鞠海龍　林愷鋮

〔提? ?要〕拜登政府執(zhí)政以來，致力于以多邊策略建構(gòu)針對中國的地區(qū)安全優(yōu)勢，南海是其主要著力方向。美通過強(qiáng)化在南海的軍事活動，邀約域外國家介入南海地區(qū)安全事務(wù)，拉攏菲、越、印尼等國，推動國際媒體塑造南海問題國際話語，試圖營造其對南海地區(qū)安全的主導(dǎo)權(quán)。然而，由于美國等域外國家主導(dǎo)南海地區(qū)安全在合法性上存在天然缺陷、南海地區(qū)安全結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型以及東盟主要國家對卷入大國安全對抗的高度警惕，拜登政府南海政策的實(shí)際效果相對有限。

〔關(guān) 鍵 詞〕拜登政府、南海問題、南海地區(qū)安全

〔作者簡介〕鞠海龍，暨南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院/華僑華人研究院副院長、

教授

林愷鋮，暨南大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，中華民族凝聚力

研究院副研究員

〔中圖分類號〕D871.2

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2022）2期0102-17

南海問題是美國操弄亞太安全問題的重要抓手。拜登政府在南海問題上延續(xù)特朗普政府基本政策的同時(shí)，更加重視借重盟友和伙伴聯(lián)手對華施壓，使南海問題成為持續(xù)干擾中國周邊環(huán)境的重要因素。為維護(hù)自身海洋權(quán)益及地區(qū)國家的共同利益，中國需要密切關(guān)注美國對南海問題的介入，揭露其地緣政治圖謀，團(tuán)結(jié)地區(qū)國家共同維護(hù)南海和平與穩(wěn)定。

一、對華強(qiáng)硬慣性下的拜登政府南海政策

自奧巴馬政府提出“亞太再平衡戰(zhàn)略”以來，南海問題便成為美國聚攏盟友和伙伴牽制中國崛起的主要抓手之一。在特朗普政府時(shí)期，美國對華遏制打壓升級，其南海政策也變本加厲。拜登政府南海政策依然延續(xù)了上一屆政府的基調(diào)，其政策團(tuán)隊(duì)最主要的17人中有13人曾在軍方背景的智庫工作，而核心成員艾薇兒·海恩斯（Avril Haines）、杰克·沙利文（Jake Sullivan）、薩爾曼·艾哈邁德（Salman Ahmed）、米歇爾·弗盧努瓦（Michele A. Flournoy）等都曾為奧巴馬政府工作。這13人中，庫特·坎貝爾（Kurt Campbell）是南?！昂叫凶杂尚袆印钡闹饕苿诱撸忱氖锹?lián)合盟友借南海問題對華施壓的積極倡導(dǎo)者，伊利·拉特納（Ely Ratner）則是美國強(qiáng)勢介入南海事務(wù)的政策擁躉，強(qiáng)調(diào)要借聯(lián)盟體系重塑中國的戰(zhàn)略選擇。在執(zhí)政團(tuán)隊(duì)對華充滿偏見和堅(jiān)信南海安全態(tài)勢緊張有益于美國實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的背景下，拜登政府對南海問題的介入持續(xù)加強(qiáng)。

