崔 野

(中國(guó)海洋大學(xué) 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

一、問(wèn)題的提出

執(zhí)法是政府履行法定職責(zé)、保持社會(huì)穩(wěn)定、彰顯法律價(jià)值的基本手段，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要路徑。2020年11月召開(kāi)的中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議，將習(xí)近平法治思想確定為全面依法治國(guó)的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，凸顯出執(zhí)法在國(guó)家治理體系中的關(guān)鍵作用。而在海洋領(lǐng)域，海上執(zhí)法對(duì)于維持海洋秩序、維護(hù)海洋權(quán)益、發(fā)展海洋事業(yè)同樣具有重大而深遠(yuǎn)的影響。在加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的時(shí)代背景下，海上執(zhí)法受到黨和政府的高度重視，在國(guó)家政策議程中的地位不斷上升。

海上執(zhí)法體系的調(diào)整與優(yōu)化一直是實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的關(guān)注焦點(diǎn)，歷次政府機(jī)構(gòu)改革均或多或少地對(duì)此有所涉及。其中，2018年的海上執(zhí)法改革(1)本文所言的2018年海上執(zhí)法改革不僅包括由十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》這一最為人所熟知的措施，也包括在此之前頒布的《中共中央關(guān)于調(diào)整中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的決定》《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》以及之后的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》、各沿海地區(qū)的改革方案等央地各層級(jí)涉及海上執(zhí)法的改革舉措。因這些事件均發(fā)生在2017年底或2018年，為表述方便，將其統(tǒng)稱為“2018年海上執(zhí)法改革”。對(duì)我國(guó)的海上執(zhí)法體系進(jìn)行了近乎重塑性的變革，相關(guān)的改革舉措包括如下三類：第一，將由原國(guó)家海洋局管理的海警隊(duì)伍整體轉(zhuǎn)隸至武警部隊(duì)，組建武警部隊(duì)海警總隊(duì)，稱中國(guó)海警局，由中央軍委領(lǐng)導(dǎo)指揮，不再列國(guó)務(wù)院序列。這一措施使得海警隊(duì)伍由行政機(jī)關(guān)變?yōu)閲?guó)家武裝力量，身份性質(zhì)發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。(2)《國(guó)防法》第22條規(guī)定“中華人民共和國(guó)的武裝力量，由中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)、民兵組成”；新修訂的《人民武裝警察法》第9條規(guī)定“人民武裝警察部隊(duì)由內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)、機(jī)動(dòng)部隊(duì)、海警部隊(duì)和院校、研究機(jī)構(gòu)等組成”。據(jù)此，海警部隊(duì)在性質(zhì)上是國(guó)家武裝力量的組成部分之一，而非行政機(jī)關(guān)。第二，海警隊(duì)伍開(kāi)始大范圍行使海上執(zhí)法職責(zé)。根據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)和《海警法》的規(guī)定，中國(guó)海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，包括執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動(dòng)、維護(hù)海上治安和安全保衛(wèi)、海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執(zhí)法任務(wù)，以及協(xié)調(diào)指導(dǎo)地方海上執(zhí)法工作。這兩部法律性文件不僅為海警隊(duì)伍開(kāi)展海上執(zhí)法活動(dòng)提供了直接的法律依據(jù)，也擴(kuò)展了其執(zhí)法的范圍，強(qiáng)化了其核心執(zhí)法主體的地位。第三，此次改革的指導(dǎo)原則之一為允許和鼓勵(lì)地方因地制宜地設(shè)置各自的政府機(jī)構(gòu)。在中央的賦權(quán)下，大多數(shù)沿海地區(qū)不再保留實(shí)體性的海洋管理機(jī)構(gòu)，原本由這些機(jī)構(gòu)管轄的執(zhí)法隊(duì)伍也走向了合并、撤銷或重組。概言之，此次海上執(zhí)法改革涵蓋了機(jī)構(gòu)的取消與新設(shè)、法律制度的制定、職責(zé)的重新配置、管理體制的變更等多項(xiàng)內(nèi)容，是對(duì)我國(guó)海上執(zhí)法體系的一次深刻調(diào)適。

