胡曉煜

摘 要：檢察機(jī)關(guān)針對(duì)勞動(dòng)者等特殊群體就社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳、待遇給付等社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議開(kāi)展支持起訴工作，符合我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度公益性、強(qiáng)制性與爭(zhēng)議解決多元性的特點(diǎn)。在社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)先行處理的前提下，民事支持起訴有利于實(shí)現(xiàn)私權(quán)保護(hù)的價(jià)值目的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以行政優(yōu)位、民事補(bǔ)充為原則準(zhǔn)確界定支持起訴的案件范圍，同時(shí)將協(xié)助收集證據(jù)從訴前進(jìn)一步延伸至訴訟中，通過(guò)制發(fā)檢察建議、強(qiáng)化線索移送來(lái)提升支持起訴案件質(zhì)效。

關(guān)鍵詞： 檢察機(jī)關(guān) 支持起訴 社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議 勞動(dòng)者

一、本案理解適用中的重點(diǎn)問(wèn)題

（一）涉補(bǔ)辦社會(huì)保險(xiǎn)登記、補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)案件的處理宜以社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)履職盡責(zé)為主

依照《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ唬罚ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)《勞動(dòng)爭(zhēng)議案件解釋》），用人單位未辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記、未足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)者不能直接訴請(qǐng)補(bǔ)辦社會(huì)保險(xiǎn)登記、補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，需由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)責(zé)令用人單位履行義務(wù)并對(duì)其進(jìn)行處罰。若社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不依法辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記，還可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。對(duì)于此類(lèi)案件，應(yīng)當(dāng)先行協(xié)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)處理，并宜以社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)履職盡責(zé)為主，以檢察機(jī)關(guān)支持起訴為輔。

（二）準(zhǔn)確把握訴訟中協(xié)助當(dāng)事人收集證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)

因無(wú)法獨(dú)立、充分地圍繞法定起訴條件收集證據(jù)，當(dāng)事人在訴訟中可能喪失司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)，難以實(shí)現(xiàn)訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等，因此，檢察機(jī)關(guān)在人民法院受理案件后亦可支持起訴，收集證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)與在訴前收集證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是相同的，即檢察機(jī)關(guān)在訴訟中可依申請(qǐng)圍繞法定起訴條件協(xié)助當(dāng)事人補(bǔ)充相關(guān)證據(jù)。

二、社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的理論界域

（一）爭(zhēng)議類(lèi)型——征繳與待遇給付

社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議主要涉及勞動(dòng)者、用人單位與社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)三方主體。圍繞三者間不同的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，形成了兩種爭(zhēng)議類(lèi)型，一是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳爭(zhēng)議，即基于是否參加社會(huì)保險(xiǎn)以及是否及時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)所產(chǎn)生的未參保、未繳納或漏繳糾紛、繳費(fèi)基數(shù)糾紛等;二是社會(huì)保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議，即因用人單位未辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記、沒(méi)有繳納或及時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)以及其他原因?qū)е聞趧?dòng)者無(wú)法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇或社會(huì)保險(xiǎn)待遇受損所產(chǎn)生的爭(zhēng)議。[1]

（二）爭(zhēng)議特點(diǎn)——公私法兼容

在“國(guó)家-單位”向“國(guó)家-社會(huì)”保障模式轉(zhuǎn)型后，社會(huì)各界逐漸認(rèn)識(shí)到社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的社會(huì)法屬性，即公民有權(quán)自國(guó)家或社會(huì)獲得物質(zhì)幫助權(quán)，國(guó)家發(fā)展為公民享受權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。[2]因此，社會(huì)保險(xiǎn)制度具有顯著的公益性和強(qiáng)制性。這種公益性體現(xiàn)在借助國(guó)家力量對(duì)不同的社會(huì)成員互濟(jì)互助，使其共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)公平。作為國(guó)家代表的社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)負(fù)有登記、申報(bào)、征繳、清欠、檢查、處罰等涉及公共利益的法定義務(wù)，貫徹的是給付行政理念，當(dāng)勞動(dòng)者滿(mǎn)足法定資格條件時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)就需給付社會(huì)保險(xiǎn)待遇。[3]正是這種國(guó)家意志性決定了社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種、繳費(fèi)基數(shù)、比例、年限等均需遵守一定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，不允許當(dāng)事人協(xié)議處分，而作為投保人的用人單位則基于法律規(guī)定承擔(dān)申報(bào)、提供資料及繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的輔助義務(wù)，與社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)形成了管理與被管理的行政關(guān)系，屬于公法（行政法）的調(diào)整范疇。

