馬丹 宋美鳳 黃旭中

摘 要：梳理我國高等職業(yè)教育招生政策發(fā)現(xiàn)，“職教高考”政策是應(yīng)對就業(yè)與升學(xué)爭論、解決職業(yè)教育人才供需矛盾、構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的關(guān)鍵政策，具有重要的戰(zhàn)略地位和深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。基于多源流理論分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前“職教高考”政策的問題流、政治流已經(jīng)基本成型，政策流盡管已形成初步的政策備選方案，但仍需要一定時(shí)間以提出更成熟、更具共識性的政策建議。有鑒于此，要通過發(fā)揮社會問題的觸發(fā)功能，重視政策共同體的支撐功能，發(fā)揮政府部門的主導(dǎo)作用，進(jìn)一步加強(qiáng)問題流、政策流和政治流的動力作用，實(shí)現(xiàn)“三源流”的匯聚和耦合，以助力“職教高考”政策出臺。

關(guān)鍵詞：多源流理論;職教高考;政策議程;政策之窗

基金項(xiàng)目：湖北工業(yè)大學(xué)2020年度博士科研啟動基金項(xiàng)目“義務(wù)教育均衡發(fā)展背景下教師‘縣管校聘’政策評估研究”（項(xiàng)目編號：BSQD2020114）

作者簡介：馬丹，男，湖北工業(yè)大學(xué)職業(yè)技術(shù)師范學(xué)院教授，博士，主要研究方向?yàn)楦叩冉逃?、職業(yè)教育與地方經(jīng)濟(jì);宋美鳳，女，湖北工業(yè)大學(xué)職業(yè)技術(shù)師范學(xué)院2019級碩士研究生，主要研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育;黃旭中，男，湖北工業(yè)大學(xué)職業(yè)技術(shù)師范學(xué)院講師，博士，主要研究方向?yàn)榻逃?jīng)濟(jì)與管理、職業(yè)教育。

中圖分類號：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-7747（2022）03-0027-08

“職教高考”政策是高等職業(yè)教育招收中等教育畢業(yè)生的考試招生政策，是促進(jìn)中高職銜接、健全應(yīng)用型人才培養(yǎng)體系和促進(jìn)“雙軌制”教育發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。自2019年國家提出要建立“職教高考”制度以來，學(xué)術(shù)界從制度設(shè)計(jì)、體系構(gòu)建、國際比較等不同層面探討了“職教高考”政策相關(guān)議題，但尚未出現(xiàn)從政策議程設(shè)置視角對其開展的相關(guān)研究。政策議程是公共政策的邏輯起點(diǎn)，“職教高考”政策議程設(shè)置是理解“職教高考”政策如何以及能否出臺的關(guān)鍵?！奥毥谈呖肌迸c新高考有一定的相似性。從新高考改革看，僅新高考改革總體方案的制定就歷時(shí)近4年，若追溯前期的基礎(chǔ)研究，這一時(shí)間可以延長至10年[1]。由此可見，“職教高考”政策的出臺很可能會經(jīng)歷同樣緩慢、復(fù)雜和艱辛的過程。那么，“職教高考”政策問題是如何被發(fā)現(xiàn)，并從政策問題發(fā)展到政策議程的？哪些因素影響“職教高考”政策的議程設(shè)置？“職教高考”政策何時(shí)能夠正式頒布？對上述問題的研究與回應(yīng)，有助于進(jìn)一步揭開“職教高考”政策議程設(shè)置“黑箱”，助力“職教高考”政策進(jìn)入決策階段。

一、理論基礎(chǔ)及其適用性

1984年，美國著名公共政策學(xué)家金登出版了著作《議程、備選方案與公共政策》。在該書中，金登提出了著名的多源流理論，彌補(bǔ)了西方公共政策制定研究的空白。多源流理論是在“垃圾桶模型”基礎(chǔ)上修正發(fā)展的政策分析模型[2]，它試圖回答某些現(xiàn)實(shí)問題是如何進(jìn)入決策者的視野并被逐漸提上政策議程，而另一些問題卻被長期拖延。

