錢大軍，孟葆玥

關(guān)鍵詞：行政控權(quán);行政自制;技術(shù)路徑

摘 要：由于外部監(jiān)督機(jī)制功能發(fā)揮受限，來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政控權(quán)成為實(shí)現(xiàn)法治政府規(guī)范公權(quán)力要求的重要方式。既有行政控權(quán)機(jī)制缺乏對(duì)具體行政過程中行政人員非法用權(quán)的關(guān)注，直接影響了行政控權(quán)的實(shí)效。通過中立性、客觀性的技術(shù)路徑，行政機(jī)關(guān)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政決策、行政執(zhí)法的規(guī)制功能，并催生規(guī)范決策、執(zhí)法的動(dòng)力。有效的技術(shù)路徑減少了行政過程中的非法用權(quán)現(xiàn)象，彌補(bǔ)了既有控權(quán)機(jī)制的不足，能夠迅速推進(jìn)行政控權(quán)的功能實(shí)現(xiàn)。建立內(nèi)部多級(jí)別開放系統(tǒng)、設(shè)置獨(dú)立的專門技術(shù)部門和形成技術(shù)路徑法規(guī)是順利推行技術(shù)路徑的必要保障。技術(shù)路徑自身也有功能限度，既無法完全代替行政人員的作用，也存在監(jiān)管盲區(qū)。行政控權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)需要依靠制度建設(shè)、行政人員職業(yè)素養(yǎng)的提高和技術(shù)路徑的協(xié)作。

中圖分類號(hào)：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1001-2435（2022）02-0086-09

On the Technological Path of Administrative Control

QIAN Da-jun1，MENG Bao-yue2（1. Judicial Data Application Research Center and Law School，Jilin University，Changchun 130012，China;2. Law School，Jilin University，Changchun 130012，China）

Key words：administrative control;executive self-control;technological path

Abstract：Due to the limited function of the external control and supervisory mechanism，the administrative control power from within the administrative system has become an important way to realize the requirements of the rule of law government to regulate the public power. The existing administrative power control mechanism lacks attention to the illegal use of power by administrative personnel in the specific administrative process，which directly affects the effectiveness of administrative power control. Through the neutrality and objectivity of the technological path，administrative agencies can realize the regulatory function of administrative decision-making and administrative law enforcement，and give rise to the power of standardized decision-making and law enforcement. An effective technological path reduces the illegal use of power in the administrative process，makes up for the insufficiency of the existing power control mechanism，and can quickly promote the realization of the function of administrative power control. The establishment of an internal multi-level system，an open，independent specialized technical department and the formation of technical path regulations are necessary guarantees for the smooth implementation of the technical path. The technological path itself also has functional limitations，which can neither completely replace the role of administrative staff but also have regulatory blind spots. Administrative control power needs to rely on system construction，the improvement of administrative staffs professionalism and the joint guarantee of technical paths.

“規(guī)范公權(quán)力，提高政府決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平，嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法”1的要求使得控制政府權(quán)力成為法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。雖然自2004年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》）始，我國(guó)正式開啟了制度層面的法治政府建設(shè)，隨后又通過2010年10月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《法治政府意見》）和2015年12月發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要（2015—2020年）》）著重構(gòu)造了法治政府建設(shè)中的實(shí)體行政權(quán)結(jié)構(gòu)和邊界，但有關(guān)具體行政決策和行政執(zhí)法中的違法預(yù)防、糾錯(cuò)機(jī)制仍然是建設(shè)中的短板。受制于外部監(jiān)督的實(shí)效，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部控權(quán)一直是規(guī)范公權(quán)力的重要面向。行政自制理論對(duì)行政控權(quán)問題進(jìn)行了比較系統(tǒng)的總結(jié)。根據(jù)行政自制理論，既有行政控權(quán)機(jī)制并沒有對(duì)行政人員非法用權(quán)的現(xiàn)象給予有效規(guī)制，行政控權(quán)的功能預(yù)期難以得到充分實(shí)現(xiàn)。因而，應(yīng)當(dāng)尋找具有可操作性的控權(quán)方式和技術(shù)來彌補(bǔ)既有控權(quán)機(jī)制的不足，規(guī)制非法用權(quán)現(xiàn)象。技術(shù)路徑的中立性和客觀性能夠很好地排除非正當(dāng)因素的干擾，可以成為規(guī)制行政人員非法用權(quán)的有效手段。因此，探索技術(shù)在行政控權(quán)中的應(yīng)用頗具實(shí)踐價(jià)值，這也是實(shí)現(xiàn)行政控權(quán)的重要路徑。

一、選擇技術(shù)路徑的理由

之所以在權(quán)力治理中選擇技術(shù)路徑，是因?yàn)槠淠軌蜓a(bǔ)足既有行政控權(quán)機(jī)制中的短板。技術(shù)的中立性、客觀性特質(zhì)及其所具備的外部保障條件，使得技術(shù)路徑能夠有效解決權(quán)力控制的難題，確保公共權(quán)力按照預(yù)期運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而促進(jìn)法治政府建設(shè)的順利展開。

（一）既有行政控權(quán)機(jī)制的短板

西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家按照孟德斯鳩提出的分權(quán)原則建立了立法、行政、司法三權(quán)分立的權(quán)力制衡體系。分權(quán)成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約的有效手段。我國(guó)法治建設(shè)同樣關(guān)注對(duì)行政權(quán)的制約，例如憲法中明確規(guī)定了政府由人大產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)、通過體制改革加強(qiáng)司法對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約。但在實(shí)踐中人大與司法體制對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用有限。2在此背景下，為回應(yīng)法治政府建設(shè)對(duì)規(guī)范公權(quán)力的要求，來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的控權(quán)措施不斷涌現(xiàn)，行政控權(quán)成為我國(guó)法治政府建設(shè)中的一個(gè)重要面向。3崔卓蘭將這種行政系統(tǒng)自我控權(quán)的實(shí)踐系統(tǒng)化地總結(jié)為行政自制理論。所謂行政自制，“是指行政主體針對(duì)自身存在的違法或者不當(dāng)行為所作的預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、遏止及糾錯(cuò)等一系列的下設(shè)機(jī)制，其首要功能是彌補(bǔ)單純的外部控制模式的諸多不足，進(jìn)一步編織好規(guī)范行政權(quán)力的法治之網(wǎng)。行政自制蘊(yùn)含行政主體對(duì)相對(duì)人及社會(huì)組織的尊重之意，在處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系方面保持克制。也只有行政主體與相對(duì)人及社會(huì)組織之間存在平等的法律關(guān)系，行政主體才不得不對(duì)相對(duì)人及社會(huì)組織加以認(rèn)真對(duì)待?！?因此，為避免分析對(duì)象的散亂并對(duì)行政控權(quán)形成較為全面的認(rèn)知，本文將借助“行政自制”這一概念來對(duì)行政控權(quán)現(xiàn)象進(jìn)行分析。

