鮑春曉

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要完善立法體制，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)。2015年立法法修改后，地方立法權(quán)由省級(jí)和較大的市擴(kuò)張到所有設(shè)區(qū)的市。地方立法權(quán)的擴(kuò)容在推動(dòng)市域治理現(xiàn)代化和提升市域治理水平的同時(shí)，也給地方各級(jí)人大帶來(lái)了立法數(shù)量激增和有經(jīng)驗(yàn)的立法專(zhuān)業(yè)人才不足的困擾。山東省人大機(jī)關(guān)，通過(guò)建立高校立法基地的形式成功解決了立法專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化不足以及立法經(jīng)驗(yàn)欠缺的問(wèn)題，發(fā)揮高校在立法中的智庫(kù)作用，為地方立法開(kāi)創(chuàng)了“山東經(jīng)驗(yàn)”。本文通過(guò)研究山東省高校參與地方立法的實(shí)踐，探討如何在地方立法權(quán)擴(kuò)張前提下發(fā)揮高校立法基地在立法實(shí)踐中的智庫(kù)作用，從而為地方立法的精細(xì)化和專(zhuān)業(yè)化提供有益的鏡鑒。

一、山東高校建設(shè)地方立法基地的成效與現(xiàn)狀

（一）籌建各具特色的地方高校立法研究基地

立法法修改之前，除山東省人大及其常委會(huì)能夠制定地方性法規(guī)，濟(jì)南、青島兩個(gè)副省級(jí)城市和淄博市（1992年確立）屬于立法意義上“較大的市”享有地方立法權(quán)外，其余地級(jí)市均不具備法律意義上的立法資格。而在修法后，山東省16個(gè)地級(jí)市均享有地方立法權(quán)，立法權(quán)限的擴(kuò)張必然帶來(lái)立法數(shù)量的激增。獲得立法權(quán)僅兩年時(shí)間，山東新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市就制定地方性法規(guī)40件。面對(duì)立法權(quán)限下放和立法需求加大的情況，建設(shè)高校立法基地能夠減輕各級(jí)人大及其常委會(huì)的立法工作壓力，成為山東省域?qū)用嫔踔潦杏驅(qū)用嫒舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)進(jìn)行地方立法的重要選擇。

經(jīng)過(guò)申報(bào)、考察、篩選和評(píng)估，2015年10月山東省大常委會(huì)召開(kāi)全省地方立法工作會(huì)議，最終確定了5所高校作為山東省人大地方立法研究服務(wù)基地，分別是山東大學(xué)、山東師范大學(xué)、山東政法學(xué)院、煙臺(tái)大學(xué)、濟(jì)南大學(xué)。此后，在2019年3月，增補(bǔ)山東財(cái)經(jīng)大學(xué)作為立法研究服務(wù)基地。至此，山東省人大層面共計(jì)確立6所高校作為山東省立法研究服務(wù)基地。

高校立法基地的建設(shè)，充分利用了各大高校的優(yōu)勢(shì)學(xué)科，而各個(gè)立法研究基地借助人大機(jī)關(guān)委托立法的契機(jī)，形成了各具特色的研究中心。如山東大學(xué)借助傳統(tǒng)的人文社會(huì)科學(xué)教育平臺(tái)，結(jié)合傳統(tǒng)理論法學(xué)學(xué)科優(yōu)勢(shì)，通過(guò)舉辦全國(guó)性的立法學(xué)學(xué)術(shù)會(huì)議討論立法理論問(wèn)題，邀請(qǐng)專(zhuān)家成立專(zhuān)門(mén)的立法學(xué)專(zhuān)家?guī)?，就立法課題擬定、論證、評(píng)估提出建議，使立法學(xué)研究成為一個(gè)特色研究領(lǐng)域;山東師范大學(xué)則充分發(fā)揮教育學(xué)這一優(yōu)勢(shì)學(xué)科的作用，在教育立法以及未成年人司法矯正等方面，承擔(dān)相關(guān)課題研究和立法論證，在教育法學(xué)研究領(lǐng)域?yàn)槿舜罅⒎ㄌ峁├碚撝?山東政法學(xué)院作為全省唯一一所政法類(lèi)院校，利用師資多、法科種類(lèi)全的優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)了最為廣泛的立法調(diào)研任務(wù)，為人大立法提供實(shí)踐樣本;山東財(cái)經(jīng)大學(xué)充分發(fā)揮其在財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，與濟(jì)南市檢察院以及律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等聯(lián)合開(kāi)展人才培養(yǎng)，在財(cái)稅法方向形成研究特色，打造山東省唯一的財(cái)稅法立法研究平臺(tái);等等。山東省各個(gè)高校立法基地雖然優(yōu)勢(shì)學(xué)科不同，但都是以法學(xué)學(xué)科為主導(dǎo)、為基礎(chǔ)，融合其他優(yōu)勢(shì)學(xué)科資源，為人大立法提供更為專(zhuān)業(yè)的智力支持。

