董華斌　劉蒙罷　趙晨迪　文高輝　胡賢輝

摘 要：國(guó)土空間是全域生態(tài)文明建設(shè)的承載基礎(chǔ)，建立合地、合序、集約高效的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略的前提是構(gòu)建全域全要素的國(guó)土空間用途管制制度體系。本研究基于文獻(xiàn)調(diào)研法及綜合分析法，梳理我國(guó)國(guó)土空間用途管制制度演變歷程，重點(diǎn)剖析我國(guó)國(guó)土空間用途管制制度的演變特征及在實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出全域生態(tài)文明建設(shè)背景下國(guó)土空間用途管制體系構(gòu)建的相關(guān)實(shí)施建議，即應(yīng)從建立多層次級(jí)別的國(guó)土用途管制體系、協(xié)同構(gòu)建生態(tài)空間用途管制制度體系以及制定國(guó)土空間用途管制制度法律法規(guī)等層面出發(fā)，構(gòu)建新時(shí)代我國(guó)國(guó)土空間用途管制制度體系，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草生命共同體的協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間;用途管制;生態(tài)文明建設(shè);演變階段

中圖分類(lèi)號(hào)：K902? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1672-5603（2022）01-06-05

Use Control of Territorial Space in China in New Era

DONG Huabin LIU MengbaZHAO Chendi WEN Gaohui HU Xianhui

（1. The Third Surveying and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410119; 2. School of Public Administration， Hua zhong Agricultural University， Wuhan Hubei 430072; 3. School of Geographic Sciences， Hunan Normal University， Changsha Hunan 410081）

Abstract： Territorial space is the spatial bearing basis for the construction of regional ecological civilization. The basic premise for the establishment of integrated， sequential， intensive and efficient development and protection strategy of territorial space is to establish a territorial and all-factor territorial space use control system. Based on the literature and comprehensive analysis method， national spatial use control system was combed，the evolution of national spatial use control system characteristics and the problems in the process of practice were summarized ， and teh proposal related with civilization construction of national spatial use control system were put forward. From establishing multi-level level of land use control system， building ecological space use control system and constructing land use control space system of laws and regulations of the new age of our country land space use control system， the cooperative development of the mountain， water， forest， farmland， lake and grass life community was realized.

Keywords： territorial space; use control; construction of ecological civilization; evolution stage

2018年3月17日，中共第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)成立自然資源部，將其作為落實(shí)“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”的主要職能部門(mén)。同時(shí)，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，也進(jìn)一步對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用管控提出了制度要求，即在單項(xiàng)要素用途管控的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一用途管制手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，構(gòu)建全域全要素的國(guó)土空間用途管制制度，確保從制度的設(shè)計(jì)層面上“著力解決國(guó)土空間的無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)”等系列問(wèn)題，確保耕地和生態(tài)利用空間的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。國(guó)土空間是各類(lèi)自然資源要素開(kāi)發(fā)的載體，構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間用途管制制度是當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性制度安排，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要保障[1]。然而，當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間在開(kāi)發(fā)、保護(hù)等方面還存在著資源浪費(fèi)、利用效率低下等問(wèn)題。

因此，在國(guó)土空間規(guī)劃的新時(shí)代下，圍繞“山水林田湖草”生命共同體的系統(tǒng)理念，有必要重新審視當(dāng)前國(guó)土空間內(nèi)各要素的用途管制制度，分析其內(nèi)在的制度缺陷，提出新時(shí)代下國(guó)土空間綜合管制制度相關(guān)建議?；诖耍疚氖紫确治鑫覈?guó)國(guó)土空間用途管制制度的演變歷程及其演變特征，進(jìn)一步分析全域生態(tài)文明建設(shè)背景下我國(guó)國(guó)土空間用途管制在實(shí)踐中的問(wèn)題，并以此提出構(gòu)建我國(guó)國(guó)土空間用途管制制度的幾點(diǎn)建議。gzslib202204021040

1 我國(guó)國(guó)土空間用途管制制度演變歷程

從我國(guó)國(guó)土空間用途管制制度演變歷程來(lái)看，初步歸納為2個(gè)階段：第1階段為自然資源類(lèi)要素為主分類(lèi)管制階段（1984—2017年）;第2個(gè)階段為全域全要素國(guó)土空間用途管制階段（2017年至今）。

