官華 唐曉舟 何力武

（1.中山開放大學(xué)，廣東中山，528403；2.中山火炬職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東中山，528436；3.廣州開發(fā)區(qū)政策研究室，廣東廣州，510670）

港珠澳大橋建設(shè)從1983年提出動議，到2009年12月宣布開工[1]，最后在2018年10月正式開通，標(biāo)志中國交通建設(shè)史上里程最長、投資最多、施工難度最大的跨海橋梁建設(shè)取得圓滿成功[2]。從決策的視角分析看，港珠澳大橋建設(shè)決策過程交織了港澳地區(qū)與內(nèi)地、中央和地方等跨區(qū)域、多個層級的方案協(xié)商和利益博弈，決策面臨較大的模糊性和不確定性，呈現(xiàn)出不同于其他項目合作的獨特性。港珠澳大橋的戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)價值顯著，但提出后遲遲未能進(jìn)入政策議程，而是在20多年后才能達(dá)成合作。對決策過程中行動者及其立場，最終決策的影響因素等問題的研究，可以幫助人們了解決策過程的復(fù)雜性，對今后合作建設(shè)大型跨域基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域治理具有一定的借鑒意義。

本文以下基于多源流框架分析方法，分析港珠澳大橋建設(shè)項目立項決策中的問題源流、政策源流與政治源流，分析各方參與者在“一國兩制”制度安排下的行動、立場與互動，從而實現(xiàn)對這一決策過程再審視。

一、關(guān)于港珠澳大橋項目建設(shè)決策的研究的分析

早期港珠澳大橋建設(shè)決策的研究，主要關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域治理、公共決策、工程管理等領(lǐng)域的問題，多集中于對大橋戰(zhàn)略意義及周邊區(qū)域影響的分析，對決策過程的研究則偏重于對某一參與者、某一問題和過程的描述和討論。其中，邵善波、楊春研究了經(jīng)濟(jì)效益、方案綜述、共識與分歧等問題[3]，金心異分析了“單Y”與“雙Y”方案的分歧問題[4]。

近年來，對大橋決策和建設(shè)過程的研究逐漸增多，如邱大燦等較早注意到粵港澳三地體制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等差異給大橋工程前期決策、建設(shè)管理等提出的挑戰(zhàn)[5]。金帥等認(rèn)為中央政府適當(dāng)承擔(dān)協(xié)調(diào)職責(zé)、三地充分溝通，按決策事項基本屬性建立多層次協(xié)調(diào)決策架構(gòu)等原則，保障了項目協(xié)調(diào)決策體系設(shè)計與優(yōu)化[6]。張勁文等分析了大橋建設(shè)中以政府為主導(dǎo)的多層次政府式委托代理關(guān)系[7]。何力武等分析了粵港澳三地在大橋問題上的合作動力和競爭焦點，并具體考察了中央政府在其中所采用的協(xié)調(diào)方式及對三方合作和競爭的影響[8]。劉珺如和毛艷華指出大橋跨區(qū)域協(xié)調(diào)制度的三個特征：以政府間協(xié)議為基礎(chǔ)確立權(quán)能和規(guī)則秩序、問題導(dǎo)向的地方政府主導(dǎo)的項目協(xié)調(diào)機(jī)制、有限的公眾參與的不同利益群體的協(xié)調(diào)機(jī)制，這三種機(jī)制著眼于三地合作過程中實際問題的解決，但較少將這些協(xié)調(diào)安排制度化[9]。韓瑩瑩等指出，中央的統(tǒng)籌、跨域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的構(gòu)建、跨界協(xié)調(diào)溝通機(jī)制的形成、具有約束力的規(guī)則協(xié)議的制定是大橋建設(shè)過程中的區(qū)域合作機(jī)制的實現(xiàn)要素[10]。