與海上執(zhí)法改革的縱深推進(jìn)形成鮮明對(duì)照的是，既有的海上執(zhí)法研究略顯滯后，這種滯后直觀體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，學(xué)術(shù)研究指導(dǎo)實(shí)踐的功能未能充分發(fā)揮。在此次海上執(zhí)法改革之前，學(xué)者們就已看到彼時(shí)的海上執(zhí)法體系存在諸多弊端，如史春林指出各涉海部門面臨著協(xié)調(diào)難題、[1]董加偉認(rèn)為執(zhí)法主體與執(zhí)法機(jī)制呈現(xiàn)多頭和分裂的狀態(tài)、[2]王杰強(qiáng)調(diào)海上執(zhí)法資源分散[3]等。雖然學(xué)者們圍繞著這些問(wèn)題展開(kāi)了大量的探討并提出了完善對(duì)策，但這些建議或設(shè)想?yún)s與最終的改革方案相去甚遠(yuǎn)，學(xué)術(shù)界實(shí)際上并沒(méi)有為此次改革貢獻(xiàn)出足夠的學(xué)術(shù)智慧。其二，學(xué)術(shù)研究分析實(shí)踐的任務(wù)未能充分完成。此次海上執(zhí)法改革至今已有三年，但在“中國(guó)知網(wǎng)”數(shù)據(jù)庫(kù)上以“海上執(zhí)法”“海洋執(zhí)法”等相近詞語(yǔ)為主題詞來(lái)檢索，發(fā)現(xiàn)近年內(nèi)與海上執(zhí)法直接相關(guān)的文獻(xiàn)僅有十多篇，且多以介紹他國(guó)海上執(zhí)法情況或分析執(zhí)法權(quán)的行使條件為主，持續(xù)跟蹤改革進(jìn)展、深入剖析改革現(xiàn)狀的研究尚不多見(jiàn)。

2018年的改革開(kāi)啟了中國(guó)海上執(zhí)法建設(shè)的新階段，既催生了新的成績(jī)，也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。為彌補(bǔ)既有研究的缺陷，本文立足于改革實(shí)際，總結(jié)和分析中國(guó)海上執(zhí)法建設(shè)的最新進(jìn)展與現(xiàn)實(shí)困境，并據(jù)此提出未來(lái)的優(yōu)化進(jìn)路，以期為海上執(zhí)法的發(fā)展提供參考。

二、中國(guó)海上執(zhí)法建設(shè)的積極進(jìn)展

如果我們以《決定》于2018年7月1日正式施行這一標(biāo)志性事件為起點(diǎn)，此次海上執(zhí)法改革至今已逾三年。三年來(lái)，在各級(jí)政府和海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的共同努力下，改革的效果與紅利已初步顯現(xiàn)，海上執(zhí)法正在以下幾個(gè)維度發(fā)生著積極的變化與進(jìn)展。

(一)執(zhí)法依據(jù)的進(jìn)一步完善

海上執(zhí)法作為政府部門的一項(xiàng)行政活動(dòng)，是在有關(guān)法律的指導(dǎo)安排下實(shí)際開(kāi)展的，執(zhí)法的基礎(chǔ)和根本是法律法規(guī)等“上層安排”。[4]新一輪海上執(zhí)法改革以來(lái)，我國(guó)正在加快構(gòu)建以法律為核心、以規(guī)范性法律文件為主干、以政策文件為配套的海上執(zhí)法依據(jù)體系。

一是涉及海上執(zhí)法的法律。近年內(nèi)，《決定》的通過(guò)、《刑事訴訟法》和《人民武裝警察法》的修訂、《海警法》的實(shí)施是我國(guó)海上執(zhí)法建設(shè)中的重大成就。首先，《決定》以簡(jiǎn)短的篇幅重點(diǎn)解決了五個(gè)方面的問(wèn)題，即海警隊(duì)伍指揮隸屬關(guān)系和中國(guó)海警局的性質(zhì)、中國(guó)海警局的職責(zé)任務(wù)、中國(guó)海警局享有的職權(quán)、中國(guó)海警局與中央地方相關(guān)部門的關(guān)系、海警立法安排。[5]這些規(guī)定不但在法理上賦予中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)以合法性，還為海洋法律體系的繼續(xù)完善創(chuàng)造了契機(jī)。其次，2018年10月修訂的《刑事訴訟法》在附則部分增加了“中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，對(duì)海上發(fā)生的刑事案件行使偵查權(quán)”和“中國(guó)海警局辦理刑事案件，適用本法的有關(guān)規(guī)定”兩項(xiàng)條款。這一修改確認(rèn)了中國(guó)海警局的偵查主體地位，有助于其更好地履行打擊海上違法犯罪活動(dòng)的職責(zé)。再次，《人民武裝警察法》于2020年6月完成修訂，新增了武警部隊(duì)執(zhí)行海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)的援引性規(guī)定。然而，由于海警在武警部隊(duì)中是一支較為特殊的力量，《武警法》只是就武警部隊(duì)一般性、共同性法律問(wèn)題作出規(guī)定，對(duì)于海警維權(quán)執(zhí)法的具體法律問(wèn)題，《武警法》沒(méi)有做過(guò)多涉及。[6]最后，于2021年2月1日正式施行的《海警法》確立了海警機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)、職責(zé)權(quán)限、保障和協(xié)作、國(guó)際合作、監(jiān)督、法律責(zé)任等基本事項(xiàng)。它既是一部高起點(diǎn)啟動(dòng)、高效率出臺(tái)的法律，更是海警隊(duì)伍“安身立命”的法律規(guī)則的集成，為進(jìn)一步推動(dòng)海警機(jī)構(gòu)依法履行使命、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，奠定了有力的法律保障。

