曹 勇，陸 晶

（中國人民公安大學(xué) 涉外警務(wù)學(xué)院，北京 100038）

一、引言

長期以來，我國過境非法移民問題比較突出，特別是東南亞和南亞國家的外籍人員，以非法或者合法方式入境我國，然后輾轉(zhuǎn)到廣東沿海地區(qū)，經(jīng)過一段時間的潛伏期或者通過非法就業(yè)等方式賺取資金后，采取非法入境的方式偷渡香港地區(qū)。聯(lián)合國毒品與犯罪辦公室2018 年發(fā)布的《亞洲及太平洋地區(qū)的移民走私：當(dāng)前的趨勢與挑戰(zhàn)》的報告中指出香港和澳門地區(qū)是東南亞國家和南亞國家非法移民遷移的主要過境地和目的地。[1]

經(jīng)由內(nèi)地過境最終偷渡香港地區(qū)的非法移民體量相對較大，使香港地區(qū)成為東南亞和南亞國家非法移民遷移的主要目的地。2017 年內(nèi)地公安機(jī)關(guān)和香港地區(qū)警方打擊粵港邊界偷渡活動專項行動破獲經(jīng)內(nèi)地企圖偷渡香港地區(qū)案件290 余起，抓獲境內(nèi)外組織運(yùn)送者1060 余人、外籍偷渡人員3470 余人，打掉組織偷渡團(tuán)伙50余個。[2]粵港之間的過境非法移民給香港地區(qū)帶來了巨大的社會治理負(fù)擔(dān)以及嚴(yán)重的社會治安問題。

當(dāng)前應(yīng)對粵港澳過境非法移民現(xiàn)象的防控，理論上和實踐中主要是針對偷渡相關(guān)違法犯罪行為進(jìn)行的打擊，而沒有從整個過境非法移民的現(xiàn)象上進(jìn)行防控。陳詠梅認(rèn)為粵港兩地應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)警務(wù)合作，探索遣返協(xié)作模式，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障和科技應(yīng)用，以應(yīng)對粵港兩地偷渡犯罪呈現(xiàn)的新的特點。[3]徐進(jìn)奇、周培桂認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立粵港澳邊境立體化治安防控機(jī)制，以打擊粵港、粵澳邊境的偷渡活動。[4]近年來，粵港澳之間也開展了大量的打擊偷渡的區(qū)際警務(wù)合作和專項行動。自2016 年2 月到2019 年7 月，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)和香港地區(qū)警方打擊粵港邊界偷渡活動專項行動，對外籍人員經(jīng)內(nèi)地偷渡香港地區(qū)違法犯罪活動進(jìn)行打擊。自2000 年由廣東省公安廳、香港警務(wù)處、澳門警察總局長期開展“雷霆行動”在打擊偷渡等跨境犯罪領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用。

過境非法移民問題的存在給內(nèi)地和港澳地區(qū)帶來了嚴(yán)重的社會問題、產(chǎn)生了高昂的社會治理成本。因此，本文從過境非法移民現(xiàn)象產(chǎn)生和發(fā)展的角度出發(fā)，認(rèn)為粵港澳過境非法移民是一個具有整體性和過程性的問題，非法移民在整個遷移的過程中各個環(huán)節(jié)相互聯(lián)系形成了一個閉合的環(huán)路，需要從過境非法移民遷移的整個過程角度進(jìn)行防控。

