章云睿 胡繼元 李智軒 魯鈺雯 翟國(guó)方 ZHANG Yunrui, HU Jiyuan, LI Zhixuan, LU Yuwen, ZHAI Guofang

0 引言

城市雨洪災(zāi)害是城市在一定時(shí)期內(nèi)遭遇強(qiáng)降水并引發(fā)內(nèi)澇的現(xiàn)象，是破壞城市基礎(chǔ)設(shè)施、造成人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失的高頻自然災(zāi)害。根據(jù)中國(guó)水旱災(zāi)害公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2000—2018年間全國(guó)洪澇受災(zāi)人口年均近12 000人，直接經(jīng)濟(jì)損失年均占到GDP的0.5%。近年來，一些極端降雨事件引發(fā)的城市洪澇巨災(zāi)越發(fā)頻繁，“逢雨必澇”的問題已經(jīng)變成當(dāng)前城市發(fā)展的“新常態(tài)”。城市雨洪災(zāi)害的形成機(jī)制可分為自然與人為兩方面[1-2]。自然因素中，極端天氣頻發(fā)是形成雨洪災(zāi)害的外部原因，空間上自然地理環(huán)境的差異也是影響雨洪風(fēng)險(xiǎn)的另一機(jī)制，如山區(qū)易引發(fā)暴雨山洪、沿海城市常面臨臺(tái)風(fēng)帶來的降雨洪澇等。人為因素中，城鎮(zhèn)化是雨洪風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)的關(guān)鍵內(nèi)因，不透水路面的增加導(dǎo)致了城市地表水文特征的改變，進(jìn)而提高城市易損性。此外，城市治理不當(dāng)也是災(zāi)害易發(fā)的重要原因，如政府單一主體承擔(dān)管理重任、城市用地缺乏風(fēng)險(xiǎn)分析和規(guī)劃管控等。因此，城市雨洪災(zāi)害的治理是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，在強(qiáng)調(diào)自然方式治理的同時(shí)也要兼顧工程技術(shù)、規(guī)劃政策、社會(huì)參與等多維視角。

雨洪風(fēng)險(xiǎn)治理是指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督減少雨洪風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)措施、機(jī)制、政策、法律及其他安排的系統(tǒng)工作，對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范化解、社會(huì)韌性持續(xù)提高、城市健康穩(wěn)定發(fā)展有著重要意義。國(guó)外的治理研究最早源于對(duì)水體污染與洪澇威脅問題的解決。經(jīng)過數(shù)十年探索，發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)對(duì)雨洪災(zāi)害時(shí)已從小尺度的問題修補(bǔ)走向大尺度的綜合防治，形成了較為系統(tǒng)的治理模式，并在健全規(guī)劃[3]、制度[4]、技術(shù)[5-6]、法規(guī)的同時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制[7]、重視公眾參與[8-9]，開啟了新的治理階段。而我國(guó)多從工程[10]、規(guī)劃[11-12]、技術(shù)[13-14]等視角出發(fā)，缺乏對(duì)生態(tài)措施、剛彈性政策、風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、多元主體共治等維度的考慮，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在一定的階段滯后性。雖然，近年來國(guó)內(nèi)開始重視海綿城市、韌性城市等發(fā)展策略，但多數(shù)研究對(duì)雨洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的解決思路都是局部化的，鮮有學(xué)者探索多維的城市雨洪災(zāi)害綜合治理體系。城市雨洪治理中，僅依靠基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)控和規(guī)劃等措施不足以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)發(fā)揮技術(shù)、市場(chǎng)、制度、主體等多元價(jià)值?；诖?，本文從綜合治理措施與治理主體參與的視角對(duì)國(guó)內(nèi)外城市雨洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理研究進(jìn)行了回顧，分析國(guó)內(nèi)外差異并提出我國(guó)未來研究的展望。

1 城市雨洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理研究進(jìn)展

結(jié)合傳統(tǒng)理論與新近研究，本文認(rèn)為，城市雨洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理是一個(gè)由綜合治理措施與參與其中的多元治理主體共同構(gòu)成的體系，其中，綜合治理涵蓋雨洪設(shè)施治理、政策（規(guī)劃）治理、防災(zāi)技術(shù)治理和其他治理措施等多維研究視角，多元主體主要包含以政府為主導(dǎo)，社會(huì)、個(gè)人為共同參與對(duì)象的相關(guān)研究（圖1）。