行政自制將行政控權(quán)實(shí)踐歸納為三方面，即自制法規(guī)建設(shè)、行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和外部壓力的引入。就自制法規(guī)建設(shè)來說，首先，其厘清了行政權(quán)運(yùn)行所產(chǎn)生的法律關(guān)系?！耙粚雨P(guān)系是行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)關(guān)系和監(jiān)督關(guān)系，主要是行政機(jī)關(guān)之間的上下級(jí)關(guān)系和橫向的協(xié)助和監(jiān)督關(guān)系，如行政許可法和政府采購(gòu)法中的批準(zhǔn)和監(jiān)審關(guān)系。第二層關(guān)系是行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員的關(guān)系，這在行政監(jiān)察法、公務(wù)員法和行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例中有詳細(xì)的規(guī)定。第三層關(guān)系是行政機(jī)關(guān)與自然人、法人或其他組織之間的間接關(guān)系，即行政自制所調(diào)整的行政關(guān)系對(duì)私人產(chǎn)生間接的、反射性的利益影響?！?其次，在行政權(quán)運(yùn)行三種法律關(guān)系的基礎(chǔ)上有針對(duì)性地制定程序性規(guī)則。其中，綱領(lǐng)性規(guī)則主要規(guī)定了行政自制的正當(dāng)性依據(jù);辦事規(guī)則主要是在政府部門原本工作規(guī)則的基礎(chǔ)上再次進(jìn)行分工細(xì)化;公文規(guī)則主要是對(duì)政府部門對(duì)外和對(duì)內(nèi)的發(fā)文形式進(jìn)行規(guī)范;自我約束規(guī)則主要是具體執(zhí)法程序、信息公開等對(duì)行政權(quán)進(jìn)行直接約束的規(guī)則;行政裁量基準(zhǔn)制度規(guī)則主要指從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立一套區(qū)別于外部判斷機(jī)制的裁量依據(jù)，并據(jù)此形成一套嚴(yán)密科學(xué)的判斷機(jī)制。

就行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整來說，其借鑒權(quán)力分立原理將行政權(quán)更加細(xì)致地劃分為決策、執(zhí)行和監(jiān)督三方面。這樣，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事權(quán)劃分明確的前提下，形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督“相輔相成、相互制約的一種權(quán)力配置模式，構(gòu)建既相互分離制約、又能協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的行政機(jī)制”。2

就外部壓力引入來說，行政自制雖然是以行政內(nèi)部視角來闡述行政控權(quán)機(jī)制的，但是在控權(quán)機(jī)制形成的動(dòng)力源上，其將行政機(jī)關(guān)之外的監(jiān)督壓力視為促使行政權(quán)主動(dòng)進(jìn)行自我規(guī)制的外生動(dòng)力。當(dāng)外部監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)大到一定程度，真正能夠?qū)π姓?quán)進(jìn)行有效制約并產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的行政責(zé)任時(shí)，潛在的責(zé)任壓力將促使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)地依托自身組織優(yōu)勢(shì)，通過人事、財(cái)政、晉升激勵(lì)等多元方式進(jìn)行控權(quán)。

然而，這三類自制機(jī)制在抽象制度層面推進(jìn)行政控權(quán)時(shí)，忽視了具體行政過程中行政人員不當(dāng)、非法用權(quán)對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的影響。這直接降低了行政自制控權(quán)的實(shí)效性，原因主要為行政機(jī)關(guān)“難以自制”“不愿自制”和行政關(guān)系的人格化。

具體來說，第一，“難以自制”和“不愿自制”的問題。周雪光曾從組織學(xué)的角度分析過上下級(jí)政府之間（特別是上級(jí)政府與基層政府之間）在政策制定和執(zhí)行中存在的一個(gè)悖論：政府部門活動(dòng)的特點(diǎn)之一是上級(jí)政府部門通過行政指令（或政策）機(jī)制來指導(dǎo)規(guī)定下級(jí)部門的工作部署以實(shí)施其組織目標(biāo)，而在國(guó)家政策統(tǒng)一性的前提下，執(zhí)行靈活性是下級(jí)政府一個(gè)不可缺少的運(yùn)行機(jī)制。這種執(zhí)行靈活性的主要表現(xiàn)形式之一便是“中央政策是合理的，但是它涉及某些群體的利益，因此這些群體通過執(zhí)行過程中的靈活性操作加以歪曲，以達(dá)到維護(hù)本群體私利目的”。3這一悖論導(dǎo)致了上級(jí)政府“難以自制”和下級(jí)政府“不愿自制”的問題。就上級(jí)政府來說，即使其愿意就提高行政法治化進(jìn)行自我規(guī)制，制定自制規(guī)章、下達(dá)政策和指令，但受制于下級(jí)政府的執(zhí)行靈活性，易形成“上有政策，下有對(duì)策”的局面，導(dǎo)致行政控權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。對(duì)下級(jí)政府來說，嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府的自制要求就排除了靈活執(zhí)行政策指令的可能性，這將直接導(dǎo)致下級(jí)政府無法通過執(zhí)行靈活性來有效完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和維護(hù)自身的利益。因此，在這一悖論下，下級(jí)政府尤其是與公民最頻繁發(fā)生直接行政關(guān)系的基層政府根本不愿自制。既有控權(quán)機(jī)制并沒有針對(duì)這一問題提出具有可操作性的解決路徑。