1.1 第1階段：自然資源類(lèi)要素為主分類(lèi)管制階段

以全國(guó)自然資源的土地利用分類(lèi)為基礎(chǔ)，對(duì)主要用途的土地類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)管制，重點(diǎn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地用途管制、耕地用途管制、森林資源用途管制、水域資源用途管制等。

1.1.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地用途管制

城鄉(xiāng)建設(shè)用地用途管制的基本依據(jù)最早源于1984年頒布的《城市規(guī)劃條例》，1990年頒布的《城市規(guī)劃法》進(jìn)一步將城鄉(xiāng)建設(shè)用地用途管制制度明確為“一書(shū)兩證”制度，其主要目的是防止城市的無(wú)序蔓延，合理控制城市土地的利用方向、利用總量、空間位置及利用時(shí)序。

1.1.2 耕地用途管制

耕地用途管制制度最早可追溯于1997年中共中央國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。1998年和2004年修訂的《土地管理法》進(jìn)一步加強(qiáng)了耕地用途管理，這是在法律層面上的制度性設(shè)計(jì)，以此建立了我國(guó)耕地用途管制制度的完整性框架。耕地用途管制的主要手段是各級(jí)土地利用總體規(guī)劃，層層控制耕地保有量，確保耕地總量維持動(dòng)態(tài)平衡。

1.1.3 森林資源用途管制

森林資源用途管制制度最早可追溯于1998年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于保護(hù)森林資源制止毀林開(kāi)墾和亂占林地的通知》，該文件明確提出森林資源的用途轉(zhuǎn)換需要獲得具有審批權(quán)的相關(guān)部門(mén)審批。1998年修訂的《森林法》進(jìn)一步明確了“對(duì)林地進(jìn)行征用和占用的審批管理”?？傮w看，當(dāng)前我國(guó)森林資源用途管制的內(nèi)容主要包括嚴(yán)格控制林業(yè)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、嚴(yán)格限制林業(yè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用地以及嚴(yán)格保護(hù)公益林用地[2]。

1.1.4 草原用途管制

草原用途管制制度最早可追溯于1985年頒布的《草原法》。2013年修訂的《草原法》進(jìn)一步完善了該相關(guān)制度。此外，原農(nóng)業(yè)部先后于2005年和2006年頒布實(shí)施的《草畜平衡管理辦法》及《草原征占用管理辦法》，也對(duì)我國(guó)草原用途管制制度進(jìn)行了明確，初步完整地構(gòu)建了我國(guó)草原產(chǎn)權(quán)管理制度、草原監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、草原征占用審核制度以及草原監(jiān)測(cè)執(zhí)法制度[3]。

1.1.5 濕地用途管制

我國(guó)最早對(duì)濕地資源進(jìn)行管制保護(hù)的制度條例是我國(guó)于1992年加入國(guó)際《濕地公約》后形成的。為進(jìn)一步完善濕地用途管制制度框架，1994年我國(guó)頒布了《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》，該白皮書(shū)提出了生態(tài)環(huán)境的合理利用原則，要確保濕地資源得到合理開(kāi)發(fā)利用，最大化發(fā)揮其效能。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)相繼頒布了《中國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》《全國(guó)濕地保護(hù)工程規(guī)劃》以及《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等制度章程，進(jìn)一步完整地構(gòu)建了濕地資源總量管控、分級(jí)管理及劃區(qū)保護(hù)的制度體系。

1.1.6 水域資源用途管制

對(duì)于水域資源的用途管制，并未統(tǒng)一在單一部門(mén)，而是分布在各相關(guān)職能部門(mén)，比如水利、農(nóng)業(yè)及環(huán)保等部門(mén)，各部門(mén)均基于自己的水域管制目標(biāo)建立了各自的水域資源用途管制制度，但總體基本上均是通過(guò)3個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)水資源進(jìn)行用途管制[4]：用水總量控制;區(qū)域協(xié)調(diào)及用水順序制度;水功能區(qū)劃制度及入河排污口制度。