（二）高校參與地方立法的特色形式

高校立法基地作為各級(jí)人大及其常委會(huì)立法研究的合作單位，其工作主要是起草專(zhuān)家意見(jiàn)稿、對(duì)法規(guī)草案提出修改意見(jiàn)或建議、開(kāi)展地方立法論證和評(píng)估以及開(kāi)展地方立法理論研究等。

從既有的經(jīng)驗(yàn)和工作實(shí)踐來(lái)看，一般在工作年度的第一季度，省級(jí)人大常委會(huì)就當(dāng)年需研究論證的立法課題項(xiàng)目向各大高校立法基地發(fā)出項(xiàng)目研究申報(bào)通知，各大高校就該課題向社會(huì)發(fā)出申報(bào)通知。首先，各大高校本身就具備承擔(dān)該課題研究的基礎(chǔ)性專(zhuān)業(yè)條件，在申報(bào)課題不理想的情況下，各高校內(nèi)部也具有獨(dú)立承擔(dān)研究該課題的能力，從而保障了立法研究課題能夠高質(zhì)量地完成。其次，在課題研究完成后，各立法基地高校要承擔(dān)對(duì)于課題結(jié)項(xiàng)的審核、評(píng)估、匯報(bào)工作，從而減輕了各級(jí)人大常委會(huì)的立法負(fù)擔(dān)。最后，人大機(jī)關(guān)通過(guò)建設(shè)高校立法基地，可以針對(duì)各大高?，F(xiàn)已形成的立法研究特色設(shè)置各個(gè)專(zhuān)業(yè)立法課題，一定程度上解決了人大立法不專(zhuān)業(yè)、不精細(xì)的問(wèn)題。實(shí)踐中，各級(jí)人大常委會(huì)僅需評(píng)估各立法基地高校所提交的研究成果是否符合要求，既保障了各個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的立法質(zhì)量，也推動(dòng)了各個(gè)立法基地高校穩(wěn)定輸出高水平的研究成果。

各大高校也通過(guò)直接承擔(dān)課題的方式提出專(zhuān)家建議。如2016年的39項(xiàng)立法研究項(xiàng)目，就直接由五所高校承擔(dān)了所有的課題研究工作。各基地以委托課題為論證焦點(diǎn)進(jìn)行深度調(diào)研、采集數(shù)據(jù)，開(kāi)展立法的公眾宣傳，以一種第三方視野進(jìn)行課題論證，并召開(kāi)座談會(huì)，邀請(qǐng)?jiān)擃I(lǐng)域權(quán)威專(zhuān)家和實(shí)務(wù)部門(mén)一線人員參與。高校以第三方參與立法實(shí)踐，能夠最大程度減少地方立法對(duì)行政部門(mén)的依賴(lài)，能夠克服部門(mén)利益法制化傾向?qū)τ诹⒎ǖ挠绊憽４送?，高校參與立法課題研究，調(diào)動(dòng)了高校師生參與的積極性，提升了立法專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，為后續(xù)培養(yǎng)立法專(zhuān)業(yè)化人才提供了實(shí)踐積累。

