袁承程，高 陽(yáng),2

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院, 北京 100091；2.國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)地球科學(xué)部, 北京 100085）

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地、森林、草原、水和濕地等各類(lèi)自然資源分屬?lài)?guó)務(wù)院不同部門(mén)管理，各部門(mén)基于自身的管理特點(diǎn)和需求，形成了各自專(zhuān)門(mén)的自然資源分類(lèi)系統(tǒng)和調(diào)查技術(shù)規(guī)程，并相對(duì)獨(dú)立開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)自然資源的調(diào)查監(jiān)測(cè)工作。因此，存在以下問(wèn)題：一是相同的概念，但卻是不同的客體，即內(nèi)涵不一致。例如，依據(jù)濕地公約，濕地是指天然或人造、永久或暫時(shí)之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼澤地、泥炭地或水域，包括低潮時(shí)水深不超過(guò)6 m 的海水區(qū)[1]。而依據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查的技術(shù)規(guī)定，濕地僅指“紅樹(shù)林地，天然的或人工的，永久的或間歇性的沼澤地、泥炭地、鹽田和灘涂”等水陸交界，不包括水域的區(qū)域[2]。二是因?qū)ψ匀毁Y源功能的認(rèn)識(shí)不一樣，相同的客體和內(nèi)涵，但概念或名稱(chēng)不同。如草地資源學(xué)將排水不良的平原洼地、山間谷地，河流源頭，湖泊邊緣等地形部位，在季節(jié)性積水或常年積水的條件下，形成以多年生濕生或沼生植物為優(yōu)勢(shì)種的隱域性草地類(lèi)型[3]，認(rèn)定為(沼澤)草地；而濕地研究者，將其認(rèn)定為濕地。三是由于概念和內(nèi)涵的問(wèn)題，造成各自然資源調(diào)查對(duì)象與范圍存在交叉與重疊。例如，在林地分類(lèi)中，灌叢覆蓋度大于30%，為灌木林地[4]；而草地分類(lèi)中，灌叢覆蓋度小于40%，為草地[5]。四是因各類(lèi)資源本身存在互為因果或環(huán)境的關(guān)系，各類(lèi)調(diào)查為了調(diào)查內(nèi)容(屬性)的完整性，存在交叉重復(fù)，造成了資金使用浪費(fèi)、利用效率不高。如耕地、草地和林地調(diào)查都將氣候、地形和土壤作為立地條件調(diào)查，而氣候、地形和土壤都有本身的調(diào)查。由此可見(jiàn)，由于我國(guó)長(zhǎng)期按部門(mén)劃塊管理各類(lèi)自然資源，一直存在著分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)較多、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、技術(shù)體系不協(xié)調(diào)、調(diào)查結(jié)果相互矛盾、自然資源家底不清、自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)職責(zé)政出多門(mén)、管理困難等問(wèn)題[6]。

為此，黨中央提出要加快建立自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)制度。依據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》等文件精神，組建自然資源部，并成立調(diào)查監(jiān)測(cè)司，負(fù)責(zé)建立自然資源定期調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度。為加快建立自然資源綜合調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)制度，2020 年自然資源部印發(fā)《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“總體方案”)，提出要圍繞統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)的總體目標(biāo)，開(kāi)展自然資源統(tǒng)一調(diào)查、監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、分析評(píng)價(jià)和成果應(yīng)用[7]。然而，該方案僅列舉了自然資源調(diào)查內(nèi)容，并沒(méi)有明確如何進(jìn)一步推進(jìn)方案的具體實(shí)施，形成不重不漏的自然資源綜合調(diào)查技術(shù)體系。此外，綜合國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)資料研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)是世界上最先提出并落實(shí)要建立自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系的國(guó)家之一，目前國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家主要還是由不同的專(zhuān)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)各類(lèi)自然資源調(diào)查，并不存在綜合的調(diào)查監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)[8]。盡管如此，我國(guó)以往的自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測(cè)均未能形成服務(wù)于我國(guó)資源管理的自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測(cè)體系。因此，有必要梳理我國(guó)自然資源綜合調(diào)查發(fā)展歷程，分析當(dāng)前調(diào)查監(jiān)測(cè)體系中存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)政策建議。

