李 娟

（湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

一、問題的提出

作為當(dāng)代中國政府與政治互融的實踐產(chǎn)物，黨政聯(lián)合發(fā)文具有明顯的制度優(yōu)勢，對于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)具有重要意義。黨政聯(lián)合發(fā)文一般是指中國共產(chǎn)黨各級黨委與國家政權(quán)機關(guān)因治理事項存在交集而共同發(fā)布相關(guān)通知、意見、決定、規(guī)定、指示等制度文件。[1]在黨政高度協(xié)同的復(fù)合型國家治理背景下，黨政聯(lián)合發(fā)文發(fā)揮著越來越重要的統(tǒng)籌整合功能，但同時也衍生了一系列理論和實踐新題。然而，長期以來，由于受到傳統(tǒng)國家法律中心主義和規(guī)范主義視角的限制，國內(nèi)學(xué)者對黨政聯(lián)合發(fā)文的深入研究明顯不足。有學(xué)者認為，黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文是一種重效率、重權(quán)威而輕視法治的做法，與依法執(zhí)政和依法行政的要求存在差距。[2]甚至有學(xué)者指出，隨著中國法治進程的推進，黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象會越來越少，最后將不復(fù)存在。[3]但實際上，作為當(dāng)代中國正在運行的制度現(xiàn)象，黨政聯(lián)合發(fā)文是我國政治經(jīng)驗的集中反映，亦是研究中國問題、理解中國現(xiàn)象的制度“窗口”，亟需學(xué)界深入研究。

進入新時代以來，中國共產(chǎn)黨以“嵌入”及“重組”的方式，實現(xiàn)了黨的體系與國家政權(quán)體系在權(quán)力運行和組織形態(tài)上的深度融合，形成了具有中國特色的復(fù)合型政治結(jié)構(gòu)——黨政“雙軌”權(quán)力結(jié)構(gòu)。正如有學(xué)者指出的，“作為長期執(zhí)政的政黨，中國共產(chǎn)黨本身已成為一個‘嵌入’政權(quán)結(jié)構(gòu)的層級組織，其內(nèi)部也形成了與國家政權(quán)機關(guān)相對應(yīng)的科層制結(jié)構(gòu)”[4]5。按照發(fā)文主體的標準，黨政聯(lián)合發(fā)文承載著“黨”“政”雙方主體的意志和主張，兼具黨的文件高度的政治性、統(tǒng)領(lǐng)性與政府文件的可操作性，具有“黨”“政”單方面主體發(fā)文所難以具備的高效性、協(xié)同性和權(quán)威性，是提升國家政權(quán)機關(guān)治理效率的重要工具。簡言之，黨政聯(lián)合發(fā)文具備統(tǒng)籌整合黨政“雙軌”權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度功能。具體而言，黨政聯(lián)合發(fā)文實現(xiàn)了“黨”“政”系統(tǒng)在體系上和制度上的深度融合，體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)國家的治理形態(tài)，對于形成政黨政治與政府行政融通的法治格局具有重要意義。那么，應(yīng)當(dāng)如何在理論層面闡明黨政聯(lián)合發(fā)文所承載的整合功能及其運行邏輯呢？在發(fā)揮統(tǒng)籌整合功能的過程中，黨政機關(guān)的權(quán)力運作關(guān)系及相互之間的邊界關(guān)系為何？有鑒于此，本文將在當(dāng)代中國政府與政治的治理過程中，理解中國特色的黨政“雙軌”權(quán)力結(jié)構(gòu)，探析黨政聯(lián)合發(fā)文的統(tǒng)籌整合功能；并在此基礎(chǔ)上，嘗試借鑒魯曼社會系統(tǒng)理論中有關(guān)政治系統(tǒng)的論述，從理論層面剖析黨政聯(lián)合發(fā)文的制度功能。黨政聯(lián)合發(fā)文在國家治理過程中顯示出了巨大的制度優(yōu)越性，但與此同時還存在“越界”“泛化”“錯位”等情形。對此，應(yīng)當(dāng)通過明確黨政聯(lián)合發(fā)文的制定標準、規(guī)范黨政聯(lián)合發(fā)文的制定程序、提升黨政聯(lián)合發(fā)文的制定技術(shù)等途徑，進一步充分發(fā)揮黨政聯(lián)合發(fā)文的制度優(yōu)勢。總而言之，通過對黨政聯(lián)合發(fā)文制度功能的研究，有助于理解當(dāng)代中國政府與政治的內(nèi)在關(guān)系，對于進一步發(fā)揮黨政聯(lián)合發(fā)文的治理效能具有重要意義。

二、黨政聯(lián)合發(fā)文的制度功能：統(tǒng)籌整合黨政“雙軌”權(quán)力結(jié)構(gòu)

作為黨和國家治理的常態(tài)化工具，黨政聯(lián)合發(fā)文從新中國成立之日起便存續(xù)至今，發(fā)揮了統(tǒng)籌整合“黨”“政”系統(tǒng)的重要作用。在以中國共產(chǎn)黨為核心的國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，黨政聯(lián)合發(fā)文既是整合黨政“雙軌”權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要工具，滿足了黨政機構(gòu)改革的現(xiàn)實需要，也是中國共產(chǎn)黨貫徹落實黨的方針政策的集中體現(xiàn)，促進了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)。

（一）黨政“雙軌”權(quán)力結(jié)構(gòu)

