王鵬

在俄烏沖突愈演愈烈、全球能源價格飆漲之際，3月5日，一個美國政府高級代表團突然訪問委內(nèi)瑞拉，引發(fā)高度關注。此舉既反映了拜登政府改善石油供應的緊迫心情，也折射了委內(nèi)瑞拉希望恢復對美石油貿(mào)易的積極意愿。從短期走勢看，雙方在能源領域的共同需求有望使委美采取進一步的合作。但是，能源合作只意味著委美關系的局部改善，而非兩國關系的全面轉(zhuǎn)暖。在改善對委關系方面，拜登政府將面對來自國內(nèi)的巨大反對聲浪。馬杜羅政府希望美國放松乃至取消對委石油制裁以改善國內(nèi)經(jīng)濟困境，然而，即使美國放棄或取消石油制裁，委內(nèi)瑞拉在恢復石油產(chǎn)能方面仍面臨巨大挑戰(zhàn)。

3月5日訪問委內(nèi)瑞拉的美國政府高級代表團，成員包括美國國家安全委員會西半球事務高級主管胡安·岡薩雷斯（Juan Gonzalez）。訪問期間，美國代表團與委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)馬杜羅和副總統(tǒng)羅德里格斯進行了會談。此次會談涉及多個議題，核心內(nèi)容是能源合作。美國官員希望委內(nèi)瑞拉恢復對美供應石油，而美國將為此放松對委制裁。此次會談兩國沒有達成具體協(xié)議，但表示將擇機繼續(xù)舉行會談。

此次會談的消息剛一披露，就引發(fā)世界范圍的高度關注。

第一，此次會談意味著美國拜登政府試圖借助委內(nèi)瑞拉緩和全球石油市場波動、平抑油價上漲帶來的沖擊。會晤之日正值美國對俄羅斯實施能源制裁前夕。拜登政府顯然希望以委內(nèi)瑞拉作為替代性石油供應來源，彌補停止進口俄羅斯石油所形成的供應缺口，緩和市場擔憂情緒。

第二，此次會談意味著美國對委內(nèi)瑞拉政策可能將出現(xiàn)重大調(diào)整。新千年以來，兩國關系持續(xù)緊張。2019年，美國不再承認馬杜羅政府的合法性，委內(nèi)瑞拉宣布與美國斷交。此次會談是兩國在斷交以來首次舉行高級別政府會談，釋放出雙邊關系改善的重要信號。

第三，此次會談意味著美國加緊在全球范圍孤立俄羅斯。近年來委內(nèi)瑞拉不斷加強與俄羅斯的政治、經(jīng)濟和軍事合作，成為俄羅斯在西半球最重要盟友之一。烏克蘭危機爆發(fā)以來，馬杜羅政府多次表態(tài)支持俄羅斯，譴責美國和其他北約國家制造這場危機。此次會談透露出美國有意以放松或解除對委制裁為交換，分化委內(nèi)瑞拉和俄羅斯的盟友關系，在兩國之間打入一個“楔子”。

從短期走勢看，能源領域的共同需求使委美關系有進一步改善的空間。一方面，美國需要委內(nèi)瑞拉提供石油，以迅速彌補停止進口俄羅斯石油所導致的供應缺口。另一方面，委內(nèi)瑞拉希望美國放松對其經(jīng)濟制裁、尤其是石油制裁，從而能夠利用油價高漲的寶貴機遇增加出口收入。2021年，委內(nèi)瑞拉國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率為-3.0%。換言之，委內(nèi)瑞拉已經(jīng)連續(xù)八年（2014～2021）處于經(jīng)濟負增長狀態(tài)。如果石油出口收入實現(xiàn)大幅增長，委內(nèi)瑞拉的經(jīng)濟狀況將得到顯著改善。

在會談之后，馬杜羅政府釋放了一系列緩和兩國關系的信號：釋放了兩名被關押的美國人，同意恢復與反對派的對話，明確表態(tài)將擴大石油產(chǎn)量，這在客觀上有助于委美能源合作。按照馬杜羅總統(tǒng)的表態(tài)，委內(nèi)瑞拉在2022年的目標是使原油產(chǎn)量達到200萬桶/日。他還表示，委內(nèi)瑞拉不會把經(jīng)濟事務政治化，準備向美國出售石油和天然氣。

