

二、中外環(huán)境空氣質(zhì)量標準體系構(gòu)成

1、標準的法律依據(jù)

美國依據(jù)《清潔空氣法》授權(quán)美國環(huán)境保護局制定兩類環(huán)境空氣質(zhì)量標準：國家基本環(huán)境空氣質(zhì)量標準和國家次級環(huán)境空氣質(zhì)量標準。日本通過《環(huán)境基本法》而非專門法律授權(quán)制定環(huán)境質(zhì)量標準。歐盟的環(huán)境法律體系是由環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃、歐盟指令、成員國立法等法律淵源構(gòu)成。從1982年我國發(fā)布第一個大氣環(huán)境質(zhì)量標準開始，經(jīng)過30余年的發(fā)展和完善，我國已形成了“兩級五類”環(huán)境保護標準體系。

2、標準體系和內(nèi)容

美國以國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準為主體，以州標準為補充。根據(jù)《清潔空氣法》，國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準由保護人體健康的基本標準、保護公眾福利的次級標準構(gòu)成。日本方面，中央政府已經(jīng)陸續(xù)制定了SO2、CO、PM10、O3、NO2、苯、二惡英、三氯乙烯、四氯乙烯、二氯甲烷、PM2.5 11中污染物的大氣環(huán)境質(zhì)量標準。歐盟執(zhí)行統(tǒng)一環(huán)境空氣質(zhì)量標準。標準從寬到嚴，依次是“警戒值”、“公眾通報值”、“階段目標值”、“長期目標值”、“限制值”。2015年我國對《大氣污染防治法》進行了修訂，新《大氣污染防治法》對標準體系和內(nèi)容的表述非常清晰，設(shè)立第二章“大氣污染防治標準和限期達標規(guī)劃”，通過專章的形式對大氣環(huán)境質(zhì)量標準（國家、地方）進行系統(tǒng)規(guī)定。

3、標準制定的科學程序

美國：清潔空氣法要求成立清潔空氣科學顧問委員會對國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準進行審查。日本：要求環(huán)境審議會對環(huán)境質(zhì)量標準進行審議，日本環(huán)境審議會需要吸納專家參加。歐盟：標準內(nèi)容大部分來自世界衛(wèi)生組織推薦的《空氣質(zhì)量指導值》，標準的目標值基本參考了世界衛(wèi)生組織《空氣質(zhì)量指導值》推薦的目標值，選取某階段限值作為當前標準限制值和警報值，歐洲空氣質(zhì)量管理委員會發(fā)揮科學咨詢審查作用。中國：新《大氣污染防治法》第一次從法律上明確了大氣環(huán)境質(zhì)量標準的制定原則：制定大氣環(huán)境質(zhì)量標準，應(yīng)當以保障公眾健康和保護生態(tài)環(huán)境為宗旨，與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，做到科學合理。

4、標準的實施途徑

美國《清潔空氣法》要求，州政府制定州實施計劃實施國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準。日本《環(huán)境基本法》第16條規(guī)定：“政府必須通過綜合決策，有效地制定有關(guān)公害防治的施政策略，以努力確保標準得以執(zhí)行?！睔W盟的《環(huán)境空氣質(zhì)量和清潔空氣指令》是一部包含標準、實施、執(zhí)行的專門法律，同時具有集空氣質(zhì)量標準及其應(yīng)用的普遍適用的科學品格。我國新《大氣污染防治法》中細化了限期達標規(guī)劃要求。

三、中外環(huán)境空氣質(zhì)量標準體系特征分析

我國環(huán)境空氣質(zhì)量標準的一個特點是根據(jù)環(huán)境空氣功能分區(qū)制定各級標準值。另外，最終標準值的確定會考慮到我國相關(guān)污染物排放控制技術(shù)、經(jīng)濟能力以及達標可行性等因素。

