馮小光

編者按：檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度是人民檢察制度的重要組成部分。2021年12月23日，最高人民檢察院召開新聞發(fā)布會(huì)正式發(fā)布第三十一批指導(dǎo)性案例（民事支持起訴主題），主要涉及財(cái)產(chǎn)損害賠償、追索贍養(yǎng)費(fèi)、追索勞動(dòng)報(bào)酬、享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇、家庭暴力受害人權(quán)益保障等。為進(jìn)一步發(fā)揮案例指導(dǎo)價(jià)值，促進(jìn)各地檢察機(jī)關(guān)規(guī)范開展民事支持起訴工作，本刊特約請(qǐng)最高人民檢察院第六檢察廳組織撰寫稿件，從理論、實(shí)務(wù)層面對(duì)該批案例進(jìn)行解讀。為充分體現(xiàn)知識(shí)聚合功能，本期專題特將所發(fā)布案例原文以二維碼形式呈現(xiàn)，以便讀者閱讀。

摘 要：經(jīng)最高人民檢察院第十三屆檢察委員會(huì)第七十六次會(huì)議審議通過，2021年12月23日，最高人民檢察院召開新聞發(fā)布會(huì)正式發(fā)布第三十一批指導(dǎo)性案例，該批指導(dǎo)性案例以“能動(dòng)履行民事支持起訴職能 依法保障特殊群體權(quán)益”為主題，主要涉及財(cái)產(chǎn)損害賠償、追索贍養(yǎng)費(fèi)、追索勞動(dòng)報(bào)酬、享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇等特殊群體的操心事、煩心事、揪心事，是檢察機(jī)關(guān)踐行以人民為中心的發(fā)展思想的生動(dòng)實(shí)踐。梳理本批指導(dǎo)性案例的發(fā)布背景、主要特點(diǎn)等，可為地方檢察機(jī)關(guān)辦案提供遵循和參照。

關(guān)鍵詞：民事檢察 指導(dǎo)性案例 特殊群體 訴權(quán)平等

2020年5月29日，中共中央政治局就“切實(shí)實(shí)施民法典”舉行第二十次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)指出，“要加強(qiáng)民事檢察工作，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，暢通司法救濟(jì)渠道，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，堅(jiān)決防止以刑事案件名義插手民事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛”[1]。2021年6月15日印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》規(guī)定，以全面實(shí)施民法典為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)民事檢察工作，暢通司法救濟(jì)渠道，加強(qiáng)對(duì)損害社會(huì)公共利益、程序違法、裁判顯失公平等突出問題的監(jiān)督，依法保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！坝袚p害就有救濟(jì)”是一條重要的司法原則。實(shí)際生活中，部分殘疾人、老年人、婦女、未成年人、消費(fèi)者、進(jìn)城務(wù)工人員等特殊群體囿于主客觀原因，在其權(quán)益受到侵害時(shí)，不能或者不敢行使訴權(quán)維護(hù)自身合法權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來通過支持起訴制度幫助特殊群體起訴維權(quán)，維護(hù)了公平正義，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。檢察機(jī)關(guān)發(fā)布第三十一批指導(dǎo)性案例有利于促進(jìn)各地檢察機(jī)關(guān)規(guī)范開展民事支持起訴工作，促成全社會(huì)形成關(guān)心、幫助特殊群體維權(quán)的良好氛圍。

一、發(fā)布第三十一批指導(dǎo)性案例的背景、目的

（一）編寫背景

民事訴訟法第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”民事權(quán)益受到侵害的單位或者個(gè)人，經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等部門履職后仍未實(shí)現(xiàn)最低維權(quán)目標(biāo)，具有起訴維權(quán)意愿，但因訴訟能力偏弱不能或不敢提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以支持其向人民法院提起民事訴訟。

長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)通過民事支持起訴制度，為尋求訴訟救濟(jì)的特殊群體提供無償法律幫助。2019年，全國檢察機(jī)關(guān)共受理民事支持起訴案件18510件，支持起訴15419件;2020年，全國檢察機(jī)關(guān)共受理民事支持起訴案件32546件，支持起訴24355件。2021年1至9月，全國檢察機(jī)關(guān)受理支持起訴案件41966件，同比上升87.9%;支持起訴29303件，同比上升70.1%。檢察機(jī)關(guān)通過依法辦理民事支持起訴案件，有力保障了特殊群體合法權(quán)益，彰顯了我國司法制度優(yōu)勢(shì)和人文關(guān)懷，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)意義上的訴權(quán)平等。

檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度是人民檢察制度的重要組成部分，可追溯到陜甘寧邊區(qū)人民檢察制度初創(chuàng)時(shí)期。民事訴訟法從1982年試行、1991年正式施行至今，均把支持起訴作為一項(xiàng)民事訴訟制度予以明確規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)支持訴訟能力偏弱的民事主體向人民法院提起民事訴訟，維護(hù)其合法權(quán)益，對(duì)于切實(shí)保障民事主體訴權(quán)平等發(fā)揮了重要作用。2020年11月，最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“最高檢”）作出發(fā)布一批民事支持起訴指導(dǎo)性案例的工作部署。部分全國人大代表也建議就支持起訴工作推動(dòng)完善立法，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。編發(fā)民事支持起訴指導(dǎo)性案例，既是貫徹最高檢黨組部署要求、回應(yīng)全國人大代表意見建議的重要舉措，也是滿足新時(shí)代人民群眾司法需求，貫徹實(shí)施民法典的重要體現(xiàn)。

（二）編寫目的

一是為各地民事檢察部門辦理民事支持起訴案件提供指引?！耙粋€(gè)案例勝過一打文件?！泵袷略V訟法第15條規(guī)定較為原則，對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴的范圍、程序、介入民事訴訟程序的程度等缺乏明確具體規(guī)定，各地檢察機(jī)關(guān)探索適用支持起訴制度時(shí)存在不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題，亟需發(fā)布指導(dǎo)性案例予以指引。

二是推動(dòng)提升基層民事支持起訴工作。民事支持起訴案件絕大多數(shù)在基層，但基層檢察人員配備、隊(duì)伍專業(yè)能力等有待加強(qiáng)。通過發(fā)布民事支持起訴指導(dǎo)性案例，推廣各地檢察機(jī)關(guān)開展支持起訴工作積累的成功經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)基層檢察機(jī)關(guān)提升開展民事支持起訴工作的專業(yè)水平。

三是強(qiáng)化普法宣傳，幫助更多弱勢(shì)民事主體依法維權(quán)。近年來，民事支持起訴案件數(shù)量逐年遞增，年均超過一萬件，初步達(dá)到一定規(guī)模，但因宣傳總結(jié)不夠等原因，社會(huì)公眾對(duì)這項(xiàng)工作了解不多，眾多需要支持起訴制度救濟(jì)的民事主體不知曉該項(xiàng)制度。通過制發(fā)指導(dǎo)性案例開展普法宣傳，有利于幫助更多民事主體特別是弱勢(shì)群體拿起法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益。

二、本批案例的主要特點(diǎn)

本批發(fā)布的5件民事支持起訴指導(dǎo)性案例，是從全國各地檢察機(jī)關(guān)上報(bào)的2018年以來辦結(jié)的500余件典型案例中精選出來的，分別來自天津、江西、浙江、江蘇、河北5個(gè)省市，反映了“檢察為民辦實(shí)事”的生動(dòng)實(shí)踐，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)履職的能動(dòng)性

因民事訴訟法第15條對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴的范圍、程序、條件、介入民事訴訟的程度等未作明確具體的規(guī)定，理論界、實(shí)務(wù)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)依法如何履職存有一定的分歧意見。檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履職，深刻理解民事訴訟法第15條規(guī)定中“機(jī)關(guān)”的內(nèi)涵，認(rèn)為有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等未履職盡責(zé)維護(hù)特殊群體合法權(quán)益的，應(yīng)擯棄推諉、等靠思想，能動(dòng)司法，主動(dòng)作為，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的檢察產(chǎn)品。檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履行支持起訴職能是法定職責(zé)，更是厚植黨的執(zhí)政根基的應(yīng)有之義，還是踐行以人民為中心的發(fā)展思想的重要體現(xiàn)。從5件案例的來源看，有的是當(dāng)事人自行向人民檢察院申請(qǐng)的，有的是司法行政機(jī)關(guān)指引當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)的，還有的是檢察機(jī)關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)的。在法律規(guī)定不具體的情形下，檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職，通過協(xié)助收集證據(jù)、提出支持起訴意見、出席法庭等方式為特殊群體維權(quán)提供幫助。