1 我國(guó)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)發(fā)展歷程

1.1 自然資源綜合考察是自然資源綜合調(diào)查的初次嘗試

1949 年以后，我國(guó)廣大地區(qū)，尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)的自然條件與自然資源的科學(xué)資料幾近空白。為此，國(guó)家專(zhuān)門(mén)成立了自然資源綜合考察委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“綜考會(huì)”)，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)的自然環(huán)境條件、資源以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行科學(xué)調(diào)查，掌握全國(guó)的資源分布和利用情況[9]。綜考會(huì)通過(guò)組織和協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)外科學(xué)工作者組成大型綜合考察隊(duì)，按統(tǒng)一計(jì)劃、分工合作的原則，對(duì)我國(guó)的主要自然地理區(qū)的地質(zhì)、氣候、地貌、礦產(chǎn)、森林、草原、土壤、水文、土地以及動(dòng)植物等資源開(kāi)展了綜合考察[10]。通過(guò)這些綜合考察，積累了大量的第一手調(diào)查數(shù)據(jù)和資料，為區(qū)域土地資源綜合開(kāi)發(fā)、利用與管理提供了可靠依據(jù)。但是，隨著各業(yè)務(wù)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)資源調(diào)查的發(fā)展，當(dāng)時(shí)綜合考察方式和成果偏重于科學(xué)研究，逐漸脫離了自然資源業(yè)務(wù)管理工作的需求。1999 年9 月，根據(jù)中國(guó)科學(xué)院知識(shí)創(chuàng)新工程試點(diǎn)工作的需要，經(jīng)中國(guó)科學(xué)院批準(zhǔn)綜考會(huì)與地理研究所合并為中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所[11]。

1.2 全國(guó)農(nóng)業(yè)自然資源調(diào)查和農(nóng)業(yè)區(qū)劃是自然資源綜合調(diào)查的再次實(shí)踐

為盡快查明農(nóng)業(yè)自然資源，合理開(kāi)發(fā)利用農(nóng)業(yè)自然資源，1979 年國(guó)發(fā)〔1979〕36 號(hào)文件中決定國(guó)務(wù)院設(shè)立全國(guó)農(nóng)業(yè)自然資源和農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)全國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì))，并下設(shè)農(nóng)業(yè)自然資源調(diào)查和農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)辦公室，組織方式是由全國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，由各個(gè)專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)分別負(fù)責(zé)組織相應(yīng)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍開(kāi)展調(diào)查[12]。在全國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)劃辦公室領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)農(nóng)業(yè)氣候資源、漁業(yè)資源與水域資源、沿海灘涂資源、土壤普查、地貌、植被、草地、沼澤、全國(guó)森林資源與自然保護(hù)區(qū)資源、水資源調(diào)查等分別由國(guó)家氣象局、國(guó)家水產(chǎn)總局、中國(guó)科學(xué)院林土所和上海師范大學(xué)、全國(guó)土壤普查辦公室、中國(guó)科學(xué)院地理所、中國(guó)科學(xué)院植物所、綜考會(huì)、中國(guó)科學(xué)院長(zhǎng)春地理所、林業(yè)部、以及水利部和地礦部負(fù)責(zé)[13]。由于全國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)作為一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺少專(zhuān)業(yè)的隊(duì)伍，各類(lèi)自然資源調(diào)查還是委托各個(gè)部門(mén)組織實(shí)施。隨著各專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查的技術(shù)進(jìn)步，調(diào)查目標(biāo)的分化，形成了各類(lèi)自然資源分頭組織的模式。