當(dāng)代中國黨政體制具有明顯的“雙重復(fù)合型”特征，黨政之間的權(quán)力運行呈現(xiàn)出獨特的“雙軌制”特征：在中國特色社會主義法治體系之中，除了國家政權(quán)組織系統(tǒng)之外，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨本身也是一個龐大的組織系統(tǒng)。具體表現(xiàn)為“黨”“政”系統(tǒng)在機構(gòu)設(shè)置與人事管理上的相依并存。在機構(gòu)設(shè)置上，從中央到地方，不同層級的黨組織與政權(quán)機關(guān)相輔相成。黨的各級組織機構(gòu)遍布全國，自上而下地將黨中央制定的路線、方針、政策傳達至地方機構(gòu)、社會團體等國家政權(quán)機關(guān)之中。與之相對應(yīng)的是在人事管理上，大部分領(lǐng)導(dǎo)干部既是中國共產(chǎn)黨黨員，屬于“黨”的系統(tǒng)，又是國家公權(quán)力的行使主體，屬于“政”的系統(tǒng)，具有身份上的雙重性。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止2021 年12 月31 日，中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)已達到9671.2 萬名，基層黨組織493.6 萬個。其中，全國共有機關(guān)基層黨組織74.5 萬個，事業(yè)單位基層黨組織94.9 萬個，企業(yè)基層黨組織153.2 萬個，社會組織基層黨組織17.1 萬個，基本實現(xiàn)應(yīng)建盡建。①中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計公報，共產(chǎn)黨員網(wǎng)，2022-06-29，https：//www.12371.cn/2022/06/29/ARTI1656486783270447.shtml.由此可見，中國共產(chǎn)黨在社會治理中扮演著重要角色。這意味著，在中國特色的黨政“雙軌”權(quán)力結(jié)構(gòu)中，黨政機關(guān)在政治上是一體的，即應(yīng)始終堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；在職能上是分開的，即黨領(lǐng)導(dǎo)國家經(jīng)濟、社會、文化等事務(wù)，各類“政”的系統(tǒng)負責(zé)貫徹執(zhí)行黨的決議、決定。各個系統(tǒng)的中央組織直接受黨中央的政治領(lǐng)導(dǎo)，地方組織則是通過同級黨委與這“一條主線”發(fā)生最具有實質(zhì)性的政治關(guān)系；其他系統(tǒng)之間的上下聯(lián)系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上主要是業(yè)務(wù)上的聯(lián)系。[5]335換言之，黨政“雙軌”權(quán)力結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在“一條主線，多個系統(tǒng)”的政治領(lǐng)導(dǎo)和政治管理網(wǎng)絡(luò)中。

值得提出的是，本文所指黨政系統(tǒng)中的“黨”，專指居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨；“政”是指廣義上的政權(quán)機關(guān)，具體包含人大、政協(xié)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和擔(dān)負一定“政治任務(wù)”的人民團體等政治要素。[5]48其中，“一條主線”是指黨的系統(tǒng)在各個系統(tǒng)中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，并具體表現(xiàn)在當(dāng)代中國政府與政治的治理過程中；“多個系統(tǒng)”是指政治和政府要素在縱向上的聯(lián)系構(gòu)成一定的系統(tǒng)，主要包括黨的系統(tǒng)、政府行政系統(tǒng)、法院系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)、軍隊系統(tǒng)、紀檢監(jiān)察系統(tǒng)、工會系統(tǒng)、共青團系統(tǒng)和婦聯(lián)系統(tǒng)等等。[5]334在縱向上，“黨”的系統(tǒng)與“政”的系統(tǒng)并軌運行，其他系統(tǒng)在政治上要與黨的要求保持一致，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)；在橫向上，黨中央通過在地方和部門設(shè)立相應(yīng)的黨委或黨組織，確保黨中央決策部署的貫徹落實，以達到權(quán)威高效治理社會的目標。總的來說，黨的系統(tǒng)以外的各個系統(tǒng)，主要是通過黨委或黨組介入和參與政府的治理過程，由此形成了黨政系統(tǒng)之間的緊密耦合關(guān)系。例如，作為中國社會系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，軍隊系統(tǒng)不僅宏觀上要接受黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，而且在內(nèi)部設(shè)置與權(quán)力方面亦需絕對服從黨的領(lǐng)導(dǎo)。在宏觀上，黨對軍隊系統(tǒng)等武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為中共中央軍事委員會與中華人民共和國中央軍事委員會的雙重設(shè)置上，即“一套人馬，兩塊牌子”。具體而言，通過在全國人大常委會中設(shè)立黨組，在人大主席團中成立臨時黨組等方式，確保了中共中央軍委當(dāng)選為新一屆國家中央軍委，并經(jīng)過最高國家權(quán)力機關(guān)——全國人大的確認，黨中央將黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力上升為國家意志，從而實現(xiàn)了黨和國家對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)。在內(nèi)部設(shè)置上，中國共產(chǎn)黨在軍隊各級單位中建立了系統(tǒng)嚴密的黨組織系統(tǒng)，如各級黨委系統(tǒng)和從屬于它的政治部門、政治委員系統(tǒng)，排除了個人和其他任何組織干預(yù)和支配的可能性。

“一條主線，多個系統(tǒng)”的政治領(lǐng)導(dǎo)和政府管理網(wǎng)絡(luò)，集中詮釋了當(dāng)代中國特色的黨政體制——黨政“雙軌”權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種體制保證了全國、全黨在政治上的統(tǒng)一性和黨政系統(tǒng)功能的獨立性。在此背景下，形成了“黨”“政”系統(tǒng)在人事管理上的競合，出現(xiàn)了合并設(shè)立或者合署辦公、“歸口管理”“領(lǐng)導(dǎo)小組”等完善黨和國家機構(gòu)職能體系的系列改革舉措。隨著國家機構(gòu)改革的不斷深入，需要黨政協(xié)同共治的公共事務(wù)愈加多樣復(fù)雜，黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象也更加普遍，并發(fā)揮著重要的統(tǒng)籌整合功能。

（二）整合黨政權(quán)力體系

在中國現(xiàn)代化治理進程中，黨政聯(lián)合發(fā)文是我國黨政“雙軌制”權(quán)力運行的重要載體，滿足了黨政機構(gòu)統(tǒng)籌改革的現(xiàn)實需要，對于促進黨政“雙軌”權(quán)力結(jié)構(gòu)在體系上的整合具有重要意義。