總的來(lái)看，各自然資源要素用途管制制度的設(shè)計(jì)主要基于其主管部門(mén)的職責(zé)所定，具有較強(qiáng)的部門(mén)特征，這導(dǎo)致各要素用途管制制度孤立或者重復(fù)設(shè)置，未形成全要素的統(tǒng)一用途管制制度。

1.2 第2階段：全域全要素國(guó)土空間用途管制階段

2017年，原國(guó)土資源部等部門(mén)頒布的《自然生態(tài)空間用途管制辦法》標(biāo)志著我國(guó)國(guó)土用途管制框架體系進(jìn)一步囊括至所有自然生態(tài)空間。2018年3月，自然資源部成立，其職責(zé)之一是“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，標(biāo)志著我國(guó)自然資源要素的用途管制制度由過(guò)去的單要素用途管制制度轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛉貒?guó)土空間用途管制。2019年5月，中共中央國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于建立國(guó)土空間體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》指出，我國(guó)現(xiàn)階段需建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系，以確保我國(guó)國(guó)土空間的統(tǒng)一管控。

全域全要素國(guó)土空間用途管制制度主要是從3個(gè)方面進(jìn)行強(qiáng)制管控：

（1）對(duì)永久基本農(nóng)田及生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)進(jìn)行強(qiáng)制管控，重點(diǎn)是確保永久基本農(nóng)田及生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域不縮減，實(shí)行正面清單管理;

（2）對(duì)一般農(nóng)地區(qū)及一般生態(tài)區(qū)進(jìn)行強(qiáng)制管控，重點(diǎn)是對(duì)該區(qū)域的國(guó)土空間進(jìn)行整治及修復(fù)，實(shí)行負(fù)面清單準(zhǔn)入制度;

（3）對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間進(jìn)行強(qiáng)制管控，重點(diǎn)是對(duì)城鎮(zhèn)及獨(dú)立工礦區(qū)的建設(shè)強(qiáng)度進(jìn)行管控，確保實(shí)行集聚開(kāi)發(fā)。

其運(yùn)行環(huán)節(jié)主要包括3個(gè)方面：

（1）規(guī)劃編制制度。通過(guò)構(gòu)建“五級(jí)三類(lèi)”的規(guī)劃體系，為國(guó)土空間用途管制奠定制度基礎(chǔ)。

（2）國(guó)土空間實(shí)施許可制度。構(gòu)建國(guó)土空間利用規(guī)劃許可制度是國(guó)土空間用途管制制度的執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過(guò)設(shè)置國(guó)土空間開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入正負(fù)面清單來(lái)嚴(yán)格管控國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)變。

（3）監(jiān)督管理制度。該制度的設(shè)計(jì)主要是基于現(xiàn)代信息化手段對(duì)全域各類(lèi)自然資源要素進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

2 我國(guó)國(guó)土空間用途管制演變特征

2.1 從單一要素管制向多要素管制轉(zhuǎn)變

自然資源部的成立標(biāo)志著我國(guó)單一要素分類(lèi)管理制度的終結(jié)，全域全要素管理制度的初始。全域全要素的用途管制制度的構(gòu)建是立足于構(gòu)建山水林田湖草生命共同體的協(xié)同管制理念。新時(shí)期，我國(guó)國(guó)土空間用途管制制度的管制客體不再局限于單一的自然資源要素，而是擴(kuò)展至全部自然資源國(guó)土空間，是全域全要素全口徑的統(tǒng)一管控，管制客體從單一轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛉亍zslib202204021040

2.2 從剛性管制向剛?cè)岵?jì)的管制轉(zhuǎn)變

自然資源單一要素的管制主要以各級(jí)各類(lèi)的規(guī)劃為管制基礎(chǔ)，通過(guò)指標(biāo)逐級(jí)傳達(dá)以達(dá)到管制的目的，管制方式過(guò)于剛性，缺乏一定的彈性。當(dāng)前自然資源部統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，建立正負(fù)面準(zhǔn)入清單，制訂符合當(dāng)前發(fā)展要求的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)計(jì)劃，突出現(xiàn)實(shí)的實(shí)際發(fā)展需求，三生空間的劃定是剛性與彈性的融合。