圖1 城市雨洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理研究體系Fig.1 research system of urban rain and flood disaster risk governance

1.1 雨洪設(shè)施治理

面對(duì)城市雨洪風(fēng)險(xiǎn)，采用雨洪設(shè)施進(jìn)行治理是最直接、快速的選擇。國(guó)外對(duì)此經(jīng)歷了末端排放式、源頭系統(tǒng)式、自然式再到智能式的過程。從19世紀(jì)起，“以排解污”是各國(guó)治水的主要思路。為了解決日益凸顯的水污染問題，市政排水系統(tǒng)在德國(guó)率先建設(shè)，并于20世紀(jì)初沿用到美、日等國(guó)家[15]。20世紀(jì)70年代到90年代，隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展至穩(wěn)定，傳統(tǒng)治理方式已無(wú)法解決新的內(nèi)澇問題[16]。國(guó)外的雨洪設(shè)施研究逐步從單一化的末端治理轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化的源頭治理，并獲得了廣泛支持[17]。其中，最具代表性的有美國(guó)的最佳管理措施（best management practices，BMPs）、低影響開發(fā)（low impact development，LID）和英國(guó)的可持續(xù)城市排水系統(tǒng)（sustainable urban drainage system，SUDS）等。21世紀(jì)以來，生態(tài)學(xué)治理思想逐漸進(jìn)入人們視線。由于傳統(tǒng)的工程設(shè)施存在隨時(shí)間而效率降低、建設(shè)規(guī)模有限等問題[6]，西方學(xué)者認(rèn)識(shí)到自然過程也可以提供一些極端降雨下的有效保護(hù)[18]，提出了綠色基礎(chǔ)設(shè)施（green infrastructure，GI）、綠色雨洪基礎(chǔ)設(shè)施（green stormwater infrastructure，GSI）等可持續(xù)治理措施[19]。與傳統(tǒng)的灰色基礎(chǔ)設(shè)施相比，這類設(shè)施將工程技術(shù)與生態(tài)服務(wù)相結(jié)合，形成自然與半自然要素的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)生了良好的減災(zāi)效果[20]。綠、灰色設(shè)施的結(jié)合既可以在面臨暴雨時(shí)保障城市排水的下限，也能在遇到中小降雨時(shí)確保更高的容納上限，在實(shí)踐中得到普及[21]。近年來，國(guó)外學(xué)者的視線又逐步向智能化、智慧化的設(shè)施治理轉(zhuǎn)移，在考慮廢水資源化循環(huán)的同時(shí)也加強(qiáng)對(duì)水量、水質(zhì)的協(xié)同控制[22]，為我國(guó)剛起步的智慧雨洪設(shè)施發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)內(nèi)的雨洪設(shè)施治理相較國(guó)外起步晚（圖2）。20世紀(jì)及以前，我國(guó)的治水理念基本停留在雨水的快速、直接排放到排放與收集結(jié)合的過渡階段。直至21世紀(jì)，隨著北京等城市雨洪利用項(xiàng)目的啟動(dòng)，研究逐步從簡(jiǎn)單排放轉(zhuǎn)向綜合利用，并開始挖掘雨水的景觀、生態(tài)與游憩價(jià)值[16]。隨著2013年習(xí)近平總書記在《中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議》中強(qiáng)調(diào)“海綿城市”建設(shè)理念，兼顧“滲、滯、蓄、凈、用、排”多重功能的海綿體設(shè)施成為我國(guó)雨洪治理研究的新方向。國(guó)內(nèi)不斷重視源頭治理與生態(tài)治理研究，對(duì)國(guó)外的LID、GI等理念進(jìn)行了吸收與轉(zhuǎn)化[23]，目標(biāo)也由單純關(guān)注內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)緩解轉(zhuǎn)為城市綜合實(shí)力的提升[24]。但相較國(guó)外，我國(guó)在雨洪設(shè)施治理方面尚不成熟，表現(xiàn)在：一、認(rèn)識(shí)上，利用工程手段盡快排走地表徑流仍是許多城市在治理雨洪時(shí)的首選。廣泛提升人們對(duì)海綿體價(jià)值與自然調(diào)蓄方式的認(rèn)識(shí)尚具困難。二、技術(shù)上，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在綠色屋頂、生物材料等方面的專業(yè)知識(shí)和技能有限[2]，缺乏自動(dòng)化、智能化的海綿設(shè)計(jì)指導(dǎo)與本土化的智慧雨洪設(shè)施研究。三、投資上，GI、GSI的總體開發(fā)成本增加，而在地方獲得資金的機(jī)會(huì)有限。國(guó)內(nèi)尚缺乏有效的激勵(lì)措施，亟需探索一種吸引多元投資的商業(yè)模式[19,25]，以加快雨洪設(shè)施的投入應(yīng)用。

