朱萬江 陳悠 王亮

江蘇省第十四次黨代會報告明確提出：“堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展”，“完善生態(tài)補償和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制”，讓綠色成為美麗江蘇最靚麗的標識。進一步提升新時代江蘇生態(tài)產(chǎn)品價值，是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要抓手，是書寫新江蘇現(xiàn)代化建設最鮮明底色的實踐需要，同時也是實現(xiàn)江蘇經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要新動能。本文就進一步提升江蘇生態(tài)產(chǎn)品價值途徑略做探索。

一、江蘇生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的典型案例

黨的十八大以來，江蘇在前期實踐的基礎上，各地進一步綜合運用土地整治等政策，對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)展開各具特色的探索，省廳先后評選出礦山生態(tài)修復、山水林田湖草生態(tài)修復、海洋生態(tài)修復、土地整治、探索創(chuàng)新等26個最美生態(tài)修復案例;潘安湖采煤塌陷區(qū)治理等案例入選自然資源部生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例。

1.全省“萬頃良田建設”工程

針對耕地利用效率低、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給能力不足等突出問題，2008年，江蘇開展萬頃良田建設工程試點工作，科學實施土地整理、拆遷安置、社會保障、農(nóng)用地和建設用地流轉(zhuǎn)，成效明顯。（1）集中推進土地綜合整治。特別是在試點推進中形成的“工業(yè)向園區(qū)集中、居住向社區(qū)（集鎮(zhèn)、中心村）集中、耕地向規(guī)?；小?，凸顯了生態(tài)空間的合理分布，為促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、供給現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品奠定基礎。（2）以政府補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)土地資源價值。實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，通過政府參與生態(tài)補償?shù)氖侄螌崿F(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。萬頃良田建設工程有力推動了分散經(jīng)營農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

2.徐州市賈汪區(qū)潘安湖“四位一體”采煤塌陷區(qū)治理

江蘇徐州賈汪區(qū)長期以來對煤炭進行高強度開采，全區(qū)采煤塌陷問題嚴峻，潘安湖塌陷情況最為嚴重。2010年3月，潘安湖實施綜合規(guī)劃、國土空間生態(tài)修復與綜合整治工程，修復采煤塌陷區(qū)的生態(tài)環(huán)境，順利實現(xiàn)黑色經(jīng)濟向綠色經(jīng)濟發(fā)展。（1）充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引領作用。統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)礦、地、水等資源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，科學規(guī)劃潘安湖塌陷區(qū)生態(tài)修復和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動“生態(tài)+旅游”“生態(tài)+文化”等多種產(chǎn)業(yè)形態(tài)共同發(fā)展，經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品價值通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展得以顯化。（2）以增加生態(tài)產(chǎn)品為核心推進國土綜合整治。推進山、水、林、田、路和城鄉(xiāng)居民點、工礦用地等國土空間的生態(tài)修復和綜合整治，建成多個生態(tài)島嶼以及湖闊景美的濕地景觀區(qū)，系統(tǒng)治理塌陷區(qū)受損的自然生態(tài)系統(tǒng)，優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力得到大幅提升。

3.蘇州市金庭鎮(zhèn)發(fā)展“生態(tài)農(nóng)文旅”模式

金庭鎮(zhèn)地處太湖中心區(qū)域，擁有長三角經(jīng)濟圈中稀缺的生態(tài)環(huán)境和自然人文資源。近年來，金庭鎮(zhèn)積極實施生態(tài)環(huán)境綜合整治，持續(xù)優(yōu)化國土空間布局，大力推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營與生態(tài)補償工作。（1）開展山水林田湖草系統(tǒng)治理。完成魚塘整治，修復水生態(tài);建設高標準農(nóng)田、對廢棄工礦用地開展生態(tài)修復;開展大氣環(huán)境整治。經(jīng)過系統(tǒng)治理，自然生態(tài)系統(tǒng)得到全面保護和修復，生態(tài)產(chǎn)品的供給能力得到顯著提升。（2）依托規(guī)劃優(yōu)化三生空間布局。金庭鎮(zhèn)融合生態(tài)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各類規(guī)劃，開展“三優(yōu)三?！毙袆?，整治各類低效用地，預留后續(xù)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)所需要的建設用地指標，夯實生態(tài)產(chǎn)品供給和價值實現(xiàn)的基礎。（3）建立生態(tài)補償機制與“生態(tài)農(nóng)文旅”模式。推動政府購買公共性生態(tài)產(chǎn)品，建立生態(tài)補償機制，顯化公共性生態(tài)產(chǎn)品的價值;依托特殊的地理區(qū)位、豐富的自然資源和深厚的歷史文化底蘊，進行生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，打通了經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的渠道，顯化物質(zhì)供給類和文化服務類生態(tài)產(chǎn)品的價值。