二是涉及海上執(zhí)法的規(guī)范性法律文件。以行政規(guī)章和地方性法規(guī)為主的規(guī)范性法律文件構(gòu)成了我國(guó)海上執(zhí)法依據(jù)的第二層次，其數(shù)量也更多。在中央層面，最為核心的當(dāng)屬由最高人民法院、最高人民檢察院、中國(guó)海警局在2020年2月聯(lián)合頒布的《關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問(wèn)題的通知》。該文件包括海上刑事案件的管轄分工、偵檢銜接、偵查監(jiān)督等內(nèi)容，對(duì)于中國(guó)海警局依法、高效地懲治海上違法犯罪活動(dòng)具有重大意義。除此之外，交通運(yùn)輸部頒行的《海事行政處罰程序?qū)嵤┘?xì)則》和《海上海事行政處罰規(guī)定》、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新制定的《漁政執(zhí)法工作規(guī)范(暫行)》等部門規(guī)章也對(duì)海上執(zhí)法各領(lǐng)域中的具體事項(xiàng)作出了規(guī)定。在地方層面，部分沿海地區(qū)也制定了若干有關(guān)海上執(zhí)法的地方性法規(guī)和規(guī)章，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)海域使用管理?xiàng)l例》《大連市海洋環(huán)境保護(hù)條例》《山東省嚴(yán)厲整治海洋涉漁違法違規(guī)行為十二條措施》等，這些地方性立法為海上執(zhí)法實(shí)踐提供了更為現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法依據(jù)。

三是涉及海上執(zhí)法的政策文件。政策文件的效力雖然不如法律、法規(guī)或規(guī)章，但其更加靈活而具體，可以有效彌補(bǔ)它們的不足。近年來(lái)，中央和沿海地區(qū)各級(jí)政府加大了政策供給力度，密集出臺(tái)了《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》《海警機(jī)構(gòu)海上行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》《福建省海洋與漁業(yè)局關(guān)于建立行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”體系的通知》《廣東省人民政府關(guān)于開(kāi)展海洋綜合執(zhí)法工作的公告》等與海上執(zhí)法或直接或間接相關(guān)的政策文件。此外，中國(guó)海警局在2020年制定了刑事、治安、海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)、走私等領(lǐng)域的案件辦理指引及95110接處警、集體議案、執(zhí)法辦案場(chǎng)所使用管理等20余項(xiàng)制度規(guī)范，極大地充實(shí)了海上執(zhí)法的制度體系。

從上述三大類別海上執(zhí)法依據(jù)的梳理中不難看出，在法律層面，主要是圍繞著海警隊(duì)伍來(lái)設(shè)定的；而在規(guī)范性法律文件和政策文件層面，其指向的主體更加分散，包含了承擔(dān)海上執(zhí)法職責(zé)的各類機(jī)構(gòu)，這也從一個(gè)側(cè)面印證了海警隊(duì)伍在海上執(zhí)法中的核心主體地位。

(二)執(zhí)法協(xié)作的進(jìn)一步推進(jìn)

海上執(zhí)法的跨部門協(xié)作是實(shí)現(xiàn)海上執(zhí)法目標(biāo)的必由之路。鑒于此，《決定》特別要求“中國(guó)海警局與公安機(jī)關(guān)、有關(guān)行政機(jī)關(guān)建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制”，《海警法》更是明確規(guī)定：“海警機(jī)構(gòu)分別與相應(yīng)的外交(外事)、公安、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、漁業(yè)漁政、應(yīng)急管理、海關(guān)等主管部門，以及人民法院、人民檢察院和軍隊(duì)有關(guān)部門建立信息共享和工作協(xié)作配合機(jī)制?！边M(jìn)入2020年后，海上執(zhí)法協(xié)作機(jī)制的建立工作步入快車道，涌現(xiàn)出一大批合作成果，各個(gè)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的協(xié)同與配合更加順暢。

一方面，部門協(xié)議這一比較傳統(tǒng)的協(xié)作方式得到更加廣泛的運(yùn)用。所謂部門協(xié)議，是指互不隸屬的兩個(gè)或兩個(gè)以上的職能部門為管理共同管轄的事務(wù)或?qū)崿F(xiàn)共同的政策目標(biāo)，在形成共識(shí)的基礎(chǔ)上簽訂的合作協(xié)議，[7]其內(nèi)容一般涵蓋職責(zé)分工、信息共享、工作會(huì)商、聯(lián)席會(huì)議等事項(xiàng)。在過(guò)往的海上執(zhí)法實(shí)踐中，某些執(zhí)法機(jī)構(gòu)也曾簽訂過(guò)一些合作協(xié)議，但這些協(xié)議在數(shù)量、內(nèi)容和效果上都相對(duì)不足。2018年的海上執(zhí)法改革以來(lái)，部門協(xié)議如雨后春筍般迅速增長(zhǎng)，簽訂的主體不僅包括海警、海事、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、海關(guān)緝私、公安等與海上執(zhí)法直接相關(guān)的機(jī)構(gòu)，出入境邊檢、檢察院、法院、煙草打私、林草、城市管理等間接涉及海上執(zhí)法的機(jī)構(gòu)也加入到簽訂活動(dòng)之中，協(xié)議的內(nèi)容更為具體而全面(見(jiàn)表1)。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，全國(guó)各級(jí)海警隊(duì)伍已與公安、海關(guān)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等單位簽訂執(zhí)法協(xié)作配合辦法733份，[8]初步搭建起強(qiáng)力高效的海上執(zhí)法協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。