從目前的研究成果來看，對港珠澳大橋建設(shè)決策的研究還缺乏對一些重要影響因素及其作用的綜合分析。

二、多源流分析框架及其在公共政策制定領(lǐng)域中的應(yīng)用

（一）多源流分析框架

在公共政策議程研究分析方面，上世紀(jì)80年代金登等發(fā)展起來的多源流分析框架成為了一個重要分析框架，它強調(diào)政策企業(yè)家在政策窗口出現(xiàn)的短暫時間內(nèi)，推動問題源流、政策源流、政治源流“三源流合一”以實現(xiàn)政策的變遷，對于解釋模糊條件下的政策變遷過程具有較強解釋力[11]。

多源流分析框架最早是基于美國聯(lián)邦制下的議程設(shè)置的分析框架，其后在歐洲等地案例研究中得到拓展，在歐美國家的外交政策、醫(yī)療衛(wèi)生、城市管理等決策領(lǐng)域得到檢驗，研究成果較多。但對其也存在著一些爭論，主要集中在五個方面：一是沒有形成明確的、可以進(jìn)行假設(shè)檢驗的命題，在研究方法上更多使用定性研究而非定量研究，難以進(jìn)行比較分析、進(jìn)一步檢驗在不同領(lǐng)域、不同地域的適用性等[12]96。二是偏重于關(guān)注漸變的過程，沒有重視或忽略了突然的巨變。三是不同源流獨立性假設(shè)，忽略了各源流之間的有機(jī)聯(lián)系、相互作用，如問題與解決方案之間不能截然分開。四是忽略制度因素對多源流的影響、政策選擇中的作用，對不同層級政府及其相互作用也缺乏系統(tǒng)的研究，容易忽略不同行動者與結(jié)構(gòu)之間的互動。五是傾向于將政策企業(yè)家作為一個整體，缺乏對不同類型政策企業(yè)家的作用及行動策略的分析和比較[13]。金登、扎哈里爾迪斯等作者對此進(jìn)行了回應(yīng)，推動該框架發(fā)展成為具有競爭力的政策過程解釋性框架。

（二）多源流框架在我國公共政策制定領(lǐng)域的應(yīng)用

近年來，我國學(xué)者將多源流框架應(yīng)用于教育政策、食品安全、網(wǎng)約車監(jiān)管等多個領(lǐng)域案例分析中，討論中國治理實踐中的特點。如劉然認(rèn)為問題源流與政治源流總是匯聚在一起、相互包含的[14]。容志則認(rèn)為政治源流在政策形成中的作用更為重要,它在很大程度上主導(dǎo)了公共政策議程和方案的選擇[15]。于永達(dá)等則提出以核心領(lǐng)導(dǎo)層意志、關(guān)鍵部門人員調(diào)整和國民情緒三種因素作為政治源流的因素，取代金登提出的行政或立法上的換屆等因素[16]。

（三）多源流框架對港珠澳大橋建設(shè)決策過程分析的啟示

總體而言，我國學(xué)者傾向于認(rèn)同政治源流的主導(dǎo)作用，這也是我國政治體制的特點所然。但是對各源流如何作用及互動、制度與結(jié)構(gòu)、影響因素等問題，也仍有待于更多理論和實證研究的驗證。港珠澳大橋從提出到?jīng)Q策立項時間長，牽涉到中央和粵港澳三地政府等多個主體，利益關(guān)系復(fù)雜，工程技術(shù)難度大，使得決策面臨很大的模糊性和復(fù)雜性。特別是在“一國兩制”制度環(huán)境下，決策還具有跨體制、跨區(qū)域、跨層級等特點，這也為多源流分析框架應(yīng)用提供了一個有價值的研究案例。

應(yīng)用該方法的難點在于從歷史過程中，梳理出影響決策的關(guān)鍵性源流，分析制度因素對不同源流、不同層級決策過程的影響，從而才能恰當(dāng)把握“一國兩制”下大型跨境基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)決策的復(fù)雜性。