圖2 國(guó)內(nèi)外雨洪治理特征與模式的發(fā)展歷程Fig.2 development process of rain and flood control characteristics and modes at home and abroad

1.2 政策（規(guī)劃）治理

除了雨洪設(shè)施治理外，政策與規(guī)劃引導(dǎo)也成為近年來雨洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)注要素。長(zhǎng)期以來，國(guó)外的防洪政策呈現(xiàn)出三類特征：一、以灰色基礎(chǔ)設(shè)施為主的防御性政策；二、涉及保險(xiǎn)、應(yīng)急隊(duì)伍的響應(yīng)性政策；三、發(fā)展綠色設(shè)施的適應(yīng)性政策[4]。特征的演進(jìn)體現(xiàn)出雨洪治理的政策思想由工程防御向生態(tài)韌性、演進(jìn)韌性發(fā)展，相應(yīng)的研究范式也從如何緊急救災(zāi)向如何排放、調(diào)蓄雨洪，再到綜合治理、“與水共生”轉(zhuǎn)變[26]。我國(guó)目前也進(jìn)行了一些政策研究，但政策間存在著不可避免的資源與話語(yǔ)權(quán)爭(zhēng)奪，在一定程度上會(huì)抑制海綿（韌性）城市發(fā)展的主動(dòng)性[27]。

規(guī)劃作為一種公共政策，在治理城市問題時(shí)發(fā)揮著首要且關(guān)鍵的作用。國(guó)外研究表明，氣候適應(yīng)性的規(guī)劃為雨洪基礎(chǔ)設(shè)施的配置、城市雨洪災(zāi)害防治與風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)提供了新的路徑[28]。21世紀(jì)以來，學(xué)者們認(rèn)為可持續(xù)的土地開發(fā)與規(guī)劃有利于風(fēng)險(xiǎn)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也能降低城市的脆弱性[29]。在土地開發(fā)利用方面，美國(guó)采取了土地開發(fā)密度控制、土地混合度獎(jiǎng)勵(lì)、容積率補(bǔ)償?shù)纫幌盗芯髟鲩L(zhǎng)策略[30]，一定程度上抑制了洪災(zāi)對(duì)城市環(huán)境的破壞。在城市規(guī)劃方面，歐洲城市在規(guī)劃新區(qū)時(shí)，會(huì)遵循雨水流動(dòng)的自然路徑，以此建設(shè)連通廊道，同時(shí)考慮建筑物等流動(dòng)屏障的空間布局[31]。近十年來，國(guó)外又開始關(guān)注韌性空間規(guī)劃研究。理論上，極端降雨情景下韌性的城市空間應(yīng)具有預(yù)先防備、干擾吸收、恢復(fù)重組、變化適應(yīng)和系統(tǒng)轉(zhuǎn)換的特征[32]。實(shí)踐上，荷蘭鹿特丹等在規(guī)劃的早期階段就考慮具有水韌性的空間設(shè)計(jì)[33]，并將應(yīng)對(duì)雨洪等災(zāi)害的氣候韌性項(xiàng)目置于城市發(fā)展戰(zhàn)略的中心[34]。

