李志強(qiáng)，楊彩萌，李梓瑤

（1.南京信息工程大學(xué)，南京 210044；2.西北大學(xué)，西安 710127）

一、問題的提出

習(xí)近平總書記在抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上指出，衡量一個(gè)國(guó)家的制度是否成功、是否優(yōu)越，一個(gè)重要方面是看其在重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)面前能否組織四面、號(hào)令八方共同應(yīng)對(duì)〔1〕?？梢?，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力是國(guó)家治理水平的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)急指揮部是一種建立在科層制之上，通過各級(jí)黨委和政府的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)，提高應(yīng)對(duì)非常態(tài)突發(fā)事件行政效率的治理模式?！胺堑洹敝?，按照“一案三制”的應(yīng)急處置要求，中央及地方各級(jí)政府與有關(guān)部門在應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)后設(shè)立專門的指揮機(jī)構(gòu)，并在黨委和政府的統(tǒng)一指揮下分工負(fù)責(zé)，由此促成了突發(fā)事件應(yīng)急指揮部的成立。作為一種有效應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)的應(yīng)急管理模式，指揮部模式對(duì)于提高國(guó)家治理能力和治理效能，發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)下的治理優(yōu)勢(shì)具有重要意義。

應(yīng)急指揮部是在突發(fā)事件中負(fù)責(zé)應(yīng)急救援而組建的決策組織，主要對(duì)應(yīng)急救援活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)性指揮，協(xié)調(diào)各個(gè)部門完成應(yīng)急處置。應(yīng)急指揮部能否正確組建、有效運(yùn)行，直接影響突發(fā)事件處置結(jié)果，決定了能否將突發(fā)事件影響和損失降到最低。就實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況而言，應(yīng)急指揮部是地方層面通過在強(qiáng)化的科層制體系內(nèi)聚焦緊急突發(fā)性問題而建立的臨時(shí)性辦公機(jī)構(gòu)，依靠從現(xiàn)有部門抽調(diào)人員和權(quán)限強(qiáng)化其存在的合法性基礎(chǔ)。因此，如何調(diào)節(jié)指揮部與地方各部門間的權(quán)力沖突，集中力量應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，是指揮部在運(yùn)行中需要解決的關(guān)鍵問題。本文對(duì)S省B縣新冠肺炎疫情防控指揮部模式基本情況進(jìn)行解析，探討如何理順指揮部機(jī)制的條塊關(guān)系，提高應(yīng)急治理能力，為完善應(yīng)急指揮部模式提出切實(shí)可行的建議。

二、突發(fā)事件應(yīng)急指揮部模式的現(xiàn)狀

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》明確規(guī)定，我國(guó)各級(jí)政府單位需要具備組建突發(fā)事件應(yīng)急指揮部的能力，在突發(fā)事件發(fā)生之后能夠第一時(shí)間根據(jù)要求成立應(yīng)急指揮部〔2〕。我國(guó)最高級(jí)別的突發(fā)事件應(yīng)急指揮部由國(guó)務(wù)院設(shè)立，具體由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門和軍隊(duì)相關(guān)部門合作組成，總指揮由國(guó)務(wù)院總理擔(dān)任，對(duì)全國(guó)性突發(fā)事件進(jìn)行統(tǒng)一指揮。省、自治區(qū)、直轄市在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)所成立的應(yīng)急處理指揮部總指揮由省政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任，對(duì)本省內(nèi)的突發(fā)事件進(jìn)行處理。新冠肺炎疫情防控指揮部，通常是由所在區(qū)域的正職領(lǐng)導(dǎo)或由黨委書記擔(dān)任指揮長(zhǎng)，行政首長(zhǎng)擔(dān)任副指揮長(zhǎng)。黨委部門介入疫情防控工作也成為一種常態(tài)化的治理模式，即將非常態(tài)治理模式嵌入治理實(shí)踐，從而提高黨政部門的工作效率。指揮部管理模式不僅采取垂直管理模式，在各級(jí)政府組成部門之間也采取了扁平化管理模式。