二、過境非法移民現(xiàn)象的內(nèi)涵

（一）過境非法移民概念的界定

“過境非法移民”一詞由“過境”和“非法移民”組成，“過境”一詞在《漢語大辭典》指的是通過國境或者地區(qū)管界?！斑^境”對應(yīng)的英文是“transit”，在《牛津詞典》中有“通過、經(jīng)過、過境、中轉(zhuǎn)”之意。本文所指的“過境”一詞，是指經(jīng)過一國國境或者邊境而至他國之意。關(guān)于“非法移民”的概念，黃潤龍認(rèn)為，非法移民可分為非法偷渡和非法滯留兩種形式。非法滯留移民是指合法入境但滯留時間超過當(dāng)?shù)卣鶞?zhǔn)許逗留期限的人；非法偷渡移民是指未經(jīng)政府同意而出入境的人。[5]在國內(nèi)研究中，并沒有對于“過境非法移民”的專門研究；在國外的研究中，對于“過境移民”研究內(nèi)容相對比較充分?！斑^境移民”在英文中對應(yīng)的詞是“transit migration”，最早的過境移民的定義是由聯(lián)合國歐洲經(jīng)委會提出，過境移民是一個國家的移民，具有移民到另一個國家作為最終目的地的意圖。Icduygu Ahmet 認(rèn)為，過境移民是指移民來到一個目的地國家并且意圖前往并停留在另一個國家的現(xiàn)象，過境移民區(qū)別于其他移民的特點在于其出入過境的意圖在很大程度上都是非常規(guī)或具有非法的性質(zhì)。[6]

國外研究一般將經(jīng)過過境國或地區(qū)前往目的地國家或地區(qū)的非法移民行為視為過境移民，但是將這一現(xiàn)象簡單的界定為“過境移民”并作出否定性的法律評價是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。首先，過境移民作為一種遷移的方式本身不具有合法或者非法的屬性。在移民正常的遷移過程中，既有過境的合法移民也有過境的非法移民，如果過境的整個過程都是合法的則沒有開展防控的必要性。其次，界定為過境移民容易同非法移民的概念混淆。這是因為過境移民在遷移過程中大部分但不是全部，會涉及非法就業(yè)、非法居留等違法因素。Franck 就認(rèn)為，“過境移民”的使用往往類似于“非法移民”是被嚴(yán)重的簡化和誤導(dǎo)。[7]因此，本文認(rèn)為過境移民作為一種客觀現(xiàn)象，本身并不具有非法或者合法的屬性，應(yīng)當(dāng)使用“illegal transit migration”即“過境非法移民”。

因此，本文中的“過境非法移民”是指，主觀上以遷移目的地國家或地區(qū)為意圖，先以合法或者非法的方式進(jìn)入過境國或者過境地區(qū)進(jìn)而抵達(dá)目的地國或地區(qū)，在過境過程中具有非法性質(zhì)的移民活動。

（二）過境非法移民現(xiàn)象的特征

“過境非法移民”主要有三個特征：一是“過境性”，即跨越兩個或兩個以上的邊境管控，同時具有前往目的地國家或者地區(qū)的過境意圖，這是區(qū)別于一般非法移民的主要特征；二是“非法性”，主要體現(xiàn)在過境非法移民主觀上的非法移民意圖和客觀上的非法移民行為，或者是過境非法移民主觀上的非法移民意圖和客觀上的合法移民行為；三是“過程性”，過境非法移民的遷移是逐步進(jìn)行的，由來源國或地區(qū)到達(dá)過境國或地區(qū)后，再最終非法移民到目的地國或者地區(qū)。過境非法移民遷移的過程往往跨越兩個或兩個以上的邊境管控，并且存在著違反國家邊境管理法律法規(guī)，非法出入境的違法犯罪行為。傳統(tǒng)的對于偷渡行為的打擊僅僅是從出入境角度進(jìn)行，而不是對于入境前和入境后的整個過程的分析。相比之下，過境非法移民的概念更關(guān)注過境非法移民現(xiàn)象的整個過程。

（三）過境非法移民現(xiàn)象防控的必要性

過境非法移民現(xiàn)象的產(chǎn)生給我國帶來了嚴(yán)重的社會危害，成為當(dāng)前亟待解決的社會問題。首先，過境非法移民破壞了正常的社會治安秩序。過境非法移民成為我國內(nèi)地以及香港地區(qū)社會上的不穩(wěn)定因素，導(dǎo)致了大量非法居留、非法就業(yè)等違法行為的產(chǎn)生，進(jìn)而衍生出其他更為嚴(yán)重的違法犯罪行為。其次，在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化的大背景下，過境非法移民的跨境流動也容易產(chǎn)生疫情防控風(fēng)險。當(dāng)前我國“外防輸入”壓力相對較大，過境非法移民很可能導(dǎo)致新冠肺炎疫情的大規(guī)模擴(kuò)散，進(jìn)而可能引發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)。最后，過境非法移民成為香港地區(qū)虛假避難的主要群體。虛假避難問題的產(chǎn)生，給香港地區(qū)社會帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)同時，還可能引發(fā)相關(guān)的人道主義問題。