（一）突出軍事遏制和威懾

強(qiáng)化美國主導(dǎo)的西太平洋安全構(gòu)架、防范中國成為東亞地區(qū)霸主是拜登政府南海政策的根本目標(biāo)。美國在亞太地區(qū)最大的戰(zhàn)略優(yōu)勢是其軍事存在，南海則是美軍顯示實(shí)力的主要場所。拜登入主白宮不到一個(gè)月，美軍南?！半p航母”行動重新恢復(fù)，海軍“羅斯?！碧柡汀澳崦灼潯碧柡侥笐?zhàn)斗群在南海進(jìn)行軍事演練。此外，美國海軍“卡爾·文森”號航母、“基德”號驅(qū)逐艦、“塔爾薩”號瀕海戰(zhàn)斗艦、“查爾斯頓”號瀕海戰(zhàn)斗艦還多次在南海地區(qū)開展單方軍事演練。拜登執(zhí)政三個(gè)月，美國軍艦在中國當(dāng)面海域活動頻次比2020年同期增加逾20%，偵察機(jī)活動頻次增加超40%;六個(gè)月左右，美軍對華近距離偵察已近2000次，海軍海洋監(jiān)視船監(jiān)視中國時(shí)間長達(dá)161天，在南海地區(qū)幾乎每天都有一艘來自美國的海洋監(jiān)視船。除自身不斷顯示軍事存在外，美國還拉攏盟友一道在南?！靶慵∪狻?。2021年8月，美軍劍指中國，與日、英、澳海軍在南海舉行持續(xù)25天的“大規(guī)模全球演習(xí)”（LSGE21），充分檢驗(yàn)第五代戰(zhàn)機(jī)協(xié)同作戰(zhàn)能力及全域作戰(zhàn)概念。同年10月，來自美國的2艘航母，英國的1艘航母，以及日、荷、加和新（西蘭）的14艘海軍艦艇在南海及周邊海域舉行了軍事演習(xí)。除了頻繁的大規(guī)模軍事演習(xí)外，截至2021年9月，美軍在南海地區(qū)已進(jìn)行了5次“航行自由行動”。美國在南海的軍事演練雖不乏為實(shí)戰(zhàn)做準(zhǔn)備，但其對華軍事戰(zhàn)略的核心依然是以威懾為主，懾止中國在地區(qū)爭端中使用武力。為威懾中國，美軍B-52轟炸機(jī)重返關(guān)島基地。美國“2021年國防授權(quán)法案”首次設(shè)立“太平洋威懾倡議”，計(jì)劃在2021、2022財(cái)年先行投入69億美元，提升部隊(duì)聯(lián)合作戰(zhàn)能力，優(yōu)化軍力結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化盟友與軍事伙伴關(guān)系，改善互操作性與信息共享。美國正醞釀重建第一艦隊(duì)，重點(diǎn)負(fù)責(zé)南海與東印度洋地區(qū)，美國五角大樓甚至還提出參照冷戰(zhàn)時(shí)期做法在太平洋地區(qū)建立一支直接針對中國的“海軍特遣部隊(duì)”。2021年9月，美英澳三國領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)布聯(lián)合聲明，宣布成立三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS），該伙伴關(guān)系的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容就是美英助澳發(fā)展核動力潛艇。

（二）拼湊干涉南海問題的“意愿同盟”

拜登政府外交政策最大的特點(diǎn)之一就是重視修復(fù)與盟友伙伴的關(guān)系，借重盟友伙伴的力量推進(jìn)其對華外交議程。這一政策特點(diǎn)在南海問題上展露無遺。

日澳印和英法德是拜登政府構(gòu)建南海域外國家政策同盟體系的主要對象。拜登南海政策依托“印太戰(zhàn)略”，把美國對華策略嵌入“多邊主義”架構(gòu)，引導(dǎo)域外大國深度介入南海地區(qū)安全事務(wù)。為構(gòu)建這一政策體系，拜登上臺后一直強(qiáng)調(diào)“與盟友和伙伴共同建立對華統(tǒng)一陣線”的重要性。拜登及其團(tuán)隊(duì)重要成員不僅多次向日本重申釣魚島適用于《美日安保條約》的承諾，而且替澳大利亞出頭，抹黑“中國對澳大利亞發(fā)動經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭”，并以“不采取實(shí)質(zhì)措施改善中美關(guān)系”威脅中國恢復(fù)與澳大利亞關(guān)系。國防部長奧斯汀訪問印度時(shí)把中國稱為“迫切的威脅”，強(qiáng)調(diào)美國的目標(biāo)是“確保其有能力、有作戰(zhàn)計(jì)劃，能夠向中國或任何想與美國較量的國家提供可信的威懾”。在利用“四邊機(jī)制”拉攏日印澳等國介入南海問題的同時(shí)，拜登政府還以“印太戰(zhàn)略”和意識形態(tài)捆綁英法德等歐洲國家介入南海地區(qū)事務(wù)，鼓動歐洲國家與美國建立統(tǒng)一陣線，為與中國的長期戰(zhàn)略競爭做好準(zhǔn)備。在美國的引導(dǎo)下，日澳成為美國攪局南海的主要跟班，而英法德等國軍艦也先后進(jìn)入南海海域炫耀武力。

