吳宇彤 彭 翀 舒建峰 WU Yutong, PENG Chong, SHU Jianfeng

0 引言

從全球范圍來看，高密度人口與洪澇高頻發(fā)地區(qū)在空間分布上的重合程度較為顯著。在我國，已有三分之二以上的土地被納入多類型洪水風(fēng)險區(qū)，集中了約50%的人口和70%的財產(chǎn)[1]，周期性、流域性的洪澇災(zāi)害成為影響國家中長期發(fā)展的重大風(fēng)險之一：2016年全國26個省遭受洪災(zāi)，受災(zāi)人口3 228萬，直接經(jīng)濟損失506億元；2020年長江流域發(fā)生多輪的強降雨過程，引發(fā)嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，致使全國11?。ㄊ校? 417.3萬人受災(zāi)[2]。表面上看，洪水災(zāi)害與暴雨內(nèi)澇是由于極端天氣帶來的雨水徑流超過了防洪排澇系統(tǒng)承載量等工程性問題，更深層次的原因反映在人為活動下的土地覆蓋變化加劇了災(zāi)害發(fā)生頻率與影響程度，而城市規(guī)劃與管理無法很好地應(yīng)對洪澇帶來的一系列擾動與破壞，缺乏彈性的空間措施與應(yīng)對機制。

另一方面，隨著國土空間規(guī)劃體系改革與重構(gòu)，國土空間安全成為維護與營造高品質(zhì)國土空間格局的基礎(chǔ)保障。其中，洪澇災(zāi)害由于涉及范圍之廣、破壞程度之大、出現(xiàn)頻率之高，已成為影響我國國土安全格局的關(guān)鍵要素，各級國土空間總體規(guī)劃編制有效應(yīng)對洪澇的訴求亟待重視。為此，文章首先梳理了應(yīng)對洪澇災(zāi)害的國際規(guī)劃經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上探討國土空間總體規(guī)劃對防洪安全的需求與目標(biāo)、既有舉措與不足之處，提出國土空間安全語境下的洪澇適應(yīng)性規(guī)劃框架及策略，發(fā)揮各級國土空間總體規(guī)劃在城市與區(qū)域應(yīng)對災(zāi)害過程中的有效引導(dǎo)作用。

1 應(yīng)對洪澇災(zāi)害的國際規(guī)劃經(jīng)驗

1.1 應(yīng)對洪澇災(zāi)害的空間規(guī)劃趨勢

隨著全球?qū)闈碁?zāi)害過程及機制的認(rèn)識不斷加深，應(yīng)對洪澇災(zāi)害的空間規(guī)劃呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢：一是從“工程抵御”到“主動適應(yīng)”的規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變。除了重視堤防維護、河道整治、水庫建設(shè)等“抵御洪水（flood defence）”的工程措施，“使人民遠離（keeping people away）而不是使水遠離（keeping water away）”[3]、“在洪水中安全（safety at flood）”[4]、“與洪水生活，而不是與之戰(zhàn)斗（living with flood rather than fighting them）”[5]等理念逐漸得到關(guān)注與推廣，凸顯了空間規(guī)劃主動適應(yīng)與管理洪澇風(fēng)險的意圖；二是從“城市內(nèi)部”到“城市之間”的規(guī)劃范圍拓展。鼓勵將流域范圍內(nèi)的多個城市作為一個整體，開展城市之間的洪澇風(fēng)險聯(lián)動治理與跨區(qū)域的資源整合利用；三是從“空間規(guī)劃”到“空間治理”的規(guī)劃內(nèi)容延伸。主要表現(xiàn)在政策與制度管理的強化以及組織實施的體系化[6]，注重以人為主體開展的風(fēng)險管理、機構(gòu)改革、協(xié)調(diào)治理等行為；四是從“認(rèn)知現(xiàn)狀”到“預(yù)知未來”的規(guī)劃技術(shù)進步。融合計算機科學(xué)、公共管理等交叉學(xué)科技術(shù)，構(gòu)建監(jiān)測、預(yù)警、決策等功能集成的多智能系統(tǒng)，深入認(rèn)知洪澇災(zāi)害的潛在風(fēng)險與影響機制、開展短期預(yù)測以及規(guī)劃方案優(yōu)化[7]；五是從“政府組織”到“多主體協(xié)同”的參與主體變化。應(yīng)對洪澇災(zāi)害逐漸成為一種社會化行動，涉及中央和地方政府、學(xué)術(shù)界專家、相關(guān)部門（農(nóng)業(yè)、環(huán)保、住房等）、社區(qū)居民等廣泛的利益相關(guān)者。這些利益相關(guān)者之間的相互信任以及對本地信息的有效利用是加強協(xié)作應(yīng)災(zāi)的關(guān)鍵[8]。