三、新古典主義經(jīng)濟(jì)理論視角下粵港澳過境非法移民現(xiàn)象分析

新古典主義經(jīng)濟(jì)理論是對傳統(tǒng)的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)新的發(fā)展，這一理論主張強(qiáng)調(diào)個人理性的選擇和堅持自由市場。在長期的發(fā)展過程中形成了微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論框架。新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派在國際移民遷移理論中也不斷發(fā)展，其中以拉里·薩斯塔(Larry Sjaastad)、邁克爾·托達(dá)洛(Michael Todaro)等微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)移民理論為主要代表。該理論從移民的個人理性出發(fā)，認(rèn)為移民是一種有成本和收益的人力資源的投資，當(dāng)移民投資的回報率較高，即移民后的預(yù)期收益明顯高于移民過程中所付出的成本之時，國內(nèi)或國際移民現(xiàn)象就會產(chǎn)生。[8]新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)微觀理論在解釋國際移民現(xiàn)象方面具有很強(qiáng)的解釋力，粵港澳過境非法移民問題產(chǎn)生和發(fā)展的原因包括以下兩個方面：

首先，粵港澳過境非法移民的成本相對較低。拉里·薩斯塔(Larry Sjaastad)認(rèn)為，移民的個人成本可以分為貨幣成本和非貨幣成本，其中貨幣成本指的是移民過程中因為流動而產(chǎn)生的費(fèi)用包括食品、住宿、交通等；非貨幣成本主要指的是放棄原有收入和生活環(huán)境改變的心理成本、獲得新的工作以及改變居住地的機(jī)會成本和時間成本等。[9]因此，粵港澳過境非法移民的成本較低體現(xiàn)在兩個方面：一是過境非法移民的貨幣成本較低，這些非法移民選擇間接通過內(nèi)地偷渡而不是直接偷渡香港地區(qū)是因為過境我國內(nèi)地后抵達(dá)香港地區(qū)的方式所需要的移民貨幣成本更低；二是過境非法移民的非貨幣成本較低，過境非法移民經(jīng)過內(nèi)地具有緩沖的作用降低了過境非法移民遷移過程中的時間、機(jī)會等非貨幣成本。相較于貨幣成本，非貨幣成本對于過境非法移民同樣重要，一些籌備不足的非法移民可以通過先在內(nèi)地非法就業(yè)的方式，賺取足夠的資金后等待合適的時間機(jī)會，進(jìn)一步非法移民到香港地區(qū)。

其次，粵港澳過境非法移民所帶來的預(yù)期收益較高。拉里·薩斯塔(Larry Sjaastad)認(rèn)為，移民的個人收益也包括貨幣收益和非貨幣收益，其中貨幣收益指在其遷移過程中獲得的勞動收入以及社會救濟(jì)等貨幣收益，非貨幣收入指因遷移而獲得的生活環(huán)境和條件的改善等非貨幣方面的收益。因此，粵港澳過境非法移民所獲得的收益較高包括兩個方面：一是過境非法移民的貨幣收益較高，粵港澳過境非法移民是為了賺取更多的收入，由于香港地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，非法就業(yè)所賺取的收入也相對較高；二是過境非法移民的非貨幣收益較高，從個人理性選擇的角度分析，粵港澳非法移民希望獲得難民資格申請庇護(hù)進(jìn)而進(jìn)入西方等發(fā)達(dá)國家以獲取更好的生活、工作的機(jī)會以及生活條件的改善。移民的個人收益包括貨幣收益和非貨幣收益，移民涉及的貨幣收益是影響移民產(chǎn)生的重要因素，但非貨幣的收益也同樣重要。

綜上所述，根據(jù)新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)微觀理論，粵港澳過境非法移民產(chǎn)生和發(fā)展的原因在于相對較低的移民成本以及較高的移民收益，即較高的移民凈收益率。從非法移民個人理性的角度來看，粵港澳過境非法移民預(yù)期貨幣及非貨幣的收益明顯高于移民過程中所付出貨幣及非貨幣的成本之時，過境非法移民的現(xiàn)象就會產(chǎn)生。

