汪海燕

(南京林業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210037)

2022年3月30日，習(xí)近平總書記參加首都義務(wù)植樹活動(dòng)時(shí)提出：森林是水庫(kù)、錢庫(kù)、糧庫(kù)、碳庫(kù)。這一論述深刻闡明了森林資源在國(guó)家生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。隨著生態(tài)環(huán)境惡化程度加劇，人類對(duì)森林生態(tài)服務(wù)的需求顯著加大，有必要構(gòu)建森林資源用途管制制度限制森林資源的經(jīng)濟(jì)性利用，保障森林資源的生態(tài)功能[1]。

森林資源用途管制是公權(quán)力主體對(duì)森林資源功能的利用范圍及利用程度實(shí)施限制的政府管制，包括編制森林資源利用規(guī)劃、區(qū)劃界定森林資源用途并對(duì)森林資源用途轉(zhuǎn)用實(shí)施嚴(yán)格限制[2]。2001年，我國(guó)實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)，將森林資源按照其主導(dǎo)利用功能區(qū)分為公益林和商品林兩大類。公益林是以維護(hù)和創(chuàng)造優(yōu)良生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性等滿足人類社會(huì)生態(tài)需求為主體功能，以提供公益性、社會(huì)性產(chǎn)品或服務(wù)為主的森林、林木和林地；商品林是以生產(chǎn)木(竹)材和提供其他林特產(chǎn)品，以滿足人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求為主體功能的森林、林木和林地[3]。林地是森林、林木的載體，也是林業(yè)最重要的生產(chǎn)要素，對(duì)林地的利用范圍和利用程度直接影響森林資源主導(dǎo)利用功能的實(shí)現(xiàn)，2019年修正的《中華人民共和國(guó)森林法》(以下簡(jiǎn)稱《森林法》)依據(jù)林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)原則，將發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的林地和林地上的森林劃定為公益林，其他林地和林地上的森林則為商品林，并對(duì)公益林和商品林實(shí)行不同程度的采伐管制制度(1)本文討論的公益林管理制度是指國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定及管理制度，地方公益林區(qū)劃界定及管理制度是以《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》為模板進(jìn)行的在地化轉(zhuǎn)換，以國(guó)家級(jí)公益林為例從行文上能更集中體現(xiàn)森林資源用途管制的制度安排現(xiàn)狀和實(shí)施效果。，擬通過(guò)控制森林采伐數(shù)量達(dá)到保障森林生態(tài)功能的目的，因此，林地用途管制應(yīng)構(gòu)成森林資源用途管制的核心?，F(xiàn)有研究認(rèn)為2019年修正的《森林法》將林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)作為基本原則予以確定，完善了森林資源權(quán)屬的相關(guān)規(guī)定，但是商品林和公益林管制措施既無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)森林資源權(quán)利的有效保障，也難以正向激勵(lì)森林生態(tài)服務(wù)供給。依據(jù)生態(tài)文明制度的頂層設(shè)計(jì)方案，森林資源物權(quán)制度和森林資源用途管制制度是森林資源制度體系的核心，其中森林資源用途管制制度應(yīng)以規(guī)范政府管制的權(quán)力邊界為目標(biāo)[4]。但是2019年修正的《森林法》實(shí)行森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制，對(duì)政府責(zé)任的強(qiáng)化可能引致公權(quán)力對(duì)私權(quán)的過(guò)度干預(yù)，難以有效約束政府管制的權(quán)力擴(kuò)張。

2020年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)既是私權(quán)保障的宣言書，也同時(shí)設(shè)定了公權(quán)力的邊界，有助于實(shí)現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)的良性互動(dòng)：公權(quán)力對(duì)私權(quán)具有消極的、不得侵犯的義務(wù)；法定情形下公權(quán)力具有積極保障私權(quán)的義務(wù)；基于公共利益的需要，公權(quán)力應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序限制私權(quán)?！睹穹ǖ洹吩诖_認(rèn)森林資源權(quán)利歸屬的同時(shí)也對(duì)公權(quán)力介入森林資源利用的領(lǐng)域和程序提出規(guī)范性要求，有必要在《民法典》實(shí)施背景下探索森林資源用途管制框架，思考如何完善森林資源用途管制制度的規(guī)范構(gòu)造，對(duì)政府管制森林資源用途的權(quán)力實(shí)現(xiàn)有效程序控制，保障森林資源私權(quán)自治，兼顧森林資源的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

一、 綠色原則：森林資源用途管制的指引原則

傳統(tǒng)民法以“有限理性”為前提，以平等、自由為邏輯起點(diǎn)構(gòu)建權(quán)利規(guī)范體系，難以有效應(yīng)對(duì)具有外部性特征的生態(tài)環(huán)境問題。1962年蕾切爾·卡遜發(fā)表《寂靜的春天》，闡明人類同大氣、森林、海洋、河流等生態(tài)系統(tǒng)之間的密切關(guān)系，人類社會(huì)開始從多學(xué)科角度對(duì)生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行理論反思。1968年加勒特·哈丁發(fā)表《公地悲劇》，提出公地悲劇產(chǎn)生的原因在于公地因產(chǎn)權(quán)難以界定而被競(jìng)爭(zhēng)性使用，政府管制可能是應(yīng)對(duì)公地悲劇的有效途徑。2020年《民法典》總則編第九條規(guī)定：“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，學(xué)界將該條款歸納為“綠色原則”?！熬G色原則”將生態(tài)環(huán)境保護(hù)引入民法體系，通過(guò)對(duì)物權(quán)絕對(duì)、意思自治的限制，劃定私人自治的綠色邊界，為公權(quán)力介入森林資源權(quán)利進(jìn)行森林資源用途管制提供指引?！氨Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境”是生態(tài)約束條件下對(duì)私法自治的外源性限制[5]，從文義、歷史和體系解釋來(lái)看，“節(jié)約資源”不應(yīng)限于自然資源范疇，作為民法基本原則之一，還要求有效利用制度資源[6]。因此，森林資源用途管制不僅要求提高森林資源利用率，而且要考慮森林資源用途管制成本，提高森林資源用途管制的制度效率。