1.3 各類(lèi)自然資源專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查蓬勃發(fā)展是新時(shí)代自然資源綜合調(diào)查的基礎(chǔ)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2021 年我國(guó)開(kāi)展了9 次森林資源連續(xù)清查、3 次全國(guó)土地調(diào)查、3 次水資源調(diào)查與評(píng)價(jià)、2 次全國(guó)草原資源調(diào)查、2 次全國(guó)土壤普查、2 次全國(guó)濕地資源調(diào)查、1 次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查、1 次地理國(guó)情普查，以及生物多樣性調(diào)查、海洋海島等多項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)自然資源調(diào)查工作[14-15](表1)。這些調(diào)查不僅查清了各類(lèi)自然資源的概況，而且促進(jìn)了自然資源各類(lèi)調(diào)查工作技術(shù)發(fā)展，培養(yǎng)了各類(lèi)資源調(diào)查的人才與隊(duì)伍，為我國(guó)資源環(huán)境的保護(hù)發(fā)揮了重要作用。此外，由于近年來(lái)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，現(xiàn)代地理信息技術(shù)在各類(lèi)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)方面應(yīng)用越來(lái)越廣泛，部分類(lèi)型的自然資源在調(diào)查方法與調(diào)查技術(shù)呈現(xiàn)趨同化。這為新時(shí)代自然資源綜合調(diào)查創(chuàng)造了有利條件，但也由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不一致造成了各類(lèi)自然資源調(diào)查結(jié)果存在相互矛盾，使得自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測(cè)成為歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。

表1 自然資源調(diào)查現(xiàn)狀分析表Table 1 Analysis of current situation of natural resources investigation

續(xù)表1Table 1 (Continued)

2 當(dāng)前我國(guó)自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測(cè)存在的問(wèn)題

2.1 自然資源管理對(duì)象不清，自然分類(lèi)體系仍未建立

對(duì)自然資源的概念，目前有多種不同的認(rèn)識(shí)，但是在概念上基本認(rèn)可“自然資源，是指天然存在、有使用價(jià)值、可提高人類(lèi)當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的總和”[16]。然而，因人們對(duì)自然資源認(rèn)知水平和能力是不斷變化的，使得自然資源內(nèi)涵與外延邊界仍然不清楚，造成了自然資源部管理的對(duì)象并不明確[17]。依據(jù)《總體方案》，自然資源部職責(zé)明確涉及土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島7 類(lèi)，但分析發(fā)現(xiàn)，僅調(diào)查上述7 類(lèi)自然資源是完全不足以支撐自然資源部管理需要。例如，在開(kāi)展耕地質(zhì)量分類(lèi)時(shí)還需要土壤質(zhì)地、土層厚度以及土壤污染狀況等土壤資源相關(guān)資料。此外，由于認(rèn)識(shí)的提高，新的自然資源不斷出現(xiàn)，例如種質(zhì)資源、生物多樣性、碳匯等資源是否應(yīng)該納入自然資源管理范疇仍存在爭(zhēng)議[8]。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)自然資源分類(lèi)按照學(xué)理、法理和管理等角度，提出了多種不同的分類(lèi)體系(表2)。綜合來(lái)看，以學(xué)理為基礎(chǔ)的自然資源分類(lèi)雖然理論性較強(qiáng)，但與實(shí)際管理的需要銜接不足，無(wú)法滿(mǎn)足自然資源管理實(shí)踐的需求[26]，而以法理為依據(jù)的自然資源分類(lèi)，法律中涉及的自然資源存在種類(lèi)寬泛，內(nèi)涵并不十分明確，部分資源類(lèi)別間存在重疊現(xiàn)象[27]；而以管理為目標(biāo)的自然資源分類(lèi)，則由于各分管部門(mén)的管理需求不同，其分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和定義也沒(méi)有統(tǒng)一，各部門(mén)管理分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展的資源調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)無(wú)法融合和對(duì)比利用[28]。為了構(gòu)建服務(wù)自然資源管理的自然資源分類(lèi)體系，有一些學(xué)者提出了自然資源分類(lèi)綜合方案[24-25,29]。由于自然資源管理的對(duì)象不清楚，再加上自然資源的多功能性、多維性，仍然存在對(duì)于自然資源要素覆蓋不全面，資源多功能性考慮不足，空間與物質(zhì)分類(lèi)相重疊，造成自然資源分類(lèi)體系至今難以形成共識(shí)。

表2 自然資源分類(lèi)現(xiàn)狀表Table 2 Existing classifications for categories of natural resources