表1 2018年海上執(zhí)法改革后簽訂的部門協(xié)議(部分)

另一方面，設(shè)立部門派駐機(jī)構(gòu)這一全新的協(xié)作方式也在多個(gè)地區(qū)開(kāi)始應(yīng)用，并衍生出兩種不同的做法(見(jiàn)表2)。具而言之，一是由檢察院在同級(jí)海警隊(duì)伍中設(shè)立檢察官辦公室并派駐人員。該類辦公室除了負(fù)責(zé)傳統(tǒng)的刑事檢察外，通常還承擔(dān)民事檢察、行政檢察、公益訴訟、控告申訴檢察等多元職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)下沉至海警隊(duì)伍中，有助于把法律監(jiān)督的觸角延伸至海上執(zhí)法辦案一線，及時(shí)提供法律咨詢，破解執(zhí)法辦案中的難點(diǎn)和堵點(diǎn)。舟山、湛江、青島、天津、上海、珠海等地接連成立了類似機(jī)構(gòu)。二是由海警隊(duì)伍在同級(jí)涉海行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立聯(lián)絡(luò)室。這種做法的應(yīng)用范圍暫時(shí)比較有限，目前僅有臺(tái)州海警局在臺(tái)州市港航口岸和漁業(yè)管理局設(shè)立了聯(lián)絡(luò)室。與簽訂部門協(xié)議相比，設(shè)立部門派駐機(jī)構(gòu)有助于為警、檢、地各方的執(zhí)法協(xié)作夯實(shí)組織保障，其穩(wěn)定性與長(zhǎng)效性的優(yōu)勢(shì)更加顯著。

表2 2018年海上執(zhí)法改革后設(shè)立的部門派駐機(jī)構(gòu)(部分)

(三)執(zhí)法職責(zé)的進(jìn)一步明晰

長(zhǎng)久以來(lái)，各類、各級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍間的職責(zé)交叉一直是海上執(zhí)法中的老大難問(wèn)題，制約著海上執(zhí)法效能的提高與改進(jìn)，因而備受實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界的關(guān)注。而在2018年海上執(zhí)法改革的推動(dòng)下，這一現(xiàn)象有了很大程度的緩解，這種緩解主要是經(jīng)由下列三種途徑實(shí)現(xiàn)的。

一是依靠中央權(quán)威的頂層設(shè)計(jì)，即由高層級(jí)的機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件來(lái)設(shè)定海上執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)范圍。這種方式的權(quán)威性和約束力極強(qiáng)，但也正是由于這一特征，使其難以事無(wú)巨細(xì)地涵蓋所有事項(xiàng)，而僅能就一些共性問(wèn)題給出原則性規(guī)定。前文提及的《決定》以及由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、中央軍委辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于中國(guó)海警局與其他涉海部門職責(zé)分工及協(xié)作配合機(jī)制有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》均是這一途徑的代表。

二是由海上執(zhí)法隊(duì)伍簽訂部門協(xié)議來(lái)自行劃定。在法律法規(guī)未對(duì)各項(xiàng)海上執(zhí)法職責(zé)作出清晰厘定的情況下，各個(gè)海上執(zhí)法主體通過(guò)簽訂部門協(xié)議來(lái)劃分各自職責(zé)是最為常見(jiàn)的替代選擇。從表1中可以看到，這些部門協(xié)議大多包含了職責(zé)劃分的內(nèi)容，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與中國(guó)海警局簽署的《海上漁業(yè)執(zhí)法協(xié)作配合辦法》規(guī)定，雙方以機(jī)動(dòng)漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線為界，分別對(duì)線內(nèi)和線外行使?jié)O業(yè)監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)。然而，通過(guò)簽訂部門協(xié)議來(lái)劃分海上執(zhí)法職責(zé)雖然簡(jiǎn)便易行，但也有可能造成各地的標(biāo)準(zhǔn)不一并引發(fā)合法性爭(zhēng)論，這一點(diǎn)應(yīng)引起注意。