1. 保護(hù)生態(tài)環(huán)境：公權(quán)力干預(yù)森林資源權(quán)利的依據(jù)

傳統(tǒng)民法理論崇尚私法自治，權(quán)利主體有權(quán)在法律界定的權(quán)利范圍內(nèi)自由選擇對(duì)物的利用方式，但是權(quán)利主體并非擁有絕對(duì)自由，立法者在界定權(quán)利邊界時(shí)依賴當(dāng)時(shí)的資源、制度和技術(shù)條件，依據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)目標(biāo)“篩選”出有必要用法律保障的物的利用方式。當(dāng)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)正當(dāng)性基礎(chǔ)的社會(huì)目標(biāo)發(fā)生變化時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵也會(huì)相應(yīng)變化[7]。隨著生態(tài)危機(jī)的加劇，國(guó)際社會(huì)越來(lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到森林的極端重要性，但是2020年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織聯(lián)合發(fā)布的《世界森林狀況》顯示，毀林和森林退化形勢(shì)依然嚴(yán)峻。森林生態(tài)系統(tǒng)相比較于地表其他生態(tài)系統(tǒng)，具有更復(fù)雜的空間結(jié)構(gòu)、營(yíng)養(yǎng)鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)以及系統(tǒng)自身調(diào)節(jié)適應(yīng)能力，森林資源利用應(yīng)在服從自然規(guī)律的前提下進(jìn)行適度的人工干預(yù)[8]，為保障森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定并能持續(xù)提供生態(tài)服務(wù)，森林資源權(quán)利邊界應(yīng)受制于“綠色原則”。森林生態(tài)功能通過(guò)森林資源要素整體構(gòu)建的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的物質(zhì)運(yùn)動(dòng)和能量轉(zhuǎn)換得以最終形成，并在以森林資源要素為核心的一定空間范圍內(nèi)自由流動(dòng)。森林生態(tài)功能具有顯著公共品特征，森林資源權(quán)利主體缺乏提供森林生態(tài)服務(wù)的正向激勵(lì)，其經(jīng)營(yíng)利用森林資源的目的通常是為獲取經(jīng)濟(jì)利益，依據(jù)成本收益核算決定對(duì)森林資源的干預(yù)程度和干預(yù)方式。因此，政府有必要介入權(quán)利主體對(duì)森林資源的經(jīng)濟(jì)性利用，保障公眾對(duì)森林資源的生態(tài)功能需求。

我國(guó)森林資源用途管制制度構(gòu)建始于20世紀(jì)50年代，早期的管制目標(biāo)是為保障木材生產(chǎn)計(jì)劃的順利執(zhí)行。1950年，《中華人民共和國(guó)土地改革法》規(guī)定將沒收和征收的山林等按適當(dāng)比例分配給農(nóng)民，同時(shí)規(guī)定嚴(yán)禁一切非法砍伐樹木的行為。1953年，《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于發(fā)動(dòng)群眾開展造林、育林、護(hù)林工作的指示》要求政府全面干預(yù)森林資源經(jīng)營(yíng)利用的全過(guò)程，嚴(yán)格管理造林、撫育、采伐和林木交易，以保障木材供應(yīng)(2)1953年《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于發(fā)動(dòng)群眾開展造林、育林、護(hù)林工作的指示》規(guī)定：“在南方私有林地區(qū)，應(yīng)在一定范圍內(nèi)采取國(guó)家嚴(yán)格管理下的木材交易自由政策，廢除木材全面統(tǒng)制政策……為有效地保證林業(yè)建設(shè)和工農(nóng)業(yè)建設(shè)的平衡發(fā)展,開展造林、育林、護(hù)林工作應(yīng)成為今后各級(jí)政府特別是山區(qū)的各級(jí)政府的主要任務(wù)之一，并應(yīng)成為各級(jí)人民代表大會(huì)的重要議題之一”。。全國(guó)第二次森林資源清查(1977—1981年)數(shù)據(jù)顯示，森林年均消耗總量高出年均生長(zhǎng)總量0.55億M3。為避免木材資源耗竭，1985年施行的《森林法》根據(jù)“消耗量低于生長(zhǎng)量”原則確立采伐限額管理制度，擬通過(guò)政府管制實(shí)現(xiàn)森林資源的永續(xù)利用。1987年，中央政府發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理、堅(jiān)決制止亂砍濫伐的指示》，要求嚴(yán)格執(zhí)行森林采伐限額制度，由林業(yè)部門統(tǒng)一管理和進(jìn)山收購(gòu)木材。1998年特大洪澇災(zāi)害發(fā)生后，黨中央、國(guó)務(wù)院作出實(shí)施天然林資源保護(hù)工程的重大決策，1998年修正的《森林法》雖初步確立森林資源有償使用和森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，但整體上依然是一部立足于木質(zhì)和非木質(zhì)林產(chǎn)品利用，對(duì)植樹造林、森林經(jīng)營(yíng)、采伐運(yùn)輸進(jìn)行全過(guò)程管理的法律。2001年，我國(guó)實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)，將森林資源按照其主導(dǎo)利用功能區(qū)分為公益林和商品林兩大類，開始探索基于森林生態(tài)功能保障目標(biāo)的森林資源用途管制途徑。在不斷調(diào)整商品林采伐限額制度、公益林區(qū)劃界定及分級(jí)管理基礎(chǔ)上，2019年修正的《森林法》依據(jù)林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)原則，授權(quán)政府通過(guò)干預(yù)撫育和限制采伐的方式管理公益林；授權(quán)政府嚴(yán)格控制商品林年采伐量、采伐方式及采伐面積等。2019年修正的《森林法》雖然強(qiáng)調(diào)立法目的是為了保障森林生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，但整體上只實(shí)現(xiàn)了林業(yè)行政管理的內(nèi)部授權(quán)，尚未構(gòu)建起明確森林資源權(quán)利與公權(quán)力邊界的森林資源用途管制制度。2020年《民法典》在其總則編中提出“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的要求，為公權(quán)力介入森林資源權(quán)利，構(gòu)建森林資源用途管制制度提供指引。