多源流理論認(rèn)為，問題流、政策流和政治流是影響政策議程設(shè)置的三大源流。問題流是指引起政府內(nèi)部及人們注意的系統(tǒng)指標(biāo)，或者是像危機(jī)和災(zāi)難似的焦點(diǎn)事件，或者是對現(xiàn)行政策項(xiàng)目運(yùn)行的反饋;政策流是指類似于一種生物自然選擇的過程，政策共同體在“政策原湯”中以種種方式——提出議案、演講、證言、論文以及會談——試驗(yàn)與調(diào)適他們的思想;政治流獨(dú)立于問題流和政策流，它由公眾情緒，壓力集團(tuán)間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成。[3]三條源流各有其特性，在推動政策議程設(shè)置過程中發(fā)揮著不同作用。當(dāng)三條源流相互匯合時(shí)，一個政策進(jìn)入決策議程的可能性就會明顯增加。因此，在“政策之窗”開啟期間，“政策企業(yè)家”們需要抓住機(jī)會軟化政策制定系統(tǒng)和政策共同體，提出政策方案，推動三源流實(shí)現(xiàn)融合，直至政策出臺[3]。

多源流理論最初誕生于西方，主要用于解釋西方國家的政策議程設(shè)置，自引入以來，它已廣泛應(yīng)用于我國住房、教育、養(yǎng)老及社會管理等政策研究中，并在解釋中國問題上表現(xiàn)出較強(qiáng)的適應(yīng)性和解釋力。此外，隨著國家治理現(xiàn)代化改革不斷深化，我國教育政策的制定已從管理取向向多中心治理取向轉(zhuǎn)型，這契合多源流理論的基本假設(shè)。有鑒于此，本研究基于多源流理論視角，從問題流、政策流、政治流分析“職教高考”政策議程設(shè)置過程，嘗試揭開該政策產(chǎn)生的“黑箱”與動力，以期增進(jìn)對“職教高考”政策的認(rèn)識與理解。

二、高等職業(yè)教育招生政策變革邏輯：分歧與融合

“職教高考”政策的誕生深深扎根于我國高等職業(yè)教育招生政策發(fā)展脈絡(luò)中。梳理我國高等職業(yè)教育招生政策發(fā)現(xiàn)，就業(yè)與升學(xué)的關(guān)系是其變革的主要邏輯。在早期爭論中，就業(yè)與升學(xué)是二元對立關(guān)系，鼓勵中職生就業(yè)就要通過高等職業(yè)教育招生政策限制其升學(xué)，鼓勵中職生升學(xué)則會影響其就業(yè)，兩者相互矛盾、無法協(xié)調(diào)，導(dǎo)致職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求。

1998年，教育部頒布的《面向21世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃》提出，嚴(yán)格限制中職畢業(yè)生進(jìn)入高職的比例（3%左右）;1999年，教育部、國家計(jì)委印發(fā)了《試行按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見》，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)高等職業(yè)教育招生對象主要面向當(dāng)年參加全國普通高等學(xué)校統(tǒng)一招生考試的考生。上述措施明確了中職教育的就業(yè)定位以及高等職業(yè)教育的招生對象，在一定程度上導(dǎo)致我國中高職銜接不暢，中職學(xué)生升學(xué)受限。對此，有學(xué)者反思，“中途終結(jié)”是造成我國職業(yè)教育社會地位低的根本原因，解決“中途終結(jié)”的最佳方式是促進(jìn)中職、高職的銜接[4]。在這種背景下，2002年頒布的《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》提出，要“加強(qiáng)中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育，職業(yè)教育與普通教育、成人教育的銜接與溝通，建立人才成長‘立交橋’”，包括擴(kuò)大中職學(xué)校畢業(yè)生進(jìn)入高等職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)的比例、適度發(fā)展初中后五年制高等職業(yè)教育、高等職業(yè)學(xué)?？梢詥为?dú)組織對口招生考試并優(yōu)先招收中等職業(yè)學(xué)校優(yōu)秀畢業(yè)生等。這是我國高等職業(yè)教育招生相關(guān)政策第一次由就業(yè)向升學(xué)搖擺。