（二）體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)履職的協(xié)同性

特殊群體因智力狀況、身體狀況、年齡、經(jīng)濟(jì)等原因在社會(huì)生活中往往處于弱勢(shì)地位。按照《殘疾人保障法》《老年人權(quán)益保障法》《婦女權(quán)益保障法》《未成年人保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律規(guī)定，有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等負(fù)有維護(hù)特殊群體合法權(quán)益的職責(zé)。因現(xiàn)代司法機(jī)制有其專業(yè)性，特殊群體起訴維權(quán)時(shí)難免遇到一些障礙。與司法解決糾紛相比，行政解決糾紛具有主動(dòng)性、傾向性、實(shí)質(zhì)性等特點(diǎn)，便于特殊群體維護(hù)自身權(quán)益。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)并不是對(duì)所有案件都直接履行支持起訴職責(zé)，而是首先通過與有關(guān)部門積極協(xié)調(diào)，促請(qǐng)有關(guān)部門主動(dòng)履職。如果有關(guān)部門履行職責(zé)遇到了問題和困難，檢察機(jī)關(guān)再支持起訴。檢察機(jī)關(guān)支持起訴不是大包大攬，而是通過積極履職，促進(jìn)、協(xié)調(diào)、支持有關(guān)部門一體履職，形成維護(hù)特殊群體合法權(quán)益的合力。從5件案例的履職過程看，檢察機(jī)關(guān)與人民法院、司法行政部門、人力資源社會(huì)保障部門、街道等單位協(xié)作配合，為特殊群體維權(quán)提供幫助，共同維護(hù)特殊群體的合法權(quán)益。

（三）明確支持起訴不是“替代”起訴

在支持起訴程序中，檢察機(jī)關(guān)是訴訟參與人而不是一方當(dāng)事人，不享有當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)支持起訴并非代替當(dāng)事人行使訴權(quán)，不能獨(dú)立啟動(dòng)訴訟程序。與履行公訴職能不同，民事支持起訴一般以當(dāng)事人申請(qǐng)為主;協(xié)助當(dāng)事人圍繞法定起訴條件收集證據(jù)，而非僅收集對(duì)一方當(dāng)事人有利的證據(jù);除具有重大社會(huì)意義或者法律意義的案件外，一般不出席法庭;出庭時(shí)可以宣讀支持起訴意見書，但不參與舉證、質(zhì)證等庭審活動(dòng)。當(dāng)事人享有完整的訴訟權(quán)利，可以自由處分。當(dāng)事人撤回起訴的，支持起訴程序自行終結(jié)，檢察機(jī)關(guān)無需撤回支持起訴意見。從5件案例中檢察機(jī)關(guān)履職過程看，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的時(shí)間或者與當(dāng)事人起訴同步，或者晚于當(dāng)事人起訴，這說明檢察機(jī)關(guān)尊重當(dāng)事人意愿，當(dāng)事人是啟動(dòng)民事訴訟程序的主體。在檢例第125號(hào)“安某民等80人與某環(huán)境公司確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系糾紛支持起訴案”中，5名環(huán)衛(wèi)工人基于自身利益的考量，在未向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤回支持起訴申請(qǐng)的情形下，向人民法院申請(qǐng)撤訴并得到準(zhǔn)許，這亦充分說明檢察機(jī)關(guān)尊重當(dāng)事人對(duì)訴權(quán)的處分決定。

（四）明確支持起訴對(duì)象屬特殊群體

支持起訴的要義是支持受損害的單位或者個(gè)人起訴，特別是支持特殊群體通過行使訴權(quán)獲得救濟(jì)，保障雙方當(dāng)事人訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等。本批5件案例的當(dāng)事人涉及智力殘疾人、老年人、進(jìn)城務(wù)工人員、受家暴婦女等特殊群體，訴訟能力偏弱，不能或者不敢獨(dú)立提起訴訟維護(hù)其合法權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)依法支持起訴，體現(xiàn)了對(duì)特殊群體權(quán)益的保障，彰顯了司法人文關(guān)懷。

三、開展民事支持起訴工作的重要意義

一是民事支持起訴工作是踐行以人民為中心的發(fā)展思想的重要體現(xiàn)。我國現(xiàn)有殘疾人8500余萬人、老年人2.6億人、進(jìn)城務(wù)工人員2.9億人、0-14歲未成年人2.5億人。進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有新的更高的需求。這種更高需求，有些體現(xiàn)在支持起訴上。近年來，支持起訴案件數(shù)量逐年增多。近三年來，民事支持起訴案件數(shù)量平均超過一萬件。檢察機(jī)關(guān)支持特殊群體起訴維權(quán)的案件無一不是人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，直接關(guān)系到群眾的切身利益。

