閆巖

〔提? ?要〕美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)通過(guò)隨船觀察員項(xiàng)目與全球60多個(gè)國(guó)家開(kāi)展了海上執(zhí)法合作。作為美國(guó)追求其自身海洋利益的重要工具，“隨船觀察員協(xié)議”使沿岸國(guó)向美國(guó)讓渡其領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的部分管轄權(quán)，成為美國(guó)開(kāi)展全球綜合性海上執(zhí)法合作的法律基礎(chǔ)。然而該協(xié)議并未充分尊重沿岸國(guó)的主權(quán)平等，也并不適用于存在海洋權(quán)利主張重疊的爭(zhēng)議海域。美國(guó)既非《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的締約國(guó)，也非南海沿岸國(guó)，若與菲律賓、越南等南海爭(zhēng)議當(dāng)事國(guó)通過(guò)簽署“隨船觀察員協(xié)議”的方式開(kāi)展聯(lián)合海上執(zhí)法活動(dòng)，將成為南海地區(qū)和平與穩(wěn)定的重大挑戰(zhàn)。

〔關(guān) 鍵 詞〕美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)、隨船觀察員項(xiàng)目、南海海上安全

〔作者簡(jiǎn)介〕閆巖，中國(guó)南海研究院海洋法律與政策研究所所長(zhǎng)、

副研究員

〔中圖分類號(hào)〕D871.2

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2022）2期0132-21

20世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)為打擊毒品販運(yùn)、非法走私和非法捕魚等海上犯罪活動(dòng)，與全球60多個(gè)國(guó)家開(kāi)展了綜合性海上執(zhí)法合作的隨船觀察員項(xiàng)目。該項(xiàng)目通過(guò)簽署海上執(zhí)法合作協(xié)議（以下簡(jiǎn)稱“隨船觀察員協(xié)議”）相互授權(quán)，使簽署國(guó)的執(zhí)法人員可以登上對(duì)方的執(zhí)法船或飛機(jī)，在領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)甚至公海共同開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。目前，隨船觀察員項(xiàng)目已成為美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)開(kāi)展海上安全合作的旗艦項(xiàng)目。近年來(lái)，美國(guó)將南海問(wèn)題作為遏制中國(guó)崛起、遲滯中國(guó)海上力量發(fā)展的重要抓手，并多次聲稱要將海岸警衛(wèi)隊(duì)長(zhǎng)期部署在南海。通過(guò)海岸警衛(wèi)隊(duì)與東南亞南海爭(zhēng)議當(dāng)事國(guó)簽署“隨船觀察員協(xié)議”的方式進(jìn)一步介入南海事務(wù)，對(duì)沖中國(guó)在南海的合理維權(quán)行動(dòng)，挑戰(zhàn)中國(guó)在南海的海洋權(quán)益，將是美國(guó)政府南海政策的重要選項(xiàng)。因此，有必要認(rèn)真考察美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)隨船觀察員項(xiàng)目在全球的實(shí)施情況與法理依據(jù)，從而為中國(guó)的南海維權(quán)提供參考。

一、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)隨船觀察員項(xiàng)目的海上執(zhí)法合作

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是一支全球性的力量，也是世界上規(guī)模最大、裝備最為先進(jìn)的海上執(zhí)法力量。其隸屬于國(guó)土安全部，是美國(guó)武裝力量的重要組成部分，分為大西洋地區(qū)和太平洋地區(qū)兩個(gè)司令部。

（一）與拉丁美洲的海上執(zhí)法合作

20世紀(jì)70年代，拉丁美洲和加勒比海地區(qū)的毒品走私和有組織海上犯罪猖獗，對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和安全利益造成影響。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)因此啟動(dòng)了打擊海上販運(yùn)毒品和走私的海上執(zhí)法任務(wù)。

目前，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)與全世界25個(gè)國(guó)家簽署了打擊毒品海上非法販運(yùn)的“隨船觀察員協(xié)議”或行動(dòng)規(guī)則，其中包括多米尼加共和國(guó)、哥斯達(dá)黎加、巴拿馬、哥倫比亞、厄瓜多爾等國(guó)家。這些雙邊協(xié)議允許美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)對(duì)沿岸國(guó)領(lǐng)海內(nèi)的可疑船舶行使刑事管轄權(quán)、在公海上登臨懸掛沿岸國(guó)旗幟的可疑船只，允許美國(guó)執(zhí)法船在進(jìn)行緊追時(shí)進(jìn)入沿岸國(guó)的領(lǐng)海，允許美國(guó)執(zhí)法飛機(jī)在沿岸國(guó)的領(lǐng)空巡邏;而沿岸國(guó)的執(zhí)法人員亦可登上美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的船只或飛機(jī)開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。

然而，美國(guó)與拉丁美洲國(guó)家的“隨船觀察員協(xié)議”一直備受質(zhì)疑。許多拉丁美洲國(guó)家認(rèn)為，美國(guó)高舉打擊海上犯罪的旗號(hào)，以削減或取消給相關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)援助的手段，脅迫它們與美國(guó)簽署“隨船觀察員協(xié)議”，是干涉內(nèi)政和霸權(quán)主義的體現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，美國(guó)迫使拉美國(guó)家以讓渡領(lǐng)海內(nèi)部分主權(quán)來(lái)?yè)Q取《北美自由貿(mào)易協(xié)定》帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，是一種侵犯主權(quán)的行為;“隨船觀察員協(xié)議”充分體現(xiàn)了美國(guó)的“新殖民主義”。此外，“隨船觀察員協(xié)議”本身無(wú)強(qiáng)制爭(zhēng)端解決條款，美國(guó)也并非《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）的締約國(guó)，有些拉美國(guó)家因此擔(dān)心，一旦產(chǎn)生爭(zhēng)端，本國(guó)將處于不利地位。

（二）與太平洋島國(guó)的海上執(zhí)法合作

目前美國(guó)已與全球16個(gè)國(guó)家簽署了以共同打擊非法捕魚為目的的“隨船觀察員協(xié)議”，其中11個(gè)是太平洋島國(guó)：庫(kù)克群島、密克羅尼西亞、基里巴斯、瑙魯、帕勞、馬紹爾群島、薩摩亞、湯加、圖瓦努、瓦努阿圖和斐濟(jì)。該協(xié)議允許沿岸國(guó)的軍隊(duì)和執(zhí)法人員登上美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的船只和飛機(jī)，觀察、登上和搜查在其領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)涉嫌違法的船只。2019年4月，美國(guó)還與10個(gè)已簽署“隨船觀察員協(xié)議”的太平洋島國(guó)召開(kāi)了多邊漁業(yè)執(zhí)法合作研討會(huì)。