我國(guó)的“治城理水”思想自《管子》的“凡立國(guó)都……高勿近阜而水用足，下勿近水而溝防省”就已出現(xiàn)，一些古城的水體規(guī)劃系統(tǒng)在今天也發(fā)揮著排蓄循環(huán)的作用[35]。近十年來，國(guó)內(nèi)從規(guī)劃治理措施視角進(jìn)行的研究增多。傳統(tǒng)規(guī)劃方面，涵蓋了片區(qū)尺度下對(duì)城市新舊城區(qū)雨洪關(guān)聯(lián)性的探究，認(rèn)為要降低新城向舊城輸入徑流的可能，實(shí)現(xiàn)整體視角下的低影響開發(fā)[36]；地塊尺度下對(duì)不同類型用地采取差異化的治理策略，如住區(qū)的綠地布局等[37]；建筑尺度下優(yōu)化城市醫(yī)療、消防、公安等應(yīng)急公共服務(wù)設(shè)施的布局等[38]。韌性規(guī)劃方面，我國(guó)韌性城市的研究雖然起步晚，但與海綿城市的研究緊密關(guān)聯(lián)[39]。近三年來，學(xué)者引進(jìn)荷蘭等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，探究了基于水韌性的空間規(guī)劃思路與框架，并對(duì)我國(guó)海綿城市和國(guó)土空間的韌性治理提出了建議[40-41]。

1.3 防災(zāi)技術(shù)治理

科學(xué)、高效的技術(shù)與信息支持是災(zāi)害治理不可或缺的手段。過去幾十年里，用于監(jiān)測(cè)、分析、管理的空間信息技術(shù)與雨洪模擬方法不斷普及，在風(fēng)險(xiǎn)管理中起到了理性支撐作用[1,42-43]。近年來，傳統(tǒng)的雨洪模型正被基于規(guī)則的自動(dòng)化方法所取代，以機(jī)器學(xué)習(xí)為代表的智能技術(shù)成為當(dāng)下災(zāi)害模擬與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的新方向[44]。梳理國(guó)內(nèi)外研究，從技術(shù)視角出發(fā)輔助治理主要圍繞三方面開展。

一、監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)。其是通過地面臺(tái)站觀測(cè)和空中遙感監(jiān)測(cè)等對(duì)災(zāi)害進(jìn)行預(yù)測(cè)，并結(jié)合通信系統(tǒng)警示人們?cè)谖ｋU(xiǎn)事發(fā)前采取行動(dòng)以減少風(fēng)險(xiǎn)[45-46]。過去長(zhǎng)期用于預(yù)測(cè)大氣和水文事件的物理與統(tǒng)計(jì)模型準(zhǔn)確性不足，且在短期預(yù)測(cè)能力方面也飽受爭(zhēng)議。因此，基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)模型的機(jī)器學(xué)習(xí)受到學(xué)者青睞，其可以在不了解基本物理過程的情況下，僅借助歷史數(shù)據(jù)來分析并表征洪水風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的非線性特征[47]。目前，多專業(yè)主體的技術(shù)合作是該研究領(lǐng)域的最大挑戰(zhàn)與突破口。

二、災(zāi)害模擬技術(shù)。其是根據(jù)預(yù)測(cè)的降雨過程，利用水文、水動(dòng)力模型模擬城市地面的積水過程，為風(fēng)險(xiǎn)測(cè)繪和治理提供決策支持[48]。其中，數(shù)據(jù)和方法是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)因素。模擬數(shù)據(jù)上，研究常將降雨觀測(cè)、地表地形數(shù)據(jù)等作為基礎(chǔ)需求，輔以水文監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證[13,49]。而由于高精度雨洪數(shù)據(jù)的獲取成本高昂，近年來利用社交媒體等大數(shù)據(jù)平臺(tái)（如Twitter、Youtube）獲取雨洪信息成為新的途徑[50-51]。模擬方法上，傳統(tǒng)與新興方法融合是當(dāng)下發(fā)展的趨勢(shì)，最新的研究提出將主流的水動(dòng)力模型與機(jī)器學(xué)習(xí)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)物理基礎(chǔ)與計(jì)算效率兼?zhèn)涞慕鼘?shí)時(shí)雨洪模擬技術(shù)[49]。

三、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)。根據(jù)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)理論，其是對(duì)致災(zāi)因子（雨洪）危險(xiǎn)性、承災(zāi)體（人、建筑、財(cái)產(chǎn)等）暴露性和脆弱性的綜合分析[52]，通過得到的風(fēng)險(xiǎn)水平與災(zāi)損結(jié)果，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃以協(xié)助管理。研究包含：基于歷史災(zāi)情數(shù)據(jù)的數(shù)理統(tǒng)計(jì)、基于理論/經(jīng)驗(yàn)的指標(biāo)評(píng)價(jià)、基于水文水力模型的情景模擬、基于RS/GIS的空間分析和當(dāng)前新興的AI技術(shù)等[5,53]。近年來，國(guó)外學(xué)者運(yùn)用深度學(xué)習(xí)神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、交替決策樹機(jī)器學(xué)習(xí)等方法對(duì)區(qū)域雨洪敏感性進(jìn)行評(píng)價(jià)，突破了傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)局限，提高了建模的精度，為動(dòng)態(tài)化評(píng)估與管理提供了可能[54-55]。我國(guó)學(xué)者在雨洪損失評(píng)估等方面也結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行了分析輔助[56]，但目前仍是初步應(yīng)用階段。