2. 節(jié)約資源：森林資源用途管制的制度目標(biāo)

1996年，芝加哥大學(xué)法學(xué)院Sunstein教授提出，應(yīng)當(dāng)引入成本-收益分析范式思考制度構(gòu)建的正當(dāng)性[9]，“每一項(xiàng)政府管制行為的背后都需要財(cái)政投入，管制成本的高低會(huì)直接影響政府的行政效率和社會(huì)公共利益”[10]。《民法典》將“綠色原則”規(guī)定為私法規(guī)范體系的基本原則，私法規(guī)范的目的不僅在于節(jié)約自然資源，同時(shí)要求降低社會(huì)成本，即“綠色原則”應(yīng)具有效率意義，確保政府行使職能時(shí)應(yīng)盡可能使管制成本最低，防止高成本的管制行為造成資源浪費(fèi)。因此，森林資源用途管制的制度目標(biāo)有二：一是有效利用森林資源實(shí)現(xiàn)公眾的森林生態(tài)服務(wù)需求；二是降低森林資源用途管制成本，提高管制效率?！睹穹ǖ洹贰熬G色原則”將生態(tài)倫理觀引入傳統(tǒng)民法，強(qiáng)調(diào)“個(gè)人的行為必須受到環(huán)境公平與正義的約束”[11]，“要求物權(quán)人在行使權(quán)利的同時(shí)肩負(fù)起環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)各種資源的有效利用，還要保證物的利用符合資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要”[12]，“綠色原則”所蘊(yùn)含的節(jié)約自然資源的目標(biāo)已獲得學(xué)界認(rèn)同，故本文側(cè)重討論“綠色原則”的另一層含義，即降低森林資源用途管制成本。

森林資源用途管制的制度成本主要包括管制制度的形成成本及執(zhí)行成本。森林資源用途管制制度的形成過(guò)程實(shí)質(zhì)上是政府與森林資源權(quán)利主體之間“討價(jià)還價(jià)”的過(guò)程，最終形成的制度文本充當(dāng)了政府與森林資源權(quán)利主體之間關(guān)于森林資源利益分配的契約?，F(xiàn)行行政管理體制之下，森林資源權(quán)利主體議價(jià)能力弱，森林資源用途管制制度的形成成本主要體現(xiàn)為管理部門制定管制制度所耗費(fèi)的成本。我國(guó)森林資源用途管制制度既包括自上而下推動(dòng)的林業(yè)重點(diǎn)工程，也包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等多種規(guī)則形式構(gòu)建的制度體系。1994年，國(guó)務(wù)院制定通過(guò)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》(以下簡(jiǎn)稱《自然保護(hù)區(qū)條例》)，對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危物種天然集中分布區(qū)域以及有特殊意義的自然遺跡所在區(qū)域?qū)嵤┙箍撤?、禁止采藥等管制措施?998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保護(hù)森林資源制止毀林開墾亂占林地的通知》，實(shí)施禁伐天然林的管制措施；同年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》要求“封山育林、退耕還林”；2001年，實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)，2004年，國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合財(cái)政部頒布《重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法》，2009年修訂為《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》，依據(jù)生態(tài)區(qū)位的重要性和脆弱性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公益林區(qū)劃，對(duì)公益林實(shí)施分級(jí)禁限伐管理。現(xiàn)行森林資源用途管制制度制定主體分散，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院部委分別基于管轄權(quán)限定義不同的“公益”標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而做出限制私權(quán)的規(guī)定，制度文本繁多，管制依據(jù)和管制措施重復(fù)，制度形成成本較高。

《森林法》依據(jù)“消耗量低于生長(zhǎng)量”原則確立采伐限額管理制度，要求在年度采伐限額總量既定的情況下，通過(guò)分配采伐指標(biāo)的方式對(duì)商品林采伐實(shí)施管制。該制度規(guī)定直徑在5厘米以上的林木采伐均要編入采伐限額，縣級(jí)林業(yè)行政管理部門為實(shí)施該制度投入大量的人力、物力、財(cái)力，為獲得采伐許可，森林資源經(jīng)營(yíng)主體還需承擔(dān)伐區(qū)設(shè)計(jì)費(fèi)、檢尺費(fèi)、工本資料費(fèi)、通信費(fèi)、交通費(fèi)等采伐成本投入。有學(xué)者引入經(jīng)濟(jì)理性人假設(shè)提出管制的經(jīng)濟(jì)理論[13]，認(rèn)為管制機(jī)構(gòu)作為理性人，具有追求租值最大化的動(dòng)機(jī)。還有研究發(fā)現(xiàn)林農(nóng)每出售一立方米木頭即會(huì)有30～252元不等的收入損失[14]。林業(yè)收入依賴度高的地區(qū)，森林采伐限額管理制度的實(shí)施更易引發(fā)林權(quán)主體的盜伐濫伐或“尋租”行為，國(guó)家為保證森林采伐限額管理制度能夠正常實(shí)施，必須在該地區(qū)投入更多監(jiān)督成本，進(jìn)而導(dǎo)致商品林管制制度的高執(zhí)行成本。