三、港珠澳大橋建設(shè)立項決策過程中的多源流框架分析

傳統(tǒng)多源流框架強調(diào)問題源流、政策源流、政治源流、政策企業(yè)家和政策之窗等五個要素。李文釗增加了議程建立、備選方案和決策系統(tǒng)等三個要素[12]98，這有助于進(jìn)一步識別各源流作用過程。早期港珠澳大橋建設(shè)決策過程分析發(fā)現(xiàn)，決策過程幾經(jīng)反復(fù)，各要素之間穿插交叉，要清晰劃分具有難度[17]。本文以下在傳統(tǒng)分析框架基礎(chǔ)上，把上述三個要素納入分析框架，以便能夠更加清晰地分析決策過程。

（一）問題源流及政策企業(yè)家

在上世紀(jì)80年代，香港與廣東省珠江口西岸地區(qū)的交通聯(lián)系比較薄弱。如果能夠在香港與珠海、澳門之間建一座大橋，香港至澳門及珠海的陸路距離將縮至50公里里程之內(nèi)，這既有助于提升珠江西岸區(qū)域?qū)Y金的吸引力，也能為香港提供廣闊的經(jīng)濟(jì)腹地，具有重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)意義。香港合和集團(tuán)主席胡應(yīng)湘在1983年提出，由香港屯門爛角咀至珠海唐家灣興建伶仃洋大橋的建議，并隨后組織了哈佛大學(xué)、麻省理工學(xué)院、國家計委、中山大學(xué)等機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究[18]。但香港也有部分著名商界人士對大橋的興建持反對態(tài)度，他們主要擔(dān)心大橋建成后，來自珠江口西岸的載貨車輛可不需經(jīng)過深圳而直達(dá)香港，有可能會削弱深圳鹽田、珠海九洲港、佛山三山港、廣州南沙等港口的貨物吸納能力與投資效益[19]，有的甚至公開表示一旦興建港珠澳大橋等于把珠江口岸封死[18]。在澳門方面，部分商界與學(xué)者擔(dān)心影響澳門發(fā)展而組織了研究和論證，并于1998年6月聯(lián)合給中央政府寫信反映，認(rèn)為興建伶仃洋大橋考慮澳門的意見和利益不夠，希望中央政府能夠從各個建橋方案中找尋地區(qū)之間利益的平衡點[20]24-27。

由以上過程可知，就問題識別的四種方式而言，建設(shè)大橋的動議缺乏清晰的指標(biāo)、焦點事件與反饋，更多是具有遠(yuǎn)見的政策企業(yè)家及利益相關(guān)者的認(rèn)知、推廣、研究、宣傳與游說，以及與其他利益相關(guān)者的辯論等行動，促進(jìn)大橋能夠得到持續(xù)的社會關(guān)注。這充分證實了政策企業(yè)家在問題源流中的倡議與推動等作用。

（二）議程建立

1986年底，胡應(yīng)湘應(yīng)邀訪問珠海時，向當(dāng)時的珠海市主要領(lǐng)導(dǎo)介紹了該設(shè)想，引起了珠海市領(lǐng)導(dǎo)的興趣。1987年底，珠海市作出了建設(shè)伶仃洋大橋的決策，接著開始了研究論證等前期工作，隨后在1989年向外公布了該建設(shè)計劃。1992年，珠海市成立了伶仃洋大橋籌建處，委托中國交通公路規(guī)劃設(shè)計院編制《伶仃洋跨海工程預(yù)可行性研究報告》。1993年3月，廣東省交通廳和珠海市政府主持召開預(yù)可行性研究報告論證評審會；10月國家計委對伶仃洋大橋項目進(jìn)行了批復(fù)，指出珠海伶仃洋大橋跨海工程預(yù)可行性研究報告由廣東省自行審查，并進(jìn)一步做好技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證、資金籌措等立項前期準(zhǔn)備工作；待條件具備后，按基本建設(shè)程序編報項目建議書。1994年珠海伶仃洋大橋計劃被列入當(dāng)年成立的中英關(guān)于香港與內(nèi)地跨境大型基建協(xié)調(diào)委員會的協(xié)調(diào)項目。1996年12月17日,國務(wù)院總理辦公會議原則同意伶仃洋大橋項目立項[20]14-21。