第二，行政關(guān)系的人格化問題。行政自制所依賴的一個(gè)條件是官僚制度的非人格化，但是官僚制度非人格化的理想狀態(tài)卻被行政關(guān)系人格化的現(xiàn)實(shí)打破。4行政自制將在科層組織中難以回避的人格化問題交由內(nèi)部行政倫理來解決，其認(rèn)為，通過對(duì)行政人員進(jìn)行定期的專業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)倫理教育，能夠使行政人員在參與行政權(quán)運(yùn)行的過程中普遍持有為公眾服務(wù)的義務(wù)感，進(jìn)而不會(huì)脫離自制機(jī)制對(duì)行政施加個(gè)人的影響。1但問題是，行政人員為什么要主動(dòng)限制自己行使的權(quán)力？雖然行政自制給出了法規(guī)建設(shè)等依據(jù)，但就權(quán)力本性來講，行政權(quán)的行使者仍然會(huì)盡可能回避制度約束，因而依靠倫理自覺是難以實(shí)現(xiàn)功能預(yù)期的。首先，行政組織結(jié)構(gòu)與激勵(lì)機(jī)制無法去除權(quán)力行使中的人格化因素。行政自制理論認(rèn)為，行政自制相較于外部監(jiān)督之所以具有優(yōu)勢(shì)，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)自身在科層結(jié)構(gòu)下的強(qiáng)大組織能力和效率性，上級(jí)行政首長(zhǎng)可以通過人、財(cái)、物等行政管理激勵(lì)來促使自制機(jī)制的形成和下級(jí)機(jī)關(guān)、行政人員對(duì)自制機(jī)制的嚴(yán)格遵循。然而，完美的科層結(jié)構(gòu)只存在于理想狀態(tài)中，處于科層體制中的行政人員及其行為也并非都是理性的。因此，科層結(jié)構(gòu)與激勵(lì)機(jī)制并不能保證行政人員完全按照法律、決策和倫理行事，行政自制也難以解決“不愿自制”的難題，當(dāng)然也不能擺脫對(duì)行政人員的過度依賴。其次，內(nèi)部權(quán)力分立也不能擺脫人格因素的影響。在行政權(quán)三分的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，理想狀態(tài)是決策、執(zhí)行和監(jiān)督各司其職、互不相屬。然而在三分制的正式?jīng)Q策程式外，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部還存在一種隱性決策程序。某一事項(xiàng)在進(jìn)入正式?jīng)Q策程序之前，已經(jīng)通過領(lǐng)導(dǎo)批示或“打招呼”的方式對(duì)決策結(jié)果進(jìn)行定調(diào)，之后的正式?jīng)Q策程序便流于形式，成為對(duì)先前隱性決策結(jié)果進(jìn)行形式合法化的補(bǔ)充。相應(yīng)地，執(zhí)行和監(jiān)督也難以發(fā)揮其原有的分立作用，甚至?xí)龣?quán)合一，共同為這一決策結(jié)果保駕護(hù)航。如此，即使在某一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部形成了行政權(quán)三分機(jī)制，也面臨流于形式的風(fēng)險(xiǎn)。而從行政監(jiān)督的角度看，“行政首長(zhǎng)在本行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)享有最終的行政決策權(quán)，就此承擔(dān)責(zé)任。合法性審查作為重大行政決策過程中的一種內(nèi)部輔助性的程序設(shè)計(jì)，僅具有‘建議權(quán)的價(jià)值屬性，應(yīng)當(dāng)服務(wù)、服從于憲法所設(shè)定的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。因此，合法性審查不能對(duì)行政首長(zhǎng)行使重大行政決策權(quán)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的剝奪效應(yīng)?！?可見，雖然行政權(quán)三分在形式上可以實(shí)現(xiàn)權(quán)力分立，但決策權(quán)一般由行政首長(zhǎng)控制，監(jiān)督權(quán)無法獲得與決策權(quán)的平等地位，難以起到實(shí)質(zhì)分立的作用。最后，影響領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的行政法治評(píng)估、行政績(jī)效往往會(huì)限制行政自制的實(shí)現(xiàn)。法治評(píng)估作為我國(guó)衡量法治政府建設(shè)成效的主要制度，通過行政績(jī)效指數(shù)、行政違法指數(shù)、內(nèi)部糾錯(cuò)指數(shù)等多要素來評(píng)估行政法治化程度。一方面，行政自制注重內(nèi)部監(jiān)督，從行政自制角度看，內(nèi)部糾錯(cuò)上升則法治指數(shù)上升，但內(nèi)部糾錯(cuò)上升又意味著行政違法的多發(fā)，致使在另一要素上拉低了政府法治指數(shù)。另一方面，行政自制在法治政府建設(shè)中的作用是保障行政權(quán)依法行使?，F(xiàn)實(shí)中，某一行政目標(biāo)的達(dá)成往往可能會(huì)違反行政自制，這便產(chǎn)生了行政績(jī)效與行政自制的沖突問題。由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這幾類評(píng)估要素的沖突結(jié)果都會(huì)歸于行政首長(zhǎng)，在此過程中，為實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果最優(yōu)，行政首長(zhǎng)很容易利用職權(quán)進(jìn)行干預(yù)。正如學(xué)者所言：“基于科層式運(yùn)作的法治評(píng)估本身并不具有固定的根基，它是組織（政府）為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而采用的方法和手段。這種‘工具主義的法治評(píng)估認(rèn)知圖示，使得法治評(píng)估很容易被當(dāng)作政府自己的‘化妝品，而其本來作為社會(huì)對(duì)政府的一種監(jiān)督和壓力則被消解掉。”3因此，行政自制實(shí)際上仍然沒有對(duì)如何解決行政關(guān)系人格化問題提出可行的方案。

（二）技術(shù)路徑的優(yōu)勢(shì)與可行性

法治國(guó)家的形成與依法行政的堅(jiān)守往往需要長(zhǎng)時(shí)間的建構(gòu)與累積，而科學(xué)技術(shù)卻可以提供法治建設(shè)的加速機(jī)制，即通過技術(shù)來迅速解決法治建設(shè)的難題。技術(shù)路徑的價(jià)值主要來源于兩方面，即技術(shù)路徑的優(yōu)勢(shì)和技術(shù)路徑建設(shè)的可行性。第一，技術(shù)路徑的優(yōu)勢(shì)。技術(shù)路徑減少了行政自制對(duì)行政人員的依賴性，降低行政關(guān)系人格化程度，進(jìn)而解決“難以自制”和“不愿自制”的難題。嚴(yán)密明確的制度是行政控權(quán)建設(shè)的根本保證，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。4但在行政控權(quán)建設(shè)中僅僅進(jìn)行靜態(tài)的制度建構(gòu)也存在弊端，那便是制度執(zhí)行和落實(shí)對(duì)行政人員的過度依賴，最終導(dǎo)致決策和執(zhí)法的不可控。在一個(gè)龐大的行政組織中，制度制定者與執(zhí)行者的分離使得上級(jí)政府難以對(duì)下級(jí)政府和具體行政人員的決策、執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)管。即使上級(jí)政府制定了明確的自我規(guī)制制度，但對(duì)于具體行政過程中決策和執(zhí)法是否遵循了該制度難以了解和控制，這也是行政控權(quán)的難點(diǎn)。因而，如果將行政控權(quán)完全視為繁復(fù)的制度設(shè)計(jì)，而忽視了制度在微觀層面的落實(shí)保障，勢(shì)必難以達(dá)到行政控權(quán)的預(yù)期目標(biāo)。技術(shù)路徑通過中立性和客觀性的技術(shù)手段形成了對(duì)行政權(quán)的算法規(guī)制，彌補(bǔ)了制度落實(shí)中對(duì)行政人員過度依賴這一缺陷?！八惴ㄒ?guī)制是規(guī)制某一領(lǐng)域行為的決策系統(tǒng)，利用從無數(shù)與受規(guī)制環(huán)境相關(guān)的動(dòng)態(tài)組件中（實(shí)時(shí)和持續(xù)）產(chǎn)生和直接收集數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)知識(shí)的計(jì)算生成，借此達(dá)成管控風(fēng)險(xiǎn)、改變行為、確認(rèn)和自動(dòng)優(yōu)化系統(tǒng)操作，以便實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)?！?首先，技術(shù)路徑極大地降低了行政人員在行政資料數(shù)據(jù)獲取中的作用，其通過技術(shù)方式將行政決策和行政執(zhí)法過程中的資料數(shù)據(jù)記錄、保留下來，保證了資料數(shù)據(jù)的客觀性，使得行政決策和行政執(zhí)法的過程能夠被再次呈現(xiàn)。同時(shí)，技術(shù)對(duì)行政資料數(shù)據(jù)的保留極大地增強(qiáng)了行政過程的可視化程度，形成了對(duì)決策者和執(zhí)法者的決策與執(zhí)法行為的強(qiáng)力監(jiān)管。其次，算法系統(tǒng)通過對(duì)行政資料數(shù)據(jù)的優(yōu)化處理，逐漸代替行政人員依靠專業(yè)知識(shí)所作的判斷。將明確、無爭(zhēng)議事項(xiàng)和常規(guī)事項(xiàng)的決策納入算法決策系統(tǒng)中進(jìn)行固定，排除其他行政人員對(duì)該事項(xiàng)的決策權(quán);在其他事項(xiàng)的決策中，算法系統(tǒng)能夠根據(jù)數(shù)據(jù)處理結(jié)果形成決策的參考值，防止因權(quán)力濫用而形成過度偏離參考值的決策結(jié)果。由于算法決策結(jié)果的固定性和明確性，當(dāng)算法決策結(jié)果延伸到行政執(zhí)法時(shí)，執(zhí)法行為受算法決策結(jié)果的規(guī)制也就具備了明確性，從而限制了過度裁量等權(quán)力恣意現(xiàn)象?！皬闹卫硇軄砜?，以數(shù)字和評(píng)估作為基石的量化治理方式具有可預(yù)測(cè)性、可協(xié)調(diào)性以及非人際化優(yōu)勢(shì)，有助于增加問責(zé)度、透明度和效率性。”2