（三）基層立法聯(lián)系點(diǎn)與高校立法研究基地的深度融合

深入推動(dòng)高校地方立法研究基地和基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)融合，是山東省地方立法實(shí)踐的突破性舉措。在打造專(zhuān)業(yè)的立法研究基地平臺(tái)的同時(shí)，也建立了相對(duì)固定的基層立法聯(lián)系點(diǎn)——高校作為基層立法聯(lián)系點(diǎn)。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度一直是人大機(jī)關(guān)獲取民意、完善立法的重要場(chǎng)域，而高校作為“外腦”，作為提供專(zhuān)業(yè)咨詢和理論支持的平臺(tái)，理論課題論證與基層立法實(shí)踐緊密相關(guān)。因此，高校立法研究基地與基層立法聯(lián)系點(diǎn)看似“脫節(jié)”，實(shí)則每一個(gè)項(xiàng)目立項(xiàng)和調(diào)研、評(píng)估都要深度吸納民意。同時(shí)，高校立法聯(lián)系點(diǎn)的確立，作為受眾的大學(xué)生本身就是可以為立法實(shí)踐論證建言獻(xiàn)策的專(zhuān)業(yè)群體，高校人員相對(duì)集中，便于短時(shí)間內(nèi)匯集立法建議，也有助于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)。而通過(guò)在高校建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)和立法研究基地，真正實(shí)現(xiàn)了立法理論層面和實(shí)踐層面相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)化。即高校師生通過(guò)提出立法建議、參與立法論證，從而有效匯集民意，將原本通俗的民間習(xí)慣、民間立法建議轉(zhuǎn)化為“法言法語(yǔ)”。而另一個(gè)轉(zhuǎn)化則在于法律實(shí)施階段，高校師生因參與過(guò)前期的立法調(diào)研論證評(píng)估等，在法制宣傳階段，其更善于對(duì)法律的重點(diǎn)條文進(jìn)行通俗化解讀和宣講，從而提升群眾對(duì)于“新法”的理解認(rèn)知程度，真正實(shí)現(xiàn)立法前后期的有機(jī)融合。

二、高校立法基地參與地方立法的價(jià)值與定位

將高校吸納到立法實(shí)踐中來(lái)，不僅僅在于能夠?yàn)榈胤饺舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)提供專(zhuān)業(yè)的支持和幫助，還可以通過(guò)參與立法的形式為地方立法提供后備人才。更為關(guān)鍵的是，通過(guò)高校參與立法，確保立法內(nèi)容的合憲性。

（一）因地制宜，確保立法內(nèi)容“本土化”，避免“景觀式”立法

以山東省為例，從參與高校的地域?qū)用鎭?lái)看，并未尋求超出地域范圍外的高校進(jìn)行立法合作，而是完全立足本土，這樣做一定程度上能夠確保高校參與立法的內(nèi)容貼近本地特色，解決本土立法需求。高校立法基地可以根據(jù)人大機(jī)關(guān)的委托課題就近開(kāi)展調(diào)研活動(dòng)，同時(shí)也可以就立法調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)向人大機(jī)關(guān)反饋，根據(jù)實(shí)踐情況及時(shí)調(diào)整立法內(nèi)容。

地方高?？梢愿鶕?jù)本地特色情況，有針對(duì)性地就立法的必要性、可行性進(jìn)行分析， 避免“拿來(lái)主義”式立法，減少立法資源浪費(fèi)。在上位法規(guī)定不明確時(shí)，各人大高校立法基地可以提出帶有地區(qū)特色的法規(guī)草案。如東營(yíng)市制定的《山東黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)條例》，就是對(duì)過(guò)于籠統(tǒng)、規(guī)范的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》的細(xì)化，有效解決了黃河三角洲地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的治理、管控、保護(hù)問(wèn)題。