東盟南海聲索國是拜登政府拉攏的主要對象。以“分而治之”手段誘拉菲、越、馬、印尼等東盟南海周邊國家與中國對立是美國政策的重點(diǎn)。拜登上臺以來，美國先后利用牛軛礁事件、“南海仲裁裁決”五周年、中國頒布《海警法》等時(shí)間節(jié)點(diǎn)多次向菲律賓表達(dá)否定中國的南海主張，支持“南海仲裁裁決”，強(qiáng)調(diào)美國對菲律賓海洋安全的承諾。此外，美菲恢復(fù)了《部隊(duì)訪問協(xié)定》。越南是美國南海政策重點(diǎn)打造的新合作對象。2011年至2021年，美國支持越南國防與安全的投入累計(jì)超過 4.5 億美元。為強(qiáng)化與越南關(guān)系，美國副國務(wù)卿謝爾曼、國防部長奧斯汀、副總統(tǒng)哈里斯等人先后訪越并表達(dá)加強(qiáng)美越安全合作的愿望。為加強(qiáng)與印尼、馬來西亞等國關(guān)系，布林肯宣稱，美國為成為印尼最大防務(wù)伙伴而自豪，將支持印尼在包括納土納群島海域在內(nèi)的南海地區(qū)對抗中國;美國將向馬來西亞提供2.2億美元的安全援助，以支持馬來西亞不受任何威脅地開發(fā)海洋資源。gzslib202204051200

（三）操弄輿論抹黑中國南海政策

輿論炒作是美國操弄南海問題的重要手段。美國試圖借此貶損中國國際形象，離間地區(qū)國家與中國的合作，提升自身介入南海局勢的合法性。拜登上臺之后，迅速以“南海仲裁裁決”為切入點(diǎn)，將南海議題拉入國際輿論熱點(diǎn)話語領(lǐng)域。拜登本人和包括國務(wù)卿布林肯、國家安全顧問沙利文、國防部長奧斯汀等高官在內(nèi)的政府要員，多次重申支持“裁決”的立場，并將南海地區(qū)安全矛盾的焦點(diǎn)引向中國。2022年1月，美國國務(wù)院下屬的海洋及國際環(huán)境與科學(xué)事務(wù)局發(fā)表了關(guān)于中國在南海權(quán)利主張的第150號“海洋界限”報(bào)告，幾乎全盤否定中國在南海的海洋權(quán)利主張，甚至對中國政府還未公布的南海中沙群島和南沙群島領(lǐng)?；€也臆測性地對其合法性作出否定判斷。美國政要的相關(guān)表態(tài)及國務(wù)院相關(guān)報(bào)告為美方媒體持續(xù)炒作南海問題提供了素材。拜登執(zhí)政前三個(gè)季度，美國至少有254家媒體參與了南海問題的輿論炒作，相關(guān)媒體報(bào)道量多達(dá)3527篇，分別占全球954家媒體和19017篇報(bào)道總量的26.62%和18.54%。來自美國盟友的媒體有394家，總報(bào)道量為8022篇。美國及其盟友媒體和報(bào)道量合計(jì)，分別占全球參與南海問題報(bào)道媒體的67.92%和總報(bào)道量的62.72%。

國際話語優(yōu)勢為拜登政府塑造有利于美國的輿論氛圍創(chuàng)造了條件。根據(jù)新聞統(tǒng)計(jì)，拜登執(zhí)政以來南海問題國際報(bào)道的五大聚焦性議題仍然是“南海斷續(xù)線”“南海航行自由”“南海地區(qū)軍事化”“國際法”“南海島礁建設(shè)”等與中國南海主張直接相關(guān)的議題。而前三季度國際媒體援引和轉(zhuǎn)載路透社、美聯(lián)社、德新社、法新社、《紐約時(shí)報(bào)》、《華盛頓郵報(bào)》、美國有線電視新聞網(wǎng)、英國廣播公司、澳大利亞廣播公司等西方主流媒體和推特、臉書等社交媒體的涉南海報(bào)道多達(dá)7060篇/次，相當(dāng)于中國媒體被援引和轉(zhuǎn)載量1251篇的5.6倍。這些聚焦性議題及其觀點(diǎn)在國際媒體南海問題報(bào)道中占據(jù)主流位置，對其他相關(guān)議題和立場形成排斥，成為拜登政府對華南海政策的重要助力。