第二，技術(shù)路徑建設(shè)的可行性。傳統(tǒng)控權(quán)機(jī)制大都倚賴制度的完善和行政人員對(duì)制度的自覺遵守，這種軟機(jī)制的形成需要一個(gè)漫長(zhǎng)的建構(gòu)過程。而技術(shù)路徑建設(shè)更側(cè)重于軟硬件設(shè)施的普及而非行政人員自身素質(zhì)的形成。一旦行政機(jī)關(guān)引入技術(shù)路徑控權(quán)，技術(shù)強(qiáng)大的規(guī)制能力將迅速在行政中顯現(xiàn)。因而，相較于傳統(tǒng)控權(quán)機(jī)制建設(shè)，技術(shù)路徑的顯著優(yōu)勢(shì)便是技術(shù)可以作為一種便捷、可操作性的工具迅速在行政中應(yīng)用。信息科技的發(fā)展消除了技術(shù)在行政權(quán)運(yùn)行中應(yīng)用的諸多難題，諸如數(shù)據(jù)的傳輸與保留、算法對(duì)數(shù)據(jù)處理的效率等。同時(shí)，隨著我國(guó)政府對(duì)行政信息化、科技化的重視，對(duì)行政技術(shù)應(yīng)用的財(cái)政投入不斷加大，為技術(shù)路徑建設(shè)提供了物質(zhì)保障。技術(shù)應(yīng)用旨在程序意義上對(duì)行政權(quán)運(yùn)行進(jìn)行規(guī)制，并不改變行政決策和行政執(zhí)法的實(shí)質(zhì)，行政決策和行政執(zhí)法無須為適應(yīng)技術(shù)路徑消耗大量時(shí)間。此外，技術(shù)應(yīng)用在各地試點(diǎn)也取得了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，因而當(dāng)技術(shù)路徑在行政中大規(guī)模鋪開時(shí)，預(yù)期不會(huì)遇到較大的阻礙，從而保證了技術(shù)路徑建設(shè)可以在一個(gè)相對(duì)短的時(shí)段內(nèi)完成。

本身帶有中立性和客觀性的技術(shù)在具體行政過程中成為防止行政人員權(quán)力恣意的重要制度方式，可以有效解決政府“難以自制”“不愿自制”和行政關(guān)系人格化的問題，幫助行政自制形成功能發(fā)揮路徑的閉環(huán)。同時(shí)，隨著現(xiàn)代信息科技的發(fā)展，技術(shù)應(yīng)用具備了現(xiàn)實(shí)的可能性，保證了技術(shù)路徑功能預(yù)期能夠順利轉(zhuǎn)化為客觀功能。因此，技術(shù)可以成為在短時(shí)間內(nèi)解決政府控權(quán)難題的可選途徑。

二、技術(shù)路徑的運(yùn)作機(jī)制

行政控權(quán)的技術(shù)路徑之所以能夠?yàn)槿藗兘邮?，就在于其通過技術(shù)制度設(shè)計(jì)與運(yùn)轉(zhuǎn)能夠確定地實(shí)現(xiàn)控權(quán)的功能預(yù)期。技術(shù)路徑的運(yùn)作機(jī)制主要表現(xiàn)為對(duì)行政決策、行政執(zhí)法的規(guī)制和催生行政機(jī)關(guān)自制動(dòng)力。技術(shù)路徑對(duì)行政監(jiān)督的影響內(nèi)化在行政決策和行政執(zhí)法中，而行政決策和行政執(zhí)法又是行政權(quán)運(yùn)行的主要形式;同時(shí)，自制動(dòng)力是推動(dòng)行政控權(quán)功能得到實(shí)現(xiàn)的保障。