一是黨政聯(lián)合發(fā)文是我國黨政“雙軌制”權(quán)力運行的重要載體，有助于實現(xiàn)黨政系統(tǒng)權(quán)力運行的協(xié)同性。為進一步提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平，中國共產(chǎn)黨以“嵌入”及“重組”的方式進入國家政權(quán)機關(guān)之中，形成了中國特色的黨政體制。從政治學(xué)的角度來看，中國特色的黨政體制是一個高度復(fù)合的權(quán)力體系，既超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯，它通過特殊的方式將政黨組織與政府組織整合融貫，自我生成了一種新的邏輯。[4]8黨政聯(lián)合發(fā)文與“一套人馬，兩塊牌子”“歸口管理”“領(lǐng)導(dǎo)小組”及在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中設(shè)置黨組等方式，共同實現(xiàn)了“黨”“政”體系的緊密耦合與融貫。其中，中共中央設(shè)置常設(shè)性或臨時性委員會（領(lǐng)導(dǎo)小組）①2018 年，為進一步深化黨政體系的融合，加強黨中央對涉及黨和國家事業(yè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨的十九屆三中全會在《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中指出，將部分“領(lǐng)導(dǎo)小組”改為“委員會”，如將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組分別改為中央全面深化改革委員會、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會、中央財經(jīng)委員會、中央外事工作委員會，以負責(zé)相關(guān)領(lǐng)域工作的頂層設(shè)計、整體推進與督促落實。，以黨政聯(lián)合發(fā)文為媒介，促進了黨政部門的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而實現(xiàn)了黨政兩套權(quán)力體系的整合。這些委員會直接隸屬于中共中央，委員會成員主要由黨政工作部門組成，承擔(dān)的職能與政府管理事項密切相關(guān)，在某種程度上充當(dāng)了各個“口”或“系統(tǒng)”的神經(jīng)中樞②如中共中央政法委員會是黨中央負責(zé)全國政法工作的領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)，制定政法工作的總方針，協(xié)調(diào)相關(guān)黨政部門統(tǒng)一行動，是“政法口”的神經(jīng)中樞。，擁有橫跨黨政兩界的權(quán)力。而黨政聯(lián)合發(fā)文則以媒介的身份，將各個中央級別委員會的方針政策、決定意見、領(lǐng)導(dǎo)人講話精神等以制度文本的形式，傳輸至各個黨政系統(tǒng)，從而達成黨政體系在信息資源上的共享與整合。例如，為深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的重要精神，中共中央政法委員會與中共中央宣傳部、全國人大常委會辦公室、司法部共同印發(fā)了《關(guān)于建立社會主義核心價值觀入法入規(guī)協(xié)調(diào)機制的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》明確規(guī)定了社會主義核心價值觀入法入規(guī)的協(xié)調(diào)機制、審查工作、審查范圍、審查程序等內(nèi)容，為社會主義核心價值觀更好融入地方性條例等各類規(guī)范性文件和黨內(nèi)法規(guī)、社會規(guī)范提供了制度依據(jù)。

二是黨政聯(lián)合發(fā)文滿足了黨政機構(gòu)改革的現(xiàn)實需要，有助于推動黨政機構(gòu)之間的銜接協(xié)調(diào)，促進了黨政體系之間的整合。2019 年，為貫徹落實黨的十九大關(guān)于深化機構(gòu)改革的決策部署，黨的十九屆三中全會在《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中指出，要統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)，“黨的有關(guān)機構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實行合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益”。隨著黨政機構(gòu)的合并設(shè)立或合署辦公的不斷推進，黨政關(guān)系得到了深度融合，在客觀上強化了黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)實需要，黨政聯(lián)合發(fā)文逐漸成為黨和國家社會治理的常態(tài)工具。在我國的政治實踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文主要適用于黨政協(xié)同共治領(lǐng)域，尤其適用于“黨政合署辦公”等復(fù)合制度中黨政機關(guān)的人員管理及其共責(zé)事項。這是因為，黨政聯(lián)合發(fā)文既能夠避免黨政機關(guān)的重復(fù)立規(guī)，節(jié)約了立法成本，也有利于打破黨政部門之間的權(quán)力界限，調(diào)動黨政機關(guān)各自的職能優(yōu)勢，形成體系上的合力。以推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革為例，中共中央紀律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會合署辦公的體制（以下簡稱紀檢監(jiān)察合署辦公），突破了以往立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的布局構(gòu)造，整合了紀檢監(jiān)督權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、檢察監(jiān)督權(quán)，形成了專責(zé)反腐敗的權(quán)力——國家監(jiān)察權(quán)。[6]隨著紀檢監(jiān)察合署辦公的不斷深入，紀檢監(jiān)察機關(guān)就反腐敗領(lǐng)域聯(lián)合發(fā)布了大量的規(guī)范性文件，有力保障了黨對紀律檢查工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，促進了黨政“雙軌制”權(quán)力結(jié)構(gòu)在體系上的統(tǒng)一。例如，2021 年中共中央紀委、國家監(jiān)察委員會聯(lián)合印發(fā)了《中央紀委國家監(jiān)委開展特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故追責(zé)問責(zé)審查調(diào)查工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），該《規(guī)定》要求中央紀委、國家監(jiān)委應(yīng)當(dāng)嚴格依紀依法開展特別重大生產(chǎn)安全事故追責(zé)問責(zé)審查調(diào)查，堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。①與此類似，中共中央紀委、國家監(jiān)察委及其會同有關(guān)單位發(fā)布的文件有：2018 年4 月，中共中央紀律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會聯(lián)合發(fā)布了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》；2019 年7 月，中共中央紀律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會聯(lián)合發(fā)布了《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》；2021 年1 月，中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部、國家監(jiān)察委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于嚴肅換屆紀律加強換屆風(fēng)氣監(jiān)督的通知》；2021 年9 月，中共中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會同中共中央組織部等其他機構(gòu)，聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步推進受賄行賄一起查的意見》等。

（三）整合黨政制度文本

除了推動“黨”“政”系統(tǒng)在體系上形成合力之外，黨政聯(lián)合發(fā)文還有助于推動黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接協(xié)調(diào)，實現(xiàn)“黨”“政”系統(tǒng)在制度文本上的整合。

黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，二者互為補充，相輔相成，相互促進。[7]對此，習(xí)近平總書記曾多次強調(diào)，全面推進依法治國，必須注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接協(xié)調(diào)。但由于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定主體、制定程序、規(guī)范事項等方面均存在較大區(qū)別，造成了二者在銜接上的困難。而作為具有復(fù)合屬性的制度規(guī)范，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠有效緩解黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的張力，是實現(xiàn)二者銜接協(xié)調(diào)的重要媒介。黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性的“一體兩面性”，即在性質(zhì)上屬于黨內(nèi)法規(guī)，在發(fā)文形式上采取國家法律的形式，決定了黨政聯(lián)合發(fā)文能夠成為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律結(jié)構(gòu)耦合的重要形式。[8]換言之，黨政聯(lián)合發(fā)文的復(fù)合特性，使得其成為實現(xiàn)黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)的常態(tài)化工具，并表現(xiàn)為黨規(guī)國法在制定、轉(zhuǎn)化層面的聯(lián)動。具體而言，黨政聯(lián)合發(fā)文本身是黨政機關(guān)針對共責(zé)事項協(xié)商后的產(chǎn)物和結(jié)果，其憑借“領(lǐng)導(dǎo)小組”等機制，強化了黨規(guī)國法在交叉領(lǐng)域文件制定環(huán)節(jié)的銜接。對此，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第13 條第2 款規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定?！本痛硕裕谝恍┴叫柰苿痈母锏念I(lǐng)域，如反腐倡廉、社會治安、農(nóng)村脫貧等，制定純粹的國家法律尚不成熟，而通過黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的方式則可以減少立法阻礙、提升立法效率?！盀榱烁咝Ы鉀Q政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)問題，強化黨和政府的責(zé)任，在這些銜接或者重合的領(lǐng)域，適度的黨政聯(lián)合立法的方式可以最迅速和最有效地推進國家和社會改革，解決治理中出現(xiàn)的問題?！盵9]黨政機關(guān)通過聯(lián)合發(fā)文的形式實現(xiàn)了二者在立法立規(guī)層面的聯(lián)動，提高了立法效率、節(jié)約了立法成本，達到高效治理的目標，有助于實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)。

總而言之，中國特色的黨政體制呈現(xiàn)出“政黨權(quán)力結(jié)構(gòu)”與“憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)”并軌的運行格局-主體多元-分工協(xié)調(diào)-雙軌運行的體制。進入新時代，中國共產(chǎn)黨以強有力的生命力，領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)代中國形成了一種融政黨于國家并與國家權(quán)力高度耦合的政治形態(tài)，而黨政聯(lián)合發(fā)文則是實現(xiàn)這種耦合與溝通的重要載體和制度形態(tài)，助推了黨政系統(tǒng)在體系上與制度上的整合。

三、理論闡釋：黨領(lǐng)導(dǎo)下的結(jié)構(gòu)耦合與政治決策的法治化

黨政聯(lián)合發(fā)文在當(dāng)代中國政府的治理過程中普遍存在并發(fā)揮了重要的整合功能，契合了黨政“雙軌”的治理結(jié)構(gòu)特征，滿足了社會治理的現(xiàn)實需要。從社會系統(tǒng)理論中有關(guān)政治系統(tǒng)的論述來看，黨政聯(lián)合發(fā)文發(fā)揮制度功能的前提是始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了政黨是政治系統(tǒng)的核心動力機制。在此基礎(chǔ)上，作為耦合結(jié)構(gòu)的黨政聯(lián)合發(fā)文，既促進了黨政系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)耦合，又推動了政治決策的法治化進程，為加強黨的領(lǐng)導(dǎo)開辟了新路，符合當(dāng)代社會系統(tǒng)運行的一般邏輯。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)籌整合：政黨作為政治系統(tǒng)的核心機制

黨的機關(guān)在“一條主線，多個系統(tǒng)”的政治網(wǎng)絡(luò)中，以及黨政聯(lián)合發(fā)文的整個過程中，始終占據(jù)著主導(dǎo)地位，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。對此，通過觀察當(dāng)代政黨在政治系統(tǒng)中的地位和作用，有助于進一步理解黨的機關(guān)的主導(dǎo)地位，深入認識中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。

魯曼在后期政治系統(tǒng)理論的研究中曾強調(diào)政黨在政治系統(tǒng)中的重要作用。在魯曼的政治系統(tǒng)理論之中，“以政黨為核心機制的狹義政治系統(tǒng)”與“以國家機構(gòu)為核心機制的政府行政系統(tǒng)”的分化先于“立法-行政-司法”的權(quán)力分立模式，因而可以被視為政治系統(tǒng)理論第一層次的建構(gòu)。而“伴隨著社會分化和政治系統(tǒng)的內(nèi)部分化，政治系統(tǒng)逐漸實現(xiàn)了‘立法機構(gòu)’和‘執(zhí)行機構(gòu)’的分立，并因此分別根據(jù)可能涉及的問題制造了系統(tǒng)內(nèi)部的復(fù)雜性。據(jù)此，立法機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的分立可以被視為政治系統(tǒng)理論第二層次的建構(gòu)”[10]。由此可見，狹義政治系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)均屬于社會的子系統(tǒng)，各自承擔(dān)著特殊的功能，且前者相較于后者更具有一定的主導(dǎo)性?！霸谙嗤治鰧哟紊?，狹義政治系統(tǒng)是以作為行政官僚系統(tǒng)的前置階段顯現(xiàn)出來的，因而相較于行政官僚系統(tǒng)占有主導(dǎo)地位?！盵11]而如何進一步認識政黨在政治系統(tǒng)中的角色定位，則需要提及政治的民主模式。政黨與民主模式二者是相輔相成、相互作用的。一方面，民主模式能夠助推政治系統(tǒng)的持續(xù)運行，是執(zhí)政黨的治理目標。當(dāng)政治系統(tǒng)面對外界環(huán)境的激擾時，其必須自我內(nèi)部更新，如更換相關(guān)決策的原則和標準，以化約外部環(huán)境的復(fù)雜性。而民主因具有中性且包容的（亦即不具有前置默認價值的）特性，因而能夠適宜于政治系統(tǒng)的運行。另一方面，民主模式的形成則需要依托政治系統(tǒng)中政黨的貫徹執(zhí)行，即民主是一種“尖端的分立”[12]。其中，“尖端”是溝通媒介權(quán)力，而“分立”則是執(zhí)政黨和其他黨派。簡言之，政治系統(tǒng)之間的權(quán)力溝通實則是圍繞政黨提出的與政治系統(tǒng)相關(guān)的議題而得以迅速結(jié)構(gòu)化的。而政黨之所以能夠成為政治系統(tǒng)的動力機制，是因為其承擔(dān)著生產(chǎn)政治合法性的重要責(zé)任，即政治系統(tǒng)能夠靈活地自我授予合法性。魯曼的政治合法性理論突破了以往將政治的合法性理解為法律的傳統(tǒng)觀念，具有一定的顛覆性和創(chuàng)造性。然而，考慮到政治系統(tǒng)的合法性是自我建構(gòu)的，存在著“合法即合法”的邏輯悖論，魯曼進一步提出了政治合法性的前提條件：第一，政治系統(tǒng)能夠成功地識別和溝通（認知開放）處于環(huán)境系統(tǒng)中的與政治相關(guān)的事件；第二，避免將環(huán)境中的事件先入為主地認定為政治性的溝通內(nèi)容；第三，政治系統(tǒng)內(nèi)部再分化子系統(tǒng)的復(fù)雜性，能夠應(yīng)對環(huán)境的復(fù)雜性；第四，政治系統(tǒng)具備應(yīng)對特定事件的信任程度與接受程度。[13]75以上四項條件表明，政治系統(tǒng)能夠在運作封閉的基礎(chǔ)上實現(xiàn)再分化，并在認知開放的作用下實現(xiàn)與環(huán)境的相互激擾，從而化約外部環(huán)境的復(fù)雜性。