2017年《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》修訂，該辦法將國(guó)家級(jí)公益林分為兩級(jí)，一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林不得用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，二級(jí)國(guó)家級(jí)公益林可以進(jìn)行撫育伐和更新伐，但不得影響森林生態(tài)系統(tǒng)功能。為有效監(jiān)督公益林管制制度的實(shí)施，中央財(cái)政出資聘用護(hù)林員并給予管護(hù)補(bǔ)助，由護(hù)林員負(fù)責(zé)管理保護(hù)公益林。由于管護(hù)補(bǔ)助直接按公益林面積發(fā)放，與護(hù)林員的管護(hù)成效無(wú)關(guān)，因此難以激勵(lì)護(hù)林員有效投入管護(hù)，導(dǎo)致部分區(qū)域公益林林齡嚴(yán)重老化，甚至可能從碳匯轉(zhuǎn)化為碳源，公益林管制制度執(zhí)行成本較高，但是管制效果不佳。

有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)森林資源總量提高、森林生態(tài)功能改善主要源自各項(xiàng)造林補(bǔ)貼、森林撫育補(bǔ)貼以及林業(yè)重點(diǎn)工程的激勵(lì)效果[15]，森林資源用途管制的制度形成和執(zhí)行過(guò)程耗費(fèi)了大量人力資本和公共財(cái)政資源，但是其對(duì)提高森林資源生態(tài)功能的作用有限[16]?！睹穹ǖ洹穼?shí)施背景下，有必要依據(jù)“綠色原則”重構(gòu)森林資源用途管制制度，將散見于《森林法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》以及天然林保護(hù)工程、退耕還林工程相關(guān)政策文件中涉及森林資源用途管制的規(guī)定統(tǒng)一于一部法律文件中，統(tǒng)一“公益”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范森林資源用途管制程序。

二、 禁止權(quán)利濫用條款：界定森林資源用途管制的權(quán)力邊界

《民法典》第一百一十四條規(guī)定民事主體依法享有對(duì)特定物的直接支配和排他性利用的權(quán)利，同時(shí)在第一百三十二條做出禁止權(quán)利濫用的規(guī)定?！睹穹ǖ洹返谝话僖皇臈l的規(guī)定意味著立法已經(jīng)將有關(guān)物的歸屬和利用權(quán)限予以明確，權(quán)利主體當(dāng)然有權(quán)在立法確立的行為邊界范圍內(nèi)自由行使對(duì)物的直接支配和排他性權(quán)利。“權(quán)利絕對(duì)主義思潮流行于自由主義盛行時(shí)期”[17]，隨著權(quán)利社會(huì)化理念被逐步導(dǎo)入私權(quán)體系，權(quán)利相對(duì)性理論逐漸為立法所接受，禁止權(quán)利濫用逐步發(fā)展成為權(quán)利行使的一項(xiàng)基本原則，用以確定公益與私益發(fā)生沖突時(shí)何者應(yīng)處于優(yōu)先保護(hù)地位。相對(duì)于私益，公共利益極易獲得優(yōu)先保護(hù)的公眾認(rèn)同，政府作為公共利益的代表，在規(guī)范機(jī)制缺位時(shí)極易利用禁止權(quán)利濫用原則侵犯私權(quán)，因此，禁止權(quán)利濫用原則內(nèi)在包涵對(duì)公權(quán)力的限制?！熬G色原則”要求森林資源權(quán)利主體不得濫用權(quán)利，否則公權(quán)力有權(quán)干預(yù)森林資源的經(jīng)濟(jì)性利用，禁止權(quán)利濫用則明確了森林資源用途管制的權(quán)力邊界：公權(quán)力應(yīng)當(dāng)且僅能在權(quán)利主體濫用私權(quán)妨礙森林生態(tài)功能的前提下才能限制私權(quán)。

1. 公權(quán)力干預(yù)私權(quán)以實(shí)現(xiàn)森林資源用途管制

2015年，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中要求完善以購(gòu)買服務(wù)為主的國(guó)有林場(chǎng)公益林管護(hù)機(jī)制，目前國(guó)有公益林的建設(shè)和保護(hù)成本由同級(jí)財(cái)政支出，該項(xiàng)財(cái)政支出屬于國(guó)家利用直接投資方式提供森林生態(tài)公共品范疇，因此本文重點(diǎn)討論集體林資源用途管制問題。法治的基本內(nèi)涵即保障私權(quán)，“有恒產(chǎn)者有恒心”,我國(guó)集體林權(quán)制度變遷過(guò)程也充分展示了穩(wěn)定林權(quán)對(duì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供穩(wěn)定預(yù)期的重要性。20世紀(jì)80年代初我國(guó)即開始探索集體林權(quán)制度改革的有效路徑，激勵(lì)林權(quán)主體可持續(xù)經(jīng)營(yíng)森林資源。2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的頒行啟動(dòng)私權(quán)的重塑進(jìn)程，林權(quán)由傳統(tǒng)的弱私人支配性權(quán)利逐步演化為具有強(qiáng)排他性的權(quán)利。2008年集體林權(quán)制度改革全面啟動(dòng)，2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》，截至目前，全國(guó)確權(quán)集體林面積占集體林面積的93%以上，發(fā)證面積占確權(quán)面積的97%以上。2020年《民法典》第一條強(qiáng)調(diào)其立法目的在于“保護(hù)民事主體的合法權(quán)益”，非國(guó)有林林權(quán)主體獲得實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化的權(quán)利基礎(chǔ)，任何人不能干涉林權(quán)主體利用物的權(quán)利，但是任由林權(quán)主體追求經(jīng)濟(jì)利益則可能妨礙森林生態(tài)功能的實(shí)現(xiàn)，故有必要以禁止權(quán)利濫用為基礎(chǔ)構(gòu)建森林資源用途管制制度，限制林權(quán)主體濫用私權(quán)破壞森林生態(tài)環(huán)境。