（一）技術(shù)路徑對(duì)行政決策的規(guī)制

技術(shù)路徑對(duì)行政決策的規(guī)制主要體現(xiàn)在決策過程和決策程序分化兩方面。第一，在行政決策中，電子決策系統(tǒng)的應(yīng)用可以更細(xì)致地對(duì)行政決策進(jìn)行監(jiān)管，促進(jìn)決策規(guī)則的真正落實(shí)，有效對(duì)行政決策程序進(jìn)行規(guī)范。首先，電子決策系統(tǒng)的應(yīng)用規(guī)范了決策的整體流程。傳統(tǒng)決策過程的呈現(xiàn)主要是紙質(zhì)材料的組合，相應(yīng)地，傳統(tǒng)行政決策的形式合法性也主要是通過紙質(zhì)材料所記錄的決策人員、決策意見、決策會(huì)議紀(jì)要、簽字以及決策法定流程中各環(huán)節(jié)的審核意見和簽字來證成。由于難以確定紙質(zhì)材料的形成時(shí)間，此種情況下，非正式?jīng)Q策結(jié)果經(jīng)常在決策程序開始前就已經(jīng)完成，甚至根本沒有啟動(dòng)決策程序，只是在事后補(bǔ)辦紙質(zhì)材料以完善“程序”。電子決策系統(tǒng)區(qū)別于傳統(tǒng)決策形式，它將全部決策環(huán)節(jié)置于一個(gè)統(tǒng)一的電子系統(tǒng)中，決策的每個(gè)環(huán)節(jié)必須通過電子系統(tǒng)提交完成。這樣，在決策的形成中，決策流程是否完備有了明確的客觀記錄，決策意見的形成時(shí)間具體固定，避免了隱性決策中的人格化影響。電子決策系統(tǒng)對(duì)每一決策事項(xiàng)的客觀記錄，使得行政決策在事后的監(jiān)察監(jiān)督和追責(zé)認(rèn)定中有了明確的依據(jù)，形成了一種對(duì)人格化決策的威懾。其次，電子決策系統(tǒng)的應(yīng)用還能起到規(guī)范具體決策環(huán)節(jié)的作用。例如，在系統(tǒng)交叉技術(shù)的數(shù)據(jù)對(duì)比中，發(fā)現(xiàn)了大量虛假參與決策會(huì)議的行為。在數(shù)據(jù)對(duì)比中發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)中同一工作人員在同一時(shí)間既在行政機(jī)關(guān)內(nèi)參與了行政決策會(huì)議，又處于執(zhí)勤系統(tǒng)中的出差狀態(tài)。技術(shù)應(yīng)用使得在傳統(tǒng)決策形式中難以發(fā)現(xiàn)的違法行為得以顯現(xiàn)，這也成為證明該行政決策違反法定程序的有力證據(jù)。因此，技術(shù)路徑在行政決策中發(fā)現(xiàn)既存問題的同時(shí)也對(duì)后續(xù)決策進(jìn)行了規(guī)范。

第二，電子決策系統(tǒng)可以對(duì)決策程序進(jìn)行實(shí)質(zhì)分化和匿名化。傳統(tǒng)決策各程序之間在名義上雖然也是分化的，但各流程之間統(tǒng)一的決策組織和統(tǒng)籌安排仍然需要特定人員進(jìn)行信息傳達(dá)和材料傳遞，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的程序分化和各流程運(yùn)作的匿名化。對(duì)比傳統(tǒng)決策，電子決策系統(tǒng)通過對(duì)決策環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一的流程安排和時(shí)間統(tǒng)籌，使參與決策的各職能部門和決策環(huán)節(jié)之間的材料交接、信息傳達(dá)均在自身的系統(tǒng)權(quán)限中完成，極大地減少了決策中特定人員的作用，真正實(shí)現(xiàn)了程序分化。再者，電子決策系統(tǒng)對(duì)決策程序的實(shí)質(zhì)分化也促進(jìn)了決策的匿名化。在傳統(tǒng)決策中，意見材料、審批材料在各部門之間的流轉(zhuǎn)使得各部門意見甚至具體到意見提出人員很容易確定，使其易受人格化影響難以給出真實(shí)決策意見。而實(shí)質(zhì)的程序分化使得決策職能部門和決策人員在電子決策系統(tǒng)中只能看到專屬自身權(quán)限內(nèi)的決策內(nèi)容，對(duì)其他環(huán)節(jié)的決策意見和決策人信息并不知曉，從而大大降低了人格化對(duì)決策的影響。同時(shí)，在難以獲取其他環(huán)節(jié)意見和整體決策導(dǎo)向等信息時(shí)，各環(huán)節(jié)的決策者即使想通過違法決策獲取不正當(dāng)利益，也難以保證決策意見在其他環(huán)節(jié)獲得支持，因而各環(huán)節(jié)的決策者對(duì)自身職權(quán)行使的最大保護(hù)便是依法決策，這也促進(jìn)了行政決策的法治化。

（二）技術(shù)路徑對(duì)行政執(zhí)法的規(guī)制

技術(shù)路徑對(duì)于行政執(zhí)法的規(guī)制主要通過對(duì)行政執(zhí)法過程的即時(shí)記錄來實(shí)現(xiàn)。行政執(zhí)法的即時(shí)記錄主要解決了兩個(gè)問題，即行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的不當(dāng)裁量問題和行政執(zhí)法監(jiān)督難的問題。

第一，技術(shù)路徑對(duì)執(zhí)法不當(dāng)裁量的限制。在行政執(zhí)法過程中，存在大量行政執(zhí)法人員濫用職權(quán)的行為，尤其在涉及行政處罰時(shí)，受熟人關(guān)系和自身利益的影響，執(zhí)法人員經(jīng)?？桃鉁p輕或加重處罰力度。特別在處罰依據(jù)不明確的裁量領(lǐng)域，可以說行政執(zhí)法人員主導(dǎo)了執(zhí)法全過程，擁有相當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)力。行政執(zhí)法領(lǐng)域的即時(shí)記錄技術(shù)要求行政執(zhí)法人員通過專門的電子設(shè)備嚴(yán)格記錄執(zhí)法開始到執(zhí)法結(jié)束的全過程。執(zhí)法記錄的完整性構(gòu)成了執(zhí)法正當(dāng)性的重要依據(jù)。與傳統(tǒng)執(zhí)法中的錄音錄像方式相比，即時(shí)記錄技術(shù)有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，其可以大大削弱執(zhí)法人員對(duì)電子記錄的操作權(quán)限。首先，在傳統(tǒng)錄音錄像中，執(zhí)法人員可以決定開始錄音錄像的時(shí)間或僅對(duì)特定的關(guān)鍵行為進(jìn)行記錄。在執(zhí)法結(jié)束后，唯一的電子記錄仍然在執(zhí)法人員的掌握中，受不正當(dāng)因素影響，執(zhí)法人員可能會(huì)對(duì)錄音錄像進(jìn)行剪輯甚至銷毀。即時(shí)記錄技術(shù)通過聯(lián)網(wǎng)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)傳輸，電子設(shè)備所記錄的音像數(shù)據(jù)會(huì)同時(shí)傳輸并保留到上級(jí)系統(tǒng)中，行政執(zhí)法人員僅有開啟與關(guān)閉電子記錄設(shè)備的權(quán)限，無法對(duì)已經(jīng)記錄的數(shù)據(jù)進(jìn)行修改。同時(shí)，在即時(shí)記錄技術(shù)的應(yīng)用中，由于執(zhí)法人員僅有開啟和關(guān)閉的權(quán)限，當(dāng)執(zhí)法人員不開啟或延遲開啟、提前關(guān)閉電子設(shè)備來對(duì)其執(zhí)法過程進(jìn)行非正當(dāng)干預(yù)時(shí)，責(zé)任認(rèn)定又是極其清晰明確的。以《行政處罰法》第16條為例，其作為支撐綜合執(zhí)法改革的法律依據(jù)僅針對(duì)行政處罰權(quán)的集中作出了規(guī)定，對(duì)執(zhí)法權(quán)外延所涉及的行政強(qiáng)制權(quán)、行政檢查權(quán)等卻未提及。即使一些地方性法規(guī)或規(guī)章在對(duì)綜合行政執(zhí)法的界定中附帶提及了后兩種執(zhí)法權(quán)，不過僅是對(duì)改革后重組的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行確定，仍舊難以對(duì)職權(quán)界限予以明確。在由此產(chǎn)生的巨大模糊地帶中，尤其在追求效率的運(yùn)動(dòng)式治理中，出現(xiàn)了大量的無明確合法依據(jù)濫用行政強(qiáng)制和行政檢查的情形，而且頂格處罰、從重處罰又是兩種權(quán)力運(yùn)用的常見結(jié)果。1即時(shí)記錄技術(shù)在綜合行政執(zhí)法中的應(yīng)用，使綜合執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部在執(zhí)法時(shí)產(chǎn)生了以職權(quán)為依據(jù)的分工，雖然多部門共同完成同一執(zhí)法活動(dòng)，但強(qiáng)制與檢查必須通過隊(duì)伍內(nèi)部有明確授權(quán)的職能部門進(jìn)行，而不是多部門的職能共享。因而，即時(shí)記錄技術(shù)在行政執(zhí)法中的應(yīng)用，有效地限制了執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的不當(dāng)裁量，保證了執(zhí)法過程的客觀性和真實(shí)性。據(jù)此形成的責(zé)任認(rèn)定明確清晰，也形成了對(duì)行政職權(quán)濫用的威懾。