無論是在黨政聯(lián)合發(fā)文的整個過程中，還是在其發(fā)揮整合功能的政治實踐中，中國共產(chǎn)黨都直接指導(dǎo)或間接主導(dǎo)著各類“政”的機關(guān)的具體工作，契合了政黨是政治系統(tǒng)核心動力機制的理論。具體而言，黨政機關(guān)在聯(lián)合發(fā)文的整個過程中，始終堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則：在發(fā)文動因上，黨政聯(lián)合發(fā)文主要涉及黨內(nèi)事務(wù)及黨組織成員，國家行政機關(guān)予以貫徹執(zhí)行；在發(fā)文過程中，黨政聯(lián)合發(fā)文的主辦機關(guān)通常為黨的機關(guān)，黨政機關(guān)聯(lián)合起草發(fā)布；在發(fā)文實施情況上，往往都是黨的機關(guān)負責(zé)督促執(zhí)行，國家行政機關(guān)則需要予以轉(zhuǎn)化適用。如果說黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的過程體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，那么黨政聯(lián)合發(fā)文的相關(guān)制度實踐，則貫徹落實了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。具言之，在實現(xiàn)“黨”“政”系統(tǒng)統(tǒng)籌整合的過程中，黨政聯(lián)合發(fā)文體現(xiàn)了我國政黨治理體系中“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的基本特征。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。在“一條主線，多個系統(tǒng)”的政治網(wǎng)絡(luò)中，黨的機關(guān)與各類“政”的機關(guān)，如人大、政府、政協(xié)、紀檢監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、武裝力量、人民團體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等，均存在聯(lián)合發(fā)文的可能。據(jù)相關(guān)學(xué)者對177 部黨內(nèi)法規(guī)進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)以黨組織和國家行政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的居多，為172 部，占比為97.2%；黨組織與立法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的較少，分別為0 部、2 部和3 部，占比為2.8%。[14]為了更好地推進國家治理體系現(xiàn)代化的目標，黨的機關(guān)除了與國家行政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文之外，還與共青團、婦聯(lián)、協(xié)會等聯(lián)合行文。

綜上，黨的機關(guān)通過黨政聯(lián)合發(fā)文實現(xiàn)了“黨”“政”系統(tǒng)的統(tǒng)籌整合，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的“執(zhí)政黨”的本質(zhì)。黨政聯(lián)合發(fā)文使得黨的方針政策深深嵌入到國家行政系統(tǒng)之中，對于進一步貫徹落實“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”具有重大現(xiàn)實意義。

（二）體系上的整合：黨政聯(lián)合發(fā)文促進了黨政系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合

就體系上的整合而言，黨政聯(lián)合發(fā)文促進了“黨”“政”系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)耦合。所謂結(jié)構(gòu)耦合是指，在功能分化的大背景下，運作封閉的自我再制系統(tǒng)在認知開放的基礎(chǔ)上，相互作為對方的環(huán)境，環(huán)境變動會干擾系統(tǒng)卻無法直接因果關(guān)聯(lián)地決定系統(tǒng)運算。正如魯曼所指出的，“結(jié)構(gòu)耦合的概念是針對系統(tǒng)與環(huán)境之間緊密關(guān)系的陳述”[15]379。據(jù)此，系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)耦合是在功能分化的社會背景下，具備運作封閉和認知開放特征的社會子系統(tǒng)為了化約外界環(huán)境的復(fù)雜性而互聯(lián)互通的行為。

