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（南通市圖書館，江蘇 南通 226000）

一、公共圖書館加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要性

作為公共文化服務(wù)的重要一環(huán)，公共圖書館不僅具有保存圖書資料，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的職能，也擔(dān)負(fù)著社會(huì)教育與知識(shí)培訓(xùn)的社會(huì)責(zé)任。近年來，各地公共圖書館館舍規(guī)模逐步擴(kuò)大，館藏資源得到了提升，服務(wù)質(zhì)量和水平也必須達(dá)到更高的要求。為此，公共圖書館必須進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控建設(shè)，提高內(nèi)部控制水平，積極貫徹國(guó)家反腐倡廉的要求，努力適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化下公共圖書館的新標(biāo)準(zhǔn)。

2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）的正式實(shí)施，對(duì)提高行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平具有重要意義，也為單位加強(qiáng)內(nèi)部控制水平提供了重要依據(jù)；2015年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提出了具體的要求[1]。對(duì)于公共圖書館來說，內(nèi)部控制是指單位以館內(nèi)實(shí)際情況為基點(diǎn)，為了保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、資金往來正規(guī)、資產(chǎn)使用安全有效，更好地履行圖書館的公共服務(wù)職能，通過設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)、制定政策和執(zhí)行具體程序等措施對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控和防范的一系列舉措。

對(duì)于當(dāng)前處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下的公共圖書館，內(nèi)部控制不僅僅意味著要反腐倡廉、杜絕風(fēng)險(xiǎn)，也代表著公共圖書館在風(fēng)險(xiǎn)管控方面需要脫離以往消極應(yīng)付的態(tài)度，以積極主動(dòng)的面目迎接新的挑戰(zhàn)，提高財(cái)政支出的社會(huì)效益，避免國(guó)有資產(chǎn)流失、資金浪費(fèi)。

二、公共圖書館內(nèi)部控制中存在的問題

1.內(nèi)控意識(shí)薄弱

與一般企業(yè)不同，公共圖書館大多屬于全額撥款事業(yè)單位，經(jīng)營(yíng)資金主要來自國(guó)家和地方政府撥款，不用面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)營(yíng)的壓力，也沒有職工薪酬方面的問題。因此，一些圖書館的內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，缺乏主動(dòng)性，對(duì)內(nèi)部控制的概念和必要性了解不足[2]。尤其是部分管理層的內(nèi)控意識(shí)不足，將風(fēng)險(xiǎn)防控完全當(dāng)作財(cái)務(wù)工作的一部分，與其他部門無關(guān)。對(duì)于財(cái)務(wù)來說，一方面，很難從宏觀角度制定符合全館經(jīng)營(yíng)發(fā)展的內(nèi)部控制制度，只能依葫蘆畫瓢地根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定來制定本館的制度；另一方面，財(cái)務(wù)部門也無法調(diào)動(dòng)其他部門，劃分部門職責(zé)，內(nèi)部控制存在一定風(fēng)險(xiǎn)。更有個(gè)別公共圖書館，簡(jiǎn)單地將財(cái)務(wù)工作當(dāng)作報(bào)賬和記賬工作，一些不符合財(cái)務(wù)規(guī)定的經(jīng)濟(jì)行為發(fā)生之后才通知財(cái)務(wù)，單位內(nèi)部管理存在漏洞，嚴(yán)重影響了公共圖書館的發(fā)展。

2.單位內(nèi)部控制機(jī)制不完善

相較于企業(yè)來說，公共圖書館這類行政事業(yè)單位沒有跟上現(xiàn)代化的步伐，沿用傳統(tǒng)的內(nèi)控管理模式，內(nèi)控效率低，很難達(dá)到理想中的效果。如在傳統(tǒng)圖書館管理中，一些實(shí)物資產(chǎn)沒有做到專人保管、專人使用，資產(chǎn)臺(tái)賬不清晰，資產(chǎn)調(diào)撥、處置程序不嚴(yán)，管理混亂。

