朱威虹

【摘要】我國推行住房公積金制度30年以來，住房公積金在解決城鎮(zhèn)職工住房需求等方面發(fā)揮了積極作用，也產(chǎn)生了積極的社會經(jīng)濟效益，但仍存在住房公積金管理體制機制不健全、監(jiān)督管理體系不完善、覆蓋面不廣、普惠性不足、資金使用效率較低甚至貶值、金融服務利用不足、信息化管理水平仍不高等問題。針對這些問題，文章提出關于健全管理體制機制、統(tǒng)一監(jiān)督管理體系、擴大覆蓋面與受益面、提高收益與使用效率、利用金融市場功能與作用、提升信息化管理水平等方面的改革建議。

【關鍵詞】住房公積金；財務管理；資金監(jiān)管

【中圖分類號】F293

一、引言

從1991年我國試點住房公積金制度，到1994年開始全面推行，再到1999年國務院出臺《住房公積金管理條例》以來，住房公積金作為職工的一種社會保障，在解決城鎮(zhèn)職工住房需求、減輕職工住房貸款利息負擔、促進商品房供給與需求平衡等方面發(fā)揮了積極的作用。

2020年初，全球暴發(fā)新冠肺炎疫情，我國經(jīng)濟社會發(fā)展、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和廣大民眾的日常生活都受到了巨大的沖擊和影響，在這種情況下，社會各界開始關注住房公積金制度改革以及是否要取消住房公積金制度等問題。同年5月，中共中央 國務院印發(fā)《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，明確要改革住房公積金制度，這意味著國家為住房公積金制度確定了基調(diào)，或將迎來新一輪改革?；谝陨媳尘埃疚膶㈥U述我國住房公積金管理現(xiàn)狀，分析我國住房公積金管理存在的問題，并提出我國住房公積金管理改革建議。

二、我國住房公積金管理現(xiàn)狀

根據(jù)住建部等三部委于2021年聯(lián)合印發(fā)的《全國住房公積金2020年年度報告》（以下簡稱《報告》），截至2020年末，全國共設有341個住房公積金管理委員會作為住房公積金的管理決策與監(jiān)督實施機構，各住房公積金管理中心負責管理運作，指定商業(yè)銀行辦理住房公積金貸款、結算等金融業(yè)務。

《報告》顯示，我國住房公積金呈現(xiàn)出以下特點：一是住房公積金繳存規(guī)模持續(xù)增長。2020年年末全國住房公積金累計繳存總額19.58萬億元，繳存余額7.30萬億元，結余資金1.07萬億元，其中“十三五”期間全國住房公積金繳存額年均增長12.16%，期末繳存余額比“十二五”期末增長79.57%。二是住房公積金提取規(guī)模穩(wěn)步增長但提取率不高。2020年年末全國住房公積金累計提取總額12.28萬億元，占累計繳存總額的62.70%，其中“十三五”期間全國住房公積金提取額年均增長12.39%。三是住房公積金個人住房貸款率不高且地區(qū)間差異較大。2020年末累計發(fā)放住房公積金個人住房貸款11.13萬億元，個人住房貸款余額6.23萬億元，個人住房貸款率85.31%，其中超過90%的省級行政區(qū)域僅有8個，黑龍江、新疆生產(chǎn)建設兵團等地個貸率不到70%。四是住房公積金增值收益較低。2020年全國住房公積金增值收益0.11萬億元，比上年增長14.04%，增值收益率1.58%。

與此同時，近年來我國住房公積金也發(fā)揮了積極的社會經(jīng)濟效益，如有效支持租賃住房消費，大力支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，持續(xù)支持保障性住房建設；個人住房貸款重點支持中、低收入群體首套普通住房，節(jié)約職工住房貸款利息支出；在應對新冠肺炎疫情中，住房公積金階段性支持政策還發(fā)揮了紓難解困作用；推動靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度試點，研究探索住房公積金支持租賃住房發(fā)展；完善全國住房公積金信息化數(shù)據(jù)平臺，以“跨省通辦”等為抓手不斷提高服務效能。