二、美國南海政策擾亂地區(qū)局勢

拜登政府的南海政策強(qiáng)化了美國在南海地區(qū)的軍事存在和周邊國家對地區(qū)安全的關(guān)注，營造了地區(qū)安全緊張態(tài)勢。在日、印、澳、英、法、德等國積極回應(yīng)以及菲、越、印尼等國對南海問題態(tài)度消極轉(zhuǎn)變的背景下，拜登政府相關(guān)政策給本已趨向穩(wěn)定的南海地區(qū)局勢帶來新的不確定因素。

（一）美軍對南海地區(qū)安全的沖擊

美軍在南海地區(qū)直接針對中國的軍事挑釁活動、頻繁的軍事演習(xí)和“航行自由行動”，給南海地區(qū)安全局勢帶來巨大壓力。美國拉攏域內(nèi)外國家頻繁在中國周邊海域巡航、演練將惡化地區(qū)安全環(huán)境，加劇地區(qū)軍備競賽，加大地區(qū)安全困境。與此同時(shí)，美國等域外國家?guī)椭鷸|盟南海聲索國提高海岸警衛(wèi)隊(duì)等執(zhí)法和防衛(wèi)力量的能力建設(shè)，通過教育培訓(xùn)、交流演習(xí)以及聯(lián)合行動助其提高對領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的巡邏和監(jiān)察能力，將使個(gè)別聲索國在涉海侵權(quán)問題上更加有恃無恐。

值得注意的是，拜登政府日益重視“以臺制華”，不斷升級與臺灣當(dāng)局的政治與防務(wù)合作，并將布局南海視為“協(xié)防臺灣”的重要手段。日本素來有借南海緊張局勢緩解其在東海壓力的圖謀，多次派艦機(jī)到南海巡航或參加多邊軍演。在美日聯(lián)手推動下，南海、東海、臺海局勢可能同時(shí)升溫，“三?！甭?lián)動態(tài)勢明顯，給整個(gè)東亞安全增添不穩(wěn)定因素。

（二）域外多國加入美國政策同盟對南海地區(qū)安全的壓力

拉攏域外國家介入南海問題是美國的慣用手法。隨著美日印澳“四邊機(jī)制”的強(qiáng)化，日本、澳大利亞、印度成為追隨美國南海政策的第一梯隊(duì)。美國和日本在應(yīng)對中國崛起方面有共同的戰(zhàn)略利益，兩國都支持南?！昂叫凶杂伞薄澳虾Ｖ俨貌脹Q”，反對中國的南海主張和《海警法》。拜登上臺后，美日軍事演習(xí)的范圍擴(kuò)大到釣魚島。作為回應(yīng)，菅義偉在訪美期間表達(dá)了對美國南海“航行自由行動”的支持和對“中國在南海地區(qū)違反國際秩序的主張和行為”的反對。澳大利亞是追隨美國南海政策的急先鋒，在親美反華政客影響下，澳海軍2021年1月至5月先后4次穿越南海。澳大利亞國防部前副部長保羅·迪布（Paul Dibb）公開叫囂，澳必須為與中國在南海潛在的軍事突發(fā)事件做好準(zhǔn)備;澳總理莫里森則與新西蘭總理阿德恩發(fā)表聯(lián)合聲明，對“南海爭議島礁持續(xù)軍事化及相關(guān)地區(qū)安全威脅”表示嚴(yán)重關(guān)切。印度國防部在2021年8月宣布派遣一支由4艘軍艦組成的特遣隊(duì)進(jìn)入南海，進(jìn)行為期兩個(gè)月的部署，并與美日澳舉行軍事演習(xí)。