基于上述規(guī)劃趨勢，本研究將應(yīng)對洪澇災(zāi)害的規(guī)劃對象歸納為洪水資源、洪泛土地、社會行動。面向這三類規(guī)劃對象梳理應(yīng)對洪澇災(zāi)害的國際規(guī)劃經(jīng)驗。

1.2 洪水資源

1.2.1 洪澇災(zāi)害的風(fēng)險學(xué)習(xí)

洪澇風(fēng)險可被理解為城市與區(qū)域遭受的洪澇威脅、受災(zāi)的暴露程度以及脆弱性[9]，注重洪澇災(zāi)害影響（規(guī)模大小、淹沒特征等）的不確定性、風(fēng)險空間分布（暴露于洪澇淹沒范圍內(nèi)的人口、資產(chǎn)數(shù)量與分布）的非均衡性、災(zāi)害損失（損失程度、災(zāi)后恢復(fù)能力等）的可能性。目前已形成包括洪澇風(fēng)險識別、洪澇風(fēng)險評估、風(fēng)險圖編制與應(yīng)用、防洪預(yù)警響應(yīng)等分階段風(fēng)險管理體系[10-11]。洪澇風(fēng)險識別與評估多是基于地質(zhì)、水文、歷史淹沒記錄等數(shù)據(jù)，運用基于動態(tài)適應(yīng)行為的代理模型[12]、混合人工智能模型[13]等仿真模型，模擬洪澇災(zāi)害的淹沒面積、淹沒時長、居民健康、財產(chǎn)影響等致災(zāi)特征指標(biāo)，進而預(yù)判城市與區(qū)域可能面臨災(zāi)害的風(fēng)險程度以及經(jīng)濟損失。洪水風(fēng)險圖編制是國外應(yīng)對洪澇的主流技術(shù)方向，相應(yīng)的數(shù)字化、信息化制圖方法與地圖產(chǎn)品較為成熟：涉及洪水淹沒圖、洪水易發(fā)區(qū)劃圖、洪水保險費率圖、洪澇避難信息圖等類型，展示不同頻率設(shè)計洪水的淹沒范圍、洪水風(fēng)險等級、資產(chǎn)受災(zāi)保障、應(yīng)災(zāi)安置與救援機構(gòu)分布等內(nèi)容，并借由數(shù)字技術(shù)進行加工、儲存、分析以及動態(tài)可視化（圖1）。此外，美國、英國等國家提供風(fēng)險圖編制標(biāo)準(zhǔn)與指南、洪水風(fēng)險數(shù)據(jù)庫、洪泛區(qū)管理指導(dǎo)、短期預(yù)警與監(jiān)測等附加產(chǎn)品，服務(wù)于風(fēng)險分析工程師、房地產(chǎn)與保險專家、實施減災(zāi)計劃的地方規(guī)劃者等相關(guān)專業(yè)人員與機構(gòu)進行深度研究。

圖1 美國國家洪水災(zāi)害地理空間數(shù)據(jù)庫中的洪水風(fēng)險圖Fig.1 flood risk map from national flood hazard geospatial database of America

1.2.2 洪水資源的模塊管理

洪水在自然環(huán)境中能夠發(fā)揮排污凈化、補給地下水、河流修復(fù)等諸多生態(tài)效應(yīng)，將其作為一種資源進行有效管理與利用，成為實現(xiàn)人與洪水共存的重要路徑。模塊管理，即單個模塊可以獨立運作且具有分級啟動功能，一方面能在洪水過境時給予足夠的緩沖、涵養(yǎng)空間，另一方面可以根據(jù)實際需求匹配流域系統(tǒng)承載的洪水總量，達到資源利用高效的目的。荷蘭實行“還地與河（room for the river）”政策，采取濕地和河漫灘、河流走廊修復(fù)、堤壩修繕等措施來實現(xiàn)較低的洪水水位、較小的洪水概率以及不易敏感的洪水排放量（圖2），增加局部地區(qū)的地表徑流，分散流域內(nèi)洪水資源的容納與管理空間[14]。在此基礎(chǔ)上附加自然、景觀、文化等要素，組織與調(diào)控多個小型獨立、互相作用的生態(tài)小單元來適應(yīng)復(fù)雜大型的過境洪水，以此保持整個流域的生態(tài)平衡。