三、我國住房公積金管理存在的問題

目前，住房公積金管理在諸多方面不斷進行改善和提升，但仍存在以下幾個方面的問題：

（一）住房公積金管理體制機制不健全，不利于實現(xiàn)共同富裕

1.住房公積金管理機構定位不明晰，權責利不對等影響其功能作用發(fā)揮

目前，住房公積金的管理決策事項由全國各住房公積金管理委員會作出，住房公積金的管理運作由全國各住房公積金管理中心負責，住房公積金貸款、結算等金融業(yè)務由指定的商業(yè)銀行負責辦理。其中，住房公積金管理委員會成員多數(shù)具有政府背景，難以發(fā)揮其民主決策作用；住房公積金管理中心作為事業(yè)單位不是金融機構但負責資金的運作，不負責管理決策但承擔資金風險責任；指定的商業(yè)銀行需要承擔貸款管理風險，受其自身功能限制住房公積金潛在功能并沒有完全實現(xiàn)。由于住房公積金管理的相關機構權責利不對等，影響其功能作用發(fā)揮。

2.住房公積金管理存在“劫貧濟富”現(xiàn)象，收益分享顯失公平

目前，住房公積金是由職工和單位按照1：1比例進行繳存并最終歸職工個人所有，但是不同單位的繳存基數(shù)和比例存在巨大差異，意味著繳存基數(shù)大、比例高的高收入職工比低收入職工獲得的住房保障資金會更多，也更容易先買房更先利用資金池的資金獲得實惠，而低收入職工則較少甚至無法享受制度紅利，這就有可能變成了“劫貧濟富”，不利于實現(xiàn)共同富裕。

（二）住房公積金監(jiān)督管理體系不完善，不利于有效防控風險

1.住房公積金監(jiān)管體系不健全，多頭無序監(jiān)管難以防范風險

目前，住房公積金監(jiān)管體系包括住建部門、人民銀行和財政部門監(jiān)督，同時實行屬地化監(jiān)管，各住房公積金管理委員會作為管理決策機構沒有監(jiān)管之實也沒有監(jiān)管之力，制度賦予各住房公積金管理中心執(zhí)法監(jiān)督權，但沒有配備相應執(zhí)法隊伍。這種多頭無序監(jiān)管的局面難以形成監(jiān)管合力，不利于有效防范資金風險。

2.住房公積金管理中心不具備風險承受能力但承擔金融機構風險

住房公積金屬于金融資產(chǎn)，應當由具有專業(yè)勝任能力和風險承受能力的金融機構負責運作，但實際是由住房公積金管理中心負責運作，住房公積金管理中心作為事業(yè)單位，不是金融機構，也不以盈利為目標，不具備相應的風險承受能力，也難以承擔住房公積金的運營風險。

（三）住房公積金覆蓋面不廣、普惠性不足，全國統(tǒng)籌層次較低

1.住房公積金繳存覆蓋面不夠廣，制度惠及度不夠高

截至2020年年末，全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員4.6億人，而住房公積金實繳職工1.5億人，繳存比例不到33%，繳存覆蓋面不夠廣，尤其是大量的中小微企業(yè)職工、城鎮(zhèn)個體工商戶等尚未被覆蓋，還沒有惠及絕大部分城鎮(zhèn)群體。

2.住房公積金制度普惠性不足，農(nóng)村居民無法享受制度紅利

目前，住房公積金管理制度將城鎮(zhèn)居民作為住房公積金的保障對象，而將農(nóng)村居民排除在制度之外，由于住房公積金可以在個人所得稅稅前扣除，也可以在購房時享受低息貸款，無形之中形成了一項社會福利，但是農(nóng)村居民卻無法享受到這種制度紅利，削弱了住房公積金制度的普惠性。