美國(guó)聲稱，在太平洋島國(guó)地區(qū)開(kāi)展隨船觀察員項(xiàng)目有助于彌補(bǔ)地區(qū)性海上執(zhí)法力量的不足，可更有效地打擊非法、未報(bào)告和無(wú)管制的捕撈活動(dòng)（IUU）以及其他非法活動(dòng)。一般情況下，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的船只、飛機(jī)和海上執(zhí)法隊(duì)伍是執(zhí)行“隨船觀察員協(xié)議”的主體;但美國(guó)海軍和沿岸國(guó)的船只和飛機(jī)也會(huì)參與聯(lián)合行動(dòng)，例如美國(guó)太平洋艦隊(duì)通過(guò)大洋洲海事安全倡議機(jī)制協(xié)助太平洋島國(guó)采取多邊聯(lián)合行動(dòng)。

根據(jù)海岸警衛(wèi)隊(duì)的年度報(bào)告，2020年美國(guó)共開(kāi)展了25次以“隨船觀察員協(xié)議”為法律依據(jù)的登船行動(dòng)。此外，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)還通過(guò)聯(lián)合國(guó)區(qū)域漁業(yè)管理組織（RFMO）的公海登臨檢查機(jī)制（HSBI）在公海進(jìn)行了登臨執(zhí)法活動(dòng)。

（三）其他海上執(zhí)法合作

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)與英國(guó)的海上執(zhí)法合作。1981年美英兩國(guó)簽署了《關(guān)于英國(guó)協(xié)助美國(guó)打擊非法販運(yùn)毒品的協(xié)議》。該協(xié)議的主要目的是允許美國(guó)當(dāng)局在英國(guó)船只涉嫌販運(yùn)毒品時(shí)對(duì)其進(jìn)行攔截。該協(xié)議涉及加勒比海和墨西哥灣的特定區(qū)域以及美國(guó)大西洋海岸150英里范圍內(nèi)所有區(qū)域的船只攔截活動(dòng)。該協(xié)議為美國(guó)提供了訪問(wèn)、搜查和扣押可疑船只的預(yù)先同意，因此美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在公海上對(duì)英國(guó)船只登臨時(shí)無(wú)需獲得進(jìn)一步的授權(quán)。據(jù)此協(xié)議，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)甚至可以搜查、扣留英國(guó)嫌疑船只并將其帶回美國(guó)的港口。有學(xué)者認(rèn)為，該協(xié)議賦予美國(guó)的執(zhí)法權(quán)限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了在公海上管轄權(quán)屬于船旗國(guó)的習(xí)慣法規(guī)則。此外，美英兩國(guó)還于1998年簽署了《美國(guó)和英國(guó)在加勒比海和百慕大地區(qū)打擊非法販運(yùn)的海上與空中行動(dòng)協(xié)議》，在加勒比海和百慕大地區(qū)共同開(kāi)展海上執(zhí)法活動(dòng)。

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)與加拿大的隨船觀察員海上執(zhí)法合作。2005年9月，為了共同打擊跨境走私等活動(dòng)，尤其是維護(hù)兩國(guó)共同水道的安全，美加兩國(guó)在底特律—溫莎河區(qū)域首次開(kāi)展了隨船觀察員執(zhí)法行動(dòng)。2009年5月，兩國(guó)簽署了《美國(guó)和加拿大統(tǒng)一跨境海上執(zhí)法合作框架協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《美加框架協(xié)議》）。該框架協(xié)議的主要目的是為美加兩國(guó)執(zhí)法人員進(jìn)入對(duì)方國(guó)家的管轄水域開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)提供法律依據(jù)?！睹兰涌蚣軈f(xié)議》改變了傳統(tǒng)的海洋邊界的執(zhí)法模式，建立了標(biāo)準(zhǔn)化行動(dòng)程序，也完善了情報(bào)共享機(jī)制。美加兩國(guó)隨船觀察員海上執(zhí)法合作無(wú)論是深度還是廣度上都比美國(guó)與其他國(guó)家的合作更為平等和成熟，實(shí)現(xiàn)了情報(bào)共享、統(tǒng)一執(zhí)法和創(chuàng)新性的有效統(tǒng)一。gzslib202204051323

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)與中國(guó)在北太平洋公海的隨船觀察員海上執(zhí)法合作。為了貫徹和落實(shí)聯(lián)合國(guó)《關(guān)于禁止在公海使用大型流網(wǎng)的決議》，共同打擊北太平洋公海非法流網(wǎng)作業(yè)，中美兩國(guó)政府于1993年簽署了《關(guān)于有效合作和執(zhí)行聯(lián)合國(guó)大會(huì)46/215號(hào)決議的諒解備忘錄》（以下簡(jiǎn)稱《諒解備忘錄》）。自2002年開(kāi)始，中國(guó)每年派遣漁政人員和船只赴北太平洋公海參加美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。20年來(lái)，約有109名中國(guó)海上執(zhí)法人員作為隨船觀察員登上美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的船只，共計(jì)扣押了21艘在北太平洋水域從事非法流網(wǎng)捕魚的船只。《諒解備忘錄》2019年已到期，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)司令卡爾·舒爾茨聲稱兩國(guó)已經(jīng)就續(xù)簽一事展開(kāi)磋商。此外，在2000年建立的北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機(jī)構(gòu)論壇機(jī)制下，中國(guó)、美國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)和俄羅斯六國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)也開(kāi)展了共同防范打擊偷渡、毒品等海上非法販運(yùn)活動(dòng)，以及執(zhí)法巡航、應(yīng)急救援等方面的合作。

二、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法合作的法律基礎(chǔ)

與“隨船觀察員協(xié)議”

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)開(kāi)展海上執(zhí)法合作以《美國(guó)法典》等一系列法案為國(guó)內(nèi)法依據(jù)。就國(guó)際法而言，盡管1982年《公約》和1988年《聯(lián)合國(guó)禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》（以下簡(jiǎn)稱1988年《維也納公約》）對(duì)打擊海上毒品販運(yùn)的執(zhí)法行動(dòng)作出原則性規(guī)定、鼓勵(lì)各國(guó)通過(guò)海上合作共同打擊犯罪，卻缺乏具體的制度設(shè)計(jì)，相關(guān)條款在實(shí)際操作中也阻礙了海上執(zhí)法有效性。而“隨船觀察員協(xié)議”讓美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)獲得了在沿岸國(guó)領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)施緊追并進(jìn)行登臨、逮捕等執(zhí)法行為的權(quán)利以及在公海上對(duì)船旗國(guó)船舶的登臨權(quán)，因而成為其開(kāi)展海上執(zhí)法合作主要的法律依據(jù)。