圖2 “還地與河”政策采取的為河流創(chuàng)造更多空間措施Fig.2 measures applied to create more room for river in the Room for the River program

1.3 洪泛土地

1.3.1 洪泛區(qū)的情景模擬與評估

國際研究與規(guī)劃聚焦于洪泛區(qū)的情景模擬，以盡可能避免或減少洪泛區(qū)的開發(fā)建設(shè)，并為災(zāi)害損失估計積累了諸多經(jīng)驗。該評估多是以大型流域為對象，假設(shè)堤防潰堤、水庫潰壩等情景，模擬與預(yù)測洪澇災(zāi)害的演化過程，判斷可能的洪水發(fā)生概率、淹沒范圍與深度，進而評估資產(chǎn)損失與人員傷亡。荷蘭在過去的10—15年中已經(jīng)開展了萊茵河與默茲河周邊地區(qū)的數(shù)百次洪水模擬，將評估結(jié)果存儲在國家數(shù)據(jù)庫，服務(wù)洪澇災(zāi)害風(fēng)險圖繪制、堤防建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定、國家防洪標(biāo)準(zhǔn)修訂、國土空間規(guī)劃的用地調(diào)整等[15]。孟加拉國最易受洪水影響的地區(qū)之一：錫拉杰甘杰縣運用賈木納河流域的84個監(jiān)測站水位數(shù)據(jù)，綜合水動力學(xué)模型與洪水?dāng)?shù)字地面模型，模擬洪水重現(xiàn)期的淹沒范圍并進行損失評估，提出長時期洪水預(yù)報與警報、跨區(qū)域數(shù)據(jù)和信息共享等規(guī)劃措施與建議[16]。弗雷德·哈特曼（Fred F.Hattermann）等構(gòu)建多危害風(fēng)險模型，模擬多瑙河流域2020—2049年的百年洪水重現(xiàn)頻率以及不同情景條件下的洪水風(fēng)險變化，服務(wù)城市的土地利用規(guī)劃、水資源管理、重要基礎(chǔ)設(shè)施的氣候適應(yīng)規(guī)劃等[17]（圖3）。

圖3 多瑙河流域2020—2049年的100年洪水重現(xiàn)頻率模擬Fig.2 future recurrence of the 100-year flood simulation of the Danube River Basin from 2020 to 2049

1.3.2 洪泛區(qū)的用地調(diào)整與管制

國際的空間規(guī)劃多通過調(diào)整土地利用類型、用地規(guī)模、空間布局等方式，加強土地利用布局與整體水文循環(huán)過程的協(xié)調(diào)，提高國土空間對洪澇風(fēng)險的適應(yīng)能力。主要包括兩個空間尺度：流域?qū)用媾c城市層面。日本東京的鶴見川流域水綜合規(guī)劃將整個流域劃分為持水地區(qū)、滯洪地區(qū)和低洼地區(qū)，不同地區(qū)采取針對性策略，比如持水地區(qū)的城市地表或地下修建雨水存儲池和調(diào)洪池，城市地面使用可透水性材料等，低洼地區(qū)增加排水設(shè)施、建設(shè)蓄洪池、普及耐淹型建筑物等[18]。英國在2018年修訂版《國家規(guī)劃政策框架》（National Planning Policy Framework）中提出城市應(yīng)對洪澇災(zāi)害的空間開發(fā)原則：綜合考慮地區(qū)的現(xiàn)狀風(fēng)險等級與未來影響進行開發(fā)項目選址布局，借助新開發(fā)項目提供的機會（比如應(yīng)用了綠色工程措施與技術(shù)，具有適當(dāng)?shù)姆篮楹突謴?fù)能力）減少洪水影響等[19]。瑞士在城市應(yīng)對洪澇政策中禁止與限制流域內(nèi)的洪澇淹沒區(qū)、水環(huán)境和生態(tài)敏感區(qū)等與城鎮(zhèn)建設(shè)用地重疊，提出洪泛區(qū)的用地功能彈性轉(zhuǎn)換：在特定時期用于農(nóng)業(yè)種植、休閑觀光，在洪水期暫停土地功能使用[20]。杰瑪·舒奇（Gemma Schuch）等提出合理布局城市內(nèi)的綠色開放空間，比如活動走廊、休閑區(qū)、便利設(shè)施和棲息地，在提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的同時提高局部地區(qū)的暴雨的滲流能力[21]。

1.4 社會行動

1.4.1 管理體系的橫縱向關(guān)聯(lián)