1.4 其他治理措施

在主要的雨洪設(shè)施治理、政策（規(guī)劃）治理與防災(zāi)技術(shù)治理等措施外，一些如市場(chǎng)制度、體制機(jī)制等研究成為21世紀(jì)以來國(guó)際上雨洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的新探討點(diǎn)，這些輔助性的治理措施也因各地方的地域文化、政體性質(zhì)、發(fā)展階段等不同形成差異化的特征。

一、雨洪保險(xiǎn)制度。雨洪保險(xiǎn)與再保險(xiǎn)是國(guó)際上災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散和轉(zhuǎn)移的常見措施，其不僅減少了個(gè)人損失、擴(kuò)展了融資渠道，也是預(yù)先向公眾傳達(dá)風(fēng)險(xiǎn)信息的一種手段，還會(huì)影響災(zāi)后重建的效率[57-59]。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家在社區(qū)一級(jí)的保險(xiǎn)研究日益增多，而發(fā)展中國(guó)家通常面向農(nóng)業(yè)等部門開展工作[60-61]。隨著全球巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的升高，傳統(tǒng)的保險(xiǎn)研究正向巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、國(guó)際市場(chǎng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化研究轉(zhuǎn)變[7]。我國(guó)在該領(lǐng)域的實(shí)踐不足，投保率低、保險(xiǎn)覆蓋度小、保險(xiǎn)產(chǎn)品質(zhì)量有待提升、災(zāi)害損失理賠額偏低等問題普遍存在。

二、經(jīng)濟(jì)榮譽(yù)激勵(lì)。為了調(diào)動(dòng)公眾參與雨洪治理的積極性，近年來學(xué)者們探究了一系列經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、榮譽(yù)等激勵(lì)措施，并在治理實(shí)踐中運(yùn)用。如美國(guó)地方政府通過稅收調(diào)節(jié)、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠、雨水費(fèi)減免等方式鼓勵(lì)公眾參與雨洪治理[62-63]，日本將經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助與風(fēng)險(xiǎn)教育相結(jié)合，在提升公眾積極性的同時(shí)也提高了治理效率[64]。國(guó)內(nèi)學(xué)者補(bǔ)充認(rèn)為，社會(huì)榮譽(yù)措施也能對(duì)不同主體產(chǎn)生激勵(lì)作用，如對(duì)地方政府的績(jī)效表彰、對(duì)企業(yè)的形象宣傳、對(duì)個(gè)人的榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等[65]。

三、法律法規(guī)保障。城市雨水及災(zāi)害相關(guān)的法律法規(guī)是治理中最有力的保障措施，但也是學(xué)術(shù)研究的薄弱領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國(guó)家探索了從中央（聯(lián)邦）到地方的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)體系，圍繞LID、GI等理念將法律法規(guī)框架與城市雨洪治理相結(jié)合，逐漸形成“多級(jí)化傳導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)化管控、規(guī)范化實(shí)施、最小化障礙”的制度保障[62,66-67]。國(guó)內(nèi)而言，2018年以來，隨著河長(zhǎng)制的建立與海綿城市相關(guān)條例的研究與推行，我國(guó)在法治領(lǐng)域取得了一些進(jìn)展，但仍存在概念完整性、法律約束性、雨洪專項(xiàng)性不足等問題[68]。