社會功能的分化是系統(tǒng)間結(jié)構(gòu)耦合的根本前提。結(jié)構(gòu)耦合運作只有在社會的功能分化已經(jīng)獲得長足進展，以至于諸功能系統(tǒng)的分離與關(guān)聯(lián)業(yè)已構(gòu)成一項問題，以及整體與部分之間的統(tǒng)一吊詭得以顯現(xiàn)時，結(jié)構(gòu)耦合才得以形成。[15]384對此，魯曼認為，社會分化包括以下三個階段：首先是“區(qū)隔式分化”（Segment?re Differenzierung），接著是“階層式分化”（Stratifikatorische Differenzierung），現(xiàn)在是“功能式分化”（Funktionale Differenzierung）①對此必須注意的是，在功能式分化社會中，階層式分化形式與區(qū)隔分化形式即使不再是社會主要分化形式，但其作為分化模型并未消失。區(qū)隔分化形式仍以獨立于功能分化形式而被生產(chǎn)，例如，民族國家在政治系統(tǒng)中的分化，企業(yè)在經(jīng)濟系統(tǒng)中的分化，或?qū)W校在教育系統(tǒng)中的分化。階層式分化形式不僅持續(xù)地透過功能式分化形式的影響而被生產(chǎn)，甚至被強化為明顯的社會階級。參見Claudio Baraldi.Glossar zu Niklas Luhmanns Theorie sozialer Syseme[M].Frankfurt-am Main：Suhrkamp taschenbuch wissenschaft，1997：70-71.。而功能分化形式相較于前兩種分化形式，顯著地推動著社會子系統(tǒng)的發(fā)展，呈現(xiàn)出更高的復(fù)雜性。在現(xiàn)代功能分化的背景下，政治系統(tǒng)分化出了多個地域國家，實現(xiàn)了政治組織分化，進一步形成了“狹義政治/行政/公眾”的政治子系統(tǒng)?！霸诋?dāng)今政治民主之下，每個地域國家之內(nèi)的政治組織分化為三種類型：首先是狹義政治系統(tǒng)，其功能是議題討論、人員選擇、共識機會與權(quán)力建構(gòu)等面向，其在實證法上的制度是政黨組織；其次是廣義行政系統(tǒng)，其功能是‘產(chǎn)生關(guān)聯(lián)決策’，其在實證法上的制度包括國會組織、內(nèi)閣組織與行政官僚組織；最后是大眾，是指任何人或團體，只要其意見在政治選擇中被納入考量或其必須接受廣義行政系統(tǒng)所作出的集體關(guān)聯(lián)決策。”[16]在此基礎(chǔ)上，認知開放的功能系統(tǒng)能夠與外界環(huán)境實現(xiàn)結(jié)構(gòu)耦合運作。例如，政治系統(tǒng)借由發(fā)展它自己的特殊符碼，不僅能將其環(huán)境中的任何事情（如發(fā)生于法律、學(xué)術(shù)或宗教的事情）回應(yīng)成一項政治議題，而且能政治化地對其進行處理。[11]

在社會功能分化的前提下，運作封閉與認知開放是系統(tǒng)間結(jié)構(gòu)耦合的必然條件。就系統(tǒng)的運作封閉而言，社會系統(tǒng)為了實現(xiàn)自身功能的獨立運作，會保持一定的封閉性。但若是系統(tǒng)一味強調(diào)自我再制的封閉性，那么系統(tǒng)與環(huán)境之間的聯(lián)系則無法實現(xiàn)。為此，在功能分化的大背景下，社會子系統(tǒng)不僅需要保持運作上的封閉性，還應(yīng)具備認知上的開放性，以實現(xiàn)與環(huán)境的相互激擾。運作上的封閉性說的是系統(tǒng)的自我生產(chǎn)只能夠借由其自身之運作而被執(zhí)行，系統(tǒng)的統(tǒng)一性也只能夠借由其自身之運作而被再生產(chǎn)；另外也可以反過來說：系統(tǒng)無法在環(huán)境中運作，亦即，它無法透過自身之運作而使自己與其環(huán)境連結(jié)在一起。[15]490在運作封閉與認知開放的基礎(chǔ)上，社會子系統(tǒng)實現(xiàn)了相互之間的激擾與耦合，促進了系統(tǒng)間的互聯(lián)互通。

同樣的，作為社會子系統(tǒng)的中國政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)，借助黨政聯(lián)合發(fā)文實現(xiàn)了二者間的結(jié)構(gòu)耦合，深刻體現(xiàn)了中國特色的治理之道。作為“黨”“政”系統(tǒng)耦合的重要媒介，黨政聯(lián)合發(fā)文表現(xiàn)了“黨”“政”權(quán)力系統(tǒng)在制定依據(jù)、制定主體、運行邏輯上的高度整合。其一，制定依據(jù)上的耦合。黨政雙方主體在聯(lián)合發(fā)文的過程中，既要依據(jù)國家法律的精神，也要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。如中央紀委與中央組織部聯(lián)合制定的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，該規(guī)定第1 條指出：“根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)和《中華人民共和國行政監(jiān)察法》《中華人民共和國公務(wù)員法》等國家法律規(guī)定，制定本規(guī)定?！逼涠?，制定主體上的耦合。黨政聯(lián)合發(fā)文是指執(zhí)政黨與政府為實現(xiàn)高效的社會治理，在特定領(lǐng)域共同制定各類規(guī)范性文件的行為。目前，黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體主要包括中共中央與國務(wù)院，黨的中央組織的內(nèi)設(shè)機構(gòu)與國務(wù)院部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，中共中央各部門和國務(wù)院組成部門（直屬機構(gòu)），中共中央各部門、國家最高司法機關(guān)和國務(wù)院組成部門，中共中央各部門、國務(wù)院組成部門（直屬機構(gòu)）與人民團體以及少量其他主體等。其三，運行邏輯上的耦合。所謂運行邏輯是指政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)由于各自功能的不同，系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的運行亦有所不同，具體可以表現(xiàn)為二者在調(diào)整范圍與調(diào)整事項上的互異。而黨政聯(lián)合發(fā)文則超越了此種運行邏輯，橫跨黨政兩大領(lǐng)域，既能調(diào)整黨務(wù)，也能調(diào)整國務(wù)，既能約束黨組織，也能約束非黨組織，對于實現(xiàn)黨政共治、夯實中國特色法治責(zé)任體系具有重要意義。