3.住房公積金的全國統(tǒng)籌層次較低，降低住房公積金的“互助”效率

住房公積金的全國統(tǒng)籌層次較低，目前尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，雖然全國總體規(guī)模大，但各地區(qū)規(guī)模小，無法統(tǒng)籌實現(xiàn)規(guī)模效應，資源配置效率較低。此外，個人住房貸款率較高的地區(qū)（如貴州100.76%）和較低的地區(qū)（如黑龍江66.59%）之間不能在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用住房公積金結余資金，從全社會角度看，資金管理層次較低和地區(qū)統(tǒng)籌割據(jù)降低了住房公積金結余資金的“互助”效率。

（四）住房公積金功能作用發(fā)揮受限，資金使用效率較低甚至貶值

1.住房公積金的使用和提取限制較多，其功能作用發(fā)揮受限

目前，各地對住房公積金的使用和提取設置了較多限制，尤其是一、二線城市，很多職工因為不滿足使用和提取條件或買不起房，致使公積金賬戶上有資金卻無法使用或無法使用公積金低息貸款，公積金政策的初衷難以實現(xiàn)，導致大量公積金資金沉淀，不僅嚴重影響社會經(jīng)濟消費水平，也導致資源閑置浪費。

2.住房公積金的資金使用效率較低甚至貶值

截至2020年年末，全國住房公積金繳存余額7.30萬億元，住房公積金繳存金額大于使用提取金額，2020年全國住房公積金增值收益率1.58%，資金使用效率較低。2020年全國CPI漲幅2.5%，而住房公積金的繳存記賬利率低于CPI漲幅，則實際上職工繳存的住房公積金在貶值。

（五）住房公積金的金融服務利用不足

目前，住房公積金管理尚未充分利用金融市場進行高效運作，僅利用指定的商業(yè)銀行辦理住房公積金貸款、結算等基本金融業(yè)務，而金融市場的資金來源拓展、資金用途拓寬、金融風險防范等功能基本沒有在住房公積金管理中體現(xiàn)。

（六）住房公積金的信息化管理水平仍不高

目前，各地住房公積金管理中心的信息尚不能實現(xiàn)完全共享，信息化專業(yè)人才力量不足，與“一網(wǎng)通辦”“全網(wǎng)上辦”等還存在一定差距，住房公積金的信息化管理水平還有待進一步提高。

四、我國住房公積金管理改革建議

針對我國住房公積金管理存在的問題，提出以下改革建議：

（一）健全住房公積金管理體制機制，完善住房公積金公平受益長效機制

1.實行統(tǒng)一管理體制，實現(xiàn)住房公積金全國統(tǒng)籌管理

國家對住房公積金實行統(tǒng)一管理，包括管理機構、決策機制、資金運作、信息化系統(tǒng)、人才隊伍等，盡快實現(xiàn)住房公積金全部省級統(tǒng)籌管理，逐步實現(xiàn)住房公積金全國統(tǒng)籌管理，提高住房公積金統(tǒng)籌層次，允許個人住房貸款率較高地區(qū)和較低地區(qū)之間在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用住房公積金結余資金，加強互助互通。

2.修訂《住房公積金管理條例》，完善住房公積金公平受益長效機制

建議及時修訂《住房公積金管理條例》，進一步明確住房公積金管理機構定位和管理目標，強調(diào)功能作用，擴大保障對象，提高互助效率，增加金融賦能，優(yōu)化收益分享機制，加強行政執(zhí)法，健全公平受益的長效機制。

（二）統(tǒng)一住房公積金監(jiān)督管理體系，提高風險識別、評估與防范水平

1.建立統(tǒng)一的住房公積金監(jiān)管體系，實現(xiàn)監(jiān)管“橫向到邊、縱向到底”

參照金融體系監(jiān)管模式，自上而下建立統(tǒng)一的住房公積金監(jiān)管體系，科學合理設立監(jiān)管機構，明確監(jiān)管權責，加強行政執(zhí)法監(jiān)督，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管相結合、同級監(jiān)督與上級監(jiān)管相結合，利用大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)智慧監(jiān)管，確保不發(fā)生金融風險。