雖然這次會談釋放了委美關系改善的積極信號，但就整體而言，委美關系的變數(shù)依然巨大。兩國政府缺乏相互信任，雙方的政治理念和利益沖突依然尖銳。究竟是馬杜羅政府先向美國供油、換取美國對其合法性的承認，還是美國先承認馬杜羅政府的合法性、委內(nèi)瑞拉再恢復對美供油？這些棘手問題的解決依然有待更多談判。能源合作僅僅意味著委美關系的局部改善。委內(nèi)瑞拉外交部長普拉森西亞明確表態(tài)，恢復對美石油貿(mào)易并不意味著改變委俄之間的密切關系。

誠然，委美關系改善難以一蹴而就，然而，拜登政府調(diào)整對委內(nèi)瑞拉政策的整體環(huán)境初步具備。在批評者看來，始于特朗普政府時期的美國對委內(nèi)瑞拉“極限施壓”政策已經(jīng)失敗。該政策的主要目標是對委內(nèi)瑞拉實施全面經(jīng)濟制裁，迫使其喪失石油出口收入這項國家主要收入來源，最終促成政權(quán)更迭。然而，馬杜羅政府在極為不利的內(nèi)外環(huán)境下有效控制住了國家權(quán)力，美國承認的“臨時總統(tǒng)”胡安·瓜伊多無力擴大其政治影響力。在拉美整體“向左轉(zhuǎn)”的背景下，美國孤立委內(nèi)瑞拉的地區(qū)環(huán)境不復存在。

在此次會談之前，拜登政府的對委政策已經(jīng)出現(xiàn)微妙變化。一方面，拜登在今年初重申瓜伊多為委內(nèi)瑞拉“臨時總統(tǒng)”，再次延長把委內(nèi)瑞拉視為美國安全威脅的總統(tǒng)行政令。另一方面，拜登政府并沒有嚴格執(zhí)行針對委內(nèi)瑞拉石油貿(mào)易的二級制裁。2021年9月，委內(nèi)瑞拉和伊朗簽署一項重質(zhì)油換取凝析油合約，此后至去年底，已經(jīng)連續(xù)有四批伊朗凝析油在委內(nèi)瑞拉港口卸貨，美軍沒有進行攔截。

隸屬于委內(nèi)瑞拉石油公司（PDVSA）的一個廢棄加油站。圖片拍攝于2022年3月17日。

而俄烏沖突使拜登政府更加認識到委內(nèi)瑞拉的地緣政治重要性。這場沖突引爆了全球能源市場，各國都在爭相尋求能源替代供應來源。委內(nèi)瑞拉擁有全球最大的探明原油儲量，是世界主要石油出口國，并具有供應美國原油的優(yōu)越區(qū)位和歷史聯(lián)系。隨著美國與俄羅斯地緣政治角力的加劇，拜登政府開始把委內(nèi)瑞拉視為一個必須加以爭取的潛在合作對象，并試圖借助與委內(nèi)瑞拉的能源合作達成“一箭雙雕”的作用：既能夠依靠委內(nèi)瑞拉石油彌補自身石油需求缺口，也可以誘使委內(nèi)瑞拉在美俄之間中立化。

在油價不斷高企的背景下，美國迫切從委內(nèi)瑞拉進口原油的意圖完全顯現(xiàn)。在實施制裁之前，俄羅斯是美國第三大石油供應國。美國從俄羅斯進口的石油達到67.2萬桶/日（2021年），相當于美國石油總進口量的8%。目前，美國依靠自身原油增產(chǎn)彌補缺口的困難較大。按照美國能源信息局（EIA）的數(shù)據(jù)，美國的原油產(chǎn)量在2019年達到歷史高位（1228.9萬桶/日），后因新冠疫情沖擊而小幅下降。新冠疫情導致的油價暴跌使許多美國頁巖油生產(chǎn)企業(yè)一直心有余悸，不敢急于增加產(chǎn)量。因此，美國在對俄羅斯實施制裁后，亟需在全球范圍尋找替代來源，與委內(nèi)瑞拉合作就成為當前的一個可行方案。

然而，拜登政府尋求與委內(nèi)瑞拉開展能源合作，并不意味著拜登政府對委政策的調(diào)整，調(diào)整對委政策將是一個復雜的政治博弈過程。委美關系是當今世界最具對抗性的雙邊關系之一。這種惡劣的雙邊關系使美國國內(nèi)形成一種仇視馬杜羅政府的普遍情緒。對于美委日前舉行的這次會談，一些美國政界人物紛紛予以抨擊。聚居在佛羅里達州的委內(nèi)瑞拉裔移民傾向于支持瓜伊多，這些委裔移民的巨大政治影響力也將對拜登政府形成制約。