理論上，森林生態(tài)功能的評(píng)價(jià)包括植物資源、動(dòng)物資源、微生物資源和景觀資源等多個(gè)方面，評(píng)價(jià)指標(biāo)涵蓋森林覆蓋率、森林蓄積、樹種結(jié)構(gòu)、林分結(jié)構(gòu)、林齡結(jié)構(gòu)及所處區(qū)位等多項(xiàng)。集體林權(quán)制度改革后，林農(nóng)作為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，成為集體林區(qū)最基本的林業(yè)經(jīng)營(yíng)決策單位，其生計(jì)策略選擇會(huì)影響其對(duì)權(quán)利客體的利用方式，進(jìn)而影響森林資源生態(tài)功能的可獲得性。以南方集體林區(qū)為例，非農(nóng)就業(yè)逐漸成為林區(qū)農(nóng)戶重要生計(jì)來(lái)源，相對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，林業(yè)經(jīng)營(yíng)投資周期長(zhǎng)，林農(nóng)很少會(huì)在林業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中精耕細(xì)作，較少采用煉山和伐根這類南方集體林區(qū)傳統(tǒng)的清山、積肥方式，固然有森林防火的要求，但更重要的是基于資金以及勞動(dòng)力成本的考慮，林農(nóng)傾向于粗放式經(jīng)營(yíng)林地。家庭收入林業(yè)依賴度高的林農(nóng)雖然會(huì)重視林業(yè)生產(chǎn)，但其林業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是提高家庭收入，因此普遍選擇出材量較高的杉木，從而導(dǎo)致南方集體林區(qū)普遍存在樹種結(jié)構(gòu)、林分結(jié)構(gòu)以及林齡結(jié)構(gòu)單一化問題，森林資源質(zhì)量不高。一旦林地被區(qū)劃為公益林，權(quán)利主體的營(yíng)林成本難以通過(guò)采伐收回，因而缺乏造林和管護(hù)的投資激勵(lì)，部分集體林區(qū)的公益林處于無(wú)人管護(hù)狀態(tài)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)毓媪值牧铸g、直徑、樹高、林層、密度和蓄積等反映林分結(jié)構(gòu)的指標(biāo)均不符合生態(tài)要求，公益林的整體質(zhì)量不高。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法典〉總則編若干問題的解釋》強(qiáng)調(diào)行為人以損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、他人合法權(quán)益為主要目的行使民事權(quán)利的才能認(rèn)定為濫用權(quán)利。森林資源權(quán)利主體有權(quán)基于家庭收入最大化目標(biāo)自主決策如何行使森林資源權(quán)利，當(dāng)其追求經(jīng)濟(jì)利益的行為可能妨礙森林資源生態(tài)功能時(shí)不宜認(rèn)定為權(quán)利濫用。權(quán)利的本源含義即為自由行使，禁止行使應(yīng)為權(quán)利行使之例外，森林資源權(quán)利本身意味著權(quán)利主體擁有排他性利用森林資源的對(duì)世權(quán)，政府具有消極的、不得侵犯的義務(wù)。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法典〉總則編若干問題的解釋》規(guī)定，應(yīng)根據(jù)權(quán)利行使的對(duì)象、目的、時(shí)間、方式、造成當(dāng)事人之間利益失衡的程度等因素認(rèn)定是否構(gòu)成權(quán)利濫用，由此可見最高人民法院傾向于對(duì)“濫用”行為進(jìn)行縮小解釋。因此，僅當(dāng)森林資源權(quán)利主體在利用森林資源時(shí)具有破壞森林生態(tài)功能的目的，進(jìn)而造成森林資源所承載的經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益明顯失衡時(shí)才能被認(rèn)定為濫用權(quán)利，公權(quán)力才能夠進(jìn)入私權(quán)領(lǐng)域。權(quán)利主體不對(duì)森林資源進(jìn)行精耕細(xì)作進(jìn)而導(dǎo)致森林生態(tài)功能下降，不宜被認(rèn)定為濫用私權(quán)。

2. 森林資源用途管制制度應(yīng)防止公權(quán)力過(guò)度干預(yù)私權(quán)

權(quán)利是現(xiàn)代社會(huì)秩序的基礎(chǔ)，權(quán)利主體擁有法律所賦享受利益之力，公共利益因其抽象性、普遍性而易在利益衡量之際取得對(duì)權(quán)利的優(yōu)先地位。雖然禁止權(quán)利濫用乃現(xiàn)代民法的發(fā)展趨勢(shì)，但私法自治的基本價(jià)值取向未變，政府為低成本實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，極有可能利用生態(tài)環(huán)境保護(hù)之名剝奪森林資源權(quán)利主體的合法利益。因此，森林資源用途管制制度應(yīng)防范公權(quán)力利用禁止權(quán)利濫用原則過(guò)度干預(yù)私權(quán)[18]。

《森林法》要求保護(hù)、培育、利用森林資源應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的原則，區(qū)別森林資源的用途，實(shí)施林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)，將森林生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱地區(qū)的森林資源區(qū)劃為公益林，其他地區(qū)的森林資源則為商品林，由林權(quán)主體依法自主經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益?！渡址ā返谒氖艞l明文規(guī)定：“國(guó)家對(duì)公益林實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)”。國(guó)家林業(yè)局、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》區(qū)分公益林產(chǎn)權(quán)歸屬和保護(hù)級(jí)別，明確了對(duì)國(guó)家級(jí)公益林嚴(yán)格保護(hù)的具體措施。如前文所述，將國(guó)有林資源配置于實(shí)現(xiàn)公眾的森林生態(tài)服務(wù)需求，符合其歸屬于全民的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，因此國(guó)有公益林保護(hù)問題不屬于森林資源用途管制的適用范圍。對(duì)于集體和個(gè)人所有的公益林，《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》規(guī)定只能進(jìn)行撫育、更新性質(zhì)的采伐，不能以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目的進(jìn)行采伐。依據(jù)《森林法》《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，權(quán)屬為集體和個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林，其管護(hù)責(zé)任分別由集體和個(gè)人承擔(dān)，集體和個(gè)人應(yīng)對(duì)低質(zhì)低效林采取林分改造、森林撫育等措施，以提高公益林的質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)功能。我國(guó)集體林大多分布在山區(qū)，林木采伐是非國(guó)有林資源經(jīng)濟(jì)性利用的主要途徑，森林資源用途管制不僅限制非國(guó)有林權(quán)主體的采伐權(quán)，而且要求非國(guó)有林權(quán)主體采取管護(hù)措施提高公益林質(zhì)量，非國(guó)有林權(quán)主體不僅無(wú)法通過(guò)經(jīng)營(yíng)森林資源獲得經(jīng)濟(jì)收益，而且需要承擔(dān)國(guó)家級(jí)公益林的管護(hù)成本。雖然《森林法》第七條規(guī)定森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，但是補(bǔ)償資金僅限于對(duì)非國(guó)有林權(quán)主體管護(hù)的勞動(dòng)力補(bǔ)助，集體和個(gè)人因采伐權(quán)受限所損失的經(jīng)濟(jì)利益無(wú)法得到補(bǔ)償，因集體和個(gè)人對(duì)公益林管護(hù)而得到維持或提高的森林生態(tài)服務(wù)也由公眾無(wú)成本獲得，現(xiàn)行森林資源用途管制介入集體和個(gè)人森林資源權(quán)利的程度實(shí)質(zhì)上完全剝奪了集體和個(gè)人對(duì)森林資源排他性支配的權(quán)利，公權(quán)力過(guò)度干預(yù)私權(quán)。