然而，在傳統(tǒng)的考試評價(jià)體制下，此時(shí)中職教育升學(xué)考核的主要是應(yīng)試能力，而不是技術(shù)技能水平，因此，上述搖擺也引發(fā)了學(xué)界對中職學(xué)校過度轉(zhuǎn)型的擔(dān)憂。有研究發(fā)現(xiàn)，部分職業(yè)學(xué)校本末倒置，將精力集中在少數(shù)學(xué)生的升學(xué)教育上，片面追求升學(xué)率而忽視學(xué)生的職業(yè)能力培養(yǎng)[5]。中職教育必須堅(jiān)持自身的職業(yè)教育特色，不能以升學(xué)代替就業(yè)，扭曲人才培養(yǎng)目標(biāo)[6]。為此，《教育部2006年職業(yè)教育工作要點(diǎn)》《教育部關(guān)于進(jìn)一步做好高等學(xué)校各類招生管理工作的通知》等文件強(qiáng)調(diào)，中職教育要從傳統(tǒng)的升學(xué)導(dǎo)向向就業(yè)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格限制普通專升本、五年制高職和高校對口招收中職畢業(yè)生的招生計(jì)劃，以糾正過度轉(zhuǎn)型帶來的問題。這是我國高等職業(yè)教育招生政策由升學(xué)向就業(yè)的第二次搖擺。

時(shí)至今日，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對職業(yè)教育提出了更高要求，以往中職教育培養(yǎng)的“單向度的技術(shù)人”已無法適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求。職業(yè)教育具有服務(wù)社會發(fā)展和人的發(fā)展兩大功能，前者強(qiáng)調(diào)就業(yè)導(dǎo)向，后者強(qiáng)調(diào)生涯導(dǎo)向，兩者的關(guān)系不是非此即彼，而是共存共生[7]。換言之，升學(xué)與就業(yè)是促進(jìn)學(xué)生生涯發(fā)展的不同路徑選擇，兩者應(yīng)統(tǒng)一服務(wù)于學(xué)生的生涯發(fā)展[8]。

由此，2011年，《教育部關(guān)于推進(jìn)中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》再次提出，要“增加中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生進(jìn)入高等職業(yè)學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)的比例”;2014年，《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》首次明確提出，要“加快推進(jìn)高職院校分類考試”“實(shí)行‘文化素質(zhì)+職業(yè)技能’評價(jià)方式”。此后，探索分類考試招生制度、增加中職畢業(yè)生升學(xué)比例、推進(jìn)中高職緊密銜接成為職業(yè)教育改革的主旋律。這是我國高等職業(yè)教育招生政策由就業(yè)向升學(xué)的第三次搖擺。

綜上可見，我國高等職業(yè)教育招生政策定位在就業(yè)與升學(xué)之間來回?fù)u擺。學(xué)者對就業(yè)與升學(xué)的爭論驅(qū)動著高等職業(yè)教育招生政策的變革，但其背后更深層次的動力是職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量能否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，即職業(yè)教育的適應(yīng)性問題。分析發(fā)現(xiàn)，上述分類考試招生制度并未完全貫通中高職間的銜接渠道，體現(xiàn)在它既未取消高職招收中職生的比例限制，也沒有擺脫職業(yè)教育高考依附于普通高考制度的狀況，職業(yè)教育人才供需矛盾并未得到根本性解決。追根究底，是因?yàn)橐酝穆殬I(yè)教育是一種“斷頭教育”[5]，職業(yè)學(xué)校學(xué)生必須要考取普通高校方可獲得高學(xué)歷，而這種升學(xué)方式帶有明顯的學(xué)術(shù)化傾向，偏離了職業(yè)教育的職業(yè)性初衷。在此背景下，為了協(xié)調(diào)就業(yè)與升學(xué)的矛盾，解決上述職業(yè)教育適應(yīng)性難題，突破就業(yè)與升學(xué)的二元對立關(guān)系，提高職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量，“職教高考”政策應(yīng)運(yùn)而生，就業(yè)與升學(xué)的關(guān)系從二元對立開始走向互融共生，升學(xué)是為了更好地就業(yè)。

三、多源流理論視域下“職教高考”政策議程分析

（一）問題源流：經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型凸顯職業(yè)教育適應(yīng)性問題