2.3 從依賴(lài)于行政化手段管控向市場(chǎng)化手段管控轉(zhuǎn)變

國(guó)土空間用途管制制度的構(gòu)建本質(zhì)上是對(duì)自然資源要素發(fā)展權(quán)的給予與限制。單要素的用途管制主要依賴(lài)于行政化手段，較少考量相關(guān)利益主體的行為，強(qiáng)制對(duì)自然要素實(shí)行單一管控。而全域全要素國(guó)土空間用途管制則更注重區(qū)域和利益的平衡，在執(zhí)行過(guò)程中也更加注重發(fā)揮市場(chǎng)作用，增加了公眾的參與力度，統(tǒng)籌了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)，并進(jìn)一步減少政府對(duì)自然資源要素的配置，構(gòu)建了負(fù)面清單管理制度。

3 我國(guó)國(guó)土空間用途管制實(shí)施中的問(wèn)題

3.1 重一般規(guī)則管控，輕地域特征

當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間用途管制規(guī)則的制定是各部門(mén)按統(tǒng)一的規(guī)則要求制定統(tǒng)一全域全要素國(guó)土空間用途管制規(guī)則，忽略了地域因自身的特征而所需求的管制規(guī)則。比如在“五級(jí)三類(lèi)”的規(guī)劃體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的規(guī)劃應(yīng)是實(shí)用性最強(qiáng)的土地利用總體規(guī)劃，其應(yīng)根據(jù)上一級(jí)的規(guī)劃劃定詳細(xì)的用途分區(qū)。但實(shí)際土地用途分區(qū)的劃定卻是千篇一律，沒(méi)有充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的地貌等自然特征和經(jīng)濟(jì)區(qū)位特征，每個(gè)區(qū)域的管制規(guī)則亦都是大致類(lèi)似，所制定的自然資源要素管制規(guī)則有時(shí)難以在本地區(qū)實(shí)施，導(dǎo)致自然資源要素配置失效。

3.2 重城鎮(zhèn)空間管控，輕生態(tài)空間管控

科學(xué)劃定農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)和生態(tài)空間格局，實(shí)施“三區(qū)三線”的空間管控戰(zhàn)略是我國(guó)國(guó)土空間管制制度體系的核心內(nèi)容[5]。然而由于我國(guó)土地用途管控制度的初始制定主要是基于耕地保護(hù)目標(biāo)而設(shè)立的，形成了永久基本農(nóng)田保護(hù)以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地許可等一系列的管控規(guī)則，耕地及城鎮(zhèn)建設(shè)用地用途管制制度體系構(gòu)建相對(duì)較為完善，導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)在構(gòu)建現(xiàn)行的國(guó)土空間用途管制制度體系時(shí)，主要側(cè)重于農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間的用途管制規(guī)則制定，而對(duì)生態(tài)空間用途管制規(guī)則的制定相對(duì)薄弱，容易出現(xiàn)為保護(hù)農(nóng)業(yè)空間、發(fā)展城鎮(zhèn)空間而擠占生態(tài)空間、破壞生態(tài)用地的現(xiàn)象。

3.3 重分部門(mén)管控，輕統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

過(guò)去我國(guó)的國(guó)土空間用途管制是按各自然要素分類(lèi)分部門(mén)進(jìn)行管控，雖然可以有效地單方面保護(hù)某類(lèi)自然資源要素，但這種分部門(mén)分要素的國(guó)土空間用途管制體系忽略了空間各自然資源要素的協(xié)調(diào)發(fā)展，割裂了各個(gè)自然資源要素生態(tài)系統(tǒng)之間的有機(jī)聯(lián)系，使得管控要素效果大打折扣。此外，還存在著各要素管制標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致各部門(mén)管制過(guò)程沖突不斷，難以協(xié)調(diào)。因此，對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)土空間用途管制體系的構(gòu)建，應(yīng)將全域全要素納入統(tǒng)籌協(xié)調(diào)范圍，制定協(xié)調(diào)統(tǒng)一的空間用途管制規(guī)則。