英法德是追隨美國南海政策的第二梯隊(duì)。美國“印太戰(zhàn)略”及其南海地區(qū)利益泛化策略為歐洲國家介入南海地區(qū)安全找到了借口。拜登上臺后，英國推出了《競爭時(shí)代的全球英國：安全、國防、發(fā)展和外交政策綜合評估》報(bào)告，27次提及與中國的競爭，進(jìn)一步明確了介入南海地區(qū)安全的政策，并在2021年7月派遣“伊麗莎白女王”號航母戰(zhàn)斗群進(jìn)入南海炫耀武力。法國發(fā)表了《法國印太防務(wù)戰(zhàn)略報(bào)告》，要繼續(xù)推進(jìn)與越南的“全方位合作”關(guān)系，并在2021年上半年至少12次派遣軍艦進(jìn)入南沙、西沙海域。德國在南海問題上一直相對謹(jǐn)慎，但最終還是在美國等方面誘壓下象征性派軍艦巡航南海。

在美英法等國影響下，歐盟和七國集團(tuán)也開始介入南海地區(qū)安全事務(wù)。在2019年首次發(fā)布南海地區(qū)形勢聯(lián)合聲明之后，歐盟于2021年4月再度集體發(fā)聲，指責(zé)牛軛礁的中國船只危及“南海地區(qū)和平穩(wěn)定”，并表示強(qiáng)烈反對這種“破壞國際秩序規(guī)則的單邊行動”。同時(shí)，歐盟外長理事會發(fā)布的《歐盟印太合作戰(zhàn)略報(bào)告》也肯定了歐洲國家海軍部署印太、加強(qiáng)防務(wù)合作以及共同應(yīng)對海上安全等國際安全挑戰(zhàn)的意義。2021年5月，七國集團(tuán)外長會議聯(lián)合聲明就南海問題、臺海問題表示嚴(yán)重關(guān)切，強(qiáng)調(diào) “南海仲裁裁決”結(jié)果的重要性，并將南海問題納入政策關(guān)注的范圍。受美國影響，日、澳、加、英、法等國派艦機(jī)巡航南海的同時(shí)還往往故意穿行臺灣海峽。

（三）部分東盟國家南海政策出現(xiàn)消極變化

菲律賓是奧巴馬執(zhí)政時(shí)期美國南海政策的忠實(shí)盟友。拜登上臺后，菲律賓國內(nèi)借美國支持爭取南海權(quán)益的勢力進(jìn)一步活躍。2021年2月，菲律賓國防部長洛倫扎納（Delfin Lorenzana）表示，在中國主張南海大片地區(qū)主權(quán)的情況下，美國是制衡中國的有效力量;菲律賓參議員理查德·戈登（Richard J. Gordon）以對菲律賓海洋和資源主張所有權(quán)的“不友好勢力”（unfriendly forces）暗諷中國，宣稱菲律賓漁民受到恐嚇和欺凌，菲律賓需要美國的幫助。菲律賓政界親美勢力抬頭引發(fā)了社會政治效應(yīng)，菲律賓媒體公開批評杜特爾特南海政策的論調(diào)增強(qiáng)。牛軛礁事件中，菲律賓工商總會為首的9個(gè)非政府組織發(fā)表聯(lián)合聲明，要求中國停止“挑釁”行為。包括副總統(tǒng)和多位參議員在內(nèi)的高級官員公開表態(tài)，反對中國南海政策。隨著菲律賓國內(nèi)對南海問題態(tài)度的轉(zhuǎn)變，以杜特爾特對華友好外交為基礎(chǔ)的菲律賓南海政策已明顯弱化。gzslib202204051200

越共十三大后越南的南海政策總體轉(zhuǎn)向平穩(wěn)務(wù)實(shí)，但仍舊保留以美國制衡中國的策略。越南在維持中越外交關(guān)系穩(wěn)定的同時(shí)，也積極迎合拜登政府的南海政策。越南外交部發(fā)言人兩度公開表示美國和歐洲國家軍艦在南海的“航行自由行動”對維護(hù)南海和平穩(wěn)定作出貢獻(xiàn)。2021年6月，越南常駐聯(lián)合國代表團(tuán)團(tuán)長鄧廷貴在《聯(lián)合國海洋法公約》締約國第31次會議上呼吁各方不采取使局勢復(fù)雜化的單邊行動。其后，越南在東盟系列會議、東亞峰會、不結(jié)盟運(yùn)動部長級會議頻繁就南海問題表態(tài)，對一些敏感問題的態(tài)度日益堅(jiān)定。同年8月，越南總理范明政在聯(lián)合國安理會“加強(qiáng)海上安全”公開辯論會上發(fā)表關(guān)于南海問題的演講，呼應(yīng)布林肯和莫迪等人觀點(diǎn)，意指中國?？紤]到越南高層知華穩(wěn)健派年事已高且人數(shù)漸少的趨勢，越南高能耗經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對南海油氣資源的需求壓力，以及美國對越投資優(yōu)勢和越中、越美貿(mào)易的逆順差狀況，越南在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測可控情況下倒向美國的可能性仍然存在。