依據(jù)《森林法》的相關(guān)規(guī)定，林權(quán)主體有權(quán)合理利用商品林資源，提高經(jīng)濟(jì)收益。為嚴(yán)格控制森林年采伐量，《森林法》依據(jù)“消耗量低于生長(zhǎng)量”原則確立采伐限額管理制度。商品林林權(quán)主體采伐林木前需要提交有關(guān)采伐的地點(diǎn)、樹種、面積、蓄積、方式、更新措施和林木權(quán)屬等材料，經(jīng)審核同意并獲得采伐許可證方可進(jìn)行采伐。森林資源權(quán)利配置的基本邏輯是在假定林權(quán)主體有限理性的前提下，由林權(quán)主體根據(jù)價(jià)格信號(hào)及勞動(dòng)力、資本等約束條件做出造林、管護(hù)和采伐決策，實(shí)現(xiàn)商品林資源優(yōu)化配置，提高林業(yè)經(jīng)營(yíng)收益。但是采伐限額管理制度從采伐樹種、采伐地點(diǎn)、采伐方式、采伐面積及蓄積等各環(huán)節(jié)約束林權(quán)主體的采伐行為，基于法律父愛主義立場(chǎng)，假定林權(quán)主體無(wú)法理性選擇是否采伐及如何采伐，以公權(quán)力替代私權(quán)進(jìn)行林業(yè)經(jīng)營(yíng)決策。

承擔(dān)公眾信托責(zé)任的政府有義務(wù)實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)森林生態(tài)利益的需求，但是政府運(yùn)用公權(quán)力限制森林資源權(quán)利，需要耗費(fèi)公共資源，因此政府行為應(yīng)僅限于與公眾需求相關(guān)的公共利益，同時(shí)政府行使公權(quán)力還應(yīng)當(dāng)符合公眾對(duì)權(quán)利保障的合理期待，公權(quán)力不應(yīng)過(guò)度干預(yù)私權(quán)?！睹穹ǖ洹穼?shí)施背景下，森林資源用途管制應(yīng)在強(qiáng)調(diào)私權(quán)保護(hù)的前提下探索新的管制模式，管制措施應(yīng)滿足“最低限度損失”要求，在確保公眾生態(tài)利益的前提下最大限度保護(hù)森林資源權(quán)利主體的經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)于商品林，可推行商品林采伐公示制度，地方政府應(yīng)及時(shí)公示采伐指標(biāo)分配情況，通過(guò)賦予森林資源權(quán)利主體知情權(quán)防范采伐指標(biāo)分配可能存在的權(quán)力尋租；試點(diǎn)商品林采伐指標(biāo)交易制度，在年采伐限額不變情況下，允許森林資源權(quán)利主體自由交易采伐指標(biāo)，均衡保護(hù)公眾的生態(tài)利益和森林資源權(quán)利主體的經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)于公益林，政府應(yīng)當(dāng)保障公益林權(quán)利主體對(duì)公益林進(jìn)行非木質(zhì)利用的權(quán)利，不得禁止或限制權(quán)利主體依法開展林下經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

三、 征收條款：森林資源用途管制制度的核心構(gòu)造

森林資源用途管制制度的目標(biāo)并非實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的單方面授權(quán)，而是均衡保障森林資源承載的生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益，因此，在授權(quán)政府對(duì)森林資源權(quán)利實(shí)施管制的同時(shí)，應(yīng)關(guān)注對(duì)政府權(quán)力的限制，防止公權(quán)力濫用侵犯森林資源權(quán)利。在生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱等生態(tài)敏感情景下，為保障森林生態(tài)功能,森林資源權(quán)利被剝奪可能在所難免，《民法典》作為保障民事權(quán)益的基本法律，通過(guò)征收條款將公權(quán)力基于公共利益需要而剝奪私權(quán)的程序控制和補(bǔ)償條件納入其中，為完善森林資源用途管制制度的核心構(gòu)造奠定了基礎(chǔ)。

1. 森林資源用途管制應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的程序控制

德國(guó)行政法學(xué)鼻祖奧托麥耶在《德國(guó)行政法》一書中提出：“行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性，但行政權(quán)力對(duì)人民的侵權(quán)必須符合目的性，并采行最小侵害之方法”，森林資源用途管制實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力以保障公眾的森林生態(tài)利益需求為名對(duì)森林資源權(quán)利的強(qiáng)制性侵入，即使無(wú)合法性之虞，這種強(qiáng)制性侵入是否構(gòu)成達(dá)成公益所必須且最小的侵害方法，是否能夠均衡森林資源承載的生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益，難以在實(shí)體上達(dá)成一致結(jié)論?！皩?fù)雜棘手的公私利益平衡問題轉(zhuǎn)換為對(duì)征收行為的程序規(guī)范，不啻為一個(gè)明智的選擇”[19]，因此，森林資源用途管制應(yīng)強(qiáng)化程序控制，保障森林資源權(quán)利主體充分參與管制決策過(guò)程，通過(guò)程序控制防范公權(quán)力濫用，進(jìn)而獲得管制結(jié)果的妥當(dāng)性。