（一）突發(fā)事件應(yīng)急指揮部模式運(yùn)作狀況

效率是應(yīng)急指揮部等臨時(shí)機(jī)構(gòu)最重要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提升組織效率最好的途徑是合理分工。地方性指揮部以黨委、政府為核心，形成包括行政、財(cái)政、衛(wèi)生、民政等的綜合性組織網(wǎng)絡(luò)。在非常態(tài)化治理背景下，由黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，可以最大程度上調(diào)動(dòng)一切可利用資源投入應(yīng)急管理工作，發(fā)揮黨集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)。以抗擊新冠肺炎疫情為例，為使疫情得到有效控制，中央及疫情集中地區(qū)及時(shí)成立了防控指揮部，其他地區(qū)則成立了更為靈活的疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在黨政系統(tǒng)內(nèi)部，領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布各項(xiàng)具有政治效力的紅頭文件，同時(shí)以指揮部的名義向社會(huì)成員發(fā)布各項(xiàng)通告或決定，對(duì)外產(chǎn)生法律效力。疫情防控指揮部能夠?qū)⑼蛔兩鐣?huì)環(huán)境中形成的非常態(tài)治理模式與我國(guó)的傳統(tǒng)政治實(shí)踐相融合，借助科層制將具有突發(fā)性、非正式性的政治行為轉(zhuǎn)化為各級(jí)黨政部門的常規(guī)行為，指揮部?jī)?nèi)部成員之間的關(guān)系也因政治權(quán)威的介入得到強(qiáng)化，從而實(shí)現(xiàn)更加合理的協(xié)調(diào)和分工。

作為非常態(tài)治理環(huán)境下的臨時(shí)組織，成員的動(dòng)機(jī)各不相同，組織要對(duì)成員進(jìn)行“選擇性激勵(lì)”，通過制裁和獎(jiǎng)勵(lì)促使成員與組織在利益和目標(biāo)上保持一致〔3〕。會(huì)議動(dòng)員是傳統(tǒng)政治實(shí)踐中的有效形式，而在突變的治理環(huán)境下，上下級(jí)組織之間要保持持續(xù)溝通，會(huì)議動(dòng)員顯然無法高效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，因而選擇以文件動(dòng)員代替會(huì)議動(dòng)員，各級(jí)指揮部以及下屬的責(zé)任部門通過紅頭文件進(jìn)行防控工作的整體部署和協(xié)調(diào)分工，從而提高指揮部的工作效率。同時(shí)，指揮部的高效運(yùn)轉(zhuǎn)需要各方面的監(jiān)督。在疫情防控工作成為重要任務(wù)后，行政系統(tǒng)更應(yīng)該重視責(zé)任落實(shí)情況。一方面，通過黨內(nèi)監(jiān)督體系以檢查、通報(bào)、處分的方式倒逼黨員干部增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，有效解決浮于表面、執(zhí)行效力低下等問題。另一方面，通過社會(huì)輿論鼓勵(lì)公民主動(dòng)監(jiān)督行政人員工作并提出合理建議。

（二）突發(fā)事件應(yīng)急指揮部模式存在的問題

我國(guó)突發(fā)事件指揮部模式建設(shè)時(shí)間短、基礎(chǔ)弱，在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、高效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件等方面仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

1.應(yīng)急指揮機(jī)制缺陷影響工作效率。政府部門能否在第一時(shí)間對(duì)突發(fā)事件作出反應(yīng)，是決定能否將事件影響降到最低的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地方黨委、政府成立應(yīng)急指揮中心，依據(jù)屬地管理原則，通常采用統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)的方法，明確各個(gè)部門的職責(zé)，發(fā)揮各個(gè)部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。但在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的突發(fā)事件時(shí)，容易出現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)滯后、應(yīng)急處置專業(yè)能力不足等問題，影響到不同部門、不同地區(qū)之間的合作。此外，政府部門還可能存在職能交叉、資源使用率不高的問題，無法集中應(yīng)急資源，導(dǎo)致資源整合效率低下，妨礙突發(fā)事件的有效應(yīng)對(duì)。