在議程建立的過程中，粵港澳三地行動者對跨海大橋的認(rèn)識和關(guān)注呈現(xiàn)出相互獨立、有限互動的特征，各方行動者更多是單方行動，比較少橫向的聯(lián)系和討論論證，且這種討論在港澳地區(qū)主要集中在民間層面。而在廣東省層面，珠海市成為主要的推動者，市主要領(lǐng)導(dǎo)親自策劃、推動和爭取支持；但除了個別專家受港方人士邀請參與研究外，省級政府及主管部門并沒有直接參與。在這一過程中，香港內(nèi)部、香港和澳門之間、港澳和珠海等行動者之間都有不同的利益訴求，對大橋的意見并不一致，這突出反映在是否要建、線路方案等方面的分歧。這是回歸前因粵港澳三地不同的管治制度環(huán)境，而導(dǎo)致各方行動者無法形成推動決策的合力，這是影響早期大橋立項沒有進(jìn)入決策議程的主要原因。

（三）政策源流

自1983年胡應(yīng)湘提出建議開始，20年間各界共提出14個不同走向和落腳點的建橋方案[21]。如1991年，澳門保利達(dá)集團(tuán)編制了在香港與澳門之間建設(shè)公路連接線的可行性報告，并提出了一橋連三地方案，即從香港大嶼山南面起始（當(dāng)時大嶼山還沒有完善的路網(wǎng)建設(shè)，建議通過一條沿海公路與香港本島相連），通過在珠海、澳門附近的海域修建人工島然后再分別通往珠海、澳門。這個方案具有胡應(yīng)湘后來所提出的單“Y”方案的雛形，只是當(dāng)時并沒有引起太多的關(guān)注。2002年秋，香港利豐集團(tuán)主席馮國經(jīng)提出，在內(nèi)伶仃島與深圳蛇口修建一座分叉橋，在珠江口東西兩岸分別連接香港、深圳、澳門、珠海四地，使港珠澳大橋同時起到連接珠江口東岸和西岸的作用，這是雙“Y”方案的雛形。

（四）政策之窗

盡管無法進(jìn)入決策議程，但粵港澳三地民間都存在推動大橋建設(shè)的動力。如2001年，香港中小型企業(yè)聯(lián)合會等23家單位聯(lián)合登報，表示全力支持胡應(yīng)湘的建議。2001年4月，由廣東省政府發(fā)展研究中心發(fā)起，三地部分專家學(xué)者在廣州成立了港澳大橋關(guān)注小組，并舉辦了多次會議。但在香港政府層面，不論是回歸前還是回歸之初均反應(yīng)冷淡。從1998-2001年，大橋等跨界大型基建協(xié)調(diào)工作嚴(yán)重滯后[22]。政策之窗開啟發(fā)生在2002年，香港面臨經(jīng)濟(jì)下滑的挑戰(zhàn)，胡應(yīng)湘再次提出了興建港珠澳大橋的計劃；對此，時任香港特別行政區(qū)行政長官董建華明確表示支持，隨后向中央政府提出了修建港珠澳大橋的建議[23]。在這一階段，胡應(yīng)湘等民間人士繼續(xù)發(fā)揮了政策企業(yè)家的作用，而香港特別行政區(qū)行政長官態(tài)度的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高了項目的可行性。同時也要注意到，三地利益和訴求并不完全一致，特別是由于決策遲緩和制度差異，三地都提出各自的替代方案。

（五）備選方案

在初期，廣東從省政府到深圳、珠海等市對大橋也有不同看法[20]47-62。2002年4月，廣東省政府的一位領(lǐng)導(dǎo)在香港一個高層會議上公布了深圳到珠海的隧道計劃[18]。美國商會駐香港主席就此評論說，假如廣東修了隧道，香港就會被“邊緣化”[18]。2002年8月27日，當(dāng)時廣東省省長在香港表示，港珠澳大橋興建與否將取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，若有財團(tuán)愿意投資，政府會予以配合[24]7。