保障民事主體對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)支配性、排他性的穩(wěn)定預(yù)期是現(xiàn)代法治國(guó)家的基本任務(wù)，權(quán)利應(yīng)具備對(duì)抗公權(quán)力不當(dāng)干預(yù)的意涵[20]，公權(quán)力不得隨意剝奪私權(quán)，因此，森林資源用途管制制度內(nèi)在包涵了約束公權(quán)力的程序性要求，管制不應(yīng)構(gòu)成沒有任何約束力的宣示性的權(quán)力[21]。首先，公權(quán)力主體應(yīng)將管制行為的依據(jù)、管制的目的、管制對(duì)私權(quán)的影響及補(bǔ)救措施等相關(guān)信息，真實(shí)、準(zhǔn)確、完整并及時(shí)告知森林資源權(quán)利主體，保障權(quán)利主體的知情權(quán)。其次，公權(quán)力主體有義務(wù)聽取并回應(yīng)森林資源權(quán)利主體的意見，保障權(quán)利主體有參與陳述的正當(dāng)途徑。聽取并回應(yīng)森林資源權(quán)利主體意見有助于實(shí)現(xiàn)管制的可接受性，避免因單方面決策可能導(dǎo)致的管制執(zhí)行障礙。再次，兼采森林資源利益相關(guān)者意見，通過(guò)聽證程序考慮多方因素，權(quán)衡各方利益，通過(guò)管制決策程序的民主性保障其合法性。最后，森林資源用途管制相對(duì)于一般行政管制具有更強(qiáng)專業(yè)性特征，公權(quán)力主體的管制決策依賴于對(duì)森林資源生態(tài)價(jià)值的科學(xué)判斷，符合生態(tài)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的管制才能保障公眾生態(tài)利益的實(shí)現(xiàn)，也才能保證對(duì)森林資源權(quán)利的限制或剝奪是必要的侵害方法。

《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)公益林建設(shè)導(dǎo)則》(GB/T 18337.1-2001)將公益林區(qū)分為三種類型：特殊保護(hù)地區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)及一般保護(hù)地區(qū)。生態(tài)地位極端重要和生態(tài)環(huán)境極端脆弱的區(qū)域即特殊保護(hù)地區(qū)，實(shí)行長(zhǎng)期全面封禁措施，禁止人為干擾和開展一切生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。生態(tài)地位非常重要和生態(tài)環(huán)境非常脆弱的區(qū)域即重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)，嚴(yán)格限制采伐、開墾、放牧等人為干擾和一切生產(chǎn)性森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。生態(tài)地位比較重要和生態(tài)環(huán)境比較脆弱的區(qū)域即一般保護(hù)地區(qū)，在普遍封管的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)允許以提高森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性或改善生態(tài)功能為主要目的的撫育伐、更新伐。依據(jù)《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》第十二條及第十三條之規(guī)定，一旦被區(qū)劃為公益林，林權(quán)主體即喪失對(duì)森林資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性利用的權(quán)利，因此，公益林區(qū)劃實(shí)質(zhì)上構(gòu)成對(duì)森林資源權(quán)利的征收?！渡址ā返谒氖藯l授權(quán)國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定并公布公益林，即由國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)實(shí)施森林資源用途管制，對(duì)符合森林生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的森林資源權(quán)利進(jìn)行征收。但是目前公益林區(qū)劃界定及管理的依據(jù)是由國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合財(cái)政部發(fā)布的《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》和《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》?！秶?guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》包括附則在內(nèi)全文共計(jì)15條，全文規(guī)定的是行政管理系統(tǒng)內(nèi)部自上而下提出的區(qū)劃界定公益林的具體措施?！秶?guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》第四條規(guī)定公益林區(qū)劃應(yīng)遵循的原則：一是生態(tài)優(yōu)先，二是尊重林權(quán)主體的自主權(quán)。但是該辦法的主體內(nèi)容均是體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先要求的國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，只在第十二條中提及應(yīng)當(dāng)兼顧林權(quán)權(quán)利人的利益，即區(qū)劃公益林時(shí)地方政府應(yīng)征得林權(quán)權(quán)利人的同意，并與林權(quán)權(quán)利人簽訂區(qū)劃界定書。公益林區(qū)劃界定實(shí)質(zhì)上構(gòu)成對(duì)森林資源權(quán)利的征收，但是《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》沒有關(guān)于森林資源權(quán)利主體如何參與區(qū)劃界定過(guò)程的程序性規(guī)定，森林資源權(quán)利主體無(wú)法行使知情權(quán)、參與陳述權(quán)和參與聽證權(quán)。理論上用于證成森林資源用途管制科學(xué)性的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，在公益林區(qū)劃過(guò)程中實(shí)質(zhì)上成為具有強(qiáng)制實(shí)施效果的輔助性管理措施，符合生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)森林資源權(quán)利主體即應(yīng)服從區(qū)劃界定，而區(qū)劃界定錯(cuò)誤時(shí)，《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》第二十條規(guī)定由省級(jí)林業(yè)主管部門組織核定進(jìn)行修正，缺乏森林資源權(quán)利主體救濟(jì)權(quán)的相關(guān)規(guī)定。