2.2 自然資源調(diào)查技術(shù)方法難統(tǒng)一

由于各類(lèi)自然資源的屬性和性質(zhì)存在很大的差異，在調(diào)查基礎(chǔ)和方法上自然存在不同。綜合現(xiàn)有調(diào)查技術(shù)方法，可以總結(jié)為以下三種：一是“以遙感技術(shù)為主，輔以實(shí)地調(diào)查”的全覆蓋調(diào)查方法。主要是利用高分多光譜現(xiàn)代遙感技術(shù)，并采用實(shí)地驗(yàn)證方法，對(duì)全國(guó)或部分區(qū)域進(jìn)行大面積、全覆蓋、逐圖斑的調(diào)查，如現(xiàn)在的國(guó)土調(diào)查、地理國(guó)情普查、濕地的一般調(diào)查、海域海島調(diào)查等。這類(lèi)調(diào)查方法比較直觀(guān)，也相對(duì)來(lái)說(shuō)較為準(zhǔn)確，但是，只適用于調(diào)查各類(lèi)自然資源的空間分布和面積等。二是基于“遙感技術(shù)與固定/隨機(jī)樣點(diǎn)相結(jié)合”的調(diào)查方法。這類(lèi)調(diào)查方法主要適用于森林資源、草原資源、土壤資源、氣候資源等資源的調(diào)查。由于遙感技術(shù)限制以及某些指標(biāo)(如水流量、降水量、氣溫等)均在隨時(shí)變化，某些資源的指標(biāo)僅靠遙感是無(wú)法獲取的，例如，森林資源的蓄積量指標(biāo)、草原資源的生物量指標(biāo)、土壤資源的土壤類(lèi)型和質(zhì)地等，只能通過(guò)大量的樣點(diǎn)調(diào)查或設(shè)置固定監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))來(lái)測(cè)量，并結(jié)合空間插值或模型反演來(lái)獲取。三是采用“以實(shí)地調(diào)查為主”的調(diào)查方法。例如，針對(duì)某種自然資源或某個(gè)區(qū)域開(kāi)展重點(diǎn)調(diào)查或?qū)ｍ?xiàng)調(diào)查，如野生動(dòng)植物的調(diào)查、濕地的重點(diǎn)調(diào)查等。正因如此，由于當(dāng)前科技技術(shù)的限制，當(dāng)前很難用統(tǒng)一的技術(shù)方法體系開(kāi)展各類(lèi)自然資源綜合調(diào)查，導(dǎo)致不同調(diào)查技術(shù)所獲得的成果存在不一致或調(diào)查成果難以在同一圖層表達(dá)。

2.3 自然資源綜合調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系未建立

截止2020 年11 月，與自然資源調(diào)查相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，包括已實(shí)施和正在審批的，共計(jì)有254 項(xiàng)。這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于指導(dǎo)和規(guī)范各個(gè)自然資源調(diào)查起到了非常重要的作用，但是從自然資源綜合調(diào)查角度，本研究認(rèn)為現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范存在以下問(wèn)題或不足，一是基礎(chǔ)不統(tǒng)一、一致性不強(qiáng)[30]，例如，在調(diào)查精度上，土地調(diào)查最小上圖面積建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地為200 m2，農(nóng)用地(不含設(shè)施農(nóng)用地)為400 m2，其他地類(lèi)為600 m2；而森林資源和濕地調(diào)查最小上圖面積分別為667 m2和15 hm2。在調(diào)查范圍上，濕地調(diào)查是以低潮-6 m 與陸地國(guó)界線(xiàn)所組成的區(qū)域?yàn)檎{(diào)查范圍，而土地調(diào)查、基礎(chǔ)地理國(guó)情監(jiān)測(cè)等調(diào)查范圍是以零米等深線(xiàn)與陸地國(guó)界線(xiàn)所組成的區(qū)域。二是調(diào)查內(nèi)容存在重疊或遺漏，例如，土地調(diào)查均對(duì)耕地、園地、林地和草地和水域的范圍、邊界和權(quán)屬進(jìn)行了調(diào)查，但是，在森林和濕地調(diào)查時(shí)也需要重新劃定林地和濕地的邊界，核實(shí)土地權(quán)屬信息，造成土地調(diào)查與森林資源和濕地資源調(diào)查內(nèi)容重復(fù)。三是調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)成果缺少統(tǒng)一的規(guī)范，由于各類(lèi)調(diào)查分類(lèi)不一致，調(diào)查的方法不同，調(diào)查的精度不一，調(diào)查的時(shí)間有差別，再加上調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)缺少統(tǒng)一的規(guī)范，造成各類(lèi)自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)無(wú)法直接統(tǒng)一在一張圖中(表3)。