印尼是南海問題上較為主動接受美國政策影響的國家之一。布林肯訪印尼期間對雙邊安全合作關(guān)系、印尼在東盟領(lǐng)導(dǎo)地位和印太秩序支柱地位的肯定，以及支持印尼對抗中國的表態(tài)，使印尼南海安全政策出現(xiàn)了微妙的變化。2021年8月，印尼與美國在蘇門答臘島、加里曼丹島和蘇拉威西島舉行了規(guī)?？涨暗您椂苈?lián)合軍演。同期，印尼國會國家安全委員會委員、國會議員穆罕默德·法爾漢（Muhammad Farhan）針對中國要求印尼停止海上鉆探的外交公函表示：“我們的答復(fù)非常堅(jiān)定，我們不會停止鉆探，因?yàn)檫@是我們的主權(quán)。”

三、美國操控南海局勢面臨的制約

拜登政府南海政策是以南海“航行自由”為主陣地，以日澳印英法德為政策同盟，以南海周邊國家為地緣戰(zhàn)略突破點(diǎn)，輔以國際輿論優(yōu)勢，針對中國的政策施壓體系。表面上，拜登政府的政策設(shè)計(jì)集結(jié)多國且貫通軍事安全、國際關(guān)系、國際話語等多方多領(lǐng)域的力量。實(shí)際上，這些試圖主導(dǎo)南海地區(qū)安全的政策設(shè)計(jì)不僅缺乏起碼的政策合法性，無法將南海地區(qū)安全結(jié)構(gòu)拉回到冷戰(zhàn)狀態(tài)，而且在觸及地區(qū)安全紅線的情況下還會遭到東南亞國家的反對。

（一）域外國家介入南海地區(qū)安全合法性的缺陷

拜登政府以南?！昂叫凶杂伞睘橛善髨D重塑南海地區(qū)安全主格局的政策主要是為了構(gòu)建針對中國的地緣安全聯(lián)盟，以維護(hù)其世界霸權(quán)。然而，美國作為一個(gè)美洲國家卻在地球另一側(cè)的亞洲主張權(quán)利，本身就有先天合法性不足的問題。鑒于此，無論奧巴馬還是拜登時(shí)期，美國所謂的南?！昂叫凶杂尚袆印倍贾荒茉谒^的“維護(hù)國際法原則”和“推動世界秩序更加美好”等借口中尋求政策合法性。然而，盡管拜登政府對南海地區(qū)“航行自由行動”的頻率和強(qiáng)度遠(yuǎn)超以往，其理由仍是“中國威脅南海地區(qū)安全和航行自由”等虛偽托詞。美國這種可以“肆意污蔑、壓迫、脅迫和欺負(fù)其他國家而不需要付出任何代價(jià)”的理由太過牽強(qiáng)，以致于連西方國家學(xué)者都難以認(rèn)同。西方國家的理性分析認(rèn)為，部分南海周邊國家的海洋法規(guī)則與美國所倡導(dǎo)的航行自由原則存在差異;國際法意義的航行自由不足以支持美國進(jìn)行近乎無限制的海洋軍事活動的自由;美國的航行自由行動必須以國際法為前提，離開國際法該行動將毫無意義。因此，當(dāng)下美國進(jìn)行的所謂“航行自由行動”只是向中國表明其在南海問題上的立場和顯示對地區(qū)盟友承諾，既不敢對中國發(fā)動實(shí)際軍事打擊，也無益于建造更美好的地區(qū)秩序。