現(xiàn)行森林資源用途管制制度重工具理性而忽視價(jià)值理性，具有強(qiáng)烈管理主義色彩，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)管制的有效程序控制?！睹穹ǖ洹吩诳倓t編民事權(quán)利一章中明文規(guī)定征收程序，同時(shí)在物權(quán)編對(duì)征收的條件及程序做出具體規(guī)定。據(jù)此，森林資源用途管制應(yīng)依據(jù)生態(tài)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)論證采取管制措施的必要性，保證對(duì)森林資源權(quán)利的限制或剝奪是保護(hù)公眾生態(tài)利益的必要的侵害方法。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)公益林區(qū)劃環(huán)節(jié)的程序控制，賦予森林資源權(quán)利主體對(duì)公益林區(qū)劃的知情權(quán)、參與權(quán)、陳述權(quán)、聽證權(quán)、退出權(quán)及區(qū)劃錯(cuò)誤時(shí)的救濟(jì)權(quán)?！秶?guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》應(yīng)僅構(gòu)成區(qū)劃公益林的輔助性專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)將其作為區(qū)劃界定公益林的法律依據(jù)。

2. 森林資源用途管制應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利主體經(jīng)濟(jì)損失的充分補(bǔ)償

市場(chǎng)機(jī)制有助于低成本實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，如果交易成本太高以至于無(wú)法利用市場(chǎng)機(jī)制配置資源，公權(quán)力干預(yù)即具有正當(dāng)性。森林生態(tài)功能具有公共品特征，其非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征導(dǎo)致森林生態(tài)服務(wù)的定價(jià)成本太高，難以通過(guò)市場(chǎng)途徑激勵(lì)森林資源權(quán)利主體提供森林生態(tài)服務(wù)，因此，需要適用征收程序，構(gòu)建森林資源用途管制制度，限制或者剝奪森林資源權(quán)利主體的自由決策權(quán)。但是征收程序本質(zhì)上僅是為了降低交易成本由公權(quán)力介入強(qiáng)制模擬交易行為的過(guò)程，依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《民法典》的相關(guān)規(guī)定，森林資源權(quán)利主體損失的經(jīng)濟(jì)利益必須得到充分補(bǔ)償，征收只能改變森林資源權(quán)利主體利用森林資源的方式，但不能實(shí)質(zhì)上消減公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的數(shù)量，征收程序是否正當(dāng)取決于補(bǔ)償是否充分。對(duì)森林資源權(quán)利主體經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行充分補(bǔ)償構(gòu)成公權(quán)力干預(yù)私權(quán)的成本，也有助于防止公權(quán)力濫用，均衡森林資源承載的經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益。

2001年，國(guó)家啟動(dòng)中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)，2004年，正式建立中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度用于國(guó)家級(jí)公益林的保護(hù)和管理。雖然補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，但目前非國(guó)有國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為每年每畝16元。以南方集體林區(qū)主要樹種杉木的平均出材量和平均市場(chǎng)價(jià)格為例，按照杉木生長(zhǎng)周期25年計(jì)算，每年每畝林地用于商品林經(jīng)營(yíng)的收入可達(dá)112元，一旦被區(qū)劃為公益林，森林資源權(quán)利主體每年每畝林地的收入損失近百元。《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》第八條要求林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)與林權(quán)主體簽訂協(xié)議，該協(xié)議并不是補(bǔ)償林權(quán)主體經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償協(xié)議，而是明確國(guó)家級(jí)公益林管護(hù)義務(wù)的管護(hù)協(xié)議。森林資源權(quán)利主體不僅因公益林區(qū)劃而承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)還需履行國(guó)家級(jí)公益林的管護(hù)義務(wù)，承擔(dān)為公眾提供“森林生態(tài)服務(wù)”的成本。對(duì)于“靠山吃山”的農(nóng)戶而言，經(jīng)營(yíng)森林資源可能構(gòu)成其主要的收入來(lái)源，森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定不僅應(yīng)考慮財(cái)政承受能力及森林的生態(tài)狀況和質(zhì)量，還應(yīng)兼顧與商品林經(jīng)營(yíng)收益的差額，形成具有激勵(lì)功能的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

四、 結(jié)語(yǔ)

為保障公眾對(duì)森林生態(tài)功能的需求，公權(quán)力獲得干預(yù)私權(quán)的正當(dāng)性，因此更需要警惕的是公權(quán)力隨意啟動(dòng)森林資源用途管制而無(wú)限度干預(yù)私權(quán)。我國(guó)目前尚未構(gòu)建起明確森林資源權(quán)利與公權(quán)力邊界的森林資源用途管制制度，2020年《民法典》的通過(guò)為森林資源用途管制重構(gòu)提供了制度框架。“綠色原則”為公權(quán)力干預(yù)私權(quán)提供了法律依據(jù)，同時(shí)也界定了森林資源用途管制的制度目標(biāo)：森林資源用途管制不僅要求提高森林資源利用率，還應(yīng)提高森林資源用途管制的制度效率。禁止權(quán)利濫用條款明確了森林資源用途管制的權(quán)力邊界：公權(quán)力應(yīng)當(dāng)且僅能在權(quán)利主體濫用私權(quán)妨礙森林生態(tài)功能的前提下才能干預(yù)私權(quán)，管制措施應(yīng)滿足“最低限度損失”要求，在確保公眾生態(tài)利益的前提下最大限度保護(hù)森林資源權(quán)利主體的經(jīng)濟(jì)利益?！睹穹ǖ洹吩诳倓t編民事權(quán)利一章中明文規(guī)定征收程序，同時(shí)在物權(quán)編對(duì)征收的條件、程序和補(bǔ)償做出具體規(guī)定，應(yīng)按照征收程序重塑森林資源用途管制的核心環(huán)節(jié)，即加強(qiáng)公益林區(qū)劃環(huán)節(jié)的程序控制，賦予森林資源權(quán)利主體對(duì)公益林區(qū)劃程序性權(quán)利；提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府作為公共利益的代表應(yīng)當(dāng)對(duì)森林資源權(quán)利主體進(jìn)行公益林營(yíng)林和管護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償。