三是在海上聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)方案中予以界定。相比于陸域執(zhí)法，海上執(zhí)法具有行政界線模糊、違法行為隱蔽、查證追逃困難等特征，面臨著更大的挑戰(zhàn)和難度，而由多個(gè)執(zhí)法主體聯(lián)合開(kāi)展海上執(zhí)法行動(dòng)則是應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的可行路徑。在實(shí)施重大聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)之前，各方主體往往會(huì)共同編制一份詳盡的行動(dòng)方案，對(duì)各自的目標(biāo)、任務(wù)、分工、要點(diǎn)等作出細(xì)致的規(guī)定。例如，中國(guó)海警局、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展“碧海2020”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)的通知》將此次執(zhí)法行動(dòng)細(xì)分為八大任務(wù)，并清楚羅列了每項(xiàng)任務(wù)中的各方職責(zé)。在任務(wù)導(dǎo)向和績(jī)效考核的驅(qū)動(dòng)下，細(xì)化聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)方案已成為厘清海上執(zhí)法職責(zé)的一種新型途徑。

(四)執(zhí)法力度的進(jìn)一步強(qiáng)化

2018年的海上執(zhí)法改革不僅在法制、體制與機(jī)制等相對(duì)靜態(tài)的層面優(yōu)化了我國(guó)的海上執(zhí)法體系，海上執(zhí)法的力度與效能也在改革的推動(dòng)下獲得大幅度的提升。

海上執(zhí)法力度的強(qiáng)化直觀體現(xiàn)為執(zhí)法行動(dòng)在開(kāi)展頻次、參與部門、覆蓋范圍等關(guān)鍵指標(biāo)上的明顯擴(kuò)展，這些執(zhí)法行動(dòng)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為多種類別：一是以領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的級(jí)別為標(biāo)準(zhǔn)，可分為中央統(tǒng)一組織的全國(guó)性執(zhí)法行動(dòng)(如中國(guó)海警局實(shí)施的“深海衛(wèi)士2020”國(guó)際海底光纜管護(hù)專項(xiàng)執(zhí)法)與地方自主開(kāi)展的區(qū)域性執(zhí)法行動(dòng)(如中山市打擊違法傾倒固體廢棄物專項(xiàng)執(zhí)法)。二是以參與部門的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，可分為多部門聯(lián)合執(zhí)法(如海警、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸?shù)炔块T聯(lián)合開(kāi)展的“碧海2020”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)執(zhí)法)與單一部門執(zhí)法(如海事部門實(shí)施的全國(guó)水上無(wú)線電秩序?qū)ｍ?xiàng)整治)。三是以執(zhí)法行動(dòng)的頻次為標(biāo)準(zhǔn)，可分為短期的階段性執(zhí)法(如為防范新冠疫情從境外輸入，多地進(jìn)行的打擊海上偷渡與私自接駁境外人員的執(zhí)法)、周期性的例行式執(zhí)法(如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門每年例行開(kāi)展的“亮劍”海洋伏季休漁專項(xiàng)執(zhí)法)與不間斷的常態(tài)化執(zhí)法(如中國(guó)海警局對(duì)釣魚島海域的常態(tài)化維權(quán)巡航)。四是以執(zhí)法的對(duì)象或領(lǐng)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，可分為海洋環(huán)境執(zhí)法、海洋漁業(yè)執(zhí)法、海洋資源執(zhí)法、海上交通執(zhí)法、海上走私執(zhí)法等。這些不同類別的執(zhí)法行動(dòng)相互交織，共同織就了維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益和海上秩序的安全網(wǎng)。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以很好地反映出海上執(zhí)法力度的強(qiáng)化趨勢(shì)。據(jù)媒體報(bào)道，2020年中國(guó)海警聚焦盜采海砂、非法捕撈、違規(guī)用海、破壞海纜等突出問(wèn)題嚴(yán)密組織海上執(zhí)法監(jiān)管，集中開(kāi)展整治行動(dòng)，共接處警9652起，同比上升97.8%，查處海洋、漁業(yè)、治安等行政案件2061起，同比上升66.9%。2020年11月，福建海警局破獲一起特大非法采礦案，查證涉案海砂超7500萬(wàn)噸，總案值超50億元，其涉案海砂數(shù)量與涉案金額均創(chuàng)同類案件歷史記錄。在各級(jí)、各類海上執(zhí)法隊(duì)伍的積極努力下，我國(guó)海上生產(chǎn)作業(yè)秩序與治安形勢(shì)得到有效管控，依法治海的進(jìn)程正在穩(wěn)步推進(jìn)。

(五)執(zhí)法過(guò)程的進(jìn)一步規(guī)范

海上執(zhí)法作為一項(xiàng)法律實(shí)施活動(dòng)，其自身的運(yùn)作更應(yīng)遵循法律法規(guī)的要求，這是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中之義與必然要求。此次海上執(zhí)法改革十分重視執(zhí)法過(guò)程的規(guī)范化建設(shè)，在法治性與透明性兩個(gè)方面取得了一定的進(jìn)展。