在美國南?！昂叫凶杂尚袆印焙侠硇耘c合法性缺失的情況下，追隨美國介入南海地區(qū)安全事務(wù)的日澳印和英法德等國的理由更加牽強(qiáng)、自相矛盾甚至與國際規(guī)則相違。日本外務(wù)大臣茂木敏充、防衛(wèi)大臣岸信夫和美國國務(wù)卿布林肯、國防部長奧斯汀等人會晤中，違背《聯(lián)合國海洋法公約》12海里領(lǐng)海的基本規(guī)則，支持美國以3海里領(lǐng)海為標(biāo)準(zhǔn)開展所謂“航行自由行動”，卻批評中國依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》參照世界大多數(shù)國家立法出臺的《海警法》破壞南海安全秩序。澳大利亞對南海地區(qū)安全的政策幾乎全部基于對美國“航行自由”的追隨，澳政府首腦在各種場合不斷強(qiáng)調(diào)維護(hù)南海航行和飛越自由的政策和決心，卻極力反對中國軍艦進(jìn)入澳鄰近海域，并將其渲染為令人擔(dān)憂的軍事活動。印度雖然在南海問題上強(qiáng)調(diào)與美國的共同價(jià)值觀，卻反對美國用航行自由行動的方式對印度專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的挑戰(zhàn)。

雖然英國拒不執(zhí)行國際法院關(guān)于“查戈斯群島從毛里求斯分裂案”的決議，但這并沒有影響英國外交大臣拉布在與越南外長裴青山的會晤中高調(diào)宣揚(yáng)國際法和《聯(lián)合國海洋法公約》作為約束海洋活動法律框架的重要性。法國總理卡斯泰和越南總理范明政線上會晤大談確保南海航行自由和《聯(lián)合國海洋法公約》的重要性，卻避而不談美國所謂的“航行自由”與《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于軍艦軍機(jī)無害通過規(guī)則的沖突。德國駐菲律賓大使雷芬斯圖爾（Anke Reiffenstuel）贊揚(yáng)菲律賓通過“仲裁”解決南海爭端的選擇并肯定其基于《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)則行動的價(jià)值。他的言論完全無視“裁決”將具備經(jīng)濟(jì)生活條件的太平島視為巖礁的謬誤，嚴(yán)重踐踏了國際法最基本的法律精神。

由于美國及其追隨者以“航行自由”為抓手介入南海地區(qū)安全的理由過于荒唐，美國與南海地區(qū)國家的政策目標(biāo)并不完全一致。因此，盡管美國的亞洲伙伴因看到“這種熟悉的治理方略”而對拜登政府“重返亞太”感到欣慰，歐盟國家也表達(dá)了把中國視為“系統(tǒng)性對手”（systemic rival）并愿意追隨美國，但美國建立對華統(tǒng)一陣線的目標(biāo)一直遙遙無期。

（二）南海地區(qū)安全結(jié)構(gòu)對美國南海政策效能的制約

冷戰(zhàn)結(jié)束后，南海地區(qū)以意識形態(tài)和地緣政治為基礎(chǔ)的對抗型結(jié)構(gòu)終結(jié)。隨著美軍退出蘇比克灣軍事基地，中國、東盟、美日同盟逐漸成為影響地區(qū)安全的三大結(jié)構(gòu)性力量，南海地區(qū)安全性質(zhì)也隨著地區(qū)形勢發(fā)生了變化。中國、菲律賓、越南、馬來西亞、印尼、文萊等國先后走上經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展道路。隨著中國與東盟國家經(jīng)貿(mào)關(guān)系迅速發(fā)展，相關(guān)國家審視南海爭端的視野也開始超越簡單的政治判斷，資源、環(huán)境、安全、地區(qū)規(guī)則以及雙邊和多邊關(guān)系均被納入南海問題的政策范圍。解決南海權(quán)益爭端的思路開始擺脫剛性、對立的思維框架，轉(zhuǎn)向以發(fā)展為目的，以約束、規(guī)范和引導(dǎo)各方行動為主要內(nèi)容，追求利益最大化的政策博弈，南海問題性質(zhì)的改變帶來了問題解決途徑超越安全屬性的多元性和非沖突性。gzslib202204051201