（三）制度上的整合：黨政聯(lián)合發(fā)文推動了政治決策的法治化

就制度上的整合而言，黨政聯(lián)合發(fā)文有助于在全國范圍內(nèi)貫徹落實黨的方針政策，推動政治決策的法治化，為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)開辟新的路徑。第五次憲法修正案明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。”堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是一句空的口號，必須通過具體的方式和途徑落實。政黨本身不能直接把自己的政綱付諸實踐，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)通過黨的執(zhí)政來實現(xiàn)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)寓于黨的執(zhí)政之中，在國家范圍內(nèi)實施黨的方針、政策、主張。這是因為，“以脫離于國家體制之外的‘領(lǐng)導(dǎo)黨’來建構(gòu)國家政權(quán)關(guān)系、配置政治權(quán)力資源，會在事實上形成黨的至高無上的政治地位和巨大無比的政治權(quán)力。領(lǐng)導(dǎo)黨也很容易凌駕于憲法和法律之上，游離于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等國家權(quán)力之外，不利于黨政關(guān)系的良性發(fā)展”[17]106-107。為此，有學(xué)者提出，“執(zhí)政黨應(yīng)作為國家制度內(nèi)的政治力量存在，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為一種‘潛在的政治權(quán)力’，必須經(jīng)過人大立法的轉(zhuǎn)化過程，才能具有國家權(quán)力的性質(zhì)”[17]107，即將黨的意志通過國家權(quán)力機關(guān)——全國及地方人大及其常委會，上升為國家意志，形成法律法規(guī)，然后再交由政府去執(zhí)行。這是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的傳統(tǒng)路徑。除此之外，中國共產(chǎn)黨在百年治理實踐中逐漸探索出了一條實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的新路，即通過極具“中國味”的黨政聯(lián)合發(fā)文將黨的意志直接體現(xiàn)為國家意志，推動了黨的政策和主張在全國范圍內(nèi)的執(zhí)行，為實現(xiàn)和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)開辟了新路。

黨的機關(guān)和國家機關(guān)聯(lián)合制定頒布規(guī)范性文件的方式，促進了黨政機關(guān)在立法立規(guī)層面的銜接協(xié)調(diào)，可將黨組織的政策主張、決策精神等以制度文本的方式加以表達，形成相應(yīng)的制度文本，推動了政治決策的法治化進程。所謂政治決策的法治化，是指權(quán)力媒介向“合法/非法”符碼的轉(zhuǎn)變。首先，政黨通過議會立法拘束行政部門的權(quán)限，行政部門被工具化和被限定為形成和傳遞集體性有約束力決定的角色[13]81；其次，行政系統(tǒng)在反饋和接受政治指令的同時，政治指令也要能夠被行政系統(tǒng)轉(zhuǎn)譯為可管理的媒介并且能夠有效地以媒介的形式傳遞給社會[13]105。就此而言，政治決策進入行政系統(tǒng)之后將被再符碼化或二次符碼化，以法律的形式被歸入“合法/非法”的框架中。[13]109以此為視角，在當(dāng)代中國政府與政治的治理過程中，黨政聯(lián)合發(fā)文促進黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)的過程實則是政治決策法治化的過程，是政治理性向行政理性轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。具體而言，在一些前瞻性、綜合性、突發(fā)性的國家治理領(lǐng)域，制定約束力更為普遍的國家法律存在制約新生事物發(fā)展的風(fēng)險，不利于社會的創(chuàng)新發(fā)展。但對新生領(lǐng)域又不能置之不顧，而只能在小范圍內(nèi)予以試驗，待立法條件成熟時，再將其上升為國家法律。對此，相較于傳統(tǒng)單一的立法模式，黨政聯(lián)合發(fā)文具備靈活性、高效性和直接性，能夠在相對較小的范圍內(nèi)“先行先試”，為國家法律掃清了立法障礙，從而推動整個社會體系的良性發(fā)展。以生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域為例，黨中央在2012 年黨的十八大報告中就“生態(tài)文明建設(shè)”做出了重大部署，指出“生態(tài)文明建設(shè)”是中國共產(chǎn)黨為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而實施的一項長遠政策。為深入貫徹落實黨中央有關(guān)“生態(tài)文明建設(shè)”的重要指示，黨政機關(guān)就此聯(lián)合發(fā)布了一系列重要的行為規(guī)范①相關(guān)黨政機關(guān)就“生態(tài)文明建設(shè)”聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件有：中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（2018）、《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（2021）；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)的意見》（2016）、《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》（2016）、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（2017）、《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2018）；中央紀委、國家監(jiān)委聯(lián)合發(fā)布的《駐生態(tài)環(huán)境部紀檢監(jiān)察組日常監(jiān)督聯(lián)系人制度（試行）》（2019）等。，為國家正式立法積累了豐富經(jīng)驗，實現(xiàn)了由政策化治理向法治化治理的轉(zhuǎn)變。例如，2015 年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》；2018 年第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案，將憲法第89 條“國務(wù)院行使下列職權(quán)”中的第6 項“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”修改為“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”。

四、進一步發(fā)揮黨政聯(lián)合發(fā)文制度優(yōu)勢的思考

黨政聯(lián)合發(fā)文在社會治理過程中發(fā)揮了重要作用，體現(xiàn)了中國獨有的政黨與政治運行方式，是黨和國家機構(gòu)改革的重要載體。在當(dāng)代中國治理過程中，具備整合性、嵌入性與聯(lián)動性特征的黨政聯(lián)合發(fā)文，能夠為實現(xiàn)“黨”“政”系統(tǒng)的互聯(lián)互通提供保障。但是，由于黨政聯(lián)合發(fā)文在制定和實施上還存在諸多問題，可能擠占國家法律的法治空間，導(dǎo)致“黨”“政”系統(tǒng)之間功能的“去界分化”，形成“黨政不分”“以黨代政”的實踐困境。