2.提高住房公積金監(jiān)管的專業(yè)化能力，提高風險識別、評估與防范水平

在統(tǒng)一的住房公積金監(jiān)管體系下，建設信貸監(jiān)督、資金監(jiān)督、審計監(jiān)督、信息披露監(jiān)督、信息化監(jiān)督、人事監(jiān)督、法務監(jiān)督等專業(yè)化監(jiān)管力量，提高住房公積金監(jiān)管的專業(yè)化能力，同時通過加強專業(yè)人才隊伍建設，利用現(xiàn)代信息技術、金融風險防范工具等手段提高風險識別、評估與防范水平。

（三）擴大住房公積金覆蓋面與受益面，增強制度紅利的普惠性

1.擴大住房公積金覆蓋面，擴大制度惠及范圍

一方面，探索將農(nóng)村居民也納入住房公積金的保障范圍，實現(xiàn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村全覆蓋；另一方面，建議在《勞動合同》中將“企業(yè)應當為職工繳存住房公積金”作為強制條款，同時加強行政執(zhí)法監(jiān)督與違法懲戒，確保將更多的居民納入住房公積金的保障范圍。

2.擴大住房公積金受益面，增強制度紅利的普惠性

住房公積金需要進一步向中低收入職工傾斜，向大量的中小微企業(yè)職工、城鎮(zhèn)個體工商戶放開政策，通過擴大居民受益面、提高政策享受的便利性與可用性，增強制度紅利的普惠性。

（四）整合優(yōu)化住房公積金資源與政策，提高住房公積金收益與使用效率

1.整合涉房政策資金，加強資金統(tǒng)籌管理與集中運作

建議整合住房公積金和商品房銷售監(jiān)管資金與質(zhì)保金、物業(yè)維修資金等，均由住房公積金管理機構統(tǒng)籌管理、集中運作，提高資金運作效率。

2.調(diào)整相關政策，提高住房公積金的增值收益與使用效率

一方面，通過提高住房公積金的繳存利率、擴大資金投資渠道、分享增值收益留存、有償使用互助資金等政策調(diào)整，提高住房公積金的增值收益；另一方面，通過簡化貸款手續(xù)、增加住房公積金使用彈性、拓寬提取范圍、推進住房公積金市場化運營等方式，提高住房公積金的使用效率。

（五）利用金融市場功能與作用，為住房公積金管理提質(zhì)增效

住房公積金可以充分利用金融市場進行高效運作管理，一是探索以住房公積金為基礎發(fā)行政策性貸款資產(chǎn)證券化、以住房公積金管理機構為主體發(fā)行住房融資債券等方式拓寬資金來源渠道；二是通過委托市場化金融機構投資運作、投資風險可控且收益率較高的金融產(chǎn)品等方式增加資金用途；三是探索建立政策性住房擔保公司和保險公司，實現(xiàn)風險的轉移與補償，提高金融風險防范水平。

（六）充分運用現(xiàn)代信息技術，提升住房公積金信息化管理水平

探索將大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、5G、人工智能等技術運用到全國住房公積金信息化數(shù)據(jù)平臺建設中來，打造“智慧化”“一體化”公積金信息管理體系；同時加大公積金信息化管理人才的建設力度，培養(yǎng)或引進復合型專業(yè)化人才，切實提升住房公積金信息化管理水平。

五、總結

綜上，我國推行住房公積金制度以來，在解決城鎮(zhèn)職工住房需求等方面發(fā)揮了積極作用，也產(chǎn)生了積極的社會經(jīng)濟效益，但仍存在住房公積金管理體制機制不健全、監(jiān)督管理體系不完善、覆蓋面不廣、普惠性不足、資金使用效率較低甚至貶值、金融服務利用不足、信息化管理水平仍不高等問題，筆者建議：健全住房公積金管理體制機制、完善公平受益長效機制，統(tǒng)一監(jiān)督管理體系、提高風險應對水平，擴大住房公積金覆蓋面與受益面、增強制度紅利的普惠性，整合優(yōu)化住房公積金資源與政策、提高住房公積金收益與使用效率，利用金融市場功能與作用提質(zhì)增效，充分運用現(xiàn)代信息技術提升信息化管理水平。

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