日本，環(huán)境空氣質(zhì)量標準非常嚴格、環(huán)境立法精細化、日本政府善于運用行政指導、公民也積極參與。

美國等大多數(shù)國家采用授權(quán)立法的模式，賦予環(huán)境保護主管部門制定環(huán)境空氣質(zhì)量標準的職權(quán)，同時法律對標準制定的原則、依據(jù)、污染物項目、體系和內(nèi)容、程序等規(guī)定的比較詳細。

歐盟與這些國家通過低位階的法律規(guī)范發(fā)布標準不同，是采取“指令”這一法律淵源直接確立標準限值。

四、完善我國空氣質(zhì)量標準體系的思考

“十四五”期間，氣象標準化工作將緊扣建設(shè)氣象強國的目標、加快科技創(chuàng)新，做到監(jiān)測精密、預(yù)報精準、服務(wù)精細的要求，以優(yōu)化體系結(jié)構(gòu)、提升質(zhì)量效益、促進開放合作、實施重點突破、加強支撐保障為重點，積極構(gòu)建覆蓋齊全、先進適用、開放兼容的標準體系，形成科學高效、多元參與、協(xié)同推進的標準化格局，使標準的權(quán)威性和適用性得到明顯增強、標準的實施和監(jiān)督機制得到全面落實、標準的國際影響力和貢獻力實現(xiàn)突破，為推動氣象事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展貢獻更多、更好的標準化力量。那么，如何發(fā)展與完善我國環(huán)境空氣質(zhì)量標準體系？這值得進行深入研究。

多年來，中國作為國際標準化組織成員，積極參與了國際標準的制定和實施等各類相關(guān)工作。截至2019年12月底，大氣成分分委會共歸口管理國家標準12項、行業(yè)標準41項，這些標準的出臺和實施在地球大氣環(huán)境的保護和氣候資源的合理利用中發(fā)揮了重要的技術(shù)支撐作用。

無論哪一個國家的環(huán)境空氣質(zhì)量標準都是條目眾多、體系龐雜。但是在發(fā)展和完善我國環(huán)境空氣質(zhì)量標準體系過程中，我們可以關(guān)注以下三方面的思考：

1、重視標準制定的科學依據(jù)

制定環(huán)境質(zhì)量標準，要基于環(huán)境基準的科學結(jié)論。不同的保護對象有不同的基準，國外對此進行了長期研究，形成了大量基準研究成果，需要對這些成果進行科學評估，形成確切的科學結(jié)論，才能據(jù)此制定環(huán)境質(zhì)量標準。

2、關(guān)注標準制定的政策性

制定環(huán)境質(zhì)量標準，還要基于實現(xiàn)這一標準的技術(shù)經(jīng)濟能力。環(huán)境質(zhì)量標準與環(huán)境風險相聯(lián)系，與不同國家的社會狀況、風險觀念、對污染物控制的需求和能力等有關(guān)，屬于政治決策過程。決策判斷的原則是要與經(jīng)濟社會發(fā)展階段相適應(yīng)。

3、加快我國環(huán)境空氣標準國際化進程、推動我國環(huán)境標準“走出去”

鼓勵和支持相關(guān)單位參與國際標準化活動、相關(guān)專家參與或牽頭制定國際標準，依托儀器裝備、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等“走出去”以及推進全球監(jiān)測、全球預(yù)報、全球服務(wù)的契機，推動我國自主創(chuàng)新、特色優(yōu)勢標準走向國際，提高氣象領(lǐng)域國際標準化參與度和話語權(quán)。加強對WMO、ISO、IEC等國際組織的標準跟蹤、評估和轉(zhuǎn)化，促進氣象領(lǐng)域國內(nèi)標準與國際標準的對接。

作者：曲佰玲，講師。專業(yè)：國別氣象科技研究 電話：13776512166，QQ：2235968513

陳心怡。專業(yè)：日本近代氣象科技研究? 電話：13865314010，QQ：1285413055

基金：中國氣象局2021年度氣象軟科學重點項目，“三精”新要求下中外環(huán)境空氣質(zhì)量標準體系對比研究，項目號：2021ZDIANXM22

2021年江蘇省大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練項目校級，“江蘇籍學生日本留學史研究（1896-1945年）”項目號：XJDC202110300437