內(nèi)部控制機(jī)制主要包括制度建設(shè)和部門職責(zé)設(shè)置兩方面。在制度建設(shè)方面，一些公共圖書館內(nèi)部控制制度建設(shè)力度不足，缺乏全面性和協(xié)調(diào)性。一是內(nèi)控制度的缺失[3]。2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》正式開始實(shí)施，在此之前圖書館這類事業(yè)單位缺乏建立內(nèi)部控制體系的法律依據(jù)。因此，一些圖書館沒有建立內(nèi)控制度，工作的執(zhí)行常常根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，隨意性較大；有的圖書館雖然有內(nèi)控規(guī)定，但沒有根據(jù)最新的法律規(guī)章進(jìn)行及時(shí)更新，也沒有從自身工作出發(fā)，制定涵蓋全館工作流程的內(nèi)控規(guī)定，缺乏協(xié)調(diào)性和關(guān)聯(lián)性，很難從源頭上排除風(fēng)險(xiǎn)。二是內(nèi)控制度執(zhí)行不暢。一些單位雖然制定了內(nèi)部控制制度，但在具體執(zhí)行過程中往往存在各種問題。如在審批階段沒有按照既定的審批流程進(jìn)行，原始憑證審核不嚴(yán)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生后才補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)；或者在重大事項(xiàng)決策時(shí)沒有將內(nèi)部控制規(guī)定考慮在內(nèi)。

在職責(zé)設(shè)置方面，部分圖書館往往會(huì)忽略不相容崗位分離制度，關(guān)鍵崗位風(fēng)險(xiǎn)控制不足；部門之間職權(quán)劃分不明確，協(xié)調(diào)性較差，無法在內(nèi)控的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮作用；同時(shí)部門間文件傳達(dá)不暢，信息流通不及時(shí)，也會(huì)影響內(nèi)控制度的落實(shí)。

3.缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督

有效的內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制實(shí)施的重要保障，也是確保財(cái)政資金安全運(yùn)行的重要措施。部分公共圖書館沒有設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)往來缺少監(jiān)督，內(nèi)部控制執(zhí)行動(dòng)力不足，嚴(yán)重降低了圖書館的服務(wù)職能。而有些圖書館雖然設(shè)置了內(nèi)審部門，但由于缺乏獨(dú)立性，不能嚴(yán)格地執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，內(nèi)審工作受到種種影響，也就難以在工作中發(fā)揮作用。以上這些因素，都在一定程度上削弱了單位內(nèi)部控制的執(zhí)行力，影響了內(nèi)部控制制度的貫徹和落實(shí)。

4.專業(yè)人才不足

在信息化發(fā)展的大環(huán)境下，內(nèi)部控制不僅限于利用傳統(tǒng)手段對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，更要通過現(xiàn)代化的技術(shù)對(duì)單位財(cái)務(wù)行為和業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控。這就要求內(nèi)控人員兼顧會(huì)計(jì)學(xué)方面的知識(shí)和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)。然而，部分公共圖書館內(nèi)控相關(guān)人員專業(yè)素養(yǎng)不足，沒有定期地接受專業(yè)的控相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)，系統(tǒng)化教育缺失；不具備一定的網(wǎng)絡(luò)知識(shí)，沒有能力應(yīng)對(duì)信息泄露、病毒攻擊等威脅。

同時(shí)，公共圖書館沒有針對(duì)內(nèi)控相關(guān)人員進(jìn)行合理的崗位設(shè)置，考核機(jī)制不夠健全。這就導(dǎo)致了工作人員的覺悟較低，缺乏對(duì)內(nèi)控工作的責(zé)任心和積極性，職業(yè)道德素養(yǎng)也有不及之處，這種消極應(yīng)對(duì)的工作方式會(huì)導(dǎo)致內(nèi)控制度在履行的過程中流程不規(guī)范，從客觀上制約了公共圖書館的內(nèi)控效果。

三、完善公共圖書館內(nèi)部控制的建議

1.強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)

公共圖書館內(nèi)部，尤其是單位管理層，應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，主動(dòng)通過參加內(nèi)部控制學(xué)習(xí)交流會(huì)等方式，掌握內(nèi)控相關(guān)文件和規(guī)定，并將內(nèi)控工作納入日常工作的考核中，迫使各部門分管領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)控的緊迫性，營(yíng)造全員風(fēng)險(xiǎn)防控的氛圍；加強(qiáng)宣傳教育，每年內(nèi)部控制都會(huì)在政策和具體措施等方面有新的變化，應(yīng)該及時(shí)將相關(guān)的重要文件傳達(dá)到關(guān)鍵環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)人手中，定期組織內(nèi)控知識(shí)培訓(xùn)，讓各負(fù)責(zé)人充分了解內(nèi)控的意義和工作任務(wù)，把內(nèi)控與業(yè)務(wù)工作緊密相連[4]。在領(lǐng)導(dǎo)層的帶領(lǐng)下，讓全體職工共同樹立起內(nèi)部控制的意識(shí)，提升風(fēng)險(xiǎn)防控水平，推動(dòng)廉政建設(shè)，才能為公共圖書館內(nèi)部控制奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.健全內(nèi)控機(jī)制建設(shè)