美國對委內(nèi)瑞拉能源合作的著眼點是獲得其石油供應。美國曾長期是委內(nèi)瑞拉石油的最大出口目的地。美國從委內(nèi)瑞拉進口石油的規(guī)模曾在2004年達到154.8萬桶/日（2000年以來的最高值）。隨著委內(nèi)瑞拉石油產(chǎn)量下降和兩國關系惡化，美國的進口量不斷萎縮，在2018年下降至46.2萬桶/日。2019年，美國開始對委內(nèi)瑞拉進行石油制裁，在同年3月完全停止從該國進口石油。而現(xiàn)階段，委內(nèi)瑞拉恢復對美國出口石油的最大挑戰(zhàn)是產(chǎn)量不足。委內(nèi)瑞拉2000年石油產(chǎn)量為289.1萬桶/日，而2021年石油產(chǎn)量卻只有55.8萬桶/日，基本處于近50年以來的最低位附近。

委內(nèi)瑞拉石油產(chǎn)量不斷下滑與一系列國內(nèi)外因素密切相關。就內(nèi)部因素看，查韋斯執(zhí)政以來，委內(nèi)瑞拉在石油領域?qū)嵤┫蕻a(chǎn)保價政策，委內(nèi)瑞拉石油公司（PDVSA）把大量收入上交政府，以致用于生產(chǎn)投資的支出受到壓縮，生產(chǎn)設備老化陳舊。由于國內(nèi)政治矛盾的發(fā)酵和公司效益下滑，委石油公司大量的管理人員和技術(shù)人員流失國外。就外部因素而言，美國的制裁措施嚴重損害了委內(nèi)瑞拉的石油生產(chǎn)。制裁導致委內(nèi)瑞拉失去美國這個最重要的原油出口市場，委企業(yè)難以與第三國企業(yè)開展石油貿(mào)易，不得不依靠俄羅斯的石油公司和銀行規(guī)避美國的金融和能源制裁。制裁還使委內(nèi)瑞拉難以吸引擴大生產(chǎn)所需的外國投資。

為創(chuàng)造更有利的石油生產(chǎn)環(huán)境，委內(nèi)瑞拉迫切希望推動美國放松制裁。兩國代表在會談期間討論了美國放松對委石油制裁的可能性。據(jù)稱，美方尋求以變通辦法讓委內(nèi)瑞拉石油公司暫時重返金融市場，并建議馬杜羅政府給外國石油企業(yè)更大的自主權(quán)。一旦兩國就放松制裁達成妥協(xié)，美國可以為提振委方石油生產(chǎn)發(fā)揮直接作用。目前，雪佛龍公司是唯一一個還在委內(nèi)瑞拉保持運營的美國石油企業(yè)，能夠直接參與委方石油增產(chǎn)行動。美國墨西哥灣沿岸的許多煉油廠當初是專門為提煉委內(nèi)瑞拉重質(zhì)原油而設計建造。一旦美國恢復進口委內(nèi)瑞拉石油，這些煉油廠能夠很快恢復運轉(zhuǎn)。

然而，委內(nèi)瑞拉重振石油業(yè)，所要面對的一個巨大挑戰(zhàn)是如何獲得充足的投資。歐佩克資料顯示，委內(nèi)瑞拉石油產(chǎn)量在2021年實現(xiàn)增長，并在2022年1月上升至66.8萬桶/日。按照委內(nèi)瑞拉政府的表述，該國石油產(chǎn)量在2021年底達到100萬桶/日。但上述兩個統(tǒng)計結(jié)果距離馬杜羅總統(tǒng)提出的2022年石油生產(chǎn)目標（200萬桶/日）都還有較大的距離。要想擴大產(chǎn)能，委內(nèi)瑞拉就必須解決債務問題和擴大融資。相對保守的估計認為，委內(nèi)瑞拉要使石油產(chǎn)量恢復至1998年水平（350萬桶/日），需要580億美元投資，另一種看法認為需要2500億美元投資。換言之，即便美國放松制裁，委內(nèi)瑞拉能否吸引到如此巨額的投資，目前還是一個未知數(shù)。