（二）為立法事前論證評(píng)估和事后備案提供專(zhuān)業(yè)保障

立法法修改前，省級(jí)人大常委會(huì)僅需負(fù)責(zé)本級(jí)和下級(jí)較大的市立法審批工作，而修法后，所有設(shè)區(qū)的市制定的地方法規(guī)必須經(jīng)過(guò)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能施行。雖然從立法形式上，較大的市享有立法權(quán)，但是實(shí)質(zhì)上省級(jí)人大常委會(huì)必須要對(duì)立法內(nèi)容是否合理合法進(jìn)行審查，確保其不與上位法沖突，并進(jìn)行批準(zhǔn)，這也意味著較大的市享有的是“半立法權(quán)”。實(shí)踐中，多數(shù)較大的市在立法時(shí)，就上會(huì)討論的法規(guī)草案的內(nèi)容提前呈報(bào)或者是邀請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)法工委的工作人員參與立法草案的整理修改工作，隨后才會(huì)拿到人大會(huì)議上討論，以避免法規(guī)通過(guò)后得不到省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)，避免無(wú)效立法。同時(shí)，為了保障法制統(tǒng)一和合憲性，省級(jí)人大常委會(huì)必須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，若違反上位法規(guī)定，上述機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行糾正。這就意味著省級(jí)人大常委會(huì)除了要負(fù)擔(dān)本級(jí)法規(guī)的立、改、廢工作，還要兼顧下級(jí)人大所通過(guò)的法規(guī)的合法性審查工作。

目前，以山東為例，16個(gè)地級(jí)市報(bào)送的地方法規(guī)審查數(shù)量是過(guò)去的五倍，而省人大常委會(huì)法工委的工作人員卻并未增加。而通過(guò)高效立法基地，可以充分實(shí)現(xiàn)資源整合，前期通過(guò)委托評(píng)估、論證甚至人員借調(diào)交流的形式，充分吸納高校專(zhuān)業(yè)師資力量予以配合，就立法內(nèi)容的緊迫性、可行性進(jìn)行分析，解決了人大立法人數(shù)不足的困境。在立法調(diào)研活動(dòng)中，也形成了人大常委會(huì)法工委+高校教師+一線執(zhí)法部門(mén)三方的配比模式，充分借助高校從事專(zhuān)業(yè)立法研究和時(shí)間靈活的工作特點(diǎn)，為立法實(shí)踐提供了專(zhuān)業(yè)化的支持。

三、高校立法基地建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)路

隨著社會(huì)綜合治理水平不斷提升和依法治國(guó)的內(nèi)在要求，對(duì)于地方立法專(zhuān)業(yè)水平的要求也在不斷提升，高校立法基地也需與時(shí)俱進(jìn)，突破現(xiàn)有的局限，打造符合地方立法特色的專(zhuān)業(yè)化平臺(tái)。

（一）強(qiáng)化評(píng)估，建立高校立法基地動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