新中國成立以來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日新月異。2014年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)增長速度由“高速”增長進(jìn)入“中高速”增長階段;2017年，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型與發(fā)展對職業(yè)教育提出了更高要求，迫切需要更多的高素質(zhì)技術(shù)技能型人才。然而，以往職業(yè)教育存在辦學(xué)定位不清、人才培養(yǎng)體系不健全以及社會地位不高等問題，導(dǎo)致中職、高職生源不足，學(xué)生升學(xué)渠道不暢，技術(shù)技能型人才供求矛盾日益突出。一是技術(shù)技能型人才供給嚴(yán)重不足。據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年全國就業(yè)人員7.76億人，技術(shù)工人有1.65億人，其中高技能人才4 700多萬，僅占整個就業(yè)人員的6%。然而，技術(shù)工人的求人倍率長期保持在1.5以上，高級技工的求人倍率甚至達(dá)到2以上，技術(shù)技能型人才的供求矛盾突出[9]。二是中等職業(yè)教育生源大幅萎縮。作為職業(yè)教育的基石，我國中等職業(yè)教育招生規(guī)模正在大幅縮小。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年中職招生868.1萬人，2020年中職招生644.7萬人，減少幅度超過四分之一（25.7%）[10]。三是高等職業(yè)教育生源危機(jī)突出。自1999年高職高專被納入普通高考統(tǒng)招以來，職業(yè)教育高考長期依附于普通高考制度，在“先本后專”“先普（高）后（中）職”等招生政策影響下，我國高等職業(yè)教育存在吸引力不足、生源質(zhì)量不高、普職比例失衡等問題，這進(jìn)一步加劇了高等職業(yè)教育生源危機(jī)[11]。四是中高職升學(xué)渠道不暢。當(dāng)前中職生所受教育已無法滿足自身發(fā)展需求，也不足以適應(yīng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級和時(shí)代發(fā)展變化，他們的升學(xué)意愿日益強(qiáng)烈[12]。然而，在以往招生計(jì)劃分配以及高職招生有關(guān)政策約束下，中職生的升學(xué)意愿無法得到有效滿足，升學(xué)渠道不暢通，這進(jìn)一步誘發(fā)了中職招生規(guī)模萎縮和高職生源危機(jī)問題。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化及其衍生的職業(yè)教育人才培養(yǎng)供求矛盾，使得職業(yè)教育適應(yīng)性問題日益凸顯，職業(yè)教育考試招生制度改革迫在眉睫。

上述指標(biāo)數(shù)據(jù)和問題在對職業(yè)教育人才供求矛盾的描述和識別中起到了重要作用，并成功引起決策者的關(guān)注，加快了各界對“職教高考”問題的研究與探索?？傮w上看，“職教高考”是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及職業(yè)教育人才供需矛盾的客觀產(chǎn)物，同時(shí)，它也是政府基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、指標(biāo)等進(jìn)行的一種權(quán)威建構(gòu)。

（二）政策源流：政策共同體積極行動提供備選方案

從分歧走向融合是高等職業(yè)教育招生政策變革的基本邏輯。專家學(xué)者們逐漸意識到，純粹的就業(yè)導(dǎo)向或升學(xué)導(dǎo)向均無法有效解決職業(yè)教育適應(yīng)性難題，有且僅有通過“職教高考”政策，實(shí)現(xiàn)就業(yè)與升學(xué)的一體化，才能解決職業(yè)教育人才培養(yǎng)供需矛盾問題。需要指出的是，即使在“職教高考”政策提出以后，仍有少數(shù)專家學(xué)者表達(dá)出對升學(xué)導(dǎo)向帶來的中職教育應(yīng)試主義傾向的顧慮[12]，提出實(shí)施“職教高考”政策具有一定風(fēng)險(xiǎn)，但更多學(xué)者在爭論中逐漸達(dá)成了共識。例如：石偉平認(rèn)為，在普通高中沒有做好系統(tǒng)變革教育模式的前提下，這批中職學(xué)生在普通高中不見得能獲得更好的發(fā)展，即便升學(xué)成功，有很大可能仍舊升入高職院校學(xué)習(xí)，那為何不更早接受適合自己的教育？以中職為起點(diǎn)貫通培養(yǎng)更加符合職業(yè)人才成長規(guī)律[13];徐國慶認(rèn)為，建構(gòu)“職教高考”政策才能促進(jìn)技術(shù)應(yīng)用型人才培養(yǎng)體系形成、中高職有效銜接和普職教育融通以及保障中職生的公平升學(xué)權(quán)利[14];劉芳認(rèn)為，我國“職教高考”要對標(biāo)“普通高考”，通過建立統(tǒng)一考核機(jī)制、合理制定“文化+技能”考核比例、分層組織教學(xué)管理等，完善具有類型特色的“職教高考”政策內(nèi)涵，以糾正多樣化考試制度中公平與效率的問題[15]。