第二，技術(shù)路徑對(duì)執(zhí)法監(jiān)督難的解決。行政執(zhí)法的傳統(tǒng)監(jiān)督方式主要是執(zhí)法結(jié)束后由執(zhí)法對(duì)象發(fā)起的行政復(fù)議和行政訴訟等事后的間接監(jiān)督方式。如前所述，由于執(zhí)法材料受執(zhí)法人員控制，事后監(jiān)督難以對(duì)之前執(zhí)法過程有一個(gè)全面客觀的了解。在行政內(nèi)部監(jiān)督中，雖然行政自制給出了決策、執(zhí)法和監(jiān)督的行政權(quán)三分制度，但由于難以排除行政關(guān)系人格化問題，致使內(nèi)部監(jiān)督名不副實(shí)?！皟?nèi)部監(jiān)督主要由政府和各職能部門的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，法制工作機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)上已經(jīng)承載了包括法制宣傳、咨詢、機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的擬定、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等在內(nèi)的很多職能，工作量繁重。而且，在最近的發(fā)展中，一些地方部門的法制工作機(jī)構(gòu)很大程度上還參與了重大行政執(zhí)法決定環(huán)節(jié)，后期若再由其續(xù)行監(jiān)督權(quán)，則不具有程序上的正當(dāng)性。即時(shí)記錄等技術(shù)的應(yīng)用促使執(zhí)法機(jī)關(guān)建立了內(nèi)部信息共享平臺(tái)，在行政執(zhí)法的同一時(shí)間，執(zhí)法過程通過實(shí)時(shí)網(wǎng)絡(luò)傳輸呈現(xiàn)在了監(jiān)督平臺(tái)，減少了執(zhí)法與監(jiān)督之間的關(guān)卡，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)法的動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)監(jiān)督?！?同時(shí)，由于即時(shí)監(jiān)督需要保證點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、人對(duì)人的直接監(jiān)督，其反向促進(jìn)了行政權(quán)三分制制度的實(shí)現(xiàn)，促使行政機(jī)關(guān)設(shè)置專門負(fù)責(zé)即時(shí)記錄監(jiān)督的人員和部門。此外，即時(shí)記錄等技術(shù)能夠防止上層行政權(quán)力對(duì)執(zhí)法、監(jiān)管數(shù)據(jù)的干預(yù)。即時(shí)記錄等技術(shù)中擁有視頻編碼的功能，獨(dú)立于執(zhí)法與監(jiān)管的上層權(quán)限。如果對(duì)即時(shí)記錄的影音數(shù)據(jù)進(jìn)行更改，必定會(huì)破壞視頻編碼的完整性，因而其有效地排除了其他非正當(dāng)因素對(duì)即時(shí)記錄的干擾。這一技術(shù)運(yùn)用在地方實(shí)踐中獲得了效果良好的反饋，例如，“從珠海城管執(zhí)法的數(shù)字監(jiān)管到深圳城市管理智慧中心的打造，包括南沙正在探索的行政執(zhí)法信息平臺(tái)和監(jiān)督平臺(tái)的投入使用，通過智慧監(jiān)管實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和執(zhí)法的無縫銜接，從而打造無漏洞和無死角監(jiān)管”。3

（三）技術(shù)路徑催生的行政控權(quán)動(dòng)力

在對(duì)行政決策和行政執(zhí)法進(jìn)行規(guī)制之外，技術(shù)路徑還催生了行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我控權(quán)的動(dòng)力。第一，技術(shù)應(yīng)用帶來的內(nèi)部控權(quán)動(dòng)力。法治評(píng)估制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容是通過對(duì)行政執(zhí)法情況的反饋來研判行政立法、行政決策的合法性和科學(xué)性。在法治評(píng)估制度的實(shí)際運(yùn)行中，由于法治評(píng)估主體和評(píng)估對(duì)象的混同，法治評(píng)估活動(dòng)仍然要依靠法治評(píng)估所監(jiān)督的具體行政機(jī)關(guān)來組織，而且評(píng)估對(duì)象的資料也要通過行政機(jī)關(guān)來提供，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)會(huì)將其置于自我的掌控之中而加大宣傳、推廣和應(yīng)用。4“這種立法主體、執(zhí)法主體和評(píng)估主體集于一身的‘既做裁判又做運(yùn)動(dòng)員的內(nèi)部評(píng)估模式有損行政立法后評(píng)估的客觀公正性，易滋生部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義，使行政立法后評(píng)估的實(shí)際效果大打折扣?！?此外，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常將行政執(zhí)法的原始記錄進(jìn)行二次加工處理或者只是提供簡(jiǎn)要的執(zhí)法條目和執(zhí)法結(jié)果，甚至通過“操作數(shù)據(jù)，輔之以大量的專門術(shù)語來掩蓋被抽空的生活事實(shí)”，以此減少所受壓力。6當(dāng)即時(shí)記錄技術(shù)應(yīng)用于行政執(zhí)法時(shí)，大量的原始執(zhí)法數(shù)據(jù)被全過程保存下來，使得法治評(píng)估所需真實(shí)數(shù)據(jù)能夠越過被評(píng)估對(duì)象直接通過技術(shù)系統(tǒng)獲取，排除了行政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法數(shù)據(jù)的二次處理和數(shù)據(jù)置換。同時(shí)，執(zhí)法數(shù)據(jù)獲取的直接性和便捷性也使得跨部門評(píng)估真正具有了可操作性和技術(shù)保障，打破了某一行政機(jī)關(guān)集立法、評(píng)估和執(zhí)法于一身的情況。當(dāng)技術(shù)應(yīng)用真正使法治評(píng)估具有了可操作性和實(shí)質(zhì)規(guī)范性時(shí)，評(píng)估對(duì)象基于政績(jī)考核激勵(lì)和行政責(zé)任壓力，便會(huì)主動(dòng)對(duì)自身行為進(jìn)行規(guī)制，推進(jìn)行政控權(quán)。第二，技術(shù)路徑建設(shè)帶來的外部壓力。隨著即時(shí)記錄技術(shù)將完整的執(zhí)法數(shù)據(jù)客觀化和獨(dú)立保存，獲取證據(jù)的便捷也不斷加強(qiáng)外部監(jiān)督機(jī)制的實(shí)效，這在更宏觀的環(huán)境中將原先強(qiáng)勢(shì)的行政組織扁平化、去中心化，進(jìn)而對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了法治壓力。這種來自行政系統(tǒng)外部的法治壓力與行政系統(tǒng)內(nèi)部的法治壓力一道催生著行政控權(quán)的主動(dòng)性和自覺性，形成了這樣一種良性循環(huán)：技術(shù)路徑在行政控權(quán)中發(fā)揮的作用越強(qiáng)，外部監(jiān)督帶來的壓力就越大;外部監(jiān)督的壓力越大，又促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)技術(shù)路徑建設(shè)以推進(jìn)行政控權(quán)。技術(shù)路徑帶來的兩種壓力在促進(jìn)行政控權(quán)的同時(shí)，也作為行政倫理失效時(shí)的后備保障，契合了行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的理念，“思維理念、生成建構(gòu)和發(fā)展完善的源頭和動(dòng)力，來自行政系統(tǒng)的內(nèi)部。它是行政自律意識(shí)、自省精神、克制品格得到發(fā)揚(yáng)的產(chǎn)物，是行政機(jī)體內(nèi)發(fā)、能動(dòng)的自我組織、自我防控、自我更新的體現(xiàn)?！?