2.基層應(yīng)急組織的動(dòng)員機(jī)制不完善。突發(fā)事件發(fā)生后，為了最大限度地保障群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，需要迅速調(diào)動(dòng)各方力量積極應(yīng)對(duì)。政府要對(duì)公眾進(jìn)行指導(dǎo)，公眾也需服從管理，自覺地配合政府工作。但是，部分地區(qū)的少數(shù)群眾對(duì)災(zāi)害的認(rèn)知不夠深入，主動(dòng)配合意識(shí)還有待于提高，公眾預(yù)防和應(yīng)對(duì)災(zāi)害的辦法不多。這其中信息傳遞斷層也是導(dǎo)致公眾危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)、配合不暢的原因之一。

3.臨時(shí)性應(yīng)急組織效能可持續(xù)性差。應(yīng)急指揮部能迅速對(duì)環(huán)境的變化作出反應(yīng)，但當(dāng)突發(fā)事件得到解決，政府部門恢復(fù)到常態(tài)化運(yùn)行后，對(duì)應(yīng)急指揮部在突發(fā)事件處置過程中的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)缺少足夠的重視，通常僅以有形的文本、報(bào)告等形式記錄，而無形的體系、機(jī)制的積極作用由于未能及時(shí)吸收內(nèi)化，伴隨突發(fā)事件的終結(jié)而被政府部門舍棄甚至無視，這無疑不利于有關(guān)部門在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中為公眾提供更優(yōu)質(zhì)、安全、高效的公共服務(wù)。

三、S省B縣應(yīng)急指揮部案例分析

新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，全國(guó)各省陸續(xù)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，各級(jí)黨委、政府在第一時(shí)間成立疫情防控指揮部，根據(jù)實(shí)際情況做好疫情防控工作。S省B縣的應(yīng)急指揮部運(yùn)行案例具有一定的代表性。

（一）B縣疫情防控指揮部運(yùn)行框架

B縣地處S省東南部，東、南、北三面與湖北省相鄰，經(jīng)濟(jì)社會(huì)交流密切，群眾來往頻繁，是控制兩省疫情傳播的關(guān)鍵。2020年1月底，該縣正式成立了新冠肺炎疫情防控工作指揮部，由縣委書記任總指揮，縣委副書記、縣長(zhǎng)任責(zé)任總指揮，各縣委常委和副縣長(zhǎng)任副總指揮，指揮部成員由全縣各單位領(lǐng)導(dǎo)、各鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)組成。指揮部下設(shè)“一辦十組”，分別是指揮部辦公室、綜合協(xié)調(diào)組、醫(yī)療救治組、疫情防控組、新聞宣傳組、交通運(yùn)輸組、市場(chǎng)監(jiān)管組、村（社區(qū)）防控組、執(zhí)法監(jiān)督組、后勤保障組和督導(dǎo)檢查組。指揮部辦公室負(fù)責(zé)日常工作，對(duì)全縣疫情防控工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織管理、監(jiān)督檢查和對(duì)上聯(lián)絡(luò)匯報(bào)。諸如醫(yī)療救治、政策宣傳、道路監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)督、督導(dǎo)檢查等具體工作被統(tǒng)一細(xì)化分配到各個(gè)職能小組，由指揮部統(tǒng)一指揮部署工作，各職能小組分工明確、責(zé)任到人，確保及時(shí)協(xié)調(diào)溝通，對(duì)于工作疏忽或問題也能及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督和更改。