四、宣傳教育機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)溝通與防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育是增強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、促進(jìn)主體參與的軟性舉措。經(jīng)過數(shù)十年研究發(fā)展，國(guó)外已形成風(fēng)險(xiǎn)溝通、教育與經(jīng)驗(yàn)傳播的成熟經(jīng)驗(yàn)。如英國(guó)開展風(fēng)險(xiǎn)教育研究，發(fā)放帶有洪水風(fēng)險(xiǎn)地圖的宣傳冊(cè)、設(shè)立咨詢電話和志愿項(xiàng)目等[9,69]，提升公眾的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。我國(guó)對(duì)雨洪的認(rèn)識(shí)也由“災(zāi)害觀”向“災(zāi)害+資源觀”轉(zhuǎn)變，認(rèn)為其在一般情境下是災(zāi)害，但也可以通過有效治理轉(zhuǎn)化為資源[26,70-71]。然而，有研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)雨洪治理理念（如海綿城市）的認(rèn)知度有待進(jìn)一步提升[72]，這對(duì)我國(guó)今后的風(fēng)險(xiǎn)溝通研究提出新的訴求。

1.5 治理的多元主體參與

雨洪風(fēng)險(xiǎn)的綜合治理中，主體的作用貫穿整個(gè)體系，是提升城市韌性的驅(qū)動(dòng)力[73]。如何實(shí)現(xiàn)多元主體共治也是城市雨洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)在問題?？v觀國(guó)際進(jìn)展，相比傳統(tǒng)的政府內(nèi)分層治理、部門間封閉治理，開放式互動(dòng)治理是今后可持續(xù)雨洪治理的有效結(jié)構(gòu)[8,57]。日本較早進(jìn)行了基于公眾參與的洪災(zāi)防御社會(huì)化思考[59]，1997年的《河川法》首次明確了政府在防洪治理中要建立與公眾的合作關(guān)系[64]。近年，日本面向治理主體進(jìn)行的一系列組織結(jié)構(gòu)、溝通機(jī)制、應(yīng)災(zāi)手冊(cè)的探索加快了“政府公助、社會(huì)共助、災(zāi)民自助”理念的深入，培育了國(guó)際先進(jìn)的社區(qū)防災(zāi)文化[74-75]。美國(guó)的雨洪治理模式從早期自上而下的理性決策、地方主導(dǎo)的社區(qū)共治，轉(zhuǎn)向1970年代后的政民合作治理。學(xué)者針對(duì)本國(guó)GI建設(shè)又提出，有效規(guī)劃和實(shí)施GI需要與多個(gè)利益相關(guān)者建立既定且積極的關(guān)系，如土地所有者、社區(qū)團(tuán)體和市政當(dāng)局[63,76]。荷蘭將減少土地所有者排水行為的負(fù)外部性視為雨洪災(zāi)害合作治理的核心，認(rèn)為行為者不應(yīng)將水問題轉(zhuǎn)移到其他鄰近地區(qū)[33]。

與西方資本主義國(guó)家不同，我國(guó)傳統(tǒng)的雨洪治理模式具有高度技術(shù)官僚化和集中性特征[53]。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的新常態(tài)下，國(guó)內(nèi)學(xué)者提出應(yīng)轉(zhuǎn)變政府擔(dān)任風(fēng)險(xiǎn)管理單一主體的思路，公眾與社會(huì)都有參與風(fēng)險(xiǎn)治理的權(quán)利和義務(wù)[77-78]。近年來，學(xué)者對(duì)不同層級(jí)治理主體的行動(dòng)策略開展了研究，強(qiáng)調(diào)在建設(shè)雨洪韌性城市的過程中，城市管理者需要?jiǎng)?chuàng)新運(yùn)用指南、清單、領(lǐng)導(dǎo)手冊(cè)等推動(dòng)災(zāi)害治理[79]，社區(qū)管理者可通過組織化學(xué)習(xí)、災(zāi)害管理與社區(qū)規(guī)劃結(jié)合等方式吸納群眾參與決策與實(shí)踐[80-81]。此外，主體間的良性互動(dòng)也是促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理的充分條件，如多部門間建立跨學(xué)科的伙伴關(guān)系可以加強(qiáng)洪水風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)能力[82]，而市政當(dāng)局與社區(qū)公眾間的不信任關(guān)系會(huì)限制地方政府治理洪水的有效性[83]。國(guó)內(nèi)在這方面的研究深度不足，從單一治理主體轉(zhuǎn)向?qū)Χ鄬蛹?jí)主體銜接、多角色主體聯(lián)動(dòng)的關(guān)系研究是值得關(guān)注的內(nèi)容。

2 總結(jié)與展望

城市雨洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理是一項(xiàng)需要多維度采取措施、多主體參與、多學(xué)科合作的綜合性研究工作。未來，建議繼續(xù)學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情與前沿課題，從以下方面展開深入研究。