較多國家形成了橫向延伸、縱向連續(xù)的應(yīng)災(zāi)組織模式：除了增加縱向的管理層次，同時增加橫向的管理單位，各部門之間獨立又相互關(guān)聯(lián)的關(guān)系使得應(yīng)災(zāi)分工明確，提高管理效率。日本東京的鶴見川流域水綜合規(guī)劃推進主體包括流域水懇談會（市民、市民團體、企業(yè)、行政部門）、流域水委員會（領(lǐng)域?qū)＜遥┮约傲饔蛩畢f(xié)商會（規(guī)劃部門、實施部門）[18]，通過多方利益主體的溝通、協(xié)調(diào)、聯(lián)動來健全流域治水系統(tǒng)。泰國提出國家防災(zāi)減災(zāi)管理組織體系：從國家應(yīng)急處理總部（屬內(nèi)政部門）到省級、區(qū)級、地方應(yīng)急處理中心（屬預(yù)防與減輕災(zāi)害部門）分層級傳導(dǎo)[22]，并針對湄南河流域成立了包括直屬政府機構(gòu)、技術(shù)專家、地方社區(qū)、非政府組織、環(huán)保主義者等人員在內(nèi)的專屬流域委員會，服務(wù)洪澇災(zāi)害發(fā)生時的快速應(yīng)急與響應(yīng)工作。

1.4.2 社區(qū)單元的自組織治理

當(dāng)前，在世界范圍內(nèi)已經(jīng)構(gòu)筑起應(yīng)對洪澇的社區(qū)參與式網(wǎng)絡(luò)[23]，促進居民在適應(yīng)洪澇的城市規(guī)劃和管理的全面參與，提高社區(qū)的反應(yīng)能力和協(xié)調(diào)能力。巴西圣保羅科爾代羅流域注重強化社區(qū)、企業(yè)、政府等利益相關(guān)者之間的協(xié)作關(guān)系，提出鄰里救援支持、固體廢物收集系統(tǒng)改進、居民參與政府建設(shè)行為決策等建議，以期形成強大的應(yīng)災(zāi)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)[24]。美國提出洪水保險計劃，將地方采取防洪減災(zāi)措施作為社區(qū)參加洪水保險計劃的先決條件，再將社區(qū)參加洪水保險計劃作為社區(qū)中個人參加洪水保險的先決條件，通過由上至下的管制手段來推動減災(zāi)社區(qū)化[25]。孟加拉國借助通信技術(shù)與計算機技術(shù)，建立以社區(qū)為基本單元的洪水預(yù)報與警報中心（圖4），采取電子郵件、網(wǎng)站、傳真、手機短信和互動語音回復(fù)等方式，向社區(qū)居民、政府機構(gòu)和非政府組織預(yù)報長達5天的洪水預(yù)報信息[16]，當(dāng)預(yù)報的河流水位超過危險水位時，地方社區(qū)的災(zāi)害管理委員會將發(fā)布洪水警報。

圖4 孟加拉國洪水預(yù)報和警報中心的傳播過程Fig.4 dissemination process of flood forecasting and warning centre, Bangladesh

2.國土空間安全語境下的洪澇適應(yīng)性思路

2.1 國土空間總體規(guī)劃與防洪安全

從最新國土空間總體規(guī)劃編制指南及相關(guān)實踐中可以看出，不同層級的國土空間總體規(guī)劃在應(yīng)對洪澇災(zāi)害方面提出了相應(yīng)的需求、目標(biāo)與舉措。省級層面?zhèn)戎貒量臻g總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性與指導(dǎo)性，基于“雙評價”結(jié)果開展情景模擬分析，進而明確城市與區(qū)域發(fā)展可能面臨的災(zāi)害風(fēng)險與安全挑戰(zhàn)，在專題研究中強調(diào)“形成與水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全相匹配的國土空間布局”。市縣級層面強調(diào)國土空間總體規(guī)劃的傳導(dǎo)性與可實施性，重視災(zāi)害風(fēng)險評估，在專題研究中建議開展洪澇等自然災(zāi)害因素對國土空間開發(fā)保護的影響與對策探索，在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中提出防洪排澇通道與蓄滯洪區(qū)優(yōu)化、洪澇風(fēng)險控制線劃定、海綿城市建設(shè)等措施。流域?qū)用鏁何闯雠_指南，從《長江經(jīng)濟帶國土空間規(guī)劃（2018—2035年）》的編制經(jīng)驗來看，更加凸顯專項規(guī)劃的專業(yè)性與針對性，采取城市基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)設(shè)計、生態(tài)保護與修復(fù)、重大防洪工程實施等規(guī)劃策略[26]，保障國土空間安全、提升應(yīng)對災(zāi)害的韌性能力。