具體來說，一是黨政聯(lián)合發(fā)文的制定標準不夠清晰，存在“越界”情形。《制定條例》規(guī)定，黨政機關(guān)可以就黨政交叉事項聯(lián)合行文。但是由于缺少相應(yīng)的配套解釋和說明，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)過度解讀黨政交叉事項的情形，部分黨政機關(guān)對屬于純粹國家事務(wù)的領(lǐng)域亦聯(lián)合發(fā)文，如《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于中央機關(guān)團體購買自用農(nóng)副土特產(chǎn)品的規(guī)定》。在魯曼的社會系統(tǒng)理論中，每一個社會子系統(tǒng)均有自己獨特的功能，以區(qū)分其他系統(tǒng)。同樣的，作為社會子系統(tǒng)的政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)，中國特色的“黨”“政”系統(tǒng)也具有各自的獨特功能?！包h”的系統(tǒng)具有決定國家發(fā)展方向的重要功能，而“政”的系統(tǒng)則承擔(dān)著管理國家事務(wù)、社會事務(wù)的職能。功能的不同決定了調(diào)整領(lǐng)域的不同，“越界”的黨政聯(lián)合發(fā)文在一定程度上會使得“黨”的系統(tǒng)代替“政”的系統(tǒng)，造成二者的“去界分化”。二是黨政聯(lián)合發(fā)文的制定程序不夠嚴密，存在泛化或虛化現(xiàn)象。黨政聯(lián)合發(fā)文是多個部門協(xié)商一致推動的結(jié)果，其起草部門往往以牽頭的政府部門為主。然而，由于受到部門間利益關(guān)系以及部門專業(yè)化程度的影響，起草部門對涉及其他部門和單位工作范圍的事項，往往未能做到同有關(guān)部門和單位協(xié)商一致。例如，某地方的行業(yè)主管部門在未征求財政部門意見、不具備對應(yīng)資金支持情況下，僅根據(jù)工作推動需要在文件起草中提出省（自治區(qū)、直轄市）級財政撥付專項資金支持等要求。[18]三是黨政聯(lián)合發(fā)文的制定技術(shù)不夠規(guī)范，存在“錯位”情形。根據(jù)《制定條例》第6 條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)具有嚴格的表述形式，一般采用編、章、節(jié)、條、款、項、目，區(qū)別于其他規(guī)范性文件。這是因為，規(guī)范性文件重在“論”，包括闡明某一主題的重大意義，推進相關(guān)工作的重要性與緊迫性，旨在講道理、擺理由，因而適合采用段落的形式；而黨規(guī)重在“定”，明確制定目的和依據(jù)、界定適用范圍以及相應(yīng)后果等，旨在立規(guī)矩，因此更適合采用條款形式一一列明。[19]事實上，大多數(shù)黨政聯(lián)合發(fā)文在表述形式上往往與規(guī)范性文件并無區(qū)別，存在文件形式與實質(zhì)內(nèi)容“錯位”的現(xiàn)象，偏離了“黨規(guī)姓黨”的基本原則。例如，為了進一步貫徹落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于全面加強危險化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見》（2020），一些省市在發(fā)布相關(guān)文件的過程中，往往由具備該領(lǐng)域?qū)I(yè)知識或者對該領(lǐng)域較為熟悉的政府部門牽頭起草，在內(nèi)容上具有明顯的行政規(guī)范性文件的特征，與文件的黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)不相符合①如湖南省委辦公廳、省政府聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于全面加強危險化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的實施意見》；內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委辦公廳、自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面加強危險化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的實施方案》。。

為此，要進一步發(fā)揮黨政聯(lián)合發(fā)文的制度優(yōu)勢，還需不斷提升其規(guī)范化和法治化程度。首先，應(yīng)當(dāng)明確黨政聯(lián)合發(fā)文的制定標準，防止“越界”情形。當(dāng)前，缺乏有關(guān)黨政聯(lián)合發(fā)文制定的配套解釋，導(dǎo)致實踐中存在過度解讀黨政聯(lián)合行文事項范圍的現(xiàn)象。為此，可以考慮在《制定條例》或者《立法法》中增加有關(guān)黨政聯(lián)合發(fā)文的配套規(guī)定，以清單的方式對黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的事項進行類型化處理，使其更好融入中國特色社會主義法治體系之中。具體而言，黨政聯(lián)合發(fā)文清單的編制應(yīng)以政治強度為標準，對有必要聯(lián)合發(fā)文的情形進行分類確認。主要包括以下三類：一是應(yīng)當(dāng)聯(lián)合發(fā)文的“固有范圍”。黨政機關(guān)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合發(fā)文的領(lǐng)域需要滿足政治強度標準的構(gòu)成要素，并具有較強的政治性。這些領(lǐng)域主要包括國家根本領(lǐng)域、權(quán)力組織與權(quán)力運行領(lǐng)域、政治性較強的國家安全領(lǐng)域以及黨直接領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略性領(lǐng)域。在該領(lǐng)域內(nèi)，“政”的機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極主動與“黨”的機關(guān)聯(lián)合發(fā)文，以確保所擬文件的政治性和科學(xué)性。二是可以聯(lián)合發(fā)文的“謙抑范圍”。即在一些公權(quán)力運行領(lǐng)域，如純粹事務(wù)管理領(lǐng)域（行政管理類、刑事管理類、經(jīng)濟管理類、程序管理類、社會管理類、國家標志管理類等），為了保證黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的科學(xué)性，黨的機關(guān)可以與政的機關(guān)聯(lián)合發(fā)文，并保持謙抑原則。三是禁止聯(lián)合發(fā)文的“排除范圍”。即存在少數(shù)特定領(lǐng)域，如“一國兩制”領(lǐng)域、私法權(quán)利領(lǐng)域等，黨政機關(guān)不應(yīng)聯(lián)合發(fā)文。其次，應(yīng)當(dāng)規(guī)范黨政聯(lián)合發(fā)文的制定程序，提升其科學(xué)性和公信力。根據(jù)《制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定程序主要包括規(guī)劃與計劃、起草、審批、發(fā)布及修改。為了更好地體現(xiàn)雙方合意和立法目的，黨政機關(guān)應(yīng)當(dāng)共同參與文件制定實施的整個過程。以起草程序為例，黨的機關(guān)與國家機關(guān)等相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)突破部門之間的利益壁壘，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上達成立法立規(guī)的一致意見。最后，應(yīng)當(dāng)提升黨政聯(lián)合發(fā)文的制定技術(shù)，實現(xiàn)制度文本在形式上和內(nèi)容上的一致性。制定技術(shù)是指在制定黨內(nèi)法規(guī)、國家法律的過程中，在結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和表述等方面應(yīng)當(dāng)遵循的技術(shù)規(guī)則和應(yīng)當(dāng)符合的標準要求。[20]當(dāng)前，大多數(shù)黨政聯(lián)合發(fā)文屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇，因此在名稱、體例結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、表述上都應(yīng)當(dāng)符合《制定條例》的相關(guān)規(guī)定；對于屬于法律法規(guī)、行政規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文，則應(yīng)當(dāng)符合《立法法》的相關(guān)要求。