2.1 融合人工與自然的雨洪設(shè)施優(yōu)化研究

面對(duì)雨洪災(zāi)害或資源，采用城市雨洪設(shè)施系統(tǒng)進(jìn)行源頭—過程—末端的全流程管控是先行選擇[84]。在未來的水治理中，既要滿足城市化的內(nèi)澇排水需求，也要滿足環(huán)境、社會(huì)等綜合要求。從傳統(tǒng)高度工程化和集中式的灰色基礎(chǔ)設(shè)施治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)合自然過程與規(guī)劃的灰、綠、藍(lán)色基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動(dòng)治理模式，重視GSI、LID等的研究與應(yīng)用。第一，治水思維上強(qiáng)調(diào)工程思想與自然理念相融合，在考慮排放的同時(shí)研究水的滲、滯、蓄、凈等方式，提高雨水的資源化利用；第二，管理技術(shù)上學(xué)習(xí)國(guó)外，通過知識(shí)與技能培訓(xùn)探索城市雨洪設(shè)施的智能化、平價(jià)化管理，如考慮公共設(shè)施的透水鋪裝、路面與建筑面的生物滯留、智能傳感組件的安裝操控、兼顧成本與長(zhǎng)效性的海綿體優(yōu)化研究等；第三，設(shè)施保障上從多學(xué)科視角開展合作研究，探討雨洪設(shè)施安全建設(shè)、投資機(jī)制、管理體制等改進(jìn)的方法。

2.2 兼顧韌性與協(xié)調(diào)的規(guī)劃政策治理研究

韌性的空間規(guī)劃和協(xié)調(diào)的城市政策是應(yīng)對(duì)雨洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)充治理手段。一方面，在傳統(tǒng)規(guī)劃研究中納入水韌性思考，實(shí)現(xiàn)城市從被動(dòng)抵御轉(zhuǎn)為主動(dòng)適應(yīng)，從建立絕對(duì)安全的固定思維轉(zhuǎn)為復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)下的彈性思維。規(guī)劃中優(yōu)先進(jìn)行雨洪風(fēng)險(xiǎn)與韌性分析，轉(zhuǎn)變以往“先地上再地下”的開發(fā)思路，提前考慮災(zāi)后重建的土地儲(chǔ)備需求和土地利用政策[85]。在此基礎(chǔ)上，豐富本土化的雨洪韌性國(guó)土研究，在當(dāng)前我國(guó)逐步探索構(gòu)建的國(guó)土空間規(guī)劃體系中納入雨洪安全發(fā)展底線與安全格局的考量，如探究城市與鄉(xiāng)村雨洪災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)因子，通過規(guī)劃改善國(guó)土開發(fā)的空間格局與次序等。另一方面，探討我國(guó)韌性（海綿）城市與智慧城市、生態(tài)城市等多種政策間的協(xié)調(diào)關(guān)系，緩解城市資源的爭(zhēng)奪問題。借鑒國(guó)外“跨國(guó)城市網(wǎng)絡(luò)”做法[86]，推動(dòng)城市群雨洪公共安全合作，組織區(qū)域性論壇交流彼此經(jīng)驗(yàn)，將政策研究與基層治理實(shí)踐相聯(lián)系。

2.3 貫通數(shù)據(jù)、方法與應(yīng)用的防災(zāi)技術(shù)研究

首先，在數(shù)據(jù)創(chuàng)新方面，探索數(shù)據(jù)的多元化與精細(xì)化，如降雨觀測(cè)可以應(yīng)用雷達(dá)、衛(wèi)星、蜂窩網(wǎng)絡(luò)等手段，水文監(jiān)測(cè)結(jié)合公民眾包、物聯(lián)網(wǎng)、智能井蓋等技術(shù)開展研究[87]。借助小波變換等數(shù)據(jù)分解技術(shù)優(yōu)化數(shù)據(jù)集的質(zhì)量，提高預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性[47]。鑒于國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)庫(kù)的保密性，開源數(shù)據(jù)平臺(tái)是學(xué)者可關(guān)注的方向之一。其次，在方法創(chuàng)新方面，將4S技術(shù)與大數(shù)據(jù)、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)算法等結(jié)合，通過集成多種機(jī)器學(xué)習(xí)方法改進(jìn)雨洪災(zāi)害的模擬、測(cè)繪與評(píng)估水平。并且，學(xué)者也要跨越技術(shù)決定主義的藩籬，以人本主義方法看待雨洪韌性城市的實(shí)質(zhì)。再次，在應(yīng)用創(chuàng)新方面，將雨洪災(zāi)害防治的研究成果落實(shí)到管理中，如考慮如何實(shí)時(shí)傳感、如何自動(dòng)化作業(yè)、如何機(jī)器生成應(yīng)急參考策略等，實(shí)現(xiàn)智慧化的雨洪治理。最后，重審傳統(tǒng)技術(shù)與新技術(shù)的關(guān)系。河南鄭州7·20暴雨災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在面臨巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也不可忽視傳統(tǒng)技術(shù)在快速、有效、穩(wěn)定應(yīng)對(duì)災(zāi)害方面的“支柱”作用。