在南海安全結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下，拜登政府以“分而治之”的策略拉攏東南亞國家加入域外強(qiáng)國對抗地區(qū)大國政策聯(lián)盟的舉措客觀上將削弱相關(guān)國家對南海地區(qū)安全的影響力。這無疑會違背南海周邊小國以“大國平衡”增強(qiáng)地區(qū)安全影響的政策初衷。在中美戰(zhàn)略競爭加劇和越來越多域外強(qiáng)國介入南海地區(qū)安全事務(wù)的背景下，小國操弄“大國平衡”的政策空間被大幅壓縮。由于“南海行為準(zhǔn)則”等共同的制度安排同樣有望解決南海爭端相關(guān)的地區(qū)安全問題，以充當(dāng)強(qiáng)國對抗棋子為代價(jià)倒向域外大國陣營絕非明智的政策選項(xiàng)。因此，拜登政府以外部施壓和內(nèi)部分化為手段試圖重新主導(dǎo)南海地區(qū)安全的政策效能必定有限。

（三）東盟國家發(fā)展利益與美國南海政策目標(biāo)的不兼容

東盟國家的政策選擇是影響中美南海戰(zhàn)略博弈的重要因素。盡管美國和歐洲國家對菲、越、印尼等國的拉攏得到了相對積極的回應(yīng)，但作為中美兩大力量之間的第三方，東盟的戰(zhàn)略理性同樣不容忽視。

發(fā)展是東盟最大的政治。作為主要由發(fā)展中國家構(gòu)成的地區(qū)組織，東盟及其成員國的安全政策主要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益。自2009年以來，中國一直是東盟第一大貿(mào)易伙伴，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）的正式生效將進(jìn)一步提升中國與東盟的經(jīng)貿(mào)合作。習(xí)近平主席在“中國-東盟建立對話關(guān)系30周年紀(jì)念峰會”上講話宣布，在未來3年再向東盟提供15億美元發(fā)展援助，用于東盟國家抗疫和恢復(fù)經(jīng)濟(jì);愿進(jìn)口更多東盟國家優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，包括在未來5年力爭從東盟進(jìn)口1500億美元農(nóng)產(chǎn)品;將啟動科技創(chuàng)新提升計(jì)劃，向東盟提供1000項(xiàng)先進(jìn)適用技術(shù)，未來5年支持300名東盟青年科學(xué)家來華交流。各種惠及東盟國家的政策必然會為東盟各國發(fā)展帶來可預(yù)期的巨大收益，中國在東盟未來發(fā)展中的作用將越來越重要。

在東盟與中國關(guān)系穩(wěn)定、收益可期的情況下，域外國家對抗中國而危及地區(qū)安全的風(fēng)險(xiǎn)便會成為東盟國家的政策敏感點(diǎn)。AUKUS的出現(xiàn)便引發(fā)東盟國家擔(dān)憂。馬來西亞總理伊斯梅爾在與澳大利亞總理莫里森通話時(shí)明確表達(dá)對可能激怒其他大國、導(dǎo)致南海地區(qū)安全威脅的擔(dān)憂。馬來西亞外長賽夫丁則公開“堅(jiān)定地”告訴外界，馬來西亞不想被困在超級大國的武器競爭之中，并對該決定持強(qiáng)烈保留意見。

四、結(jié)語

自奧巴馬政府提出“亞太再平衡戰(zhàn)略”以來，美國南海政策的根本目的是重新實(shí)現(xiàn)其對地區(qū)安全的絕對主導(dǎo)。拜登政府概莫能外，其政策設(shè)計(jì)的主觀缺陷和目標(biāo)脫離現(xiàn)實(shí)的結(jié)構(gòu)偏差使其難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。與美國不同，中國與東盟都將發(fā)展視為最重要的戰(zhàn)略方向。對東盟南海聲索國而言，雖然可以在南海爭端中更多地借重美國，但相關(guān)國家并不想在地區(qū)安全問題上明顯選邊站隊(duì)。安全上依附美國不僅可能損害與中國的經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，還可能加劇兩個(gè)大國激烈軍事對抗，最終殃及自身。除非東盟各國領(lǐng)導(dǎo)人政治智慧集體消失，否則不會輕易搭乘美國的戰(zhàn)車。鑒于此，中國在應(yīng)對拜登政府南海政策的過程中，可繼續(xù)保持戰(zhàn)略定力，在努力排除美國干擾的同時(shí)，積極推動消解南海周邊國家矛盾的區(qū)域安全機(jī)制建設(shè)。

【完稿日期：2022-3-10】