各級(jí)人大及其常委會(huì)現(xiàn)已不同程度在高校建立了立法研究服務(wù)基地，基地?cái)?shù)量的增加并不意味著立法質(zhì)量也會(huì)隨之提高。需制定符合立法特色的評(píng)估機(jī)制，以細(xì)化指標(biāo)加強(qiáng)對(duì)高校立法基地的考察，實(shí)施負(fù)面清單制度和積分考核制度，對(duì)于一些缺乏課題成果和完成質(zhì)量差的立法基地應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出整改意見(jiàn)，督促其在限定時(shí)間內(nèi)完成立法課題和任務(wù)，并保證質(zhì)量有提升。對(duì)于到期未能見(jiàn)效的高校，必須設(shè)置一定的程序性制裁措施。因此，必須制定合乎立法規(guī)律的考核標(biāo)準(zhǔn)，以立法質(zhì)量為導(dǎo)向，方能及時(shí)對(duì)存在問(wèn)題的立法基地作出有效評(píng)估，實(shí)現(xiàn)“能者留用”“庸者淘汰”。如部分高校立法基地僅將其作為一個(gè)申報(bào)平臺(tái)，并未全力調(diào)動(dòng)本校的學(xué)術(shù)和人才資源，每年委托課題多是由其他申報(bào)課題高校承擔(dān)，這就失去了其作為地方立法基地的初衷。各級(jí)人大既然在該高校建立立法基地，就是希望吸收該高校的特色專(zhuān)業(yè)人才資源，以提供高水平、專(zhuān)業(yè)化的立法成果。此外，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)于立法基地高校的扶持力度，提供充分的經(jīng)費(fèi)保障，建立分級(jí)階梯式的經(jīng)費(fèi)激勵(lì)措施，對(duì)于完成課題多、質(zhì)量高的立法基地提升下一年度的立法經(jīng)費(fèi)，增加立法基地承擔(dān)的課題數(shù)量，從而鼓勵(lì)各立法基地高校充分調(diào)動(dòng)全校資源推動(dòng)立法基地建設(shè)。

（二）鼓勵(lì)各立法基地高校建立專(zhuān)職立法隊(duì)伍，培養(yǎng)立法學(xué)專(zhuān)業(yè)人才

高校參與立法實(shí)踐為高校師生提供了一個(gè)參與立法的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，但是只有培養(yǎng)出專(zhuān)業(yè)的立法人才，才能為立法實(shí)踐提供充足的人才儲(chǔ)備。以山東省6所高校立法基地為例，各立法基地均掛靠在法學(xué)院，多數(shù)研究人員是法學(xué)院專(zhuān)職從事教學(xué)科研的工作人員，在立法基地從事立法工作純屬“兼職”，所獲得經(jīng)費(fèi)報(bào)酬也多是通過(guò)課題經(jīng)費(fèi)的形式，這難免影響高校教師參與立法實(shí)踐的積極性。各大高校應(yīng)當(dāng)以完善立法基地為契機(jī)，配備專(zhuān)職研究人員和行政秘書(shū)，并輔之以相應(yīng)的辦公場(chǎng)所和經(jīng)費(fèi)保障，確保立法基地專(zhuān)職人員專(zhuān)職從事立法研究，擺脫行政性事務(wù)的干擾，并針對(duì)立法專(zhuān)職隊(duì)伍設(shè)置符合其工作特性的考核和職稱(chēng)評(píng)審機(jī)制，為立法研究人員解除“后顧之憂”。

專(zhuān)業(yè)化立法平臺(tái)和立法人才儲(chǔ)備能為各級(jí)人大及其常委會(huì)提供符合其需求的專(zhuān)業(yè)人才。通過(guò)參與立法實(shí)踐，打造學(xué)校與各地人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的實(shí)習(xí)實(shí)踐平臺(tái)，吸納高校學(xué)生進(jìn)入各級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)實(shí)習(xí)，參與人大常委會(huì)的立法活動(dòng)，為后續(xù)的立法理論學(xué)習(xí)奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。也可以通過(guò)人員互派的方式，邀請(qǐng)人大常委會(huì)立法工作人員“入?！?，以兼職導(dǎo)師的形式參與立法學(xué)專(zhuān)業(yè)的人才培養(yǎng)活動(dòng)，每年通過(guò)參與立法學(xué)課程研發(fā)、授課以及指導(dǎo)立法學(xué)方向論文等方式進(jìn)行。學(xué)校也可以借此機(jī)會(huì)吸納一批具備立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的實(shí)務(wù)型人才進(jìn)入到立法學(xué)師資庫(kù)中，并在相應(yīng)學(xué)科目錄下開(kāi)設(shè)立法學(xué)課程和招收立法學(xué)研究方向的博碩士研究生，培養(yǎng)高端理論型立法學(xué)專(zhuān)業(yè)人才。如中山大學(xué)就借助廣東省人大立法基地平臺(tái)，在理論法學(xué)學(xué)科目錄下招收立法學(xué)研究方向的博士生，開(kāi)創(chuàng)了立法學(xué)博士層次人才培養(yǎng)的先河，也在本學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)形成了專(zhuān)業(yè)化的研究領(lǐng)域。