三、技術(shù)路徑的保障和限度

作為一種規(guī)制行政權(quán)的技術(shù)手段，技術(shù)路徑與其他行政控權(quán)機(jī)制一樣，其功能發(fā)揮有賴于自身所得到的組織支持與制度保障，否則諸多與之相關(guān)的制度、外在環(huán)境等系統(tǒng)因素便會(huì)對(duì)技術(shù)路徑進(jìn)行干擾和侵蝕。同時(shí)也需要考慮，技術(shù)路徑能否一勞永逸地解決行政控權(quán)問題，是否為行政控權(quán)難題的最佳解決方案？如果不是，那么技術(shù)路徑的功能限度又在哪里？

（一）技術(shù)路徑功能發(fā)揮的保障

總體來看，應(yīng)從內(nèi)部多級(jí)別開放系統(tǒng)、獨(dú)立的專門技術(shù)部門和形成技術(shù)路徑法規(guī)三種制度建設(shè)來保障技術(shù)路徑的功能發(fā)揮。

第一，建立內(nèi)部多級(jí)別開放系統(tǒng)。技術(shù)路徑在行政權(quán)運(yùn)行中所發(fā)揮的規(guī)制作用有賴于系統(tǒng)對(duì)各行政環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌安排，同時(shí)行政權(quán)運(yùn)行的各環(huán)節(jié)也均通過技術(shù)手段儲(chǔ)存在系統(tǒng)之中。如果該系統(tǒng)的實(shí)際控制權(quán)限和技術(shù)記錄數(shù)據(jù)的處分權(quán)限仍然被技術(shù)規(guī)制的特定對(duì)象掌握，技術(shù)引入和技術(shù)路徑建設(shè)也將再次落入特定行政機(jī)關(guān)集“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判”兩種角色于一身的窠臼，技術(shù)的中立性和客觀性必將受損。因此，為保障技術(shù)路徑功能的實(shí)質(zhì)發(fā)揮，應(yīng)針對(duì)技術(shù)系統(tǒng)權(quán)限問題采取多級(jí)別開放系統(tǒng)的設(shè)置。首先，應(yīng)當(dāng)保證特定行政機(jī)關(guān)對(duì)技術(shù)的應(yīng)用和系統(tǒng)的使用權(quán)限。技術(shù)路徑建設(shè)的起點(diǎn)便是行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)時(shí)應(yīng)用技術(shù)，所以應(yīng)當(dāng)首先保證技術(shù)應(yīng)用的一線部門和基層部門對(duì)系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息的獲取和使用，以幫助一線部門和基層部門對(duì)自身行政行為進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范，同時(shí)也便于其發(fā)現(xiàn)自身行政決策和行政執(zhí)法中存在的問題。對(duì)處于一線的基層部門來說，系統(tǒng)權(quán)限僅限使用權(quán)而不應(yīng)涉及處分權(quán)。其次，在技術(shù)應(yīng)用的一線基層部門之外，其同級(jí)政府、上級(jí)政府以及垂直的上級(jí)職能部門均應(yīng)獲取系統(tǒng)權(quán)限，而且行政部門級(jí)別越高權(quán)限應(yīng)當(dāng)越大。尤其是涉及系統(tǒng)數(shù)據(jù)的處分權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在人員數(shù)量和所處級(jí)別方面進(jìn)行嚴(yán)格限制，以最大程度地避免系統(tǒng)數(shù)據(jù)處分權(quán)的濫用，阻礙技術(shù)路徑預(yù)期功能的實(shí)現(xiàn)。例如，在基層城市執(zhí)法機(jī)關(guān)的技術(shù)路徑建設(shè)中，除其自身擁有系統(tǒng)權(quán)限以進(jìn)行自我規(guī)制外，縣（區(qū)）級(jí)政府應(yīng)當(dāng)擁有系統(tǒng)權(quán)限，使其設(shè)立的監(jiān)察部門能夠?qū)爡^(qū)各職能部門進(jìn)行行政監(jiān)督;市級(jí)政府應(yīng)當(dāng)有權(quán)限，以保證對(duì)其所轄下級(jí)政府及基層職能部門進(jìn)行技術(shù)監(jiān)管。同時(shí)，市級(jí)城市執(zhí)法機(jī)關(guān)也應(yīng)有系統(tǒng)權(quán)限，對(duì)下級(jí)職能部門實(shí)行技術(shù)監(jiān)管。以此類推，形成多級(jí)別的開放系統(tǒng)。