雖然應(yīng)對洪澇災(zāi)害的規(guī)劃需求在各級國土空間總體規(guī)劃中愈發(fā)受到重視，但在以下方面仍顯不足：一是停留在現(xiàn)狀認(rèn)知階段，主要關(guān)注災(zāi)害風(fēng)險評估、模擬技術(shù)應(yīng)用、影響因素分析等，在此基礎(chǔ)上如何進一步開展規(guī)劃行動尚未形成較為清晰的思路；二是具體的應(yīng)災(zāi)規(guī)劃措施基本延續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施與防災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容，如何更好的響應(yīng)新時代國土空間安全維護需求有待進一步探索；三是洪澇災(zāi)害作為跨越時間維度、空間維度的周期性災(zāi)害，如何在不同層級的國土空間總體規(guī)劃中體現(xiàn)規(guī)劃措施的傳導(dǎo)性與連續(xù)性，也有待思考與完善。

2.2 洪澇適應(yīng)性內(nèi)涵與特征

為克服與完善上述不足之處，本研究將“適應(yīng)性”概念納入到應(yīng)對洪澇災(zāi)害規(guī)劃當(dāng)中。適應(yīng)性（adaptation）一詞本意是使適應(yīng)、適合或者調(diào)整到，反映了個體、組織或者系統(tǒng)增強應(yīng)對環(huán)境變化特征的客觀情況。在政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）第五次評估報告中，“適應(yīng)性”主要用在脆弱性、敏感性和適應(yīng)能力的語境中，被定義為系統(tǒng)、自然或者人類應(yīng)對氣候變化已有的、可能發(fā)生的影響所做出的一種調(diào)節(jié)[27]。將適應(yīng)性概念引申到應(yīng)對洪澇災(zāi)害的規(guī)劃當(dāng)中，可以理解為：城市與區(qū)域依據(jù)當(dāng)前存在或可能出現(xiàn)的洪水災(zāi)害狀態(tài)，通過預(yù)防準(zhǔn)備、緩沖應(yīng)對、及時調(diào)整等方式有效應(yīng)對災(zāi)害變化，同時為適應(yīng)未來趨勢留出下一步規(guī)劃調(diào)整的余地[28-30]。

洪澇適應(yīng)性特征主要體現(xiàn)在以下三個方面，一是雙重的適應(yīng)評估，包括對洪水的適應(yīng)性與其自身的適應(yīng)性。前者強調(diào)規(guī)劃主體隨著對洪水資源認(rèn)識的不斷變化而修正，后者是指適應(yīng)規(guī)劃過程的變化而開展的動態(tài)調(diào)整。二是模塊化的自組織能力。通過局部的、獨立的模塊管理來進行更小更快的內(nèi)在調(diào)整和修復(fù)，達到弱化洪水災(zāi)害帶來的實際效果、維持現(xiàn)有功能不受較大影響的目的，提高規(guī)劃與管理的靈活性與適應(yīng)能力。三是持續(xù)性的學(xué)習(xí)調(diào)整。每次洪水帶來新的挑戰(zhàn)可作為適應(yīng)性規(guī)劃的觸媒，新增的學(xué)習(xí)經(jīng)驗為城市規(guī)劃創(chuàng)造了機會，使其得以調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，并逐步發(fā)展出多樣化的應(yīng)對策略[31]。

2.3 洪澇適應(yīng)性規(guī)劃框架

綜合現(xiàn)有空間規(guī)劃的洪澇應(yīng)對需求以及洪澇適應(yīng)性內(nèi)涵與特征，本研究提出國土空間安全語境下的洪澇適應(yīng)性規(guī)劃框架（圖5）?？蚣車@洪水資源、洪泛土地與社會行動三方面，從應(yīng)對洪澇災(zāi)害的國際規(guī)劃經(jīng)驗中進一步歸納得到洪澇適應(yīng)性策略：一、建議在流域?qū)ｍ椧?guī)劃中，增加洪澇情景模擬與淹沒范圍劃定、生態(tài)單元規(guī)劃與重大防洪設(shè)施布局、責(zé)權(quán)明確一致與規(guī)劃實施監(jiān)督內(nèi)容；二、建議在長期洪澇泛濫地區(qū)的省級國土空間總體規(guī)劃中，增加洪澇風(fēng)險評估與數(shù)據(jù)庫完善、國土承災(zāi)風(fēng)險區(qū)劃與功能管控、上下聯(lián)動管理與層級遞進模式強化內(nèi)容；三、建議在長期洪澇泛濫地區(qū)的市縣級國土空間總體規(guī)劃中，增加多類型洪澇風(fēng)險圖繪制與風(fēng)險學(xué)習(xí)、洪澇風(fēng)險納入生態(tài)環(huán)境敏感性評估、綠色空間適災(zāi)配置、項目選址避災(zāi)引導(dǎo)、多層次分階段社區(qū)應(yīng)災(zāi)體系構(gòu)建內(nèi)容。以此銜接各級國土空間總體規(guī)劃中的風(fēng)險評估、“三區(qū)三線”劃定、國土開發(fā)與保護格局優(yōu)化等。