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系肇始于企業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系，是一種待遇標(biāo)準(zhǔn)按照國(guó)家政策規(guī)定執(zhí)行、所需費(fèi)用由企業(yè)實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)的企業(yè)保險(xiǎn)模式，該模式的一個(gè)重要特征就是以勞動(dòng)關(guān)系當(dāng)事人結(jié)構(gòu)來(lái)構(gòu)建繳費(fèi)體系和待遇給付。[4]在勞動(dòng)關(guān)系中，用人單位與勞動(dòng)者建立不同形式的雇傭關(guān)系，負(fù)有為勞動(dòng)者登記繳費(fèi)、代扣代繳、補(bǔ)辦補(bǔ)繳、待遇補(bǔ)償?shù)葟?qiáng)制給付義務(wù)，而勞動(dòng)者一方面是自己所承擔(dān)部分的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)人，另一方面也享有對(duì)用人單位履行上述義務(wù)的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)?！秳趧?dòng)合同法》第17條將社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)定為勞動(dòng)合同的必備性條款，若用人單位違反合同義務(wù)將隨之產(chǎn)生社保爭(zhēng)議。對(duì)此，我國(guó)確立了“一調(diào)一裁兩審制”的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制，并在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中進(jìn)一步按照主體不同[5]，細(xì)化規(guī)定了勞動(dòng)者與用人單位之間發(fā)生社保爭(zhēng)議的，可按勞動(dòng)爭(zhēng)議也可通過(guò)行政程序解決?！秾?shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》中也強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)受到用人單位侵害的，可以通過(guò)民事或行政路徑尋求救濟(jì)。[6]此外，《勞動(dòng)爭(zhēng)議案件解釋》也將特殊情形下的追索社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和社會(huì)保險(xiǎn)損害賠償糾紛、工傷損害賠償糾紛納入民事受案范圍。綜上，我國(guó)在處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議時(shí)賦予了勞動(dòng)者多元的救濟(jì)渠道，兼具公私法的雙重特征。

（三）處理原則——行政優(yōu)位、民事補(bǔ)充

社會(huì)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)重要的分配性制度，其價(jià)值基礎(chǔ)和目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等和公平正義，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)基金的募集和使用實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入的二次分配，以政府主導(dǎo)的制度改革惠及全體人民的美好生活。因此，在處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公法為先、私法補(bǔ)充的救濟(jì)理念，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)的先行處理保證執(zhí)法的強(qiáng)制性和效率性，尤其對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)征繳爭(zhēng)議以具體行政行為的方式命令用人單位履行相應(yīng)義務(wù)，以責(zé)令限期改正、行政處罰等手段來(lái)解決爭(zhēng)議更能實(shí)現(xiàn)合法且合理的比例性目的。

作為維護(hù)個(gè)人利益的第二順位，民事救濟(jì)旨在約束、強(qiáng)制用人單位向社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)和勞動(dòng)者個(gè)人履行建立和實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的義務(wù)。行政執(zhí)法不力、執(zhí)法成本較重等情況下，行政部門(mén)職能重合、程序冗長(zhǎng)、復(fù)議機(jī)制獨(dú)立性差、行政訴訟成功率低、維權(quán)難度大等不利局面也加重了勞動(dòng)者的救濟(jì)難度，因此從私法層面賦予勞動(dòng)者舉報(bào)、投訴、仲裁、訴訟等程序選擇權(quán)，能夠有效彌補(bǔ)行政處理不足而實(shí)現(xiàn)個(gè)體救濟(jì)。

三、案件辦理相關(guān)思考

民事支持起訴制度以保障特殊群體合法權(quán)益為目的，遵循訴權(quán)平等和處分自由理念，將行政機(jī)關(guān)的先行處理作為檢察機(jī)關(guān)有限介入的前提條件，與兼具公私法屬性的社會(huì)保險(xiǎn)制度中行政優(yōu)位、民事補(bǔ)充的爭(zhēng)議處理原則相契合，從功能上也與為實(shí)現(xiàn)社會(huì)實(shí)質(zhì)公平的社會(huì)保險(xiǎn)制度產(chǎn)生了耦合效應(yīng)，因此檢察機(jī)關(guān)以支持起訴來(lái)處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議具有理論上的正當(dāng)性與制度上的優(yōu)越性。結(jié)合檢例第125號(hào)，筆者認(rèn)為實(shí)踐中可從以下方面完善：

（一）案件范圍

在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳爭(zhēng)議中，一種情形為用人單位未為勞動(dòng)者辦理社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù)，對(duì)此應(yīng)當(dāng)著重審查雙方是否簽訂了書(shū)面勞動(dòng)合同、是否形成了事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系、勞動(dòng)關(guān)系是否已經(jīng)解除、勞動(dòng)者是否已辦理退休等問(wèn)題。雙方在建立勞動(dòng)關(guān)系上發(fā)生爭(zhēng)議的，社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》《勞動(dòng)爭(zhēng)議案件解釋》等規(guī)定主動(dòng)查明事實(shí)，經(jīng)確認(rèn)后督促、責(zé)令用人單位補(bǔ)辦登記。若未進(jìn)行行政管理，勞動(dòng)雙方可向法院訴請(qǐng)確認(rèn)或解除勞動(dòng)關(guān)系時(shí)一并提出，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議中出現(xiàn)的社會(huì)保險(xiǎn)登記義務(wù)可以支持起訴。另一種情形為已經(jīng)為勞動(dòng)者辦理了社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù)，但用人單位不繳、少繳、遲繳或雙方對(duì)繳費(fèi)基數(shù)、年限、比例發(fā)生爭(zhēng)議，對(duì)于此類(lèi)情形勞動(dòng)關(guān)系已很明確，實(shí)質(zhì)上屬于公法爭(zhēng)議，最終需要社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)提供救濟(jì)，具有不可裁量性，只能通過(guò)行政手段予以處理，支持起訴不應(yīng)介入?yún)⑴c。[7]