4.江陰市“三進三退”生態(tài)修復護長江

20世紀90年代開始，江陰市長江岸線過度使用、土地超強度開發(fā)等問題日益顯現(xiàn)。近年來，江陰市按照“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的要求，綜合運用規(guī)劃、生態(tài)修復等手段，探索多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。（1）開展生態(tài)保護與修復。新建水生態(tài)修復浮島，提升長江岸線水環(huán)境自凈能力;規(guī)劃建設窯港口生態(tài)濕地保護區(qū)，推動長江漁業(yè)資源恢復;新建濕地，恢復和保護區(qū)域內(nèi)的生物多樣性;建設濱江公園體系，推進沿江地區(qū)生態(tài)林建設工程，開展生態(tài)復綠，提升了優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力。（2）積極探索政府轉(zhuǎn)移支付與市場化路徑，完善生態(tài)補償機制，發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)。2019年，江陰市將永久基本農(nóng)田納入生態(tài)補償范圍，對重點生態(tài)功能區(qū)實施生態(tài)補償、提高補償標準、完善補償體系，推動公共性生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn);規(guī)劃發(fā)展“生態(tài)+康養(yǎng)旅游”和“生態(tài)+文化”等生態(tài)型產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，顯化物質(zhì)供給與文化服務類生態(tài)產(chǎn)品的價值，充分實現(xiàn)“好山好水好風光”的內(nèi)在價值。

二、江蘇生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)面臨的現(xiàn)實問題

江蘇關于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的試點探索，提升了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，增強了生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，顯化了生態(tài)產(chǎn)品的價值，但仍然面臨一些問題，例如生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的路徑不夠多元，保障生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的機制尚不夠健全等。

1.生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑有限

生態(tài)資源市場化經(jīng)營的實現(xiàn)途徑主要存在以下兩個問題：一是生態(tài)產(chǎn)品交易機制尚不健全。盡管江蘇生態(tài)產(chǎn)品類別豐富，但是尚未形成完善的交易市場，針對不同類型的生態(tài)產(chǎn)品交易平臺有待搭建，生態(tài)產(chǎn)品供給方與需求方、資源方與投資方仍對接不暢。二是生態(tài)產(chǎn)品市場化路徑單一。試點實踐主要是對文化服務類生態(tài)產(chǎn)品進行開發(fā)，生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈仍有較大的延伸空間;數(shù)字經(jīng)濟、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)生態(tài)化仍有較大發(fā)展空間。

以政府為主導的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)途徑有兩個方面：一是生態(tài)保護補償制度面臨補償資金來源過窄、補償方式單一問題。在資金來源上，補償資金主要依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付，有一定的資金缺口。企事業(yè)單位投入、生態(tài)銀行（保險）、社會捐贈等其他渠道仍需拓展。二是生態(tài)保護橫向補償機制的異地開發(fā)補償模式探索不足。供給地和受益地之間利益分配和風險分擔機制有待健全，完善損害生態(tài)環(huán)境的賠償制度仍需加大推進力度，污水、垃圾處理收費機制以及生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估方法和實施機制仍需完善。

2.相關保障機制尚未健全完善

一是生態(tài)產(chǎn)品價值考評機制以及生態(tài)環(huán)境保障機制缺失。江蘇各地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的成果主要依賴群眾自覺性保護，缺少相關的法律、政策保障，尚未形成有效的激勵機制，生態(tài)產(chǎn)品價值指標尚未納入政府綜合績效評價內(nèi)容，社會輿情導向仍需作進一步宣傳引導。

二是支持生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策路徑仍需細化。針對“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)形成系統(tǒng)的政策支持體系仍需完善，相關領域的財稅、投資、金融、土地、產(chǎn)業(yè)等政策多是圍繞環(huán)境保護主題展開，且多是方向性和籠統(tǒng)性的規(guī)定，缺乏細化的政策路徑設計。

三、江蘇生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)機制

結合江蘇自然資源領域試點工作及相關研究，應進一步發(fā)揮政府與市場的力量實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值，健全生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)機制以及生態(tài)產(chǎn)品保護補償機制。