圖5 國土空間安全語境下的洪澇適應(yīng)性規(guī)劃框架Fig.5 framework for flood adaptation planning in the context of territorial space security

該洪澇適應(yīng)性規(guī)劃框架強化了不同層級國土空間總體規(guī)劃之間的縱向傳導(dǎo)以及總體規(guī)劃內(nèi)各方面的橫向銜接，提高規(guī)劃對洪水災(zāi)害動態(tài)變化的重視程度，促進國土空間總體規(guī)劃與洪澇風(fēng)險管理兼收并蓄。

3 銜接國土空間總體規(guī)劃的洪澇適應(yīng)性策略

3.1 流域?qū)用?/h3>

在國土空間安全語境下，流域?qū)ｍ椧?guī)劃除了關(guān)注各類要素的合理流動與高效集聚、運用規(guī)劃手段調(diào)配與引導(dǎo)空間發(fā)展之外，還需強化統(tǒng)籌流域的空間保護與生態(tài)修復(fù)，尤其注意水循環(huán)及其伴生過程的完整性，以此保障流域有效應(yīng)對洪澇災(zāi)害的適應(yīng)能力。

首先是綜合考慮流域的氣象與生態(tài)條件、人口與經(jīng)濟活動、歷史洪水位線等要素，基于GIS平臺開發(fā)包含風(fēng)險模擬、損害評估等模塊的分析模型，模擬50年一遇、100年一遇、200年一遇等洪水重現(xiàn)頻率下的流域洪澇風(fēng)險情景與淹沒范圍?；诤闈筹L(fēng)險范圍劃定結(jié)果，一方面規(guī)劃流域內(nèi)需要保護的關(guān)鍵河道、大型湖泊、干流河灘、自然濕地等關(guān)鍵生態(tài)單元，量化其過水?dāng)嗝鎸挾取㈩A(yù)留面積與控制邊界，以此銜接專項規(guī)劃中的資源要素保護與利用內(nèi)容；另一方面統(tǒng)籌布局重大防洪工程設(shè)施，局部提升現(xiàn)有設(shè)施的防洪標(biāo)準(zhǔn)，以此銜接專項規(guī)劃中的基礎(chǔ)支撐體系內(nèi)容。為開展上述工作，建議在專項規(guī)劃中的區(qū)域協(xié)調(diào)與規(guī)劃傳導(dǎo)內(nèi)容中，構(gòu)建中央直管、央地共管、地方管理的防洪管理模式，以便將各適應(yīng)洪澇措施有效落實到具體操作的監(jiān)測機構(gòu)與相關(guān)職能部門。此外，規(guī)劃部門需協(xié)同負(fù)責(zé)環(huán)境保護的政府機構(gòu)（如生態(tài)環(huán)境部門、水利部門等）以及社會組織機構(gòu)對防洪規(guī)劃實施情況進行監(jiān)督，定期向政府及社會公開流域環(huán)境評價報告以及防洪措施實施報告[32]。

3.2 省級層面

既有的省級國土空間規(guī)劃編制多是考慮城鎮(zhèn)體系與等級規(guī)模、產(chǎn)業(yè)與各類設(shè)施布局等空間發(fā)展策略，對于易受洪澇災(zāi)害影響的地區(qū)則需進一步關(guān)注特定災(zāi)種帶來的潛在風(fēng)險，進而優(yōu)化省域國土空間開發(fā)與保護格局[33]。