在執(zhí)法過(guò)程的法治性方面，國(guó)務(wù)院辦公廳于2018年印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為包括海上執(zhí)法在內(nèi)的行政執(zhí)法活動(dòng)搭建起了“四梁八柱”。隨后，各地涉海機(jī)構(gòu)紛紛制定各自的配套文件，在本系統(tǒng)內(nèi)深入落實(shí)中央政府的這一要求。例如，《福建省海洋與漁業(yè)局關(guān)于建立行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”體系的通知》中對(duì)海上執(zhí)法信息公示的內(nèi)容、載體、程序、監(jiān)督檢查等事項(xiàng)作了更為詳細(xì)的規(guī)定，并自主創(chuàng)立了法制審核人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、漁業(yè)行政執(zhí)法用語(yǔ)規(guī)范等一系列制度，建立了比較完整的海上執(zhí)法自我監(jiān)管體系。除這三大制度外，權(quán)力清單制度也在海上執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)大力推行，中央層面的《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》《海警機(jī)構(gòu)海上行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄(2021年版)》、省級(jí)層面的《海南省海洋綜合行政執(zhí)法基本目錄》和《江蘇省海洋行政處罰權(quán)力清單》以及地市級(jí)層面的《威海市海洋與漁業(yè)局行政執(zhí)法事項(xiàng)清單》等一系列清單相繼公布，極大地助推了海上執(zhí)法過(guò)程的法治化運(yùn)行。此外，自2020年1月1日起，中國(guó)海警局正式啟用中國(guó)海警執(zhí)法證，并以此為開(kāi)端持續(xù)強(qiáng)化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，不斷提升依法履職能力和執(zhí)法公信力。

在執(zhí)法過(guò)程的透明性方面，公眾參與的渠道有了明顯的拓寬。首先，聽(tīng)證會(huì)這一比較經(jīng)典的公眾參與方式得到更加頻繁的應(yīng)用，如深圳市規(guī)劃和自然資源局就《深圳市海洋行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)》舉行立法聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取公民代表的意見(jiàn)。其次，“95110”海上報(bào)警平臺(tái)的開(kāi)通則為公眾的監(jiān)督、舉報(bào)及險(xiǎn)情告知提供了新的途徑，其對(duì)于依法治海的促進(jìn)意義不容忽視。最后，執(zhí)法結(jié)果與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的公開(kāi)也是執(zhí)法過(guò)程透明化的重要表現(xiàn)，各地海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常會(huì)以季度或年度為單位，在其官方網(wǎng)站上公布該周期內(nèi)的執(zhí)法信息。通過(guò)以上多種措施，海上執(zhí)法過(guò)程中公民的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)獲得更加有力的保障。

總而言之，隨著新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的逐步深入，海上執(zhí)法建設(shè)也在多個(gè)方面取得了積極的變化和長(zhǎng)足的進(jìn)步，為更好地履行執(zhí)法職責(zé)、實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)夯實(shí)了基礎(chǔ)。

三、中國(guó)海上執(zhí)法建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

在充分肯定改革成績(jī)的同時(shí)，我們也要看到此次改革不可避免地遺留或產(chǎn)生了一些新的問(wèn)題與困境，如何消除這些困境將成為未來(lái)海上執(zhí)法建設(shè)中的重大課題。概括而言，當(dāng)前的海上執(zhí)法實(shí)踐主要面臨著以下三個(gè)突出困境。

(一)地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)的多樣化設(shè)置

機(jī)構(gòu)是履行職責(zé)的載體和依托，其設(shè)置的科學(xué)與否將關(guān)乎最終的執(zhí)法成效。自整體性治理理論與“大部制”改革方案提出以來(lái)，歷次海上執(zhí)法改革均將機(jī)構(gòu)整合視為重要目標(biāo)，其中尤以2013年改革的力度最大，即將原國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法。然而，2013年的改革其實(shí)并不徹底，它只是在中央層面歸并了原有的四支執(zhí)法隊(duì)伍，地方層面并未調(diào)整，在對(duì)內(nèi)執(zhí)法時(shí)各機(jī)構(gòu)仍是原班人馬履行其原本職責(zé)，[9]海上執(zhí)法仍有“國(guó)家隊(duì)”與“地方隊(duì)”之分。這種情況在2018年海上執(zhí)法改革之后依舊存在。事實(shí)上，對(duì)現(xiàn)實(shí)情狀稍加觀察便不難發(fā)現(xiàn)，在地方層面，各地海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱、性質(zhì)、職責(zé)、規(guī)模、隸屬關(guān)系等大不相同，機(jī)構(gòu)設(shè)置模式五花八門。