與此同時(shí)，地方政府也積極探索與實(shí)施“職教高考”改革，為國家層面的“職教高考”政策積累經(jīng)驗(yàn)。2019年，江蘇省頒布了《江蘇省高等職業(yè)院?？荚囌猩贫雀母飳?shí)施方案》，探索與實(shí)施高職院校分類考試、綜合評價(jià)、多元錄取的“職教高考”政策;2020年，教育部和山東省共建“職教高地”，先行先試“職教高考”政策，并取得一定的積極成效;2021年，江西省職業(yè)教育大會召開，宣布年內(nèi)出臺“職教高考”改革方案。

自2019年“職教高考”政策提出以來，政策外部參與者（專家、學(xué)者、新聞媒體等）的建言獻(xiàn)策，以及政策內(nèi)部參與者（政府部門）的實(shí)踐探索形成了一定的“政策原湯”，為中央政府制定“職教高考”政策提供了許多寶貴建議。毋庸置疑，“職教高考”政策是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，當(dāng)前政策內(nèi)外部參與者僅為“職教高考”政策提供了初步的政策備選方案，今后還需要更多專家學(xué)者與省市參與研究與實(shí)施，廣泛積累經(jīng)驗(yàn)和達(dá)成共識，并進(jìn)一步優(yōu)化政策備選方案。

（三）政治源流：職業(yè)教育大有可為的政府理念注入變革動力

在中國，高考制度的重大變革往往是政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生重大轉(zhuǎn)折的反映[16]。職業(yè)教育考試招生制度要不要改、如何改、何時(shí)改，政治流具有決定性的影響。

職業(yè)教育是國民教育體系和人力資源開發(fā)的重要組成部分。近年來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次就職業(yè)教育發(fā)展發(fā)表講話，為職業(yè)教育發(fā)展描繪藍(lán)圖、注入動力。2014年，習(xí)近平就加快發(fā)展職業(yè)教育作出重要指示，要求各級黨委和政府要把加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育擺在更加突出的位置，更好地支持和幫助職業(yè)教育發(fā)展[17]。2021年4月，習(xí)近平對職業(yè)教育工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，職業(yè)教育前途廣闊、大有可為;李克強(qiáng)總理作出批示指出，職業(yè)教育是培養(yǎng)技術(shù)技能人才、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、推動中國制造和服務(wù)上水平的重要基礎(chǔ)。[18]據(jù)統(tǒng)計(jì)，自黨的十八大以來，我國連續(xù)出臺了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》等10余份政策文件，相關(guān)內(nèi)容達(dá)到前所未有的深度和廣度，其外溢效應(yīng)也極大地提高了“職教高考”政策出臺的可能性。

作為銜接中職教育與高職教育的關(guān)鍵性制度，政府部門大力推動“職教高考”制度的制定與試點(diǎn)。2019年，《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》頒布，該方案明確了職業(yè)教育類型教育的地位，并提出“建立‘職教高考’制度”，直接向社會宣布要建立職業(yè)教育高考制度這一重大決策;2021年1月，教育部和山東省聯(lián)合發(fā)布《教育部 山東省人民政府關(guān)于整省推進(jìn)提質(zhì)培優(yōu)建設(shè)職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地的意見》，提出在山東省先行先試，率先探索建立“職教高考”制度;同年12月，教育部發(fā)布新聞提及，“十四五”期間，將圍繞基于“雙軌”的雙通制，重點(diǎn)抓好制度保障等三個環(huán)節(jié)，其中要做的第一件事就是要建立“職教高考”制度。因此，從政治流看，當(dāng)前黨和國家高度重視職業(yè)教育發(fā)展問題，為“職教高考”政策議程設(shè)置注入了動力，有力保障了“職教高考”政策的試點(diǎn)與實(shí)施。