在開展省域?qū)用娴臑?zāi)害風(fēng)險評估過程中，建議將洪澇災(zāi)害作為獨立的影響因素，在流域洪澇情景模擬結(jié)果的基礎(chǔ)上，進一步細化評估省域范圍內(nèi)的致災(zāi)因子危險性（暴雨強度、頻率等）、承災(zāi)體易損性（人口密度、資產(chǎn)分布等）等內(nèi)容，將評估結(jié)果疊加在國土空間總體規(guī)劃工作底圖之上，從防災(zāi)角度強化國土空間安全底線。同時，評估結(jié)果可作為洪澇災(zāi)害風(fēng)險分析圖納入省級國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫當(dāng)中，服務(wù)資源環(huán)境承載能力評價與國土空間開發(fā)適宜性評價。將風(fēng)險評估結(jié)果轉(zhuǎn)化為洪澇風(fēng)險區(qū)劃，不同風(fēng)險等級的地區(qū)提出特定的、適應(yīng)洪澇的用地管控要求，盡可能避免城鎮(zhèn)開發(fā)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等人為活動出現(xiàn)在高洪澇風(fēng)險地區(qū)：比如低風(fēng)險地區(qū)考慮規(guī)劃休閑旅游、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等功能，中風(fēng)險、中高風(fēng)險地區(qū)規(guī)劃動植物棲息地等生態(tài)功能，高風(fēng)險地區(qū)預(yù)留空間用于行洪、分洪、蓄滯洪以及必要的防洪設(shè)施建設(shè)。該風(fēng)險區(qū)劃與管控要求可直接指導(dǎo)國土空間“三區(qū)三線”劃定與開發(fā)保護格局構(gòu)建。需要注意的是，流域?qū)用嫠?guī)劃的防洪生態(tài)單元、重大防洪設(shè)施需被納入到中風(fēng)險、中高風(fēng)險、高風(fēng)險地區(qū)，在省域生態(tài)保護紅線劃定過程中明確其規(guī)劃范圍。最后，強化上下聯(lián)動、層級遞進的管理模式，自上而下開展流域洪澇風(fēng)險評估、搭建流域基礎(chǔ)信息平臺、編制分區(qū)洪澇規(guī)劃、分解具體指標(biāo)和落實開發(fā)保護項目，自下而上反饋實施問題至上級部門、省級與地方政府部門協(xié)同治理，提高洪澇適應(yīng)性規(guī)劃的實施性與可操作性。

3.3 市縣層面

由于洪澇災(zāi)害具有自然和社會的雙重屬性，市縣國土空間總體規(guī)劃在關(guān)注防災(zāi)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)、防災(zāi)空間分區(qū)、應(yīng)急設(shè)施布局等工程性措施之外，建議從適應(yīng)洪澇的角度完善生態(tài)保護紅線與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作，同時將社區(qū)作為應(yīng)對洪水沖擊的第一陣線，提高其在安全韌性城市建設(shè)中的倡導(dǎo)力。

首先，在省域洪澇風(fēng)險評估結(jié)果的基礎(chǔ)上進一步細化市域洪澇風(fēng)險評估，增繪洪水淹沒范圍圖、洪水易發(fā)區(qū)劃圖，服務(wù)國土空間安全格局構(gòu)建。圖中除了展示河流湖泊等水體的潛在洪澇風(fēng)險之外，還需增加城市因暴雨可能出現(xiàn)的內(nèi)澇風(fēng)險信息。以區(qū)、縣為單元繪制洪澇避難風(fēng)險圖，協(xié)助社區(qū)居民及時有效的獲取最新風(fēng)險信息、社區(qū)提供的防災(zāi)設(shè)施與避難場所、應(yīng)對洪澇災(zāi)害時的疏散方向與轉(zhuǎn)移路徑等。

其次，基于省域洪澇風(fēng)險區(qū)劃與用地管控要求，對市縣域的生態(tài)與城鎮(zhèn)控制線劃定工作、城鎮(zhèn)發(fā)展重點地區(qū)空間布局提出精細化指引。一是在生態(tài)環(huán)境敏感性評估中納入洪澇風(fēng)險信息，將洪水易發(fā)區(qū)劃圖（即體現(xiàn)江河湖泊等自然水體受洪澇影響的脆弱區(qū)域范圍）與生態(tài)環(huán)境極敏感區(qū)范圍圖疊加，采取應(yīng)劃盡劃、邊界微調(diào)等方式來調(diào)整生態(tài)保護紅線劃定結(jié)果；二是有效配置市縣域的森林公園、雨水花園、雨洪景觀廣場等綠色開敞空間給高洪澇風(fēng)險地區(qū)，以此優(yōu)化市縣域的綠地系統(tǒng)與景觀格局；三是從適應(yīng)洪澇的角度調(diào)整城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與城市功能布局：依據(jù)未開發(fā)區(qū)避損、已開發(fā)區(qū)減損的原則[34]，一方面禁止與限制新城、新區(qū)或各類開發(fā)區(qū)項目選址在高洪澇風(fēng)險地區(qū)，無法調(diào)整規(guī)劃的情況下需評估項目是否具有適當(dāng)?shù)姆篮楹突謴?fù)能力、能夠提供超過洪水風(fēng)險的、更廣泛的可持續(xù)性收益。另一方面引導(dǎo)既有開發(fā)項目從高洪澇風(fēng)險地區(qū)或未來會增加風(fēng)險的地區(qū)遷移至更安全的地區(qū)。