公共圖書館的內(nèi)部控制活動(dòng)主要集中在對(duì)收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、采購(gòu)等方面的管理上。完備的內(nèi)部控制體系，不僅要在財(cái)務(wù)角度對(duì)預(yù)算管理、收支業(yè)務(wù)進(jìn)行合理的規(guī)范，也要從業(yè)務(wù)角度對(duì)采購(gòu)流程、合同簽訂、采購(gòu)后資產(chǎn)的分配等方面進(jìn)行有序的控制，制定科學(xué)有效的部門規(guī)章，嚴(yán)格落實(shí)到具體工作上，確保重點(diǎn)環(huán)節(jié)處于嚴(yán)格的監(jiān)控之中。同時(shí)，完備的內(nèi)部控制制度在符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定和單位實(shí)際情況的前提下，還應(yīng)該根據(jù)外部環(huán)境的變化和單位業(yè)務(wù)情況的調(diào)整，不斷地進(jìn)行修訂和規(guī)范。

單位管理層根據(jù)本館實(shí)際情況建立健全內(nèi)部控制體系，主要包括：梳理單位業(yè)務(wù)往來流程，找到風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)著手分解內(nèi)控任務(wù)，在部門之間分工協(xié)調(diào)，明確各環(huán)節(jié)職責(zé)，避免權(quán)力過于集中；在此基礎(chǔ)上根據(jù)相關(guān)規(guī)定完善內(nèi)控制度（如圖1所示）。

圖1 公共圖書館業(yè)務(wù)層面內(nèi)控制度劃分

在崗位設(shè)置方面，要合理設(shè)置關(guān)鍵內(nèi)控崗位，不相容的崗位相互分離，確保不同崗位在工作中職責(zé)明確，相互監(jiān)督、相互制衡[5]。在業(yè)務(wù)執(zhí)行方面，要注重全過程的監(jiān)控，如公共圖書館的圖書購(gòu)置，從圖書品目的選擇到書籍采購(gòu)入庫(kù)，都要嚴(yán)格按照?qǐng)D書文獻(xiàn)采購(gòu)的規(guī)定進(jìn)行。館藏圖書品目多渠道選購(gòu)，了解最新文獻(xiàn)出版動(dòng)態(tài)，結(jié)合讀者閱讀需求，進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，制訂合理的圖書采購(gòu)計(jì)劃；紙質(zhì)圖書在到館后及時(shí)完成加工編目等工作并錄入館藏，避免因采購(gòu)重復(fù)，編目有誤而造成財(cái)政資金的浪費(fèi)；圖書采購(gòu)招標(biāo)要強(qiáng)化主體責(zé)任，按照招標(biāo)流程和合同管理相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，不得出現(xiàn)以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇等違反采購(gòu)規(guī)定的行為；圖書驗(yàn)收環(huán)節(jié)也要嚴(yán)格把控，訂購(gòu)圖書交付后及時(shí)進(jìn)行拆包驗(yàn)收，查對(duì)書單，核對(duì)圖書碼洋、數(shù)量，退回非正版圖書、有質(zhì)量問題圖書，以防出現(xiàn)到貨圖書與采購(gòu)清單種類或數(shù)量不相符的情況；圖書的分發(fā)也需要不同部門做好交接工作，避免造成圖書資產(chǎn)丟失、賬實(shí)不符（如圖2所示）。

圖2 公共圖書館圖書購(gòu)置流程

3.改進(jìn)監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)是公共圖書館這類全額撥款事業(yè)根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度，對(duì)本單位的財(cái)務(wù)收支和業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行審核、檢查的行為，是單位內(nèi)控工作順利進(jìn)行的重要支撐。主要可以從以下兩方面著手。