2.4 統(tǒng)籌市場(chǎng)、法規(guī)與教育的體制機(jī)制研究

城市雨洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理是一項(xiàng)集體行動(dòng)，其效益也將反饋于整個(gè)社會(huì)，引導(dǎo)每一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人為共同價(jià)值的實(shí)現(xiàn)做出行動(dòng)離不開體制機(jī)制的研究。其一，深入市場(chǎng)研究，探索可實(shí)行的市場(chǎng)融資、風(fēng)險(xiǎn)分散等措施?？梢酝ㄟ^市場(chǎng)管理學(xué)研究，挖掘城市海綿體建設(shè)的多元融資渠道，探索面向雨洪治理的PPP、BOT等模式，也可以探索構(gòu)建雨洪巨災(zāi)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)體系，加快自然災(zāi)害保險(xiǎn)的立法工作，建立以政府為主導(dǎo)的保險(xiǎn)制度。其二，重視法治研究，將LID、GI、海綿城市等概念納入國(guó)家和地方的法律法規(guī)制度中，關(guān)注雨洪防治相關(guān)法規(guī)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)化規(guī)范的制定。其三，開展防災(zāi)宣傳教育研究，目前國(guó)內(nèi)的災(zāi)害宣教側(cè)重在防災(zāi)知識(shí)與技能的傳授，缺乏深層化的理論支撐和系統(tǒng)化的組織模式。未來，需要結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)治理理論、風(fēng)險(xiǎn)溝通過程，構(gòu)建串聯(lián)起從家庭、學(xué)校到社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)教育保障機(jī)制。

2.5 完善角色與路徑的主體互動(dòng)參與治理研究

在應(yīng)對(duì)全球視野下的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)，新的治理模式已經(jīng)從簡(jiǎn)單化、單一決策、自上而下式的過程發(fā)展到多中心、多層次、公眾參與協(xié)作并自我組織的過程[88]。中國(guó)特色社會(huì)主義的抗災(zāi)成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，堅(jiān)持政府主導(dǎo)仍是不可動(dòng)搖的道路。從治理主體角色上看，政府應(yīng)從管控型治理轉(zhuǎn)向服務(wù)型治理，多充當(dāng)組織者和協(xié)調(diào)者的角色，通過政策研究與激勵(lì)手段鼓勵(lì)社區(qū)、企業(yè)與個(gè)人發(fā)揮作用；公眾應(yīng)化被動(dòng)接受為主動(dòng)協(xié)作，與政府形成緊密的溝通機(jī)制。從主體互動(dòng)路徑上看，探究如何在各部門之間搭建共享數(shù)據(jù)平臺(tái)和協(xié)商渠道，做好雨洪災(zāi)害治理的信息互動(dòng)、權(quán)責(zé)銜接；在政府與專家之間建立實(shí)時(shí)的對(duì)話機(jī)制，發(fā)揮多領(lǐng)域?qū)W者的顧問作用；在政府與公眾之間建立災(zāi)前—災(zāi)中—災(zāi)后全過程的開放交流平臺(tái)，減少“信息孤島”，提高社會(huì)行動(dòng)力；在專家和公眾之間探索雨洪風(fēng)險(xiǎn)地圖“參與式測(cè)繪”，既簡(jiǎn)化風(fēng)險(xiǎn)溝通和社會(huì)學(xué)習(xí)，也為決策提供可靠的多源信息[89]。

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圖1-2：作者繪制