此時，澳門根據(jù)未來發(fā)展需要，希望加強與香港、珠江口東岸地區(qū)的聯(lián)系，其立場逐漸轉(zhuǎn)向支持大橋建設(shè)。2003年起，澳門特別行政區(qū)政府正式公開表態(tài)將全力支持港珠澳大橋計劃，并成立了港珠澳大橋澳方籌建小組[25]。澳門一些人士甚至表示，如果廣東省不愿意建橋，澳門可以與香港自行籌建港澳大橋[24]6-11。這一方面反映了澳門對港珠澳大橋的熱情，另一方面也是一種對跨體制合作的擔(dān)憂。

（六）政治源流及決策系統(tǒng)

2002年1月，中央應(yīng)香港特別行政區(qū)政府的請求，在北京成立了內(nèi)地與香港大型基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)作會議機(jī)制，并在北京舉行了首次會議。2002年9月，在上海舉行第三次會議，達(dá)成了開展香港和珠江三角洲西岸陸路運輸通道研究的共識。2002年11月，時任國務(wù)院總理朱镕基在訪港期間公開表示支持港珠澳大橋建設(shè)[26]。2003年8月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)三地政府開展港珠澳大橋前期工作，并同意粵港澳三地成立港珠澳大橋前期工作協(xié)調(diào)小組，全面開展各項前期工作。同月，粵港合作聯(lián)席會議第六次會議在香港召開，決定成立港珠澳大橋前期工作協(xié)調(diào)小組；由香港擔(dān)任召集人，粵港澳三方各派3名代表為成員，以協(xié)調(diào)和全力推進(jìn)大橋建設(shè)的前期工作[27]。這代表著港珠澳大橋立項決策程序已完成，在中央政府的支持指導(dǎo)下，三地建立了政府間合作機(jī)制和制度化協(xié)調(diào)路徑。

四、研究結(jié)論與啟示

（一）研究結(jié)論

港珠澳大橋26年的決策過程在較大程度上展示了各源流運作和結(jié)合、進(jìn)而推動決策，并呈現(xiàn)出與其他案例不同的特點。

1.制度變遷對議程設(shè)置和決策的影響。將制度因素納入是近年來多源流框架分析的一個重點方向，問題包括制度因素的角色與模糊性對以決策內(nèi)容與決策過程為核心的政策過程的影響[28]?；貧w前的政治現(xiàn)實，使得港珠澳大橋的討論限于個別企業(yè)家的設(shè)想和推動，焦點事件、指標(biāo)和反饋的作用不明顯，更多具有民間性質(zhì)，即使政府納入咨詢議程，也是各自為政，難以進(jìn)入決策議程。香港、澳門回歸后實施“一國兩制”，為粵港澳三地在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的合作提供了政治保障。當(dāng)三地對設(shè)計方案、融資方案、通關(guān)設(shè)施、管理制度、司法管轄權(quán)等問題陷入分歧困境時，中央又通過以多方調(diào)研、協(xié)調(diào)、資金支持等方式促使各方解決分歧，充分說明了制度因素對各源流推動的議程設(shè)置與決策的影響。

2.跨體制的區(qū)域合作決策中，政治源流也是公共議程和決策方案抉擇的主導(dǎo)性因素。前期無論是民間企業(yè)家的提議、推動，還是珠海市的積極支持、爭取，主要動力在于改善區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施、提升區(qū)域競爭力等利益考慮，但多年無法上升到公共決策議程。政策之窗開啟的契機(jī)，在于回歸后得到當(dāng)時的香港特別行政區(qū)行政長官的積極支持，并爭取中央政府予以積極回應(yīng)及協(xié)調(diào)，促成各方達(dá)成合作。這表明，區(qū)域政府間的合作是復(fù)雜的，共同的經(jīng)濟(jì)利益并不一定達(dá)致合作的結(jié)果，共同利益只是合作的充分條件，而不是必要條件。來自于中央政府的強力支持和協(xié)調(diào)是最終合作實現(xiàn)的決定性因素。這既是因為中央政府的權(quán)威為各方所認(rèn)同，也因為“一國兩制”下特殊的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)，中央政府對三地政府間的合作起著授權(quán)、指導(dǎo)和決定等權(quán)威性作用。