（一）美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法合作的國(guó)內(nèi)法依據(jù)

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法的國(guó)內(nèi)法依據(jù)包括《海岸警衛(wèi)隊(duì)法》《海岸警衛(wèi)隊(duì)成立法案》《海岸警衛(wèi)隊(duì)授權(quán)法案》《海岸警衛(wèi)隊(duì)海上安全戰(zhàn)略》等。根據(jù)《國(guó)土安全法》，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)行的任務(wù)主要包括國(guó)土安全類的港口、航道和海岸安全、禁毒、移民攔截、防御準(zhǔn)備等，以及非國(guó)土安全類的船舶安全、搜救、航行輔助、海洋環(huán)境保護(hù)等，因此有權(quán)就捕撈許可、限額、漁船漁具等事項(xiàng)制定行政和刑事法規(guī)，對(duì)外籍船舶的非法捕撈享有管轄權(quán)。

2000年美國(guó)將《海岸警衛(wèi)隊(duì)法》編入《美國(guó)法典》，其中對(duì)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法行動(dòng)的權(quán)責(zé)明確為：在公海及美國(guó)享有司法管轄權(quán)的海域，為預(yù)防、禁止違反美國(guó)法律的行為，海岸警衛(wèi)隊(duì)可進(jìn)行詢問(wèn)、檢查、調(diào)查、搜查、查封以及逮捕。值得注意的是，“美國(guó)享有司法管轄權(quán)的海域”可以是美國(guó)自己的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，也可以是別國(guó)讓渡自身管轄海域的海洋權(quán)利而使美國(guó)獲得司法管轄權(quán)的海域。

1980年的《受管制物質(zhì)法案》授權(quán)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)可事先與對(duì)象國(guó)作登船安排，或在公海上看到可疑船只時(shí)，立即獲得對(duì)象國(guó)對(duì)違反該法規(guī)處罰的同意。為對(duì)美國(guó)管轄海域外的非法毒品販運(yùn)活動(dòng)進(jìn)行打擊，美國(guó)于1986年頒布了《海上販毒執(zhí)法法案》，進(jìn)一步明確了美國(guó)的管轄權(quán)涉及任何“在外國(guó)注冊(cè)的船只，若該船旗國(guó)同意或放棄反對(duì)美國(guó)行使管轄權(quán)”。有學(xué)者認(rèn)為，該法案授權(quán)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在特定情況下可登臨公海上懸掛外國(guó)國(guó)旗的船只，擴(kuò)大了美國(guó)的治外法權(quán)，背離了傳統(tǒng)的海洋自由原則。

（二）美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法合作的國(guó)際法依據(jù)

1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

《公約》為人類治理海洋提供了重要的法律規(guī)范，但它是對(duì)不同的國(guó)家利益與制度妥協(xié)的結(jié)果，是一部“一攬子協(xié)議”，從而限制了其作用的發(fā)揮。這在打擊非法販運(yùn)的海上執(zhí)法和維護(hù)航行自由的平衡方面體現(xiàn)得淋漓盡致。

首先，《公約》支持國(guó)家通過(guò)國(guó)際合作打擊海上販毒等非法活動(dòng)，卻并未制定相應(yīng)的法律框架。第108條是各國(guó)為打擊非法販運(yùn)毒品開(kāi)展海上執(zhí)法合作的法律基礎(chǔ)，但其并未涵蓋實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中的各種情形，也未明確執(zhí)法國(guó)在打擊非法販運(yùn)活動(dòng)中可采取的具體措施。該條第（2）款僅規(guī)定，一國(guó)在有合理依據(jù)相信其本國(guó)船旗的船只從事該販運(yùn)活動(dòng)時(shí)，可要求其他國(guó)家合作，卻并未提及另一種更常見(jiàn)的情況，即一國(guó)的執(zhí)法船遇到其他船旗國(guó)的犯罪嫌疑船只。此外，該條款也未設(shè)立執(zhí)法國(guó)與船旗國(guó)開(kāi)展合作的機(jī)制。

其次，《公約》關(guān)于緊追權(quán)的規(guī)定限制了打擊海上非法販運(yùn)的執(zhí)法活動(dòng)。緊追權(quán)是海洋法中維護(hù)沿岸國(guó)海洋權(quán)益的一項(xiàng)重要的基本海洋執(zhí)法權(quán)，是在外國(guó)違法船舶逃逸至公海以躲避沿岸國(guó)執(zhí)法的情形下產(chǎn)生的。由于美國(guó)與拉美和加勒比海地區(qū)的“隨船觀察員協(xié)議”對(duì)緊追權(quán)作了突破，因此也常被稱為“緊追協(xié)議”。

《公約》第111條對(duì)緊追權(quán)行使的依據(jù)、范圍、要求、終止和不當(dāng)緊追的責(zé)任作出了具體規(guī)定。如果沿岸國(guó)的海上執(zhí)法部門有充分理由相信外國(guó)船舶在本國(guó)管轄海域中違反了本國(guó)的法律和規(guī)章，可以按照相關(guān)程序進(jìn)行追逐并將外國(guó)船舶押解回岸。在領(lǐng)海內(nèi)，《公約》第27條第1款（d）項(xiàng)明確授予沿岸國(guó)“逮捕任何人或?qū)Υ霸谕ㄟ^(guò)期間所犯的任何罪行進(jìn)行調(diào)查的權(quán)利……如果這些措施對(duì)于制止麻醉藥品或精神藥物的非法販運(yùn)是必要的”。

值得注意的是，執(zhí)法人員的追捕行動(dòng)必須從執(zhí)法國(guó)的管轄水域開(kāi)始，在嫌疑船只進(jìn)入其本國(guó)或第三國(guó)的領(lǐng)?；蛉簫u水域時(shí)停止。由于加勒比國(guó)家在地理上非常接近，海上毒品販運(yùn)者常使用改裝過(guò)的快艇，從一個(gè)沿岸國(guó)家的領(lǐng)海迅速駛?cè)肓硪粋€(gè)國(guó)家的領(lǐng)海，使美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)無(wú)法繼續(xù)實(shí)施追捕。