（三）完善立法學(xué)會(huì)研究，建立常態(tài)化的人大常委會(huì)與高校立法基地交流機(jī)制

為提高立法學(xué)的研究水平，各省法學(xué)會(huì)下都建立了立法學(xué)研究會(huì)，并按年度組織開(kāi)展立法學(xué)研究論壇。但是，限于各級(jí)人大機(jī)關(guān)繁重的立法和調(diào)研任務(wù)，學(xué)會(huì)多是由立法學(xué)研究基地和其他從事立法學(xué)研究的高校學(xué)者組成，缺少人大常委會(huì)立法工作人員的參與，也就導(dǎo)致了年會(huì)討論仍舊是以傳統(tǒng)的理論研究為中心，并不能及時(shí)從理論上回應(yīng)立法實(shí)踐面臨的問(wèn)題。下一階段，需要著力打通立法學(xué)理論研究和立法實(shí)踐的壁壘，破除高校理論界和立法實(shí)務(wù)之間的界限，以解決立法實(shí)踐問(wèn)題為研究導(dǎo)向，使得立法研究真正做到服務(wù)于立法實(shí)踐，可以通過(guò)吸納各級(jí)人大常委會(huì)的立法工作人員進(jìn)入到省級(jí)的立法學(xué)會(huì)中，提升立法學(xué)實(shí)務(wù)人才的理論水平。同時(shí)，各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋實(shí)踐問(wèn)題，將之作為立法學(xué)年會(huì)主要議題進(jìn)行討論，及時(shí)從理論層面回應(yīng)實(shí)踐需求。建立定期交流機(jī)制，在編撰年度立法工作日程以及立法課題評(píng)估調(diào)研等方面開(kāi)展深度交流，打通高校與立法機(jī)關(guān)的“最后一公里”。

四、余論

高校的立法研究不應(yīng)當(dāng)孤立于人大立法實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)借助立法研究服務(wù)基地平臺(tái)，提高高校教師的立法研究水平和從事立法實(shí)踐的調(diào)研能力，唯有如此，方能提供符合立法需求的高質(zhì)量的研究成果，也只有通過(guò)加強(qiáng)本地高校立法基地建設(shè)才能在人大機(jī)關(guān)“人少事多”“編制緊張”的情況下，充分借助高校資源，高效完成年度立法工作任務(wù)，避免違憲立法、重復(fù)立法、拿來(lái)立法、無(wú)效立法，使得所立之法真正表達(dá)民眾的心聲，解民之所需，急民之所要，為地區(qū)治理的現(xiàn)代化提供法治方案。

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[6]段東升：《設(shè)區(qū)的市地方立法困境與進(jìn)路》，載《學(xué)術(shù)交流》2021年第4期，第68-77頁(yè)。

[7]王春業(yè)：《論立法權(quán)擴(kuò)容背景下地方立法的節(jié)制》，載《法學(xué)論壇》2018年第1期，第100-108頁(yè)。

[8]涂永珍：《設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的運(yùn)行現(xiàn)狀、制度困境與完善路徑》，載《學(xué)習(xí)論壇》2018年第8期，第84-88頁(yè)。

[9]夏耕：《在省人大常委會(huì)設(shè)區(qū)的市地方立法工作會(huì)議暨地方立法研究服務(wù)基地工作會(huì)議上的講話》，載《山東人大工作》2017年第5期，第4-8頁(yè)。

[10]胡弘弘、白永峰：《地方人大立法人才培養(yǎng)機(jī)制研究》，載《中州學(xué)刊》2015年第8期，第60-64頁(yè)。

（作者單位：山東政法學(xué)院）