四、粵港澳過境非法移民現(xiàn)象的遷移現(xiàn)狀和防控困境

（一）粵港澳過境非法移民現(xiàn)象的遷移現(xiàn)狀

過境非法移民遷移模型的構(gòu)建有助于更加系統(tǒng)和全面地理解過境非法移民遷移的整個過程，如圖1 所示。由于從來源國或地區(qū)直接向目的地國或地區(qū)的遷移受到地理因素、成本因素和現(xiàn)實因素的限制，這一群體就會選擇經(jīng)過過境國或地區(qū)進(jìn)行過渡和中轉(zhuǎn)，再通過非法入境的方式進(jìn)入目的地國或地區(qū)。相比之下，采取過境國或地區(qū)中轉(zhuǎn)的方式面臨的管控比較寬松、遷移成本也相對較低、在整個過程中也難以被發(fā)現(xiàn)，也可以在過境國或地區(qū)等待合適的時機(jī)再進(jìn)入目的地國或地區(qū)。由此可以分析，過境非法移民在遷移過程中經(jīng)歷了四個主要的階段：第一階段，從來源國或地區(qū)進(jìn)入過境國或地區(qū)，這一階段既可能非法也可能合法；第二階段，在過境國或地區(qū)內(nèi)遷移流動和等待的階段；第三個階段，從過境國或地區(qū)進(jìn)入目的地國或地區(qū)的非法入境的階段；第四個階段，過境非法移民被發(fā)現(xiàn)后的遣返階段。

圖1 過境非法移民遷移模型

粵港澳過境非法移民也符合遷移過程的四個階段，以印度、巴基斯坦、尼泊爾等南亞國家的過境非法移民為例：

在第一階段，來自南亞的過境非法移民由其本國的“蛇頭”在其境內(nèi)進(jìn)行招募并且繳納定金，然后從其來源國或地區(qū)出發(fā)使用合法的旅行證件或者通過非法入境的方式進(jìn)入我國，一般經(jīng)由我國廣西自治區(qū)、福建省或者澳門地區(qū)三條路線最終抵達(dá)香港地區(qū)。

在第二階段，成功入境的南亞國家的過境非法移民開始了在內(nèi)地非法流動和非法滯留的階段。從廣西自治區(qū)和福建省非法入境后，南亞過境非法移民通過大巴等交通工具抵達(dá)廣東沿海地區(qū)。在此段滯留期間南亞國家的過境非法移民并不會第一時間偷渡香港地區(qū)，而是在“蛇頭”提供的場所內(nèi)等待合適的偷渡時機(jī)或者選擇在內(nèi)地非法就業(yè)賺取足夠的資金費(fèi)用后再準(zhǔn)備偷渡香港地區(qū)。

在第三階段，南亞國家的過境非法移民往往通過“蛇頭”或者東南亞船民非法入境香港地區(qū)。在這一過程中往往涉及內(nèi)地的“蛇頭”和香港地區(qū)“蛇頭”的配合。內(nèi)地的“蛇頭”將非法移民運(yùn)送到香港沿海地區(qū)后，讓其換乘小船自行進(jìn)入香港地區(qū)，由香港地區(qū)的“蛇頭”負(fù)責(zé)接應(yīng)，并負(fù)責(zé)安排工作、收取偷渡尾款等事項。除了“蛇頭”組織偷渡活動之外，還有一些東南亞的船民也參與到過境非法移民的偷渡過程中。東南亞船民將非法移民運(yùn)送到廣東沿海后，過境非法移民又進(jìn)一步偷渡香港地區(qū)，給這一階段的問題治理增加了復(fù)雜性。