二是民事支持起訴工作是維護(hù)社會(huì)公平正義的重要途徑。公平正義是人類社會(huì)的共同追求，也是衡量社會(huì)文明與進(jìn)步的重要尺度。司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。維護(hù)社會(huì)公平正義，既是檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)必須履行的法定職責(zé)，也是檢察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)必須承擔(dān)的政治責(zé)任。未成年人、老年人、殘疾人、消費(fèi)者、進(jìn)城務(wù)工人員等特殊群體，訴訟能力偏弱，其在權(quán)益受到侵害時(shí)，不能或者不敢起訴維權(quán)。檢察機(jī)關(guān)通過提供法律咨詢、協(xié)助收集證據(jù)、提出支持起訴意見、出席法庭等方式為特殊群體維權(quán)提供幫助，維護(hù)了特殊群體的合法權(quán)益，促進(jìn)了社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

三是民事支持起訴工作是踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的必然要求。尊老愛幼、扶貧濟(jì)困、文明友善等是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容。殘疾人財(cái)產(chǎn)被他人擅自處分、老年人無法獲得贍養(yǎng)費(fèi)、進(jìn)城務(wù)工人員被拖欠工資、婦女遭受家庭暴力等，明顯違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀。作為憲法規(guī)定的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)通過支持特殊群體起訴，保障當(dāng)事人訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等，是以國家力量在民事訴訟中踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，對(duì)在全社會(huì)傳遞法治溫度、凝聚傳播正能量具有重要的意義。

四是民事支持起訴工作是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。檢察機(jī)關(guān)通過開展支持起訴工作，促進(jìn)支持起訴制度的立法完善，必將不斷健全中國特色社會(huì)主義法律體系。檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”理念，針對(duì)因金融安全、公共安全、市場(chǎng)管理等領(lǐng)域存在的監(jiān)管漏洞造成特殊群體權(quán)益受到侵害、維權(quán)未果的，通過檢察建議等形式督促有關(guān)行政部門履職盡責(zé)，促進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。

四、下一步工作打算

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。最高檢多次就民事支持起訴工作開展調(diào)研，并先后制發(fā)多份辦案指導(dǎo)性文件。下一步，最高檢將與最高人民法院、人力資源和社會(huì)保障部、全國婦聯(lián)、全國消費(fèi)者協(xié)會(huì)等加強(qiáng)溝通協(xié)商，加大調(diào)研力度，在廣泛調(diào)研、充分論證的基礎(chǔ)上，盡快制定出臺(tái)支持起訴規(guī)范性文件，為全國檢察機(jī)關(guān)支持起訴工作的規(guī)范開展提供辦案指引。

二是進(jìn)一步加大案件辦理力度。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)”[2]。特殊群體對(duì)公平正義的獲得感，需要通過具體的案件來實(shí)現(xiàn)。民事檢察部門要全面貫徹民法典、《反家庭暴力法》等法律，加強(qiáng)與人民法院、公安機(jī)關(guān)、婦聯(lián)、民政、人民調(diào)解組織等單位溝通配合，聚焦辦案這個(gè)中心，通過加大支持起訴案件的辦理力度，實(shí)現(xiàn)維護(hù)特殊群體權(quán)益的目的。

三是進(jìn)一步探索支持起訴制度的適用范圍。理論是灰色的，而實(shí)踐之樹常青。長(zhǎng)期以來，民事檢察支持起訴的對(duì)象主要是未成年人、老年人、殘疾人、消費(fèi)者、進(jìn)城務(wù)工人員、遭受家庭暴力及被虐待遺棄的受害人等傳統(tǒng)意義的弱勢(shì)群體。下一步，民事檢察部門要在尊重民事訴訟規(guī)律的前提下，積極探索，延伸監(jiān)督觸角，探索拓展民事支持起訴制度的適用范圍，讓支持起訴制度更好地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求，亦為支持起訴制度的立法完善提供實(shí)踐樣本。

四是進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴的范圍、條件、程序、介入民事訴訟程序的程度等相關(guān)理論和實(shí)踐問題的研究，充分發(fā)揮理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用。同時(shí)加強(qiáng)實(shí)地調(diào)研，總結(jié)可以推廣復(fù)制的工作經(jīng)驗(yàn)。鼓勵(lì)檢察干警、專家學(xué)者等通過報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)發(fā)表支持起訴理論研究文章，為支持起訴制度的完善奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

五是進(jìn)一步加大宣傳力度。民事檢察部門要用人民群眾易于理解的語言，宣傳、解讀有關(guān)特殊群體權(quán)益保障的法律法規(guī)。要向人民群眾廣泛宣傳檢察機(jī)關(guān)支持起訴職能，讓眾多潛在的需要救助的民事主體了解支持起訴制度，幫助特殊群體找到維權(quán)之路，拓寬案件來源渠道。對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理的涉特殊群體典型案例，利用傳統(tǒng)媒體與新興媒體持續(xù)開展宣傳報(bào)道，引導(dǎo)特殊群體依法維權(quán)，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。