地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的多樣化設(shè)置至少體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：其一，就機(jī)構(gòu)的有無(wú)而言，有些地區(qū)設(shè)置了某一類別的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而有些地區(qū)卻并未設(shè)置。如海南、天津在省級(jí)公安系統(tǒng)內(nèi)成立了海岸警察總隊(duì)(沿海安全保衛(wèi)總隊(duì))，而其他地區(qū)暫無(wú)此類機(jī)構(gòu)。其二，就機(jī)構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，縱使是履行相似執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)，其身份性質(zhì)與管理體制等也不盡相同。例如，盡管中央層面的中國(guó)海監(jiān)隊(duì)伍在2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中便已撤銷，但大部分沿海省級(jí)行政區(qū)卻仍保留著各自的海監(jiān)總隊(duì)。在這些省級(jí)海監(jiān)隊(duì)伍中，有的為實(shí)體性機(jī)構(gòu)(如廣西)，有的為其他機(jī)構(gòu)加掛牌子(如上海)；且其上級(jí)主管單位有的為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(如江蘇)，有的為自然資源部門(如天津)，有的為海洋漁業(yè)部門(如福建)。再如，目前各沿海省級(jí)行政區(qū)在推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制改革過(guò)程中創(chuàng)設(shè)了多種執(zhí)法模式，如以廣東為代表的海洋綜合行政執(zhí)法模式，以海南為代表的海洋監(jiān)察與漁業(yè)監(jiān)察并行模式和以江蘇為代表的省級(jí)執(zhí)法監(jiān)督、市縣具體執(zhí)法模式。[10]其三，在地市級(jí)層面，海上執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置的差異性更加突出。有學(xué)者比較了福建省內(nèi)不同地區(qū)的39支海上執(zhí)法隊(duì)伍，其中歸屬海洋漁業(yè)部門的有17支，歸屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的有10支，歸屬自然資源部門的有4支，單獨(dú)設(shè)立海上執(zhí)法隊(duì)伍的有1支，還有的地方不設(shè)立海上執(zhí)法隊(duì)伍，[11]機(jī)構(gòu)設(shè)置的多樣化情形可見(jiàn)一斑。

易言之，地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的多樣化設(shè)置固然有助于發(fā)揮各部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化分工，但多類執(zhí)法機(jī)構(gòu)的并存也會(huì)誘使“多龍治?！钡膩y象在一定程度上再現(xiàn)，產(chǎn)生職責(zé)交叉、政出多門、內(nèi)部損耗等問(wèn)題。尤其是在開(kāi)展由多支海上執(zhí)法隊(duì)伍共同參與的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)時(shí)，身份、級(jí)別與管理體制的差異更有可能會(huì)加大彼此間的協(xié)調(diào)難度。

(二)海上綜合執(zhí)法推進(jìn)緩慢

執(zhí)法機(jī)構(gòu)的多樣化設(shè)置折射出了海上綜合執(zhí)法推進(jìn)緩慢這一更為宏大的困境。正是由于這一困境，才使差異化設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及強(qiáng)化各部門間的協(xié)作成為一種替代選擇。

為消除以往執(zhí)法實(shí)踐中的權(quán)責(zé)不清、拖尾扯皮、資源內(nèi)耗、效率低下等弊病，海上綜合執(zhí)法被學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界廣泛視為有效的解決方案。海上綜合執(zhí)法是綜合執(zhí)法學(xué)說(shuō)在海上執(zhí)法領(lǐng)域的延伸與運(yùn)用，而綜合執(zhí)法則是隨相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的建立而提出的一個(gè)新概念，是我國(guó)在推動(dòng)行政體制改革方面的一個(gè)創(chuàng)新。[12]一般認(rèn)為，綜合執(zhí)法是指某一行政機(jī)關(guān)并入相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)，實(shí)行行政執(zhí)法權(quán)綜合行使的一種新型執(zhí)法體制，[13]即由一個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)統(tǒng)一行使多個(gè)部門的多種執(zhí)法職責(zé)。綜合執(zhí)法的直接法理依據(jù)來(lái)源于《行政處罰法》的第18條，即“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”。在實(shí)踐中，綜合執(zhí)法的外延有所擴(kuò)大，即不僅包括行政處罰權(quán)，還涵蓋了與行政處罰相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等。從這一比較標(biāo)準(zhǔn)的定義來(lái)推衍，可以將海上綜合執(zhí)法理解為由一個(gè)法定的或得到授權(quán)的執(zhí)法主體來(lái)集中行使原本應(yīng)由本機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)的行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制等多種職責(zé)。如若這一理想的方案設(shè)計(jì)能夠付諸實(shí)踐，那么各地都將只保留一支海上執(zhí)法隊(duì)伍，由其集中行使各項(xiàng)海上執(zhí)法職責(zé)，海上執(zhí)法中的“多龍治?！钡缺锥吮銘?yīng)隨之消失。反之則可以推斷出，當(dāng)前的海上執(zhí)法之所以還存在著隊(duì)伍林立的現(xiàn)象，很大程度上便是因?yàn)楹Ｉ暇C合執(zhí)法推進(jìn)緩慢，或是不夠徹底。