在第四階段，南亞國家的過境非法移民進(jìn)入香港地區(qū)后，成為近年來困擾香港地區(qū)的虛假避難問題的主要來源之一。根據(jù)《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》香港特區(qū)政府要對于遭受酷刑或不人道待遇的外國人提供保護(hù)。2009 年底到2021 年3 月，在完成審核的23299 宗聲請中，通過審核的免遣返聲請數(shù)量僅為249 宗。截至2021 年3 月31 日，在960 起待審核的免遣返聲明中，46%為非法入境人員提出的。[10]由此可見，免遣返聲請已經(jīng)成為非法入境者逃避遣返的手段，也給香港特區(qū)政府帶來了極大的治理成本以及相關(guān)財政支出的負(fù)擔(dān)。2016 年至2020 年的五年時間內(nèi)，香港特區(qū)政府為免遣返聲請人員提供了6.75 億港元的公費(fèi)法律支援以及35.68 億港元的人道主義援助。同時由于非法的身份，非法入境的外籍人員也往往容易引發(fā)盜竊、搶劫、有組織犯罪等嚴(yán)重的社會治安問題。2017 年5 月1 日發(fā)生的“南亞兵團(tuán)香港滋事事件”造成了香港地區(qū)社會民眾的心理恐慌，嚴(yán)重危及了社會公眾的安全。[11]南亞國家過境非法移民由于沒有合法的居留身份，也不符合免遣返聲請的各項要求，最終只能被遣返至其來源國或地區(qū)。

（二）粵港澳過境非法移民現(xiàn)象的防控困境

粵港澳過境非法移民現(xiàn)象的防控一直是粵港澳警務(wù)合作中的一大難點和熱點問題。這一問題的出現(xiàn)不僅影響內(nèi)地和香港地區(qū)各自的發(fā)展和政治社會穩(wěn)定，過境非法移民的問題亟待得到有效治理。但是，粵港澳過境非法移民不同于傳統(tǒng)的直接偷渡的方式，有其獨特的治理難點與困境。從過境非法移民遷移過程的四個階段分析，傳統(tǒng)的治理手段往往局限于第三個階段，對偷渡行為的打擊層面上。過境非法移民是一個過程性和整體性的問題，當(dāng)前粵港澳過境非法移民防控在各個階段也面臨著不同的問題和挑戰(zhàn)，主要包括以下四個方面：

1.“先合法入境，后非法出境”的問題難以解決

在過境非法移民遷移的第一階段中，內(nèi)地邊境管理部門和公安機(jī)關(guān)面臨的主要困境在于“先合法入境，后非法出境”的問題難以解決。[12]粵港澳過境非法移民中既有大量從云南、廣西等西南邊境省份非法入境的人員，由于其非法入境的身份，在我國境內(nèi)活動受到一定的阻礙，防控相對比較容易。同時也存在著從全國各地持合法有效的旅行類、商務(wù)類等簽證證件合法入境的外籍人員。這一群體通過各種途徑和交通方式來到廣東沿海地區(qū)，等待時機(jī)偷渡香港地區(qū)。相較于非法入境的過境移民，合法入境的過境移民的非法意圖更加難以發(fā)現(xiàn)和防控，由于其在內(nèi)地具有合法的身份并不容易引起足夠的重視。一旦采取偷渡行為，內(nèi)地移民管理部門又沒有足夠的反應(yīng)時間進(jìn)行處置，很難做到有效防控和打擊。從嚴(yán)格的意義上說，合法入境內(nèi)地的過境非法移民的非法性質(zhì)僅僅存在于主觀上的非法，即其在真實的入境目的上并不符合簽證的要求而是企圖進(jìn)一步偷渡香港地區(qū)。但是將這種主觀上的非法性質(zhì)作為打擊的依據(jù)并不充分，不論是“蛇頭”還是偷渡者在這一階段其實并沒有采取實質(zhì)上的偷渡行為，因此對于“先合法入境，后非法出境”的問題是實務(wù)工作中的難點。

2.隱蔽性高，難以察覺和發(fā)現(xiàn)