1.生態(tài)修復

圍繞區(qū)域出現(xiàn)的重大生態(tài)環(huán)境問題，針對礦山、河流、海洋等不同資源類型，因地制宜，積極開展國土綜合整治和生態(tài)修復工程。（1）針對過度開采礦產(chǎn)資源問題，采用礦山生態(tài)修復工程方案，綜合運用分層剝離、交錯回填、土壤重構、泥漿泵吹填、煤矸石充填等土壤重構技術，推進工礦用地等國土空間的生態(tài)修復，治理礦區(qū)受損的自然生態(tài)系統(tǒng)。（2）針對江河沿岸過度開發(fā)問題，采用河流生態(tài)修復工程方案，實施清淤工程，清淤疏浚;建設生態(tài)駁岸，增強生物多樣性;建立植被緩沖帶，過濾地表徑流中的沉淀物;建立魚、蟲、鳥生態(tài)圈，優(yōu)化生物種群結構，增強自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。（3）針對沿海地區(qū)水質(zhì)下降、海岸線長期侵蝕等問題，采用海岸線生態(tài)修復工程方案，對受損海岸線進行生態(tài)修復，開展水環(huán)境治理，對水體水質(zhì)進行咸淡分離和清濁分離，逐步恢復海洋水生態(tài)環(huán)境。

2.生態(tài)資源指標及產(chǎn)權交易

政府對生態(tài)資源指標及產(chǎn)權進行管控或設定限額，創(chuàng)造對生態(tài)產(chǎn)品的交易需求，引導和激勵利益相關方進行交易。（1）開展生態(tài)資源基礎信息調(diào)查評價。全面摸清生態(tài)資源的數(shù)量、質(zhì)量、權屬等情況，對生態(tài)資源可開發(fā)利用進行適宜性評價，明確區(qū)域生態(tài)資源基本情況以及開發(fā)潛能。（2）設計生態(tài)指標及產(chǎn)權交易運行機制。確定市場化運營主體、交易客體以及交易方式，推進生態(tài)資源指標及產(chǎn)權流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)資源資產(chǎn)化。（3）確定生態(tài)指標及產(chǎn)權交易價格。充分考慮社會經(jīng)濟條件水平、自然保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需求，制定可用于市場交易的價格機制。（4）搭建生態(tài)資源產(chǎn)權交易平臺。引入社會資本和專業(yè)運營商，實現(xiàn)零散生態(tài)資源的整合提升、指標購買和置換、權益交易，對接政府、市場、資本和產(chǎn)業(yè)。（5）強化用于交易的生態(tài)指標監(jiān)管工作。建立生態(tài)產(chǎn)品動態(tài)監(jiān)測制度，加強業(yè)務指導和監(jiān)督檢查，督促指導交易雙方認真履行購買生態(tài)資源指標及產(chǎn)權的協(xié)議。

3.生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主要依托地區(qū)生態(tài)資源優(yōu)勢，將生態(tài)產(chǎn)品的價值附著于服務產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品的價值中，并轉(zhuǎn)化為可以進行市場交易的商品，從而實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。（1）盤活歷史文化資源，開發(fā)“生態(tài)+文旅”型產(chǎn)業(yè)。結合豐富的文化遺產(chǎn)與自然資源，融合地區(qū)傳統(tǒng)文化，挖掘遺址、古舊村落等存量歷史資源，引入專業(yè)團隊進行開發(fā)建設，培育市場經(jīng)營主體，吸引游客“進入式消費”。（2）厚植綠色生態(tài)底色，發(fā)展“生態(tài)+康養(yǎng)”型產(chǎn)業(yè)。依托區(qū)域良好的生態(tài)環(huán)境和氣候條件，開發(fā)森林養(yǎng)生、溫泉養(yǎng)生等養(yǎng)生項目，積極發(fā)展“生態(tài)+康養(yǎng)”產(chǎn)業(yè)，打通綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的通道。（3）打造農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式，建立“生態(tài)+農(nóng)業(yè)”型產(chǎn)業(yè)。使用綠色低毒的植保產(chǎn)品，推進循環(huán)種養(yǎng)技術模式，開展田間帶狀種植，提升農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)功能，提升生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的供給能力。

4.生態(tài)補償

生態(tài)補償是以政府為主導的價值實現(xiàn)路徑，其實質(zhì)是政府購買公共性生態(tài)產(chǎn)品。（1）拓展縱向生態(tài)補償方式，推進生態(tài)補償促民生。政府以轉(zhuǎn)移支付等手段購買公共性生態(tài)產(chǎn)品，制定生態(tài)補償機制的條例，明確補償范圍、補償標準等;發(fā)行企業(yè)生態(tài)債券，研究權益融資工具，組織社會捐助，多渠道拓寬生態(tài)保護補償資金來源;開展環(huán)境保護培訓，設立公益崗位，鼓勵發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮實現(xiàn)生態(tài)價值帶來的民生效益。（2）探索橫向生態(tài)補償機制，實行異地開發(fā)補償。生態(tài)產(chǎn)品受益地與供給地按照自愿協(xié)商原則，受益地以資金補償、對口協(xié)作、共建園區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)扶持等方式購買生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務;在重點流域地區(qū)，建立省際與省內(nèi)流域橫向生態(tài)補償機制，實行異地開發(fā)補償。