在社會(huì)保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議中，對(duì)于勞動(dòng)者因?yàn)楣⒙殬I(yè)病，請(qǐng)求用人單位承擔(dān)給予工傷保險(xiǎn)待遇的爭(zhēng)議及因用人單位沒(méi)有辦理亦不能補(bǔ)辦社會(huì)保險(xiǎn)導(dǎo)致勞動(dòng)者無(wú)法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的損害賠償爭(zhēng)議，明確規(guī)定法院可以作為勞動(dòng)爭(zhēng)議予以受理。原因是出于用人單位對(duì)繳費(fèi)義務(wù)的違反致使勞動(dòng)者權(quán)益受損，屬于勞動(dòng)者與用人單位間的侵權(quán)糾紛，按照侵權(quán)責(zé)任理論可以私法手段進(jìn)行調(diào)整，故檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然具有支持起訴的法律職責(zé)。除此以外，其他爭(zhēng)議還需針對(duì)個(gè)案情況，按照社會(huì)保險(xiǎn)制度公私法兼容的特點(diǎn)綜合判斷，結(jié)合相關(guān)規(guī)定以行政優(yōu)位、民事補(bǔ)充為處理原則，審慎穩(wěn)健地開(kāi)展工作。

（二）證據(jù)要求

雖然支持起訴原則上是在訴前提出，但在訴訟中進(jìn)行亦符合立法精神，不違反法律規(guī)定。依照民事訴訟法規(guī)定，原告向法院起訴，應(yīng)當(dāng)提供符合起訴條件的相應(yīng)證據(jù)。法院立案后發(fā)現(xiàn)不符合起訴條件的，裁定駁回原告起訴。因此，因無(wú)法獨(dú)立、充分地圍繞法定起訴條件收集證據(jù)，當(dāng)事人在訴訟中可能喪失司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)，難以實(shí)現(xiàn)訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等。[8]實(shí)踐中，由于用人單位掌握了大量關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保險(xiǎn)建立、待遇給付等書(shū)面證據(jù)，出于拖延訴訟、證據(jù)突襲等考慮，其在立案前可能會(huì)有隱匿、怠于舉證等行為，若檢察機(jī)關(guān)只將協(xié)助收集證據(jù)限于訴前，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)者承擔(dān)更大的敗訴風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)當(dāng)圍繞協(xié)助收集證據(jù)的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)——即保證當(dāng)事人享有全面完整的舉證能力來(lái)看待這一問(wèn)題。

對(duì)于涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益等重大影響案件，檢察機(jī)關(guān)支持起訴是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的應(yīng)有之義?；谏鐣?huì)保險(xiǎn)制度的公益性、法定性、管理性等特點(diǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)在處理爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)當(dāng)履行主動(dòng)調(diào)查義務(wù)，通過(guò)查詢(xún)、記錄、復(fù)制、詢(xún)問(wèn)等手段，既要保證日常的核查、監(jiān)管、督促到位，又要在接到勞動(dòng)者投訴、舉報(bào)、請(qǐng)求后，以檢查、處罰強(qiáng)化監(jiān)督。因此，從權(quán)益保障和責(zé)任分擔(dān)角度，社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為支持起訴提供最大化便利，形成行政管理與司法保障的良性互動(dòng)。

（三）延伸舉措

1.用足用好檢察建議監(jiān)督手段。檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的角色協(xié)助勞動(dòng)者等特殊群體實(shí)現(xiàn)起訴維權(quán)目的，亦可以對(duì)法院審判活動(dòng)、執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行同步監(jiān)督。同時(shí)，積極履行社會(huì)治理職能，對(duì)于工作中發(fā)現(xiàn)的機(jī)構(gòu)間、行業(yè)性、區(qū)域內(nèi)的機(jī)制建設(shè)、規(guī)范管理、懲戒處置等問(wèn)題，針對(duì)性地提出整改建議，促進(jìn)制度體系的完善。

2.提高線索發(fā)現(xiàn)、移送質(zhì)量。充分融合“四大檢察”職能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)檢察體系內(nèi)的共享互通。對(duì)于涉及刑事、行政、公益訴訟的案件線索，提高線索發(fā)現(xiàn)敏感度，凝聚一體化辦案合力，努力形成一案多查、以點(diǎn)及面的輻射效應(yīng)，將支持起訴作為檢察工作迭代升級(jí)的新抓手，實(shí)現(xiàn)案件質(zhì)效的整體提升。