過境非法移民入境內(nèi)地后，在第二階段的流動和潛伏過程中的活動往往具有隱蔽性。由于其主觀上具有實施非法偷渡行為的目的，因此為躲避主管部門的管控，其行為活動將會非常隱蔽且難以察覺。一些過境非法移民進(jìn)入內(nèi)地后，并不會第一時間開始偷渡行為，而是潛伏在“蛇頭”提供的場所或者生活在隱蔽的地方打黑工賺取必要的生活費(fèi)用，等待合適的時機(jī)進(jìn)行偷渡?；浉郯倪^境非法移民的隱蔽性體現(xiàn)在兩個方面：首先，非法移民自身活動的隱蔽性，同一批次的過境非法移民在入境時為了避免引起邊境管理部門的注意，往往分散入境內(nèi)地；其次，體現(xiàn)在偷渡團(tuán)伙組織的隱蔽性。由于“蛇頭”的專業(yè)化程度不斷加深，同時開始利用互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)開展組織偷渡的準(zhǔn)備工作，通過網(wǎng)絡(luò)交流軟件完成招募人員、收取非法款項等活動?！吧哳^”的反偵察能力也相對強(qiáng)，內(nèi)地的“蛇頭”成員大多由當(dāng)?shù)貪O民組成，在當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ǖ娜嗣}和資源從而有利于掩護(hù)自己的非法行為。

3.組織化、專業(yè)化程度高，連續(xù)跨境的特征明顯

粵港澳過境非法移民第一階段和第三階段都可能存在偷渡的違法犯罪行為，由于連續(xù)的跨境特征，單個國家或地區(qū)很難獨自解決涉及多方管轄的問題?；浉郯倪^境非法移民的大規(guī)模涌入很大程度上是因為“蛇頭”的發(fā)展和壯大，通過偷渡經(jīng)驗的不斷積累，偷渡犯罪集團(tuán)呈現(xiàn)出組織化、專業(yè)化的特征。有組織化、專業(yè)化“蛇頭”的出現(xiàn)，降低了非法移民在交通等方面的移民成本，使得粵港澳過境非法移民數(shù)量增加。首先，由位于境外“蛇頭”的成員開始聯(lián)系和招募想要偷渡香港地區(qū)的外籍人員，下一步開始準(zhǔn)備通過合法或者非法的方式入境內(nèi)地，然后由內(nèi)地的“蛇頭”成員進(jìn)行接應(yīng)安排到廣東沿海區(qū)域，甚至提供專門的食宿，等待時機(jī)準(zhǔn)備進(jìn)一步偷渡香港地區(qū)。內(nèi)地的“蛇頭”成員選擇合適的時機(jī)，通過海路或者陸路的方式偷渡出境后，有香港地區(qū)的“蛇頭”進(jìn)行接應(yīng)，并負(fù)責(zé)尾款的追收工作。“蛇頭”的有組織化、專業(yè)化以及跨境性的特征導(dǎo)致單個國家或者地區(qū)很難從根本上解決這一現(xiàn)實問題，過境非法移民問題是多個國家和地區(qū)面臨的共同挑戰(zhàn)。

4.遣返相關(guān)管控成本較高

粵港澳過境非法移民的第四個階段指的是，被有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)后承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任并被遣返的過程。遣返過程中涉及的交通、食宿等，成為社會負(fù)擔(dān)的過境非法移民遷移成本的一部分。一般而言，每名遣返人員至少配備兩名工作人員，且遣返過程中的交通費(fèi)用也往往由政府承擔(dān)，消耗了大量的人力成本和財政預(yù)算?；浉郯倪^境非法移民進(jìn)入香港地區(qū)被發(fā)現(xiàn)后，為了逃避遣返而提出免遣返聲請，也給香港特區(qū)政府帶來了極大的財政負(fù)擔(dān)。2016 至2021 年，香港特區(qū)政府因為虛假避難的問題所付出的審核免遣返聲請的費(fèi)用，遣送被拒人員的費(fèi)用以及提供的法律支持和人道援助的金額，總計53.23 億港元，每年平均花費(fèi)超過10 億港元。[13]

五、粵港澳過境非法移民現(xiàn)象防控的路徑

過境非法移民問題的產(chǎn)生不僅僅影響到我國正常的出入境管理秩序，其衍生出的非法居留、非法就業(yè)等“三非”問題以及虛假避難引發(fā)的財政和社會治安問題，也影響著整個社會的和諧與穩(wěn)定。根據(jù)新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)微觀理論，當(dāng)移民行為產(chǎn)生的收益明顯大于移民過程中所花費(fèi)的成本的時候，移民現(xiàn)象就會產(chǎn)生。政府可以通過控制和調(diào)整移民的成本和收益實現(xiàn)吸引或阻止國家之間的移民活動。[14]粵港澳過境非法移民的防控可以圍繞過境非法移民的四個階段進(jìn)行展開。過境非法移民具有多重跨境的屬性，開展警務(wù)合作才是解決這一問題的重要抓手。要同時加強(qiáng)不同主體之間的警務(wù)合作，在邊境防控和遣返領(lǐng)域建立深層次的警務(wù)合作機(jī)制，從而更好地開展過境非法移民現(xiàn)象的防控工作。