最后，《公約》關(guān)于登臨權(quán)的法定事項(xiàng)并不包括毒品販運(yùn)活動(dòng)，導(dǎo)致公海上的反毒執(zhí)法活動(dòng)“師出無(wú)名”?！豆s》關(guān)于船旗國(guó)管轄權(quán)的規(guī)定，充分體現(xiàn)了航行自由的共同利益和各國(guó)控制本國(guó)船只的國(guó)家利益之爭(zhēng)?！豆s》第94條表明，當(dāng)執(zhí)法船有明確的理由相信外國(guó)船只在進(jìn)行非法行為時(shí)只能通知船旗國(guó)，而不能采取任何單方面的執(zhí)法措施，如攔截、登臨等。這也是美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)試圖在公海上開(kāi)展執(zhí)法行動(dòng)時(shí)面臨的實(shí)際問(wèn)題。

為了在船旗國(guó)專屬管轄權(quán)以及航行自由之間尋求平衡，《公約》也規(guī)定了打擊公海上某些犯罪活動(dòng)的例外情況。第111條列舉了軍艦或有明確標(biāo)志的政府船只在公海上遇到外國(guó)船只時(shí)可以登上該船的條件，卻并不包括毒品販運(yùn)。然而，該條款的積極意義在于確認(rèn)了各國(guó)可通過(guò)雙邊條約擴(kuò)大登臨權(quán)，這也可以被認(rèn)為是《公約》對(duì)“隨船觀察員協(xié)議”的認(rèn)可。gzslib202204051323

1988年《維也納公約》

打擊海上販賣麻醉藥品及精神藥物的活動(dòng)主要由1988年《維也納公約》規(guī)制。1988年《維也納公約》是一項(xiàng)執(zhí)法條約，但僅對(duì)締約國(guó)規(guī)定了最低限度的義務(wù)，以便于協(xié)調(diào)各國(guó)共同打擊非法毒品販運(yùn)。首先，該公約認(rèn)可各國(guó)通過(guò)簽訂雙邊協(xié)議的方式明確公海執(zhí)法可采取的相應(yīng)措施。從第17條第4款和第9款可以看出，盡管對(duì)公海上非法販運(yùn)活動(dòng)的管轄依然是以船旗國(guó)管轄為基礎(chǔ)，但認(rèn)可并鼓勵(lì)各國(guó)開(kāi)展雙邊或多邊合作。

其次，第17條目的是為執(zhí)法船在公海上登臨懸掛外國(guó)國(guó)旗的船只制定一個(gè)明確流程，通過(guò)締約國(guó)之間的溝通機(jī)制促進(jìn)《公約》第108條所設(shè)想的國(guó)際合作。該條規(guī)定了執(zhí)法國(guó)行使登臨權(quán)的程序以及經(jīng)過(guò)沿岸國(guó)授權(quán)可實(shí)施登臨權(quán)的情況，并提供了一個(gè)尋求船旗國(guó)同意攔截的框架，部分解決了《公約》第108條的缺陷。然而，第17條依然沒(méi)有直接授予執(zhí)法船對(duì)涉嫌非法販運(yùn)毒品活動(dòng)的外國(guó)船只進(jìn)行查訪的權(quán)力。

最后，第17條第11段“根據(jù)本條采取的任何行動(dòng)都應(yīng)適當(dāng)考慮到不干涉或影響沿岸國(guó)根據(jù)國(guó)際海洋法所享有的權(quán)利和義務(wù)以及行使管轄權(quán)的必要性”。這一條款保留了《公約》中規(guī)定的沿岸國(guó)在領(lǐng)海的管轄權(quán)，因此對(duì)美國(guó)追捕攔截進(jìn)入別國(guó)領(lǐng)海的非法販運(yùn)嫌疑船只也是一個(gè)障礙。

（三）美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)“隨船觀察員協(xié)議”評(píng)析

作為美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法國(guó)際合作的主要法律依據(jù)，“隨船觀察員協(xié)議”實(shí)際上調(diào)整了沿岸國(guó)、執(zhí)法國(guó)以及船旗國(guó)三者的關(guān)系。與傳統(tǒng)的按海域劃分的管轄權(quán)不同，“隨船觀察員協(xié)議”將管轄權(quán)與主權(quán)、領(lǐng)土分離，重新包裝成一種可移動(dòng)的資源，與隨船觀察員一起超越地理空間的限制。美國(guó)在制定海上執(zhí)法規(guī)則時(shí)充分利用不對(duì)等的國(guó)家實(shí)力，使“隨船觀察員協(xié)議”成為服務(wù)其追求自身海洋利益的重要工具。實(shí)力越弱的國(guó)家通過(guò)“隨船觀察員協(xié)議”獲得的權(quán)利和義務(wù)越不相稱。

其一，“隨船觀察員協(xié)議”刻意將美國(guó)存在爭(zhēng)議的海域排除在外。美國(guó)和加拿大的邊界長(zhǎng)達(dá)8891公里，目前在西北航道、波弗特海、緬因?yàn)车暮１獚u和北巖島仍存在島嶼主權(quán)爭(zhēng)議和海域劃界爭(zhēng)議。為避免對(duì)兩國(guó)爭(zhēng)議產(chǎn)生影響，《美加框架協(xié)議》明確了以充分尊重雙方國(guó)家主權(quán)和法律制度差異為原則，將統(tǒng)一跨境海上執(zhí)法行動(dòng)的地理范圍限制于“共同水道”即“無(wú)爭(zhēng)議的海域或內(nèi)水”，且執(zhí)行的必須是“專門基于水域的行動(dòng)”。此項(xiàng)限制條件使該協(xié)議將仍未進(jìn)行海域劃界的爭(zhēng)議海域排除在外，也使海上執(zhí)法合作遠(yuǎn)離兩國(guó)涉及原住民領(lǐng)土和水域的敏感爭(zhēng)議問(wèn)題。

其二，“隨船觀察員協(xié)議”突破了《公約》的限制，使美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)可在對(duì)方簽署國(guó)的領(lǐng)海內(nèi)實(shí)施緊追。美國(guó)和拉美以及加勒比海國(guó)家開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法合作的主要目標(biāo)之一就是防止從事非法販運(yùn)的船只以迅速穿越加勒比海沿岸各國(guó)領(lǐng)海的策略逃避攔截?！豆s》的第111條指出，一個(gè)國(guó)家可在其領(lǐng)海之外追捕外國(guó)船只，只能在公海上進(jìn)行。當(dāng)該外國(guó)船只進(jìn)入另一國(guó)的領(lǐng)海時(shí)，這種追捕必須停止。但若船旗國(guó)或第三國(guó)表示允許，緊追便可在這些國(guó)家的領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行。美國(guó)“隨船觀察員協(xié)議”中的“緊追”條款就是對(duì)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)追擊涉嫌非法進(jìn)入外國(guó)領(lǐng)?；蚩沼虻拇换蝻w機(jī)的授權(quán)。