5.生態(tài)價值外溢

生態(tài)產(chǎn)品的價值還可以通過土地、產(chǎn)業(yè)等載體的增值和“外溢”來實現(xiàn)。（1）推動區(qū)域地價上漲。綜合運用土地儲備、片區(qū)綜合開發(fā)等措施，合理對國土空間進行功能分區(qū)、規(guī)劃國土空間用地布局，在生態(tài)修復及周邊區(qū)域配置合理比例的商業(yè)、住宅等經(jīng)營性用地，促進生態(tài)產(chǎn)品的價值外溢，實現(xiàn)區(qū)域土地的經(jīng)濟增值。（2）提高生態(tài)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟價值。因地制宜規(guī)劃生態(tài)產(chǎn)業(yè)，開展產(chǎn)業(yè)結構的轉(zhuǎn)型發(fā)展，融合生態(tài)與高端服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展，開發(fā)運營生態(tài)資源，建設區(qū)域公用生態(tài)品牌，制定支持政策和激勵措施，促進生態(tài)產(chǎn)品價值溢價。（3）以生態(tài)效益推動民生效益。鼓勵居民以入股分紅、自主經(jīng)營等多種方式參與生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)利用過程，激發(fā)村民就業(yè)創(chuàng)業(yè)熱情，實現(xiàn)農(nóng)民、政府、投資商三方共贏。

四、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的保障措施

結合江蘇實踐，通過梳理試點地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)經(jīng)驗，可以從規(guī)劃引領、生態(tài)補償、政策支撐等方面采取加強措施，為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)保駕護航。

1.規(guī)劃引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展

為有效發(fā)揮規(guī)劃促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的作用，在國土空間總體規(guī)劃編制過程中，一要做好產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃。以區(qū)域自然人文資源條件為基礎，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向;以生態(tài)產(chǎn)品橫向補償機制研究為背景，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，做好共建產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園等產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間安排。二要依據(jù)總規(guī)編制細化專項產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。制定生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃，做好與國土空間總體規(guī)劃的銜接、對接，明確發(fā)展定位、發(fā)展目標、重點工程等問題，對生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提供指導。

2.生態(tài)用途管控推動生態(tài)補償

為有效維持區(qū)域良好的生態(tài)環(huán)境，應當嚴格生態(tài)用途管控，做好生態(tài)修復以及生態(tài)補償工作。一要明確生態(tài)空間范圍。以生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三線作為生態(tài)空間用途管制的依據(jù);確定生態(tài)空間管控區(qū)域，規(guī)范區(qū)域內(nèi)開發(fā)建設、農(nóng)業(yè)經(jīng)營等活動，維護區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。二要完善相應的生態(tài)修復以及生態(tài)補償制度。針對生態(tài)系統(tǒng)受損、環(huán)境遭受污染，要分區(qū)分類開展修復;對占用生態(tài)空間的項目，要進行生態(tài)補償，確保生態(tài)空間面積不減、生態(tài)功能不降、生態(tài)服務保障能力逐漸提高。

3.強化政策監(jiān)管支撐

通過生態(tài)修復、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等路徑，生態(tài)產(chǎn)品價值得到實現(xiàn)，但是其成果的維護離不開政策支持與日常監(jiān)管工作。一要完善支持生態(tài)環(huán)境發(fā)展的政策以及考評機制。政府各有關部門應結合工作職能，按照國家發(fā)改委和自然資源部分工要求，各司其職、協(xié)同協(xié)作、密切配合，及時制定出臺相關政策，建立健全“政府引導、市場運作、社會參與”多元化投融資機制和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)績效評價機制，將生態(tài)產(chǎn)品總值納入各地黨委和政府高質(zhì)量發(fā)展綜合績效評價。二要加強日常監(jiān)督管理。對各類生態(tài)補償資金的分配和使用情況進行監(jiān)督，加快建設完善污染源實時自動監(jiān)控體系，打造監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，加強社會各界與政府合力監(jiān)管，充分發(fā)揮電話熱線、微信、網(wǎng)絡等舉報渠道的作用。

（作者單位：江蘇省自然資源廳）

責任編輯：彭安玉