1.縱向統(tǒng)籌治理機(jī)制。在B縣的疫情防控工作中，通過兩種路徑實(shí)現(xiàn)了自上而下的統(tǒng)籌治理。第一條路徑：縣級(jí)指揮部對(duì)各鎮(zhèn)黨委、政府的直接領(lǐng)導(dǎo)。指揮部通過聯(lián)席會(huì)議及信息報(bào)送等方式，宣傳防疫政策文件、分配具體工作任務(wù)，并及時(shí)掌握各鎮(zhèn)工作情況。各鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)作為基層指揮部領(lǐng)導(dǎo)，按要求組織開展居民日常體溫監(jiān)測(cè)、返鄉(xiāng)人員登記，配合交管部門把控各村鎮(zhèn)出入口，定時(shí)發(fā)布權(quán)威消息，加強(qiáng)疫情防控宣傳，提高群眾的自我防控意識(shí)。第二條路徑：縣指揮部對(duì)同級(jí)各職能部門的統(tǒng)籌管理。指揮部是在突變的社會(huì)環(huán)境下成立的領(lǐng)導(dǎo)小組，其下設(shè)的各個(gè)小組分別負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域的工作，由相關(guān)部門抽調(diào)的精干人員組成。對(duì)于抽調(diào)人員易出現(xiàn)相互關(guān)系松散、責(zé)任不明確、工作懈怠等問題，縣指揮部通過會(huì)議對(duì)各單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行動(dòng)員，利用政策文件明確各單位相應(yīng)職責(zé)，使之在防疫工作中密切配合。

2.橫向分類治理機(jī)制。突發(fā)事件應(yīng)急指揮部是臨時(shí)組建的權(quán)威小組，若內(nèi)部成員關(guān)系過于松散甚至出現(xiàn)一定的利益沖突，必然導(dǎo)致指揮部無法高效運(yùn)作。B縣指揮部在采取自上而下的統(tǒng)籌治理模式的同時(shí)，也注重橫向分類治理。B縣的指揮部成員包括各職能部門的主要負(fù)責(zé)人，指揮部成員在指揮長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下在縣衛(wèi)健局辦公，負(fù)責(zé)研究決定疫情防控重大事項(xiàng)。指揮部下設(shè)的“一辦十組”各自負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域的工作：指揮部辦公室和綜合協(xié)調(diào)組相互配合負(fù)責(zé)收集、分析、歸納各部門相關(guān)信息，協(xié)調(diào)有關(guān)部門工作；醫(yī)療救治組負(fù)責(zé)醫(yī)院內(nèi)部的患者救治工作；疫情防控組和交通運(yùn)輸組則配合醫(yī)療救治組做好疫情監(jiān)測(cè)、排查和衛(wèi)生消殺等工作，協(xié)助提供密接人員信息，控制轄區(qū)內(nèi)的疫情傳播；村（社區(qū)）防控組具體負(fù)責(zé)各村鎮(zhèn)的防疫排查工作；后勤保障組負(fù)責(zé)調(diào)配醫(yī)療資源、防控資金，及時(shí)了解各村鎮(zhèn)的日常所需，定期運(yùn)送生活物資，配合村（社區(qū)）防控組的工作；新聞宣傳組主要負(fù)責(zé)宣傳報(bào)道和輿論引導(dǎo)工作；市場(chǎng)監(jiān)管組、執(zhí)法監(jiān)督組和督導(dǎo)檢查組分別負(fù)責(zé)監(jiān)督管理市場(chǎng)秩序、社會(huì)治安和其他工作組工作情況。

（二）B縣應(yīng)急指揮部運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)分析

1.建立部門高效聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。應(yīng)急指揮部通過動(dòng)員、協(xié)調(diào)、反饋機(jī)制，在較短時(shí)間內(nèi)集中各方力量完成特定任務(wù)，增加了各組與外部環(huán)境的相互適應(yīng)性，提高了指揮部及各組辦事的靈活性和有效性。B縣指揮部成立后，從應(yīng)急事件處置的全過程鏈路出發(fā)，合理設(shè)置“一辦十組”，保證政令暢通的同時(shí)，明確各小組的事權(quán)范圍、職責(zé)權(quán)限，保障各小組在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，增強(qiáng)了小組的自主性，避免管理脫節(jié)，各自為政，有效提高部門聯(lián)動(dòng)能力。