其三，“隨船觀察員協(xié)議”使美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)可在外國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)并一定程度上使用武力。例如，根據(jù)美國(guó)和瓦努阿圖的協(xié)議，瓦努阿圖隨船觀察員可授權(quán)其乘坐的美國(guó)執(zhí)法船只追趕逃往本國(guó)領(lǐng)土的可疑船只，也可以在領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)助開(kāi)展本國(guó)的執(zhí)法活動(dòng)。更為特殊的情況是，即便在瓦努阿圖隨船觀察員無(wú)法登上美國(guó)執(zhí)法船的情況下，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的船只依然可以進(jìn)入瓦努阿圖的領(lǐng)海和群島水域，對(duì)任何可疑的船只進(jìn)行追捕，甚至實(shí)施登船或搜查。若證據(jù)確鑿，在等待瓦努阿圖處置指示的同時(shí)，也可以扣留任何嫌疑船只。

美國(guó)與特立尼達(dá)和多巴哥的協(xié)議中也有一項(xiàng)特殊的規(guī)定，即在沒(méi)有該國(guó)隨船觀察員登上美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法船的情況下，美國(guó)也可以在該國(guó)領(lǐng)海以外的海域開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。有學(xué)者認(rèn)為，這似乎意味著美國(guó)甚至可以在特立尼達(dá)和多巴哥的毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)按照美國(guó)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行執(zhí)法。

其四，“隨船觀察員協(xié)議”使美國(guó)可在公海上對(duì)懸掛對(duì)方船旗的嫌疑船只開(kāi)展攔截、登臨和逮捕等執(zhí)法活動(dòng)。1988年《維也納公約》第7、9、11款規(guī)定授權(quán)方有義務(wù)迅速作出回應(yīng)，這是美國(guó)在公海建立對(duì)外國(guó)船旗國(guó)船只行使管轄權(quán)機(jī)制的基礎(chǔ)。當(dāng)懸掛“隨船觀察員協(xié)議”簽署國(guó)國(guó)旗的船只位于公海并涉嫌非法販運(yùn)時(shí)，根據(jù)該協(xié)議的相關(guān)條款，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)可在未經(jīng)船旗國(guó)許可的情況下攔截、登臨和搜查這些船只。

三、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海實(shí)施隨船觀察員項(xiàng)目的

前景與法律問(wèn)題

近年來(lái)南海形勢(shì)總體穩(wěn)定，南海沿岸各國(guó)的互信水平和海上合作不斷鞏固和深化，地區(qū)海上規(guī)則構(gòu)建正以前所未有的速度加快推進(jìn)。然而，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)通過(guò)與南海沿岸國(guó)海上執(zhí)法部門開(kāi)展執(zhí)法培訓(xùn)、聯(lián)合演習(xí)等方式逐漸強(qiáng)化在南海的存在。未來(lái)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)有可能打著漁業(yè)執(zhí)法合作的旗號(hào)，通過(guò)實(shí)施隨船觀察員項(xiàng)目的手段介入南海事務(wù)，對(duì)抗中國(guó)在南海的維權(quán)行動(dòng)。

（一）美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)與東盟南海爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)合作現(xiàn)狀

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)多年來(lái)一直與越南、菲律賓、馬來(lái)西亞和印尼等南海沿岸國(guó)通過(guò)提供裝備、培訓(xùn)和聯(lián)合訓(xùn)練等方式保持著緊密聯(lián)系，將其影響力投射到南海。

美國(guó)自2015年起資助菲律賓設(shè)立國(guó)家海岸監(jiān)視中心，以協(xié)助菲律賓提升海域感知能力;2018年至2020年，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)協(xié)助菲律賓培訓(xùn)了1500名海上執(zhí)法人員;2019年美菲兩國(guó)開(kāi)展了兩次聯(lián)合演練，其中一次是在黃巖島附近水域進(jìn)行的搜救演習(xí)。2021年9月，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)與菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)再次舉行聯(lián)合演練，聲稱是為了加強(qiáng)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、保障安全和反恐等方面的合作，以提升菲律賓對(duì)管轄海域的執(zhí)法能力。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)也多次向越南贈(zèng)送或出售巡邏艇，協(xié)助其海上執(zhí)法能力建設(shè)。2020年7月，美國(guó)與越南漁業(yè)管理局簽署漁業(yè)執(zhí)法合作諒解備忘錄，承諾將以提供技術(shù)援助和共享信息來(lái)加強(qiáng)越南的漁業(yè)管理、執(zhí)法能力和海上監(jiān)視系統(tǒng)，也將加強(qiáng)兩國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的合作。2021年4月，美國(guó)向越南提供了2艘“漢密爾頓”級(jí)巡邏艦，還在頭頓市幫助越南修建了海警訓(xùn)練基地。gzslib202204051324

在多邊合作方面，美國(guó)與印尼、柬埔寨、馬來(lái)西亞、泰國(guó)和越南等國(guó)在東南亞海上執(zhí)法倡議（Southeast Asia Maritime Law Enforcement Initiative）和東南亞合作與培訓(xùn)機(jī)制（Southeast Asia Cooperation and Training）下定期舉行多邊聯(lián)合演習(xí)，這兩項(xiàng)合作機(jī)制目前已常態(tài)化運(yùn)作。

派遣海岸警衛(wèi)隊(duì)到南海地區(qū)執(zhí)行任務(wù)是美國(guó)自2019年以來(lái)應(yīng)對(duì)中國(guó)所謂“灰色地帶”行動(dòng)的新策略、新舉措。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)近年來(lái)一直穩(wěn)步增加在西太平洋尤其是中國(guó)周邊海域的部署與行動(dòng)。2020年12月，美國(guó)海軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合發(fā)布了《海上優(yōu)勢(shì)：綜合全域海軍力量獲勝之道》戰(zhàn)略報(bào)告，指責(zé)中國(guó)“在南海開(kāi)展侵略性海上行動(dòng)并試圖構(gòu)建有利于自己的國(guó)際秩序”，稱“美國(guó)海軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和海岸警衛(wèi)隊(duì)這三支涉海力量將通過(guò)加大投射、強(qiáng)化與盟友和伙伴國(guó)的合作對(duì)抗‘中國(guó)威脅”。