（一）開展雙邊警務(wù)合作，提升邊境地區(qū)防控能力

在粵港澳過境非法移民遷移的第一階段面臨的主要問題是非法入境或者合法入境的過境非法移民的防控。首先，應(yīng)當(dāng)積極開展邊境地區(qū)的警務(wù)合作，加強(qiáng)同相鄰國家警察機(jī)關(guān)在邊境管控和情報交流等領(lǐng)域的雙邊警務(wù)合作，不斷提升邊境地區(qū)防控過境非法移民的能力。開展雙邊警務(wù)合作加強(qiáng)了對粵港澳過境非法移民現(xiàn)象的防控力度，提高了過境非法移民遷移的成本，從而限制過境非法移民現(xiàn)象的產(chǎn)生?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第十三章刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作中的第三百七十六條為開展雙邊警務(wù)合作提供了充足的法律依據(jù)。該條款規(guī)定：“在不違背我國法律和有關(guān)國際條約、協(xié)議的前提下，我國邊境地區(qū)設(shè)區(qū)的市一級公安機(jī)關(guān)和縣級公安機(jī)關(guān)與相鄰國家的警察機(jī)關(guān)，可以按照慣例相互開展執(zhí)法會晤、人員往來、邊境管控、情報信息交流等警務(wù)合作，但應(yīng)當(dāng)報省級公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并報公安部備案；開展其他警務(wù)合作的，應(yīng)當(dāng)報公安部批準(zhǔn)?！逼浯?，內(nèi)地出入境口岸邊防檢查機(jī)關(guān)要同時加強(qiáng)形式審查和實質(zhì)審查，不能僅停留在對出入境證件合法性的審查層面之上，而應(yīng)當(dāng)兼顧出入境人員的實質(zhì)性審查。針對重點地區(qū)例如南亞、東南亞等國家的入境人員，在進(jìn)行出入境證件合法性審查的同時，還需要對其居留目的、前往的區(qū)域以及從事的活動等具體內(nèi)容進(jìn)行核對和檢查。

（二）加強(qiáng)內(nèi)地省份之間區(qū)域警務(wù)合作，防止過境非法移民非法流動

在粵港澳過境非法移民遷移過程的第二階段存在的主要問題在于入境后的非法流動。由于過境非法移民身份上或者主觀上的非法性，往往活動比較隱蔽難以察覺。因此，云南、廣西等邊境省份的相關(guān)出入境管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同廣東省出入境管理機(jī)關(guān)的警務(wù)合作，嚴(yán)格控制過境非法移民在內(nèi)地的非法流動，嚴(yán)厲打擊非法居留、非法就業(yè)等違法犯罪行為。由于粵港澳之間的過境非法移民在其組成的成份、選擇的路線、所屬的國籍等方面具有一定的相同或者相似的特性，因此可以采取更有針對性的防控措施和手段。2013 年2 月28 日，珠海邊防支隊破獲一宗特大越南籍人員偷渡案，抓獲涉案人員共50 名，其中越南籍人員48 名。該批越南籍非法移民，于春節(jié)前后分批偷渡進(jìn)入廣西境內(nèi)，集結(jié)之后再通過大巴車進(jìn)一步前往廣東沿海地區(qū)從事非法勞務(wù)活動。[15]此次行動過程中，廣東珠海邊防機(jī)關(guān)利用有關(guān)線索，在廣昆高速肇慶路段成功截獲目標(biāo)大巴車輛，有效阻止了過境非法移民在境內(nèi)的非法流動。部分過境非法移民選擇在深圳、廣州、珠海等地先非法就業(yè)、非法居留后，賺取足夠的資金后交給“蛇頭”然后偷渡香港地區(qū)。因此，應(yīng)當(dāng)通過開展內(nèi)地省份之間區(qū)域警務(wù)合作，嚴(yán)厲打擊非法居留、非法就業(yè)等違法犯罪行為。