2.動(dòng)員群眾參與應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控。突發(fā)事件發(fā)生后，群眾對(duì)于事態(tài)的嚴(yán)重程度存在認(rèn)識(shí)參差。B縣組織村干部利用“大喇叭”、微信群、宣傳海報(bào)等方式發(fā)布權(quán)威消息，破除網(wǎng)絡(luò)謠言，提高群眾自我防控意識(shí)，促使群眾積極配合聯(lián)防聯(lián)控有序開展。此外，應(yīng)急指揮部充分動(dòng)員黨員、志愿者、愛心企業(yè)等社會(huì)力量，經(jīng)過基礎(chǔ)培訓(xùn)后參與突發(fā)事件中的輔助性工作，為加快突發(fā)事件有效解決、緩解政府部門應(yīng)急工作壓力提供民間力量。

3.發(fā)揮應(yīng)急組織體系持續(xù)效能。B縣應(yīng)急指揮部解散之后，應(yīng)急管理依舊能夠受到指揮部管理模式的影響，說明應(yīng)急指揮部能夠通過指揮部成員對(duì)政府部門工作產(chǎn)生潛移默化的影響，這同樣是應(yīng)急指揮部模式常態(tài)化的表現(xiàn)之一，地方部門單位并不是通過上層權(quán)威指導(dǎo)來完成工作的改進(jìn)，而是在參與突發(fā)事件應(yīng)急處置之后實(shí)現(xiàn)了不同層級(jí)主體之間的溝通與協(xié)調(diào)。雖然目前S省B縣的應(yīng)急指揮部已解散，但是在應(yīng)急指揮部成立運(yùn)作期間的反饋體系保留了下來，在運(yùn)作的過程中依舊對(duì)信息的傳遞起到了積極的作用，保障了信息的真實(shí)性，有利于后續(xù)疫情防治工作的開展。

四、突發(fā)事件應(yīng)急指揮部模式的優(yōu)化路徑

突發(fā)事件應(yīng)急指揮部模式和政府公共事務(wù)日常管理體制，都是建立在一定組織機(jī)構(gòu)之上，是以職能的區(qū)分和界定為基礎(chǔ)的。但突發(fā)事件與日常公共事務(wù)最大的區(qū)別，是事件突然發(fā)生，并伴隨對(duì)社會(huì)正常秩序的危害，這就對(duì)指揮部的組織治理體系、地方縱橫關(guān)系、信息資源共享和常態(tài)化應(yīng)急提出了更高的要求。

（一）完善基層治理體系，提高基層治理效能

在新冠肺炎疫情防控工作中，我國(guó)采取了分區(qū)域管理、居家隔離等方法來防止疫情大范圍傳播，在進(jìn)行疫情監(jiān)測(cè)、病例排查工作時(shí)，相關(guān)部門對(duì)所有居民進(jìn)行全面的信息登記，這需要群眾的無條件配合，同時(shí)也是黨政機(jī)關(guān)政治權(quán)威的體現(xiàn)。在指揮部模式下，這種絕對(duì)權(quán)威雖然沒有明確的法律依據(jù)，但是存在著內(nèi)部的合法性。雖然目前疫情態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)向好趨勢(shì)，但是內(nèi)防反彈任務(wù)繁重，因此必須將其推向常態(tài)化，這是使應(yīng)急指揮部開展應(yīng)急工作具有強(qiáng)制性、可預(yù)期性和相對(duì)穩(wěn)定性的必要舉措，從而最大程度發(fā)揮治理效能。同時(shí)，在疫情得到相對(duì)控制后，復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作便迫在眉睫，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)地盤、兜住民生底線的重任也成為指揮部的工作重心，需要指揮部進(jìn)一步進(jìn)行戰(zhàn)略部署，在宏觀層面上引導(dǎo)市場(chǎng)恢復(fù)正常秩序。另外，在此次疫情防控工作中，社區(qū)（村）也發(fā)揮了最大效能，在基層黨組織的帶領(lǐng)下科學(xué)有序地開展疫情防控工作，密切聯(lián)系群眾，及時(shí)了解群眾的需求和建議。因此，在突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，指揮部應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)（村）工作，確保社區(qū)（村）在協(xié)助政府行使權(quán)力時(shí)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在常態(tài)化的基層治理工作中起到黨政機(jī)關(guān)與群眾的連接作用，與指揮部下設(shè)的其他職能部門形成一致的治理目標(biāo)和管理合力，逐步完善我國(guó)基層治理體系，發(fā)揮最大的治理效能。