3.體制差異性下不同層級政府的作用。港珠澳大橋的決策過程，是一個從香港、澳門回歸前到回歸后的不同政治體制環(huán)境下的三大源流的互動過程?；貧w之前，香港與澳門兩地政府等主體對建設(shè)大橋并不積極，僅限于委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究論證。在內(nèi)地，中央、廣東省兩級政府也沒有正式的強力參與和支持，更多的是珠海市自身的推動行動。2002年的合作機(jī)制成立后，圍繞大橋建設(shè)的協(xié)調(diào)變成了在中央領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下的粵港澳三地政府間的協(xié)商和合作，中央政府發(fā)揮了促進(jìn)、協(xié)調(diào)和最終決定作用。在最初分散行動階段，更多是民間推動的問題源流競爭；到了前期工作階段，在中央—地方兩級為主的協(xié)調(diào)機(jī)制下，發(fā)揮主導(dǎo)作用的是政治源流推動政策之窗開啟、政策源流三大源流的互動和決策。

4.不同類型政策企業(yè)家的作用差異性。多源流分析框架強調(diào)政策企業(yè)家在推動政策窗口打開中的作用，但較少區(qū)分不同類型的政策企業(yè)家的作用。Roberts按照政策企業(yè)家在政府中的正式職位、領(lǐng)導(dǎo)者角色、選舉產(chǎn)生這三個條件，把他們細(xì)分為政策企業(yè)家、官僚政策企業(yè)家、行政首腦型政策企業(yè)家、政治型政策企業(yè)家四種類型[29]。胡應(yīng)湘等三地企業(yè)家、民間學(xué)者們在此扮演了政策企業(yè)家的角色，還分別組織了不同專業(yè)人員參加政策共同體，圍繞港珠澳大橋的意義、設(shè)計等問題進(jìn)行了長期的方案研究、輿論引導(dǎo)、政策爭取等工作。他們通過各種方式打開了進(jìn)入決策議程的政策窗口，但并不能完全控制政策窗口打開的時間點、各源流的結(jié)合和最終結(jié)果。

成功推動決策進(jìn)入公共議程和決策的，一是胡應(yīng)湘抓住時任香港港口及航運主席、全國政協(xié)委員等機(jī)遇，積極向香港特別行政區(qū)政府以及中央提出建議，這是“政策企業(yè)家”位置的變化為政策之窗開啟提供了更多機(jī)遇。二是中央領(lǐng)導(dǎo)以及香港特別行政區(qū)行政長官、澳門特別行政區(qū)行政長官等“政治型政策企業(yè)家”的支持及推動。國家發(fā)改委及三地政府部門的“行政首腦型政策企業(yè)家”則承擔(dān)了具體的方案研究、論證等工作。通過對不同類型的政策企業(yè)家對政策變化的影響作用分析，可幫助研究者分析哪類參與者對政策變化產(chǎn)生了決定性影響。

（二）研究啟示

本文通過對港珠澳大橋決策過程中多源流互動和決策過程的分析，為跨區(qū)域且融合不同體制、不同層級的區(qū)域治理和政策議程設(shè)置、決策研究提供了一個分析案例，拓展了多源流分析框架在制度因素下，對不同結(jié)構(gòu)、不同層級、不同類型政策企業(yè)家在決策過程中的作用的分析，幫助我們更好地理解在跨域、跨體制、跨層級的粵港澳大灣區(qū)區(qū)域治理過程中，各方行動者的決策影響因素和互動過程；幫助我們在區(qū)域治理過程中進(jìn)一步優(yōu)化和創(chuàng)新合作機(jī)制體系方面，建立新的分析視角，以促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。由于本案例分析是以概括歸納為主，因此研究結(jié)論仍存在著一定的局限性。