（三）建立區(qū)際警務(wù)合作機(jī)制，打擊偷渡違法犯罪行為

在粵港澳過境非法移民遷移過程的第三階段面臨的主要問題是對于偷渡違法犯罪行為的打擊。因此，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同香港和澳門地區(qū)警方的區(qū)際警務(wù)合作力度，建立深層次的區(qū)際警務(wù)合作機(jī)制，嚴(yán)厲打擊偷渡違反犯罪行為，從而提高粵港澳過境非法移民在偷渡過程中所花費(fèi)的貨幣成本以及心理、機(jī)會和時間等非貨幣成本。近年來，南亞、東南亞國家的外籍人員過境我國內(nèi)地然后非法移民港澳地區(qū)的現(xiàn)象長期存在，并且顯現(xiàn)出隱蔽性、專業(yè)性和有組織性的特點。部分“蛇頭”反偵察能力逐漸加強(qiáng)，并且內(nèi)地“蛇頭”與香港地區(qū)的“蛇頭”呈現(xiàn)出相互勾連的趨勢。內(nèi)地的“蛇頭”在收取定金后，伺機(jī)將非法移民運(yùn)送到香港沿海地區(qū)，再讓其換乘小木船自行進(jìn)入香港地區(qū)，然后由香港地區(qū)的“蛇頭”負(fù)責(zé)接應(yīng)，并且負(fù)責(zé)安排工作、收取偷渡尾款等事項。作為過境非法移民進(jìn)入香港地區(qū)的最后一道防線，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)開展常態(tài)化和非常態(tài)化的區(qū)際警務(wù)合作，既注重個案的協(xié)作執(zhí)法，也注重區(qū)際警務(wù)合作機(jī)制的建立，從而更好地防控粵港澳過境非法移民。

（四）加強(qiáng)多邊國際警務(wù)合作，建立深層次遣返合作機(jī)制

在粵港澳過境非法移民遷移過程的第四階段面臨的主要問題是過境非法移民的遣返問題。過境非法移民的防控并非某個國家或地區(qū)單方面的防控措施，而是一種雙向的對合行為，因此需要開展多邊國際警務(wù)合作。為更好地制約過境非法移民現(xiàn)象的產(chǎn)生，相關(guān)國家之間可以從以下兩個層面開展多邊國際警務(wù)合作：首先，加強(qiáng)國家間邊境口岸查控的多邊國際警務(wù)合作?？梢酝ㄟ^開展邊境口岸地區(qū)的多邊國際警務(wù)合作，對有過境非法移民意圖的人員進(jìn)行提前篩查、對被遣返后仍企圖再次入境的過境非法移民進(jìn)行準(zhǔn)確攔截。其次，我國可以開展與東南亞和南亞國家的國際遣返警務(wù)合作，對被遣返回來源國或地區(qū)的過境非法移民采取在一定期限內(nèi)限制或禁止出入國邊境的手段和措施；同時將被遣返人員的相關(guān)出境入境證件進(jìn)行收繳、注銷或者由對應(yīng)的主管機(jī)關(guān)宣布作廢。

六、結(jié)語

粵港澳過境非法移民現(xiàn)象的長期存在不僅破壞了我國正常的出入境管理秩序，其衍生出的其他問題還嚴(yán)重影響我國內(nèi)地和港澳地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定。當(dāng)前粵港澳過境非法移民現(xiàn)象防控過程中存在著多重困境，應(yīng)對這些困境不能僅從偷渡或非法出入境的角度出發(fā)，還需要從粵港澳過境非法移民現(xiàn)象本身出發(fā)，加強(qiáng)過境非法移民遷移過程中的整體防控。在過境非法移民遷移的四個階段，充分開展雙邊警務(wù)合作、區(qū)域警務(wù)合作、區(qū)際警務(wù)合作以及多邊國際警務(wù)合作，從而更好地維護(hù)我國正常的社會秩序。