（二）理順地方縱橫關(guān)系，構(gòu)建良好協(xié)作關(guān)系

1.縱向關(guān)系的協(xié)調(diào)理順。首先，事先確定突發(fā)事件的權(quán)責(zé)中心。突發(fā)事件應(yīng)急管理中，縱向關(guān)系采取“重心下移”模式，也就是上級(jí)政府將權(quán)力下放給下級(jí)政府?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中明確提出，我國(guó)縣級(jí)以上人民政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害事件時(shí)可以由政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)作為應(yīng)急指揮單位，縣級(jí)人民政府將作為災(zāi)害應(yīng)對(duì)的權(quán)責(zé)中心，應(yīng)急指揮部是突發(fā)事件治理的第一線，要對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)的公共安全負(fù)責(zé)。其次，下級(jí)政府享有先期處置權(quán)。在上級(jí)政府的權(quán)力尚未進(jìn)行轉(zhuǎn)移時(shí)，下級(jí)政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)要承擔(dān)起協(xié)助和保障上級(jí)政府的職責(zé)。如下級(jí)政府在率先了解到事件信息之后，可直接前往現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行應(yīng)急處理，無需等待上級(jí)政府的反應(yīng)和批復(fù)，這是政府縱向關(guān)系中下級(jí)政府所應(yīng)該具備的權(quán)力。法律在給予某一級(jí)別政府特定的應(yīng)急處置權(quán)力時(shí)，其主要目的是為了能夠更加快速地應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害事件，這樣可以有效避免層層權(quán)力交接之間突發(fā)事件危害的擴(kuò)大化。在我國(guó)縱向政府關(guān)系中長(zhǎng)期存在整合過度的問題，一旦下級(jí)政府沒有獲得突發(fā)災(zāi)害事件的先期處置權(quán)，在面對(duì)突發(fā)應(yīng)急災(zāi)害時(shí)就會(huì)有所顧慮，因此下級(jí)單位需要提高自身的突發(fā)事件管理能力，要敢于承擔(dān)因?yàn)樽陨硖幹枚斐傻娘L(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮自身靈活性大的優(yōu)勢(shì)，有效緩解上級(jí)政府的運(yùn)作壓力。

2.橫向關(guān)系的關(guān)聯(lián)協(xié)同。突發(fā)事件應(yīng)急管理中，同一省市的地方政府是否需要進(jìn)行無差別的權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌。比較合理的方案是，在相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件中，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異將行政區(qū)域進(jìn)行劃分，結(jié)合該區(qū)域以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的情況完成綜合評(píng)估，給予地方政府單位不同的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)職責(zé)。我國(guó)橫向政府關(guān)系存在明顯的整合不足的問題，同一層級(jí)的地方政府在相互聯(lián)動(dòng)時(shí)需注意以下幾個(gè)問題：一是跨區(qū)域突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。在相鄰的地方政府成立應(yīng)急指揮部對(duì)跨區(qū)域突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急管理時(shí)，容易出現(xiàn)指揮部重疊的問題，因此如果發(fā)生跨區(qū)域突發(fā)事件且影響范圍相近的兩個(gè)或以上的地方單位，應(yīng)該由上級(jí)政府成立應(yīng)急指揮部進(jìn)行應(yīng)對(duì)。二是政府之間的突發(fā)事件援助問題。若突發(fā)事件影響超出該區(qū)域地方政府的應(yīng)急能力，就需要采取異地政府援助措施。目前，我國(guó)使用的援助措施為對(duì)口援助機(jī)制，這是由上級(jí)政府所安排的，帶有一定的強(qiáng)制性，在穩(wěn)定性方面存在一定的問題。如果所安排的地方單位本身并不愿意進(jìn)行援助，會(huì)尋找各種借口來逃避責(zé)任。因此可以采取地方政府自愿互惠原則，通過簽訂突發(fā)應(yīng)急事件援助協(xié)議，靈活開展援助活動(dòng)。