表3 自然資源部分調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)(規(guī)范)沖突與重疊表Table 3 Conflict and overlap of some investigation standards (specifications) for natural resources

2.4 自然資源調(diào)查職責(zé)劃定不明確

雖然調(diào)查是為了理清現(xiàn)狀全貌，監(jiān)測(cè)是為了監(jiān)視動(dòng)向態(tài)勢(shì)[36]，然而從職責(zé)分工來(lái)看未完全理清調(diào)查與監(jiān)測(cè)的關(guān)系，造成各部門(mén)的職責(zé)邊界劃定不清。例如，自然資源部的三定方案中明確，自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)司“開(kāi)展水、森林、草原、濕地資源和地理國(guó)情等專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作”。而在國(guó)家林業(yè)和草原局的三定方案中，明確森林資源司、草原管理司、濕地管理司分別負(fù)責(zé)全國(guó)森林、草原和濕地資源監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)工作[37]。上述部門(mén)均有相關(guān)自然資源監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的職責(zé)，如不能很好的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，兩部門(mén)之間容易繼續(xù)出現(xiàn)工作交叉重疊。此外，自然資源與生態(tài)環(huán)境之間是相互依存、相互滲透、相互影響、相互制約的，都統(tǒng)一于自然這個(gè)整體，都是自然對(duì)于人類(lèi)功能關(guān)系的體現(xiàn)。自然資源與生態(tài)環(huán)境作為自然對(duì)于人類(lèi)功能的體現(xiàn)是自然界所兼有的，也是同一自然介質(zhì)所兼有的，例如生物多樣性可能既屬于資源，又屬于環(huán)境，兩者難以區(qū)分；如水既可能是自然資源系統(tǒng)中可以提供淡水的重要資源，又

是為生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)提供水源涵養(yǎng)服務(wù)的重要因素[29]。因此，自然資源調(diào)查與生態(tài)環(huán)境調(diào)查的內(nèi)容，在某些部分是無(wú)法分開(kāi)的。為了評(píng)價(jià)自然資源的數(shù)量和質(zhì)量，可能會(huì)涵蓋一部分生態(tài)環(huán)境指標(biāo)。例如，為了調(diào)查濕地的質(zhì)量，需要調(diào)查濕地水質(zhì)和土壤重金屬等生態(tài)環(huán)境指標(biāo)[38]。但是，依據(jù)職責(zé)劃分，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)。這可能會(huì)造成自然資源調(diào)查與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作重疊或遺漏，浪費(fèi)國(guó)家資源與資金。

2.5 自然資源調(diào)查隊(duì)伍整合不到位

在國(guó)家行政層面雖然已確定由自然資源部來(lái)負(fù)責(zé)各類(lèi)自然資源的統(tǒng)一調(diào)查，但在調(diào)查隊(duì)伍方面并未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性地整合。目前，除了土地、海洋和測(cè)繪等系統(tǒng)的調(diào)查隊(duì)伍直接在自然資源部?jī)?nèi)，其他各類(lèi)自然資源調(diào)查隊(duì)伍基本上還是保持機(jī)構(gòu)改革前的狀況，分布于不同的部門(mén)。例如，森林、濕地資源的調(diào)查隊(duì)伍，依托于國(guó)家林草局；水資源調(diào)查的隊(duì)伍，特別是地表水資源的調(diào)查監(jiān)測(cè)，還在水利部；而生物多樣性、水質(zhì)以及土壤污染狀況的調(diào)查監(jiān)測(cè)隊(duì)伍在生態(tài)環(huán)境部。在新一輪的機(jī)構(gòu)改革中，中央將武警黃金部隊(duì)轉(zhuǎn)隸到中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局，組建了自然資源綜合調(diào)查指揮中心，負(fù)責(zé)組織開(kāi)展自然資源綜合調(diào)查與長(zhǎng)期觀(guān)測(cè)工作[39]。雖然該中心近年在森林資源外業(yè)調(diào)查、草原資源調(diào)查、地表基質(zhì)調(diào)查以及自然資源要素綜合觀(guān)測(cè)等方面進(jìn)行了嘗試，但是，由于自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測(cè)涵蓋內(nèi)容廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，該中心由于轉(zhuǎn)隸時(shí)間比較短，在森林、草原、濕地以及土地等調(diào)查方面缺乏豐富的經(jīng)驗(yàn)，需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的培訓(xùn)才能保障綜合調(diào)查質(zhì)量和進(jìn)度。此外，科技部、高校以及相關(guān)科研院還有各類(lèi)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)的試驗(yàn)站或監(jiān)測(cè)點(diǎn)，也有一部分人員從事自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作和研究。當(dāng)前，如何整合各類(lèi)作業(yè)隊(duì)伍，保障作業(yè)隊(duì)伍之間分工合作的暢通，提高調(diào)查的作業(yè)效率，提升調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性是亟待解決的重要問(wèn)題。