3.4 缺乏統(tǒng)領(lǐng)國(guó)土空間用途管制的主體法律

在法律層級(jí)上，我國(guó)專(zhuān)門(mén)對(duì)于國(guó)土空間用途管制的上位法律一直處于缺失狀態(tài)，當(dāng)前并未形成一套完整的法律法規(guī)體系。現(xiàn)有關(guān)于用途管制的《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護(hù)法》《礦產(chǎn)資源法》《農(nóng)業(yè)法》和《草原法》等多部專(zhuān)項(xiàng)性法律各成體系，各類(lèi)空間規(guī)劃存在規(guī)劃內(nèi)容沖突，缺乏高效協(xié)調(diào)。統(tǒng)領(lǐng)性主體法律的缺失一方面會(huì)造成國(guó)土空間管理的混亂，導(dǎo)致管理過(guò)程中可能出現(xiàn)“管理真空”地帶或者出現(xiàn)“管理混濁”地帶，易引發(fā)市場(chǎng)主體的投機(jī)行為，致使國(guó)土空間用途管制保護(hù)效力受限;另一方面，缺乏主體法律的全面統(tǒng)籌致使國(guó)土空間用途管制的法律體系的不健全，難以形成等級(jí)制的法律框架結(jié)構(gòu)，造成國(guó)土空間用途管制制度的法律效力和權(quán)威性受限，不利于全域國(guó)土空間用途管制的全面推行。

4 新時(shí)代我國(guó)國(guó)土空間用途管制體系構(gòu)建建議

4.1 完善多層級(jí)的用途管制體系，突出微觀層面的地域特征

構(gòu)建多層次級(jí)別的國(guó)土用途管制體系是構(gòu)建國(guó)土空間用途管制制度的基礎(chǔ)。多層次級(jí)別的國(guó)土用途管制體系的構(gòu)建可對(duì)應(yīng)基于當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃所構(gòu)建的五級(jí)體系，以構(gòu)建“宏觀-中觀-微觀”的空間用途分區(qū)體系，確保全域國(guó)土空間得以全方位監(jiān)控。同時(shí)，在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的國(guó)土空間用途管制規(guī)則時(shí)，應(yīng)基于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然地理及社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征，進(jìn)行國(guó)土空間用途管制分區(qū)的劃定。一方面，進(jìn)一步細(xì)化微觀層面的國(guó)土空間用途管制分區(qū)類(lèi)型;另一方面，下放規(guī)劃?rùn)?quán)力，允許地方政府根據(jù)本區(qū)域的自然稟賦特征，制定適用于本區(qū)域的空間用途分區(qū)及管制規(guī)則，從而提高可操作性。

4.2 加強(qiáng)生態(tài)空間用途管制制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全域全要素管控

完善農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)及生態(tài)“三生”空間管制內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)全域各類(lèi)自然資源要素協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵。然而，當(dāng)前生態(tài)空間用途管制規(guī)則體系的構(gòu)建相對(duì)其他兩類(lèi)空間管制制度體系是嚴(yán)重缺乏的，生態(tài)空間用途管制制度供給的缺乏已成為了制約我國(guó)國(guó)土空間全域全要素管控覆蓋的短板。具體而言，各區(qū)域在制定各空間的用途分區(qū)應(yīng)以當(dāng)?shù)赜邢蘅臻g的資源稟賦特點(diǎn)及具體問(wèn)題為導(dǎo)向，因地制宜，同時(shí)充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，剛彈結(jié)合，在保證生態(tài)優(yōu)先的同時(shí)，亦統(tǒng)籌兼顧城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三區(qū)，制定科學(xué)具體的用途分區(qū)管控指標(biāo)體系，以便契合國(guó)土空間的全域系統(tǒng)規(guī)劃[6]。此外，以“生態(tài)優(yōu)先、嚴(yán)守“三線”、統(tǒng)籌兼顧”為原則，地方政府應(yīng)根據(jù)每個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)發(fā)展特點(diǎn)及需求、自然社會(huì)資源稟賦等因素因地制宜地制定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三區(qū)之間的用途變更機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全域全要素空間管控。