四、政策之窗的開啟與推動

綜上，“職教高考”政策的問題流和政治流已經(jīng)基本成熟。中央政府高度重視“職教高考”政策，迫切需要用“職教高考”政策來解決職業(yè)教育適應(yīng)性難題;山東、江蘇等地方政府也在積極探索“職教高考”改革，為“職教高考”政策提供了初步的政策備選方案。根據(jù)多源流理論的描述，三大源流之間是相對獨(dú)立的，不會自發(fā)地實(shí)現(xiàn)匯合，只有在政策之窗開啟時(shí)，三大源流才會匯合，并對政策議程設(shè)置產(chǎn)生重要影響。政策之窗是政策建議倡導(dǎo)者提出其最得意的解決方案的機(jī)會，或者是讓他們所關(guān)注的特殊社會問題受到政策制定者關(guān)注的機(jī)會[3]。已有研究指出，我國政策之窗開啟的動力主要有重大社會事件和常規(guī)的重要政策議程集中討論會，如全國人民代表大會等[19]。由于“職教高考”難以形成突發(fā)事件，因此，“政策企業(yè)家”們要更多地把握住全國兩會召開等重要的政策之窗，充分發(fā)揮不同源流在開啟政策之窗中的作用，才能使“職教高考”政策加快進(jìn)入決策階段。

（一）問題源流：發(fā)揮社會問題的觸發(fā)功能

問題源流是多源流理論的動力之源，綜合把握相關(guān)議題的指標(biāo)、焦點(diǎn)和反饋是形成有效的政策問題觸發(fā)機(jī)制的關(guān)鍵。要加快“職教高考”政策議程設(shè)置進(jìn)程，就必須充分發(fā)揮其作為社會問題的觸發(fā)功能。

首先，要加大“職教高考”政策研究支持力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與反饋相關(guān)政策問題。大量政策研究文獻(xiàn)表明，不存在與政策預(yù)期完全一致的“完美執(zhí)行”，任何一項(xiàng)公共政策從制定到執(zhí)行都會或多或少發(fā)生一定的偏差[20]?？紤]到“職教高考”改革的牽涉面廣、風(fēng)險(xiǎn)大，專家學(xué)者應(yīng)當(dāng)加大“職教高考”政策研究力度，從政策制定、政策執(zhí)行、政策評估等維度系統(tǒng)開展“職教高考”政策研究，形成“職教高考”政策系列研究成果，加強(qiáng)相關(guān)政策反饋。

其次，要建立健全職業(yè)教育指標(biāo)監(jiān)測機(jī)制，常態(tài)化監(jiān)測職業(yè)教育發(fā)展指標(biāo)數(shù)據(jù)。一是借鑒聯(lián)合國教科文組織的教育發(fā)展指標(biāo)體系——教育供給、教育需求、入學(xué)和參與、教育內(nèi)部績效以及教育產(chǎn)出等，構(gòu)建本土化的職業(yè)教育發(fā)展指標(biāo)體系;二是加強(qiáng)教育部、人社部等多部門合作，每年開展1次職業(yè)教育發(fā)展指標(biāo)數(shù)據(jù)監(jiān)測活動，采集全面、真實(shí)、客觀的數(shù)據(jù)信息;三是組建職教領(lǐng)域的專家學(xué)者團(tuán)隊(duì)對數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行深入分析，合理評估職業(yè)教育年度發(fā)展?fàn)顩r，為政府部門了解職業(yè)教育發(fā)展?fàn)顩r奠定堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)[21]。

最后，要加強(qiáng)職業(yè)教育話語權(quán)，構(gòu)建完備的利益表達(dá)機(jī)制。毋庸置疑，相較于普通教育而言，當(dāng)前職業(yè)教育在人才培養(yǎng)、資源分配以及政策話語等方面仍處于劣勢地位。在公共政策制定中，弱勢群體由于缺乏合適的話語權(quán)，常常處于“資源短缺制約公共政治參與—參與不足影響利益表達(dá)—表達(dá)不暢阻礙處境改善”的循環(huán)之中[22]。因此，各級政府要積極發(fā)揮輿論導(dǎo)向的作用，轉(zhuǎn)變“重普輕職”的社會風(fēng)氣，增強(qiáng)社會及群眾對職業(yè)教育的認(rèn)可和尊重;增強(qiáng)職教人的話語權(quán)，在資源分配、政策話語權(quán)等方面向職業(yè)教育傾斜，讓職教人在職業(yè)教育改革與發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