3 提升自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測(cè)能力的對(duì)策

3.1 明確自然資源管理需求，構(gòu)建服務(wù)于自然資源管理的分類(lèi)體系

首先，從管理需求角度，全面系統(tǒng)梳理自然資源業(yè)務(wù)管理所涉及到的自然資源類(lèi)型和調(diào)查指標(biāo)，尤其是為了服務(wù)自然資源部管理間接涉及的資源種類(lèi)與管理指標(biāo)；同時(shí)，從學(xué)理和管理相結(jié)合角度，梳理目前主要的自然資源類(lèi)型。針對(duì)當(dāng)前有爭(zhēng)議、不常見(jiàn)或組合型的資源類(lèi)型(如碳匯、風(fēng)景等)建議暫不納入自然資源范疇。其次，在堅(jiān)持以自然資源主導(dǎo)功能和服務(wù)于自然管理需求原則的基礎(chǔ)之上，明確當(dāng)前自然資源內(nèi)涵和種類(lèi)，劃清自然資源系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)管理的自然資源對(duì)象。最后，建議按照橫向空間陸海統(tǒng)籌、縱向空間地上地下統(tǒng)籌、類(lèi)型不重不漏、學(xué)理法理與管理結(jié)合的原則，依據(jù)自然資源的存在狀態(tài)，構(gòu)建“空間-物質(zhì)-能量”一體化多維度自然資源分類(lèi)框架[8]，其中空間分為陸地空間、海域空間、地下空間和近太空空間；而物質(zhì)資源依據(jù)地球圈層將其劃分為大氣圈、水圈、巖石圈、生物圈、土壤圈5 個(gè)圈層資源，有利于研究各類(lèi)物質(zhì)資源形成、分布規(guī)律和相互關(guān)系；在能量資源中，根據(jù)能源的來(lái)源，概略的劃分為太陽(yáng)能資源、地球能量資源、月球引力能量資源等。

3.2 促進(jìn)自然資源調(diào)查技術(shù)融合，完善自然資源綜合調(diào)查技術(shù)方法體系

首先，要加快與完善自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測(cè)技術(shù)體系方案，采取“總+分+總”的形式，堅(jiān)持整體謀劃，按照綜合的技術(shù)思路，設(shè)計(jì)提出技術(shù)體系總體架構(gòu)，推進(jìn)基礎(chǔ)調(diào)查、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查、常規(guī)監(jiān)測(cè)、專(zhuān)題監(jiān)測(cè)、應(yīng)急監(jiān)測(cè)等綜合調(diào)查技術(shù)的融合，在統(tǒng)一的基礎(chǔ)調(diào)查上，將現(xiàn)有各類(lèi)自然資源專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查要素進(jìn)行分解調(diào)查，再應(yīng)用現(xiàn)代地理信息技術(shù)進(jìn)行綜合，形成相關(guān)的調(diào)查成果。其次，在現(xiàn)有方法上，采用多源遙感影像數(shù)據(jù)(包括多光譜遙感影像、高光譜遙感數(shù)據(jù)、SAR 和雷達(dá)等數(shù)據(jù))，充分利用5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等高新技術(shù)，破解當(dāng)前調(diào)查監(jiān)測(cè)所面臨的技術(shù)短板，進(jìn)一步提高各類(lèi)自然資源調(diào)查的精度。再次，要充分認(rèn)識(shí)到遙感技術(shù)不是萬(wàn)能的，還需加強(qiáng)遙感技術(shù)與地面調(diào)查監(jiān)測(cè)技術(shù)合作，解決因不同調(diào)查技術(shù)方法導(dǎo)致的數(shù)據(jù)沖突的矛盾。最后，積極采用“互聯(lián)網(wǎng) +”和云計(jì)算的技術(shù)，構(gòu)建空天地綜合調(diào)查技術(shù)體系，搭建人人參與自然資源調(diào)查平臺(tái)，以切實(shí)有效地支撐我國(guó)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作。