（三）聯(lián)動(dòng)地方信息數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)資源有效共享

大數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)應(yīng)用為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作提供了巨大便利。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，為做好群眾健康監(jiān)測(cè)服務(wù)，各地區(qū)陸續(xù)推出匯集了出行、健康狀況和人員接觸等信息的健康碼，不僅簡(jiǎn)化了各單位日常監(jiān)測(cè)的工作程序，還破除了不同部門間數(shù)據(jù)分割的情況，打破“信息孤島”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)各部門之間的數(shù)據(jù)共享，有利于指揮部第一時(shí)間獲取最新信息，對(duì)各部門及地方進(jìn)行及時(shí)的行動(dòng)研究和決策部署。在保證數(shù)據(jù)安全的前提下，大數(shù)據(jù)技術(shù)在日常生活中的常態(tài)化應(yīng)用，不僅可以進(jìn)行日常的健康監(jiān)測(cè)，對(duì)于維護(hù)社會(huì)治安、了解就業(yè)狀況、公共交通管理等方面也有重要作用。同時(shí)，指揮部在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中具有絕對(duì)的政治權(quán)威。在指揮部模式下，全部資源都由領(lǐng)導(dǎo)小組掌握，再根據(jù)各單位實(shí)際需求統(tǒng)籌分配管理，既能防止出現(xiàn)資源分配不合理的情況，又能減少各部門之間因?yàn)槔鎲栴}而相互扯皮。指揮部模式的常態(tài)化應(yīng)用，能夠較大程度實(shí)現(xiàn)上級(jí)與基層的信息聯(lián)通和資源共享，有利于各項(xiàng)工作的統(tǒng)籌管理和分工協(xié)作，提升行政效率，將制度優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為治理效能。

（四）增設(shè)常態(tài)應(yīng)急機(jī)構(gòu)，發(fā)揮組織持續(xù)效能

政府關(guān)系本質(zhì)上是上下級(jí)關(guān)系，這是一種在權(quán)威組織內(nèi)部的運(yùn)行邏輯。政府組織要想發(fā)揮作用就需要各個(gè)部門之間的相互配合，因此一套完善的運(yùn)行機(jī)制是保證政府組織應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的關(guān)鍵所在。政府組織需要根據(jù)一定的內(nèi)在邏輯運(yùn)行，如果能夠?qū)?yīng)急指揮部模式脫離應(yīng)急屬性，將內(nèi)在邏輯應(yīng)用在政府組織的日常運(yùn)行當(dāng)中，在日常工作中將政府的各個(gè)部門有效連接在一起，既能提高政府組織應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，也能解決政府組織在處理日常事務(wù)時(shí)的效率問題。因此，研究并推動(dòng)應(yīng)急指揮部模式常態(tài)化有著重大意義。從組織設(shè)置來看，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作中，應(yīng)急指揮部的構(gòu)建實(shí)現(xiàn)了常設(shè)結(jié)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一和過渡，當(dāng)初期地方政府在資源調(diào)配、組織協(xié)調(diào)中不太順暢時(shí)，應(yīng)急指揮部的成立能很大程度上幫助地方政府完成了緊急時(shí)期的應(yīng)急工作，打破了部門壁壘，在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了對(duì)突發(fā)事件的控制。從組織運(yùn)行來看，應(yīng)急指揮部的建立并增設(shè)常態(tài)機(jī)構(gòu)，可以通過對(duì)資源的調(diào)配協(xié)調(diào)，短時(shí)間內(nèi)集中大量資源來完成特定任務(wù)，圓滿完成突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，這實(shí)際上是科層組織對(duì)外工作的延伸。