最后，規(guī)劃“社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)—公共開放空間—微型鄰里單元”的應(yīng)災(zāi)組織結(jié)構(gòu)，提出洪澇風(fēng)險信息處理中心增設(shè)、社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)預(yù)警調(diào)控、開放空間功能彈性置換、微型鄰里單元應(yīng)災(zāi)組織等規(guī)劃舉措，致力于形成從災(zāi)前預(yù)防到應(yīng)對、從災(zāi)中管控到災(zāi)后恢復(fù)的多層次、分階段社區(qū)應(yīng)災(zāi)體系（圖6）。

圖6 分階段社區(qū)應(yīng)災(zāi)體系示意Fig.6 phased community disaster response system

4 結(jié)語

城市與區(qū)域應(yīng)對洪澇災(zāi)害已不再局限于通過建設(shè)大量工程性措施來控制河流與海岸，更多的是運用風(fēng)險管理的思維，協(xié)同水管理、交通運輸、區(qū)域規(guī)劃等多個部門，開展各類預(yù)防和減輕洪澇災(zāi)害的非工程措施與規(guī)劃。文章基于國土空間安全語境，從洪水資源、洪泛土地、社會行動方面汲取城市應(yīng)對洪澇災(zāi)害的國際規(guī)劃經(jīng)驗，提出具體的、可操作的洪澇適應(yīng)性策略，達到有效保護水土環(huán)境敏感地區(qū)不受城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)干擾的目標(biāo)。

各層級國土空間總體規(guī)劃編制指南與規(guī)劃實踐中雖提及災(zāi)害風(fēng)險評估、防災(zāi)設(shè)施布局等內(nèi)容，但在適應(yīng)洪澇的規(guī)劃行動思路、響應(yīng)國土空間安全維護需求以及如何在不同層級空間規(guī)劃中傳遞指導(dǎo)等方面仍有待完善。文章所提的洪澇適應(yīng)性策略涵蓋水、地、人三要素，逐一銜接國土空間總體規(guī)劃的流域?qū)ｍ?、省級層面、市縣級層面，形成較為清晰的洪澇適應(yīng)性規(guī)劃框架。同時，明確各策略能夠服務(wù)各層級國土空間總體規(guī)劃編制過程中的具體環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)服務(wù)國土空間開發(fā)與保護格局規(guī)劃。此外，強調(diào)政府、社區(qū)、個人等多組織形式開展持續(xù)不斷的調(diào)整與學(xué)習(xí)，促進不同層級國土空間總體規(guī)劃的行動策略能夠有效傳導(dǎo)。

由于我國地域氣候多樣、洪水災(zāi)害頻發(fā)，開展洪水的適應(yīng)性規(guī)劃與管理有較大的復(fù)雜性和針對性，文章所提洪澇應(yīng)對規(guī)劃策略是在既有編制指南與規(guī)劃實踐的基礎(chǔ)上盡可能補充與完善，以期提高空間規(guī)劃手段在城市與區(qū)域應(yīng)對自然災(zāi)害工作中發(fā)揮的積極作用。

圖片來源：

圖1：Federal Emergency Management Agency.FEMA’s National Flood Hazard Layer (NFHL) Viewer[EB/OL].[2022-01-18].https://hazardsfema.maps.arcgis.com/apps/webappviewer/index.html?id=8b0adb5199 6444d4879338b5529aa9cd.

圖2：BOER J D, DIEPERINK C, MUKHTAROV F.Social Learning in Multilevel Flood Risk Governance: Lessons from the Dutch Room for the River Program[J].Water, 2019, 11(10): 2032.

圖3：HATTERMANN F F, WORTMANN M, LIERSCH S,et al.Simulation of Flood Hazard and Risk in the Danube Basin with the Future Danube Model[J].Climate Services, 2018, 12: 14-26.

圖4：ALI H, BHATTACHARYA B, ISLAM A S,et al.Challenges for Flood Risk Management in Flood Prone Sirajganj Region of Bangladesh[J].Journal of Flood Risk Management, 2017: 12450.

圖5-6：作者繪制