2020年10月，美國(guó)國(guó)家安全顧問(wèn)奧布萊恩表示，要在西太平洋設(shè)立海岸警衛(wèi)隊(duì)巡邏基地，部署新一代快速反應(yīng)巡邏艦，在南海打擊中國(guó)的“非法捕魚”行為以及“在其他沿岸國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)他國(guó)漁船的騷擾活動(dòng)”。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)不僅已融入美軍作戰(zhàn)體系，還強(qiáng)化了與南海地區(qū)沿岸國(guó)海上執(zhí)法力量的交流合作，并積極地開(kāi)展準(zhǔn)軍事軟實(shí)力外交。早在2019年6月，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)太平洋地區(qū)司令費(fèi)根就曾表示，將幫助南海沿岸國(guó)尤其是菲律賓保護(hù)“自己的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，還派出兩艘艦艇部署在南海，以加強(qiáng)沿岸國(guó)家漁業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的能力建設(shè)。2019年7月，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)司令舒爾茨聲稱，海岸警衛(wèi)隊(duì)正在積極推進(jìn)西太地區(qū)兵力部署計(jì)劃，并考慮邀請(qǐng)澳大利亞、新西蘭和日本等盟友參與未來(lái)的行動(dòng)。

（二）美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)通過(guò)簽署“隨船觀察員協(xié)議”的方式在南海開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)的可能性分析

一方面，美國(guó)積極為在南海地區(qū)開(kāi)展海上執(zhí)法活動(dòng)作輿論準(zhǔn)備。美國(guó)一直渲染中國(guó)在南海的“海上民兵”，聲稱這是一支“準(zhǔn)軍事力量”，會(huì)利用戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)優(yōu)勢(shì)對(duì)南海航行自由和“基于規(guī)則的秩序”帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，是周邊國(guó)家以及美國(guó)等域外國(guó)家當(dāng)前面臨的重大海上安全挑戰(zhàn)。2019年初，美國(guó)海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)理查森聲稱，美方將把中國(guó)海警和海上民兵視為同海軍一樣的軍事力量。美國(guó)學(xué)者也呼吁將海岸警衛(wèi)隊(duì)力量投射到南海，并應(yīng)聯(lián)合南海周邊國(guó)家及其他域外國(guó)家對(duì)中國(guó)“海上民兵”進(jìn)行遏制。近年來(lái)，美國(guó)大肆制造國(guó)際輿論，炒作中國(guó)在各大洋海域的所謂“非法捕魚”活動(dòng)，稱將在印太地區(qū)嚴(yán)厲打擊IUU活動(dòng)。2020年9月，美國(guó)發(fā)布關(guān)于美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)太平洋行動(dòng)與打擊IUU活動(dòng)的戰(zhàn)略報(bào)告，專門提及中國(guó)的所謂“非法捕魚”和海上民兵威脅全球漁業(yè)安全。海岸警衛(wèi)隊(duì)司令舒爾茨點(diǎn)名批評(píng)中國(guó)約300艘漁船在厄瓜多爾專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的加拉帕戈斯群島開(kāi)展捕魚活動(dòng)，聲稱非法漁業(yè)捕撈活動(dòng)威脅全世界的地緣政治穩(wěn)定，美國(guó)將通過(guò)與沿岸國(guó)開(kāi)展合作，以更有針對(duì)性的執(zhí)法行動(dòng)打擊非法捕魚。2021年下半年，拜登政府開(kāi)展了頻繁密集的東南亞外交活動(dòng)，防長(zhǎng)奧斯汀、國(guó)務(wù)卿布林肯、副總統(tǒng)哈里斯等出訪東南亞國(guó)家或線上出席東盟重要會(huì)議，以恢復(fù)和鞏固南海地區(qū)的盟友伙伴關(guān)系并試圖擴(kuò)大海上安全合作。

另一方面，少數(shù)東盟南海聲索國(guó)存在和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)開(kāi)展海上執(zhí)法合作的客觀訴求。菲律賓作為美國(guó)在南海地區(qū)最重要的盟友，長(zhǎng)期以來(lái)都是美國(guó)介入南海事務(wù)的“馬前卒”。2021年3月的“牛軛礁事件”發(fā)生后，美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理沙利文、國(guó)務(wù)卿布林肯、防長(zhǎng)奧斯汀分別與菲方同級(jí)別高官舉行線上對(duì)話，聲稱要共同維護(hù)基于規(guī)則的國(guó)際海洋秩序、應(yīng)對(duì)“中國(guó)脅迫”，并重申《美菲共同防御條約》適用于南海。7月奧斯汀訪菲期間，兩國(guó)達(dá)成一致，宣布恢復(fù)《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》，正式結(jié)束了2020年2月菲律賓總統(tǒng)杜特爾特宣布的終止協(xié)議的決定。

越南與美國(guó)的安全合作也在不斷深化。越南是美國(guó)利用南海問(wèn)題牽制中國(guó)的重要借重對(duì)象，美國(guó)是越南在南海抗衡中國(guó)的重要憑仗。在美國(guó)的縱容和偏袒下，越南在南海爭(zhēng)議海域的單邊行動(dòng)有恃無(wú)恐，尤其是海上油氣勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)。2020年7月美越兩國(guó)簽署的關(guān)于增強(qiáng)漁業(yè)執(zhí)法能力的備忘錄，也為兩國(guó)海上聯(lián)合執(zhí)法奠定了基礎(chǔ)。美國(guó)若想通過(guò)與南海沿岸國(guó)簽署“隨船觀察員協(xié)議”的方式開(kāi)展?jié)O業(yè)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，越南也將是選項(xiàng)之一。

鑒于上述背景，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)未來(lái)有可能以菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)、越南海岸警衛(wèi)隊(duì)和越南漁業(yè)執(zhí)法力量為合作執(zhí)法主體，以菲、越主張的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”為執(zhí)法海域，以中國(guó)所謂“海上民兵”為主要執(zhí)法對(duì)象，通過(guò)簽署雙邊“隨船觀察員協(xié)議”的方式開(kāi)展打擊南?！胺欠ú遏~”的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。