3.3 理清基礎(chǔ)調(diào)查與專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查邏輯關(guān)系，構(gòu)建自然資源綜合調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系

首先，理清基礎(chǔ)調(diào)查與專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查邏輯關(guān)系。建議拓展基礎(chǔ)調(diào)查的內(nèi)容，應(yīng)以土地類(lèi)型調(diào)查為基礎(chǔ)調(diào)查，對(duì)土地類(lèi)型的基本組成要素，如氣候、土壤、地質(zhì)、地貌以及利用現(xiàn)狀等開(kāi)展調(diào)查，以解決各類(lèi)自然資源專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查在基礎(chǔ)要素方面重復(fù)調(diào)查的問(wèn)題。其次，建議系統(tǒng)梳理各類(lèi)自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)不一、調(diào)查交叉重疊等問(wèn)題，規(guī)范各類(lèi)自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，從而為各類(lèi)自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)修訂提供指引。最后，建議構(gòu)建自然資源綜合調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系。該標(biāo)準(zhǔn)體系框架可由3 個(gè)層次組成，第1 層次是自然資源調(diào)查基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、自然資源基礎(chǔ)條件調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和自然資源專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，其中，自然資源調(diào)查基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)包括自然資源調(diào)查領(lǐng)域的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)；基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)是自然資源綜合調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，旨在解決各類(lèi)自然資源調(diào)查術(shù)語(yǔ)和內(nèi)涵不統(tǒng)一、調(diào)查重復(fù)、數(shù)據(jù)建庫(kù)不一致的基礎(chǔ)問(wèn)題。第2 層次是第1 層次的下位類(lèi)，即門(mén)類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)；考慮到氣候、地形地貌、土壤和土地調(diào)查的結(jié)果是支撐森林、草原、濕地和水資源等專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查最為基礎(chǔ)的資料，是各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查范圍邊界劃定的基礎(chǔ)，同時(shí)也是各類(lèi)自然資源分類(lèi)或分區(qū)的重要依據(jù)，為此，建議根據(jù)自然資源調(diào)查對(duì)象，將自然資源基礎(chǔ)條件調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)劃分為地形地貌調(diào)查、氣候(氣象)資源調(diào)查、土壤資源調(diào)查和土地資源調(diào)查等門(mén)類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。第3 層次中，依據(jù)各類(lèi)自然資源調(diào)查的術(shù)語(yǔ)與分類(lèi)、調(diào)查規(guī)范、數(shù)據(jù)建庫(kù)、分析評(píng)價(jià)、成果管理與共享等內(nèi)容再進(jìn)行細(xì)分。