4.3 構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間用途管制體系，協(xié)調(diào)各部門(mén)沖突

構(gòu)建的國(guó)土空間用途管制制度體系應(yīng)能發(fā)揮最大的管制效益，可從以下3個(gè)方面落實(shí)：

（1）基于規(guī)劃編體系編制層面，依據(jù)當(dāng)前所構(gòu)建的五級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃體系，相對(duì)應(yīng)地建立各層級(jí)的用途管制規(guī)劃控制體系，著重在市縣一級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃體系中進(jìn)行確立，如對(duì)陸地空間的管制層面可構(gòu)建基本農(nóng)田、基本草原、基本林地以及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、村莊建設(shè)邊界的控制體系;對(duì)水域空間的用途管制層面可構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線和自然岸線的控制體系。gzslib202204021040

（2）基于規(guī)劃的實(shí)施許可層面，通過(guò)規(guī)劃實(shí)施許可路徑，構(gòu)建包含多種手段的國(guó)土空間用途管控體系，主要包括進(jìn)一步完善空間開(kāi)發(fā)許可制度及加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌管制手段。

（3）從監(jiān)督管理層面，構(gòu)建綜合的國(guó)土空間用途管制監(jiān)督體系，加快構(gòu)建中央對(duì)地方的考核評(píng)價(jià)制度以及各類(lèi)自然資源要素的統(tǒng)籌監(jiān)督體系，同時(shí)充分利用無(wú)人機(jī)、大數(shù)據(jù)及云計(jì)算等現(xiàn)代化信息技術(shù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為并糾正。

4.4 完善國(guó)土空間用途管制法律依據(jù)

在現(xiàn)有土地用途管制基礎(chǔ)上，豐富對(duì)生態(tài)空間的管制內(nèi)涵，強(qiáng)化國(guó)土空間用途管制制度體系的完整性，與此同時(shí)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)也應(yīng)及時(shí)出臺(tái)全域全類(lèi)型施行國(guó)土空間用途管制可遵循的專(zhuān)項(xiàng)法律依據(jù)，合理有序安排城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)各功能空間，以便各級(jí)自然資源管理部門(mén)在實(shí)施國(guó)土空間用途管制過(guò)程中有法可依，做到依法行政?，F(xiàn)階段，《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律尚未將生態(tài)空間管制納入其中，在上位法律層面上存在著法律制度上的欠缺。因此，完善國(guó)土空間用途管制上位法律可從宏觀整體視角規(guī)范國(guó)土空間用途管制制度體系，從法律上保證“三區(qū)三線”的科學(xué)劃定，做到依法管控。

5 結(jié)論

自1984年我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃制度體系實(shí)施以來(lái)，我國(guó)國(guó)土空間用途管制制度體系的構(gòu)建經(jīng)歷了從單一要素維度管制向多要素維度管制轉(zhuǎn)變，從剛性管制向剛?cè)岵?jì)的管制轉(zhuǎn)變，從依賴(lài)于行政化手段管控向市場(chǎng)化手段管控轉(zhuǎn)變的過(guò)程。為進(jìn)一步構(gòu)建全域全要素耦合的國(guó)土空間用途管制制度，最大化地發(fā)揮我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃用途管制制度體系的效應(yīng)，確保“山水林田湖草”得以系統(tǒng)協(xié)調(diào)治理，應(yīng)基于國(guó)土空間規(guī)劃體系，相應(yīng)建立多層次級(jí)別的國(guó)土用途管制體系，同時(shí)，為確保所構(gòu)建的各級(jí)國(guó)土空間用途管制制度體系適應(yīng)性，應(yīng)融合地域自然經(jīng)濟(jì)特征;在健全完善農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)國(guó)土空間用途管制的同時(shí)，應(yīng)考量構(gòu)建協(xié)同的生態(tài)空間用途管制制度體系，防止各類(lèi)單項(xiàng)要素用途管制制度體系的斷層;此外還應(yīng)從法律制度層面上鞏固國(guó)土空間用途管制制度體系的效應(yīng)，確保城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)布局得以?xún)?yōu)化開(kāi)發(fā)，保證國(guó)土空間用途管制依法有序進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)/References

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