作為菲律賓的海上執(zhí)法主體，菲海岸警衛(wèi)隊(duì)主要負(fù)責(zé)反走私、打擊海盜、非法捕魚和海上販毒等行為的執(zhí)法活動(dòng)，總共有7架飛機(jī)和近70艘艦艇（包括500噸級(jí)的巡航艦、補(bǔ)給艦和巡邏艇）。越南的海上執(zhí)法主體主要是海岸警衛(wèi)隊(duì)和漁業(yè)監(jiān)察總隊(duì)。根據(jù)2008年《越南海岸警衛(wèi)隊(duì)條例》，越南海岸警衛(wèi)隊(duì)是一支民事武裝力量，日常執(zhí)法活動(dòng)由國(guó)防部指揮，主要負(fù)責(zé)在近海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海上執(zhí)法任務(wù)。而越南漁業(yè)監(jiān)察總隊(duì)是隸屬于該國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部漁業(yè)局的一支負(fù)責(zé)海域巡邏、監(jiān)察和專門處理漁業(yè)違法活動(dòng)的執(zhí)法力量。

若菲、越海岸警衛(wèi)隊(duì)或漁業(yè)監(jiān)察總隊(duì)與美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)簽署“隨船觀察員協(xié)議”，可能性較大的情形是美國(guó)的執(zhí)法官員登上菲、越兩國(guó)的執(zhí)法船只或飛機(jī)，在菲、越主張的所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”開(kāi)展針對(duì)中國(guó)漁船的執(zhí)法活動(dòng)。若“牛軛礁事件”再次發(fā)生，美國(guó)執(zhí)法人員在菲律賓海警船上協(xié)助驅(qū)趕中國(guó)漁民的可能性不能排除;若萬(wàn)安灘海域再次發(fā)生由于越南單方面進(jìn)行油氣資源開(kāi)發(fā)而引發(fā)的中越海上對(duì)峙，美國(guó)執(zhí)法人員亦有可能協(xié)同越南海上執(zhí)法部門對(duì)中國(guó)合理的海上維權(quán)行動(dòng)進(jìn)行反制，并且提供必要的情報(bào)支持。

受到財(cái)政因素等制約，短期內(nèi)美國(guó)不太可能將海岸警衛(wèi)隊(duì)大規(guī)模部署在南海。但美國(guó)高官已多次聲稱要在南海永久性部署海岸警衛(wèi)隊(duì)力量，并稱將戰(zhàn)略性地在西太平洋設(shè)立母港。南海一旦發(fā)生的任何漁業(yè)糾紛或小型海上沖突，都將成為美國(guó)實(shí)施海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海常態(tài)化部署的借口。gzslib202204051324

（三）美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南?；顒?dòng)的法律分析

第一，作為非沿岸國(guó)，美國(guó)在南海并不享有任何基于陸地和島嶼主張的海洋權(quán)益，因此美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)并無(wú)在南海開(kāi)展海上執(zhí)法行動(dòng)的權(quán)利?！豆s》第56條規(guī)定沿岸國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)有以勘探、開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源為目的的主權(quán)權(quán)利。第73條賦予沿岸國(guó)制定國(guó)內(nèi)法律和規(guī)章的權(quán)利，以及采取登臨、檢查、逮捕等執(zhí)法措施的權(quán)利。然而，美國(guó)在南海并無(wú)領(lǐng)土及管轄海域，因此并不享有領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)沿岸國(guó)對(duì)非法漁業(yè)捕撈等犯罪活動(dòng)的管轄權(quán)。

第二，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海享有的合法權(quán)利主要是《公約》及一般國(guó)際法賦予的、受到一定限制的航行權(quán)。《公約》對(duì)海上軍事力量活動(dòng)的規(guī)制和調(diào)整主要集中在航行制度上，如領(lǐng)海內(nèi)的無(wú)害通過(guò)權(quán)、群島海道通過(guò)權(quán)、國(guó)際通行海峽的過(guò)境通行權(quán)等。根據(jù)《公約》，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)船艦在南海享有一定程度上受到沿岸國(guó)制約的航行權(quán)利。同時(shí)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)船艦在南海航行也要適當(dāng)顧及其他國(guó)家在《公約》及一般國(guó)際法項(xiàng)下的航行權(quán)利。此外，救助海上遇險(xiǎn)人員的義務(wù)是國(guó)際法的一項(xiàng)基本規(guī)則。根據(jù)《國(guó)際救助公約》和《國(guó)際海上人命安全公約》等國(guó)際條約，拯救海上人員生命的義務(wù)適用于軍事船舶、國(guó)有船舶以及私人船舶，也適用于所有海域。

2019年以來(lái)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海的活動(dòng)主要是在海軍第七艦隊(duì)的指揮下與海軍軍艦聯(lián)合行動(dòng)，未來(lái)也將繼續(xù)協(xié)同海軍或單獨(dú)執(zhí)行“維護(hù)航行自由行動(dòng)”任務(wù)。在中國(guó)與其他南海沿岸國(guó)發(fā)生海上沖突或意外事件時(shí)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)船艦也可能以“偶遇”旁觀或拍照等方式進(jìn)行有傾向性的國(guó)際輿論炒作。當(dāng)然也不能排除一些特殊情況：若其船艦在南海航行時(shí)遇到撞船事件或由于天氣等意外因素落水的漁民或其他人員，可履行對(duì)海上遇險(xiǎn)人員的救助義務(wù)開(kāi)展救援行動(dòng)。因此，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)無(wú)論是以軍事力量還是執(zhí)法力量的身份在南?；顒?dòng)，其合法權(quán)益都集中在航行權(quán)益，并需要承擔(dān)救助海上遇險(xiǎn)人員的義務(wù)。

第三，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)與南海沿岸國(guó)通過(guò)簽署“隨船觀察員協(xié)議”在南海開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，實(shí)際上是沿岸國(guó)讓渡了其所主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的主權(quán)權(quán)利，使南海爭(zhēng)議海域成為“美國(guó)享有司法管轄權(quán)的海域”，進(jìn)而使美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海的行動(dòng)披上“合法”的外衣。根據(jù)“隨船觀察員協(xié)議”，沿岸國(guó)的地方執(zhí)法官員可登上美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)艦船和飛機(jī)，在沿岸國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，并可登上和搜查涉嫌違反法律或條例的船只。值得一提的是，盡管美國(guó)與加拿大、古巴存在海洋爭(zhēng)端，但現(xiàn)有的“隨船觀察員協(xié)議”刻意回避了美國(guó)與鄰國(guó)存在爭(zhēng)端的海域。