3.4 明晰自然資源部的職責(zé)分工，組建自然資源綜合調(diào)查的協(xié)作體系

首先，在自然資源管理需求分析的基礎(chǔ)之上，明確自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)所需要指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源與職責(zé)分工。其次，堅(jiān)持國(guó)家立場(chǎng)和要有所為、有所不為的原則，建立國(guó)家自然資源綜合調(diào)查的工作協(xié)調(diào)與信息共享機(jī)制，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家氣象局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局以及中科院系統(tǒng)等各自部門(mén)管理所涉及的自然資源調(diào)查組織實(shí)施或數(shù)據(jù)的共享，并明確中央與地方的事權(quán)。最后，按照“總+分+總”組織方式，由自然資源部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國(guó)自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作，并依據(jù)各部門(mén)管理需求與基礎(chǔ)，建立分層級(jí)的調(diào)查組織體系。第1 層，自然資源日常管理必備指標(biāo)(如土地、海洋、礦產(chǎn)、地下水等的分布、范圍、面積等)的調(diào)查監(jiān)測(cè)工作，由自然資源部負(fù)責(zé)調(diào)查技術(shù)規(guī)程的制定與組織實(shí)施；第2 層，與自然資源日常管理密切相關(guān)的指標(biāo)，地方考核必須的指標(biāo)，以及相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查和實(shí)施管理中產(chǎn)生交叉的區(qū)域或內(nèi)容，由自然資源部牽頭制定該類(lèi)資源的基礎(chǔ)調(diào)查監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程，并聯(lián)合相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。第3 層，針對(duì)相關(guān)部門(mén)日常管理需要，但與自然資源日常管理職責(zé)不緊密的指標(biāo)和內(nèi)容，由相關(guān)部門(mén)自行組織調(diào)查監(jiān)測(cè)，制定的技術(shù)規(guī)程報(bào)自然資源部備案。

3.5 整合自然資源調(diào)查隊(duì)伍，建立自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測(cè)組織隊(duì)伍體系

自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測(cè)涵蓋內(nèi)容廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，全面知曉各類(lèi)自然資源調(diào)查的管理人員不足，缺乏綜合性的自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)隊(duì)伍。為此，建議整合自然資源調(diào)查隊(duì)伍體系，一是整合自然資源系統(tǒng)原有的測(cè)繪、地質(zhì)、土地、原黃金部隊(duì)、森林等作業(yè)隊(duì)伍，組建自然資源綜合調(diào)查隊(duì)伍，負(fù)責(zé)自然資源綜合調(diào)查的組織實(shí)施；二是與自然資源系統(tǒng)外隊(duì)伍(如中國(guó)科學(xué)院、高校、水利部等相關(guān)部門(mén))建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，積極引進(jìn)最先進(jìn)調(diào)查技術(shù)和方法，取長(zhǎng)補(bǔ)短，協(xié)作開(kāi)展相關(guān)自然資源的調(diào)查工作；三是全面梳理全國(guó)各級(jí)各類(lèi)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和固定樣點(diǎn)，構(gòu)建覆蓋全國(guó)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。在充分尊重各部門(mén)需要的原則下，由國(guó)家統(tǒng)一組織全國(guó)監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))、氣象站、固定樣點(diǎn)以及部分高校研究機(jī)構(gòu)固定樣地的設(shè)置和綜合調(diào)查監(jiān)測(cè)內(nèi)容。

4 結(jié)語(yǔ)

自然資源調(diào)查從單一資源調(diào)查到綜合調(diào)查是歷史發(fā)展的客觀(guān)要求。黨中央順應(yīng)歷史潮流，創(chuàng)造性地提出要加快建立自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)制度。完善的自然資源綜合調(diào)查制度不僅是我國(guó)自然資源管理的基礎(chǔ)，而且是提升我國(guó)國(guó)土空間治理能力和治理體系現(xiàn)代化的基石。本研究應(yīng)用文獻(xiàn)梳理和實(shí)地調(diào)研方法，系統(tǒng)回顧了我國(guó)自然資源調(diào)查發(fā)展過(guò)程，梳理和分析了當(dāng)前我國(guó)自然資源綜合調(diào)查存在的問(wèn)題，并提出了促進(jìn)我國(guó)自然資源綜合調(diào)查能力的對(duì)策。建議進(jìn)一步明確自然資源管理需求，明晰自然資源部的職責(zé)分工，促進(jìn)自然資源調(diào)查技術(shù)融合，整合自然資源調(diào)查隊(duì)伍，構(gòu)建服務(wù)于自然資源管理的分類(lèi)體系、技術(shù)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、協(xié)作體系和隊(duì)伍體系等“5 個(gè)體系”，進(jìn)而提升自然資源綜合管理理能力和水平，建立我國(guó)生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供技術(shù)支撐。