一是財(cái)務(wù)信息監(jiān)督。在積極配合上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)單位進(jìn)行財(cái)政檢查的基礎(chǔ)上，公共圖書館還可以聘請(qǐng)第三方專家不定期地對(duì)單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)，核查單位各項(xiàng)支出是否符合國(guó)家的現(xiàn)行規(guī)定；單位的貨物購(gòu)置、工程（含維修）和服務(wù)項(xiàng)目，是否按照有關(guān)規(guī)定實(shí)行政府采購(gòu)；是否依法管理和使用國(guó)有資產(chǎn)，保障資產(chǎn)的安全和完整，提高資產(chǎn)使用效益；資產(chǎn)調(diào)撥、捐贈(zèng)、報(bào)廢、變賣、轉(zhuǎn)讓等是否按照辦理相關(guān)手續(xù)并經(jīng)有部門審批；單位取得的收入是否及時(shí)入賬，并按規(guī)定及時(shí)轉(zhuǎn)存開戶銀行賬戶等。一旦發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)工作中的問題，應(yīng)及時(shí)提出針對(duì)性的整改措施，監(jiān)督單位財(cái)務(wù)收支是否合法合規(guī)。公共圖書館引入第三方參與到單位內(nèi)部控制管理中，是外部監(jiān)督的有效手段，切實(shí)規(guī)范各部門的職責(zé)，杜絕以權(quán)謀私等違法行為。

二是日常事務(wù)監(jiān)督。近年來，國(guó)內(nèi)的公共圖書館法人治理組織在正在蓬勃發(fā)展，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)公共圖書館內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，咨詢委員會(huì)承擔(dān)公共圖書館的社會(huì)服務(wù)職責(zé)，不同部門分別對(duì)認(rèn)識(shí)管理、貨物及服務(wù)采購(gòu)、績(jī)效考評(píng)等工作負(fù)責(zé)，政事分開，實(shí)現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，把制衡內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行嵌入到工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層級(jí)，防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，保證圖書館的工作高效、可持續(xù)運(yùn)行[6]。在信息化發(fā)展迅速的今天，公共圖書館應(yīng)該建立健全內(nèi)部信息公開渠道，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，確立信息公開的方式方法，讓單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)接受更多人的監(jiān)督。

4.優(yōu)化人才培養(yǎng)及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

內(nèi)部控制工作專業(yè)性極強(qiáng)又較為繁瑣，這就對(duì)公共圖書館內(nèi)控關(guān)鍵崗位的職工提出了更高的要求，既要熟悉財(cái)務(wù)規(guī)定，又具備識(shí)別和評(píng)估業(yè)務(wù)工作中各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

公共圖書館應(yīng)該建立內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員培訓(xùn)、考核機(jī)制，定期組織內(nèi)控關(guān)鍵崗位人員接受培訓(xùn)教育，了解其他單位先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和典型做法，學(xué)習(xí)與內(nèi)控相關(guān)的最新法律、規(guī)定，提升館員內(nèi)控業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德素養(yǎng)；嚴(yán)格審核內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的職業(yè)素養(yǎng)，考察相關(guān)人員是否具備內(nèi)控工作的資格和能力。同時(shí)，在人才培養(yǎng)方面，公共圖書館還應(yīng)該讓財(cái)務(wù)人員參與到圖書館業(yè)務(wù)工作中，將財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)融合起來，分析數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)問題，對(duì)業(yè)務(wù)工作中存在的問題提出行之有效的建議。

從人才獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制角度考慮，圖書館要合理設(shè)置崗位，逐步健全人才隊(duì)伍選拔、培養(yǎng)和使用機(jī)制，激發(fā)內(nèi)控崗位職工工作的主動(dòng)性，促進(jìn)公共圖書館內(nèi)控工作者綜合素質(zhì)的提高。

結(jié)語

內(nèi)部控制的規(guī)范可以有效地防范和控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升公共圖書館的社會(huì)服務(wù)水平。因此，公共圖書館需要從管理層開始，強(qiáng)化內(nèi)控理念，認(rèn)識(shí)到防范內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的重要性。全館要完善內(nèi)控制度建設(shè)，界定部門職責(zé)權(quán)限，保證不相容崗位的相互分離、相互制約；接受并積極配合財(cái)政部門或第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，做好信息公開制度的建設(shè)，加大監(jiān)督力度；培養(yǎng)具備高素質(zhì)的人才，健全人才獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和控制效率，引領(lǐng)公共圖書館發(fā)展取得新成效。