（二）政策源流：重視政策共同體的支撐功能

首先，政策的專業(yè)化水平、公眾的可接受度是影響政策建議被采納的主要因素。各級政府應(yīng)重視“職教高考”政策制定與試點(diǎn)過程，提高政策方案的專業(yè)化水平;加快促進(jìn)自上而下的政策制定理念向多中心治理理念的轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮政府部門人員、職業(yè)教育研究專家學(xué)者、一線校長教師、普通群眾在“職教高考”政策制定中的不同作用，政府部門主導(dǎo)政策修訂，專家學(xué)者提供智力支撐，校長教師和群眾反饋實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，多方協(xié)作助力完善“職教高考”政策。

其次，要重視政策“軟化”過程，打消政策制定者和公眾對“職教高考”的顧慮。其一，要加大對專家學(xué)者研究成果的宣傳力度，力爭“軟化”“職教高考”政策的相關(guān)制定者，爭取更多支持者，確保“職教高考”政策順利出臺;其二，要加強(qiáng)政策宣傳與講解，“軟化”政策執(zhí)行人員，對中高職校長、教師、家長、學(xué)生反復(fù)進(jìn)行政策宣傳，解讀政策規(guī)定，消除他們的顧慮，確保政策順利落實(shí);其三，要充分發(fā)揮新聞媒體的正向引導(dǎo)作用，圍繞“職教高考”政策在相關(guān)媒體刊物上進(jìn)行專題介紹，提高大眾對“職教高考”政策的熟悉度與支持度，加速該政策議程設(shè)置進(jìn)程。

最后，要發(fā)揮相關(guān)政策的溢出效應(yīng)，尋求不同政策問題之間的關(guān)聯(lián)性和同源性。為了構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，近年來我國相繼頒布了《教育部辦公廳 國家發(fā)展改革委辦公廳 財(cái)政部辦公廳關(guān)于推進(jìn)1+X證書制度試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》《教育部辦公廳等六部門關(guān)于做好2021年高職擴(kuò)招專項(xiàng)工作的通知》等一系列職業(yè)教育政策文件，充分彰顯了國家各部門對職業(yè)教育改革的高度重視與貫徹力度，也為“職教高考”政策的出臺與完善提供了有力支撐。

（三）政治源流：發(fā)揮政府部門的主導(dǎo)功能

中國執(zhí)政黨的執(zhí)政理念對政策議程發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。當(dāng)前，我國大力推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，全面構(gòu)建從中職、?？?、職業(yè)教育本科到專業(yè)碩士的應(yīng)用型人才培養(yǎng)體系?！奥毥谈呖肌闭呤菢?gòu)建應(yīng)用型人才培養(yǎng)體系的關(guān)鍵，牽涉利益群體廣，改革風(fēng)險(xiǎn)大，其試點(diǎn)探索與推動落實(shí)的難度較大。對此，國家要發(fā)揮政府部門的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者的訴求，打破“孤島效應(yīng)”，同心協(xié)力推進(jìn)相關(guān)政策文件的出臺。

首先，要加強(qiáng)各部門的組織溝通，推動整體性治理。國家層面應(yīng)采用中國特色的制度高位推動，通過層級性治理和多屬性治理，集合教育部、發(fā)改委、人力資源和社會保障部、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、扶貧辦等中央政府部門及其下屬省級部門的力量，為“職教高考”政策搭建縱橫交錯的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)與平臺，促進(jìn)部門間的意見交流、資源共享以及利益調(diào)和，避免“孤島效應(yīng)”和“碎片化”執(zhí)行[23]。

其次，要增加“職教高考”試點(diǎn)省份的數(shù)量，鼓勵各地自主制定和研發(fā)符合本地實(shí)際的“職教高考”實(shí)施方案。各省級教育行政部門應(yīng)牽頭建設(shè)職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展平臺，共同研討制定“職教高考”政策實(shí)施方案、管理辦法以及相關(guān)配套政策措施。省教育招生考試院要制定本土化的職業(yè)教育考試招生改革實(shí)施方案，完善“文化素質(zhì)+職業(yè)技能”考試招生辦法，明確考試內(nèi)容及形式，劃定分?jǐn)?shù)線，安排考試場地、技能考試考官等，落實(shí)各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則。增加試點(diǎn)改革省份有助于深入挖掘不同省份實(shí)施“職教高考”政策的共性和個性，為制定全國通用的“職教高考”政策奠定堅(jiān)實(shí)的政策經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉海峰.高考改革新方案的頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐推進(jìn)[J].中國教育學(xué)刊，2019（6）：1-5.