與加勒比海、太平洋島國(guó)地區(qū)相比，南海有著更為復(fù)雜深刻的海上爭(zhēng)端。南海問(wèn)題的核心是中國(guó)與菲律賓、越南、馬來(lái)西亞等有關(guān)國(guó)家圍繞南沙部分島礁的領(lǐng)土主權(quán)及相關(guān)海域管轄權(quán)主張的爭(zhēng)議。在南海問(wèn)題上不再“中立”的美國(guó)，早已將南海爭(zhēng)議海域視為東南亞南海爭(zhēng)議當(dāng)事國(guó)的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”。2020年7月，美國(guó)時(shí)任國(guó)務(wù)卿蓬佩奧發(fā)表“美國(guó)關(guān)于南海海洋權(quán)利主張的立場(chǎng)”，援引“南海仲裁案”裁決，聲稱中國(guó)在南沙群島部分島礁的主權(quán)主張和“涵蓋大部分海域的資源權(quán)利主張完全不合法”，將南海爭(zhēng)議海域稱為“菲律賓、越南、馬來(lái)西亞、文萊、印尼的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”。同年9月，蓬佩奧再次聲稱美國(guó)準(zhǔn)備采取堅(jiān)定行動(dòng)，幫助南海沿岸國(guó)反對(duì)中國(guó)的“欺凌”。然而，在島礁主權(quán)歸屬尚未明確，中國(guó)、越南、菲律賓、馬來(lái)西亞和文萊五國(guó)主張重疊的海域劃界完成之前，南沙群島海域的性質(zhì)依然是爭(zhēng)議海域。中國(guó)在南沙群島的領(lǐng)土和海洋權(quán)益主張都是無(wú)法否定的，南沙海域存在爭(zhēng)議也是美國(guó)無(wú)法改變的事實(shí)。

第四，爭(zhēng)端國(guó)無(wú)權(quán)將本就存在爭(zhēng)議的海域權(quán)利讓渡給第三方域外國(guó)家。爭(zhēng)議海域的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)讓渡，應(yīng)建立在爭(zhēng)議雙方自愿和協(xié)商一致的基礎(chǔ)上且僅在爭(zhēng)端國(guó)之間。在尚未完成劃界的爭(zhēng)議海域，《公約》并未對(duì)沿岸國(guó)在爭(zhēng)議海域的權(quán)利義務(wù)作出明確規(guī)定，各國(guó)都存在著對(duì)該海域擁有海洋權(quán)利的可能性，沿岸國(guó)的權(quán)利和義務(wù)也產(chǎn)生了重疊。因此，沿岸國(guó)的海上執(zhí)法缺少明確的管轄權(quán)基礎(chǔ)，一國(guó)的海上執(zhí)法行為會(huì)“潛在地”侵犯爭(zhēng)端國(guó)另一方的主權(quán)權(quán)利。

關(guān)于爭(zhēng)議海域的權(quán)利讓渡，當(dāng)前的國(guó)家實(shí)踐主要集中在爭(zhēng)議海域油氣資源的“共同開(kāi)發(fā)”問(wèn)題上?！肮餐_(kāi)發(fā)”實(shí)質(zhì)上就是爭(zhēng)端國(guó)在劃界完成前暫時(shí)讓渡各自主張的部分主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的海上合作安排。作為過(guò)渡性的安排，“共同開(kāi)發(fā)”并不會(huì)改變爭(zhēng)端國(guó)的海洋權(quán)利主張，也不會(huì)妨礙最后協(xié)議的達(dá)成和海上邊界的劃定。例如，1958年巴林和沙特阿拉伯的共同開(kāi)發(fā)案，即是由沙特阿拉伯全權(quán)負(fù)責(zé)爭(zhēng)議區(qū)域的油氣資源開(kāi)發(fā)和管理，巴林作為另一爭(zhēng)端方分享收益。在南海，越南和馬來(lái)西亞的海上油氣共同開(kāi)發(fā)，也是由馬來(lái)西亞國(guó)家石油公司負(fù)責(zé)勘探開(kāi)發(fā)的全部任務(wù)。因此，爭(zhēng)議海域權(quán)利讓渡必須是爭(zhēng)議雙方自愿并協(xié)商一致，在不影響各自海洋主張和最終爭(zhēng)端解決的前提下，通過(guò)讓渡自身部分權(quán)利的方式開(kāi)展海上合作。沿岸國(guó)無(wú)權(quán)將本就存在爭(zhēng)議的海洋權(quán)利讓渡給非爭(zhēng)端方的第三國(guó)。

第五，《公約》對(duì)規(guī)范在爭(zhēng)議海域的國(guó)家行為作出了一些原則性規(guī)定，例如第74/83條的第三款，規(guī)定在劃界協(xié)議達(dá)成之前沿岸國(guó)應(yīng)努力達(dá)成臨時(shí)安排，相關(guān)國(guó)家實(shí)踐也應(yīng)“不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成”。國(guó)際法既賦予沿岸國(guó)在管轄海域內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)利，也讓它們承擔(dān)維護(hù)管轄海域內(nèi)正常國(guó)際秩序的義務(wù)。很顯然，沿岸國(guó)在爭(zhēng)議海域和域外國(guó)家開(kāi)展海上執(zhí)法合作并不利于維護(hù)海上和平，并且將使未來(lái)的劃界和爭(zhēng)端解決更為復(fù)雜，也將成為引發(fā)海上沖突的導(dǎo)火索，危害地區(qū)和平與穩(wěn)定。

四、結(jié)語(yǔ)

美國(guó)將海岸警衛(wèi)隊(duì)部署在南海，并與南海沿岸國(guó)開(kāi)展聯(lián)合海上執(zhí)法行動(dòng)，極有可能引發(fā)海上沖突與對(duì)抗，損害南海地區(qū)國(guó)家的安全利益，引發(fā)南海局勢(shì)升溫。美國(guó)并非南海沿岸國(guó)，在南海地區(qū)并不享有任何基于陸地和島嶼主張的海洋權(quán)益，包括執(zhí)法權(quán)。由于爭(zhēng)議海域存在權(quán)益主張重疊，沿岸國(guó)無(wú)權(quán)將存在爭(zhēng)議的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)通過(guò)雙邊協(xié)議的方式讓渡給非沿岸國(guó)。為有效維護(hù)我國(guó)南海海洋權(quán)益、維持南海穩(wěn)定，中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)擴(kuò)大介入南海保持警惕，思考美方介入下的海上危機(jī)預(yù)防和管控，維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

【完稿日期：2022-3-5】