第二，設(shè)置獨(dú)立的專門技術(shù)部門。首先，在技術(shù)系統(tǒng)的應(yīng)用過程中，系統(tǒng)運(yùn)行的維護(hù)和功能升級(jí)需要依賴專業(yè)的技術(shù)人員，其在技術(shù)監(jiān)管的數(shù)據(jù)獲取、存留、提取和數(shù)據(jù)分析方面發(fā)揮著重要的作用。即使在高級(jí)別系統(tǒng)處分權(quán)的運(yùn)用中，也需要依賴技術(shù)人員完成一系列的技術(shù)性操作。為了防止非正當(dāng)因素對(duì)技術(shù)人員的影響，保證行政控權(quán)技術(shù)路徑的中立性和客觀性，應(yīng)建立由專門技術(shù)人員組成的專門技術(shù)部門。而且，技術(shù)部門應(yīng)獨(dú)立于其所服務(wù)的行政職能部門，由各職能部門的同級(jí)政府、上級(jí)政府或上級(jí)職能部門通過獨(dú)立的編制、財(cái)政直接管理。其次，技術(shù)人員和技術(shù)部門之外的行政人員和其他部門對(duì)于系統(tǒng)的運(yùn)行、系統(tǒng)數(shù)據(jù)的獲取、尤其是數(shù)據(jù)處分應(yīng)當(dāng)通過專門的程序完成，保證技術(shù)應(yīng)用過程的透明并留痕。

第三，技術(shù)路徑建設(shè)的法律保障?，F(xiàn)階段，行政機(jī)關(guān)對(duì)技術(shù)控權(quán)方式的引入和應(yīng)用并沒有在全國(guó)范圍內(nèi)推展。原因在于，首先，行政機(jī)關(guān)對(duì)控權(quán)技術(shù)引入和應(yīng)用的依據(jù)目前只存在于特定地方性立法和地方性法規(guī)中，其適用范圍有限。其次，行政機(jī)關(guān)各職能部門對(duì)所引入技術(shù)的功能預(yù)期側(cè)重不同，難以形成統(tǒng)一的技術(shù)建設(shè)需要。最后，受制于地方財(cái)政的差異狀況，財(cái)政預(yù)算難以保證對(duì)技術(shù)建設(shè)的有效推進(jìn)。因此，為保證技術(shù)路徑建設(shè)的整體推進(jìn)，應(yīng)在中央層面出臺(tái)統(tǒng)一的技術(shù)路徑建設(shè)規(guī)劃綱要和制定相應(yīng)的法律法規(guī)，為各地各級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行技術(shù)路徑建設(shè)形成實(shí)體依據(jù)。地方政府也應(yīng)在中央的總體規(guī)劃下，根據(jù)自身行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況，依據(jù)法律法規(guī)更加細(xì)致地對(duì)自身技術(shù)路徑建設(shè)進(jìn)行完善和升級(jí)。同時(shí)，在技術(shù)應(yīng)用的試點(diǎn)實(shí)踐層面，應(yīng)逐步形成“試點(diǎn)——修正——鋪開”的有序銜接，避免過度追求技術(shù)引進(jìn)速度和形式，而忽視了技術(shù)路徑在行政控權(quán)中實(shí)際功能的發(fā)揮。

（二）技術(shù)路徑的功能限度

依托自身的技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及技術(shù)與行政體制的契合度，技術(shù)路徑能夠迅速推進(jìn)行政控權(quán)，但同時(shí)也應(yīng)注意到技術(shù)路徑在行政控權(quán)中的功能限度。

第一，技術(shù)無法完全代替行政人員的判斷。一方面，技術(shù)路徑雖然可以有效限制行政人員的權(quán)力濫用，但要通過技術(shù)路徑完全覆蓋每一行政行為，便需要一個(gè)極其復(fù)雜的算法系統(tǒng)。即使信息科技發(fā)展為技術(shù)在行政中的應(yīng)用提供了有力的保障，但是目前仍然沒有一種算法能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。另一方面，技術(shù)路徑通過標(biāo)準(zhǔn)化、模式化的流程來對(duì)行政人員和行政行為進(jìn)行控制。當(dāng)完全排除行政人員的主觀判斷，僅僅將行政人員視為技術(shù)路徑的執(zhí)行者時(shí)，在行政執(zhí)法行為中便會(huì)出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象，特別是在特殊群體和特殊事件的處理過程中，必定會(huì)頻繁出現(xiàn)合法卻不合理的機(jī)械性決策和執(zhí)法。

第二，技術(shù)路徑監(jiān)管功能的有限性。首先，技術(shù)路徑功能發(fā)揮有賴于上級(jí)行政機(jī)關(guān)通過多級(jí)別開放系統(tǒng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的技術(shù)監(jiān)督。這意味著，在這一開放的監(jiān)管系統(tǒng)中，最上層行政機(jī)關(guān)僅僅在技術(shù)路徑中形成了監(jiān)管者角色而不能被監(jiān)管。監(jiān)管主體的缺乏使得多級(jí)別開放系統(tǒng)無法在最終的意義上得到實(shí)現(xiàn)。其次，技術(shù)部門依靠垂直管理的人事、財(cái)政預(yù)算形成的獨(dú)立性是相對(duì)的。技術(shù)部門可以通過省、市、縣、鄉(xiāng)各層級(jí)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)獲得人事管理與財(cái)政預(yù)算。但就最上層行政機(jī)關(guān)來說，其本身是技術(shù)部門的設(shè)立者，同時(shí)也是技術(shù)部門人事與財(cái)政預(yù)算的管理者，導(dǎo)致技術(shù)部門的獨(dú)立性無法得到最終、確定的實(shí)現(xiàn)。這種功能限度意味著，即使技術(shù)路徑有效推進(jìn)了行政控權(quán)，行政人員在行政權(quán)運(yùn)行中的作用依舊不可或缺。行政人員既需要被技術(shù)路徑所規(guī)制，也需要對(duì)行政過程中出現(xiàn)的不合理現(xiàn)象進(jìn)行及時(shí)反饋和處理，以保證行政控權(quán)不會(huì)脫離行政合理原則。而對(duì)于最上層行政機(jī)關(guān)的控權(quán)，在很大程度上也需要依靠行政人員的職業(yè)素養(yǎng)和倫理自覺來實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，技術(shù)路徑總是圍繞著特定目標(biāo)來進(jìn)行推進(jìn)的，而這些特定目標(biāo)則需要由更上層的制度設(shè)計(jì)來進(jìn)行設(shè)定。因而，技術(shù)路徑在行政控權(quán)中的定位是工具性、手段性的，其作為輔助實(shí)現(xiàn)行政控權(quán)制度的要求而存在。雖然技術(shù)路徑具備了高效的優(yōu)勢(shì)，但脫離制度作為基礎(chǔ)和目標(biāo)引導(dǎo)，技術(shù)路徑將無的放矢。

綜上所述，建立內(nèi)部多級(jí)別開放系統(tǒng)、設(shè)置獨(dú)立的專門技術(shù)部門和形成技術(shù)路徑法規(guī)能夠有力地保障技術(shù)路徑的功能發(fā)揮。但是從一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段來看，行政控權(quán)的整體推進(jìn)還需要從根本上進(jìn)行科學(xué)、完備的制度建構(gòu)，同時(shí)注重提升行政人員的職業(yè)素養(yǎng)和倫理自覺。

責(zé)任編輯：張昌輝