[2] MD C，MARCH J G，OLSEN J P.A Garbage Can Model of Organizational Choice[J].Administrative Science Quarterly，1972，17（1）：1-25.

[3]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].丁煌，方興，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：19，52，165.

[4]俞啟定.對口招生：中高職銜接的關(guān)鍵所在[J].教育發(fā)展研究，2003（7）：41-43.

[5]張健.正確認(rèn)識和把握職校生升學(xué)問題[J].職教通訊，2002（2）：20-21.

[6]張健.再論正確認(rèn)識和把握職校生升學(xué)問題[J].職教通訊，2003（10）：11-13，32.

[7]郝天聰，石偉平.就業(yè)導(dǎo)向，還是生涯導(dǎo)向？——職業(yè)教育發(fā)展兩難抉擇的破解之策[J].教育科學(xué)，2017，33（2）：59-65.

[8]張建云.中等職業(yè)教育如何走出就業(yè)導(dǎo)向的認(rèn)識誤區(qū)[J]. 職教論壇，2019（6）：129-133.

[9]葉昊鳴.人社部回應(yīng)《關(guān)于提高技術(shù)工人待遇的意見》[EB/OL].（2018-01-26）[2021-10-04].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-01/26/content_5261137.htm.

[10]教育部.教育發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].（2021-08-27）[2021-10-04].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/.

[11]蔣麗君，邊新燦，卓奕源.對高等職業(yè)教育考試招生的若干思考——以新高考改革為視角[J].中國高教研究，2016（7）：97-101.

[12]高鈺雅.“職教高考”影響下的中職學(xué)校辦學(xué)困境[J].職教通訊，2019（19）：13-18.

[13]翟帆.針對中職招生減少、職普比下降引起的質(zhì)疑和爭議，多位專家表示——堅(jiān)持職普比大體相當(dāng)，鞏固中職基礎(chǔ)地位[EB/OL].（2020-10-15）[2021-10-04].http：//www.jyb. cn/rmtzgjyb/202010/t20201015_365350.html.

[14]徐國慶.作為現(xiàn)代職業(yè)教育體系關(guān)鍵制度的職業(yè)教育高考[J].教育研究，2020（4）：95-106.

[15]劉芳.百萬擴(kuò)招下的“職教高考”制度構(gòu)建研究[J].中國職業(yè)技術(shù)教育，2019（31）：25-29，87.

[16]劉海峰，李立峰.高考改革與政治經(jīng)濟(jì)的關(guān)系[J].教育發(fā)展研究，2002（6）：34-38.

[17]吳晶，劉亦湛.習(xí)近平就加快發(fā)展職業(yè)教育作出重要指示 李克強(qiáng)會見全國職業(yè)教育工作會議代表并發(fā)表講話[N].人民日報(bào)，2014-06-24（1）.

[18]新華社.習(xí)近平對職業(yè)教育工作作出重要指示強(qiáng)調(diào) 加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系 培養(yǎng)更多高素質(zhì)技術(shù)技能人才能工巧匠大國工匠 李克強(qiáng)作出批示[EB/OL].（2021-04-13）[2021-10-04].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/202104/t20210413_526123.html.

[19]薛海平，刁龍.基于多源流理論的我國基礎(chǔ)教育課外補(bǔ)習(xí)治理政策分析[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2021（1）：153-166.

[20]馮猛.政策實(shí)施成本與上下級政府討價(jià)還價(jià)的發(fā)生機(jī)制——基于四東縣休禁牧案例的分析[J].社會，2017（3）：215-241.

[21]楊玥.職業(yè)教育現(xiàn)代化監(jiān)測指標(biāo)體系建構(gòu)[J].當(dāng)代職業(yè)教育，2018（3）：16-19.

[22]周國雄.博弈：公共政策執(zhí)行力與利益主體[M].上海：華東師范大學(xué)出版社，2008：263-265.

[23]賀東航，孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗(yàn)[J].中國社會科學(xué)，2011（5）：61-79，220-221.

[責(zé)任編輯 ? 賀文瑾]