海上綜合執(zhí)法的推進(jìn)緩慢，核心原因在于缺少國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的強(qiáng)力支持。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，其中提出重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、海洋漁業(yè)等十個(gè)領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。而在2018年印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》則以逐段列舉的方式指出，在市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等五大領(lǐng)域?qū)嵭芯C合執(zhí)法并組建相應(yīng)的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，海洋領(lǐng)域并未列入。由此不難看出，海上綜合執(zhí)法在國(guó)家政策議程中的地位有所下降，在近期內(nèi)只能依靠自下而上的地方探索與試驗(yàn)，而難以獲得國(guó)家頂層設(shè)計(jì)自上而下的支持和指導(dǎo)，這是制約其全面推廣實(shí)施的最大障礙。

(三)海上執(zhí)法法律體系尚不健全

如前所述，2018年海上執(zhí)法改革以來(lái)，我國(guó)的涉海法律法規(guī)或政策文件正在加快制定與完善，這為海上執(zhí)法活動(dòng)的“師出有名”或“于法有據(jù)”奠定了基礎(chǔ)。但與加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)相對(duì)照，我國(guó)涉海法律制度還不夠健全，體系性相對(duì)較弱，執(zhí)法主體多樣，法律執(zhí)行效果與措施不一，內(nèi)部矛盾和沖突之處不少，立法層次與適用對(duì)象參差不齊。[14]總的來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵法律的缺失與法律內(nèi)容的滯后是我國(guó)海上執(zhí)法法律體系的兩大缺陷。

一方面，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》簽署及生效后，各沿海國(guó)紛紛進(jìn)行相應(yīng)的國(guó)內(nèi)體制機(jī)制改革，制定海洋基本法。而就國(guó)內(nèi)涉海機(jī)制改革和立法兩個(gè)維度來(lái)看，中國(guó)的進(jìn)展不但落后于美國(guó)、俄羅斯、日本、英國(guó)、法國(guó)等大國(guó)，甚至也落后于越南、韓國(guó)等中等國(guó)家。[15]雖然學(xué)者們已對(duì)《海洋基本法》的立法思路展開(kāi)了大量的研究，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)也將《海洋基本法》列為二類立法項(xiàng)目，但迄今為止，《海洋基本法》的立法工作仍未有實(shí)質(zhì)性的突破。而且，從國(guó)家最新政策文件中的表述來(lái)看，《海洋基本法》的出臺(tái)也可能尚需時(shí)日。(3)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年(2016—2020年)規(guī)劃綱要》提出“制定海洋基本法”；而在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中則表述為“有序推進(jìn)海洋基本法立法”。對(duì)比這兩份綱領(lǐng)性文件中的文字措辭，可以推斷出國(guó)家對(duì)《海洋基本法》的關(guān)注實(shí)際上有所下降，即便是在“十四五”期間，該法律是否可以制定完畢也未可知?？傊?，我國(guó)急需制定一部基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性的《海洋基本法》來(lái)統(tǒng)領(lǐng)涉海法律體系，從而為推進(jìn)國(guó)家海洋治理現(xiàn)代化、提升海上執(zhí)法效能、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益保駕護(hù)航。

另一方面，在我國(guó)現(xiàn)行的涉海法律法規(guī)中，絕大多數(shù)都是在2018年海上執(zhí)法改革之前創(chuàng)制的，其條款匹配于當(dāng)時(shí)的組織架構(gòu)，卻與現(xiàn)今的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)配置狀況相脫節(jié)，內(nèi)容滯后的問(wèn)題比較突出。例如，《海島保護(hù)法》第41條規(guī)定“海洋主管部門及其海監(jiān)機(jī)構(gòu)依法對(duì)海島周邊海域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”，但在多地不再保留此類機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的情況下，該項(xiàng)職責(zé)應(yīng)如何行使，還缺少清晰的解釋和說(shuō)明。時(shí)任武警部隊(duì)司令員王寧同志亦指出：“現(xiàn)行《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》《漁業(yè)法》《海關(guān)法》《海域使用管理法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海島保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律中需對(duì)海警隊(duì)伍執(zhí)行海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)、行使公安機(jī)關(guān)和有關(guān)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)等有關(guān)規(guī)定作出調(diào)整修改?！苯刂聊壳?，在我國(guó)主要的涉海法律之中，只有《海上交通安全法》和《漁業(yè)法》的修改進(jìn)程較快：前者已于2021年4月29日由十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議修訂通過(guò)并于同年9月1日正式實(shí)施，后者亦已進(jìn)入到向社會(huì)公開(kāi)征求修改意見(jiàn)的階段。而《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律的修改工作要么尚未啟動(dòng)，要么剛剛起步。

綜上所述，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置多樣、綜合執(zhí)法的推進(jìn)緩慢以及法律體系的不盡健全是現(xiàn)階段我國(guó)海上執(zhí)法面臨的三大典型困境，這些困境與一些更加具體的或不那么顯現(xiàn)的問(wèn)題一道，成為制約海上執(zhí)法進(jìn)一步發(fā)展與進(jìn)步的掣肘，亟待有效的化解與消除。

四、中國(guó)海上執(zhí)法建設(shè)的發(fā)展進(jìn)路

同其他治理領(lǐng)域一樣，中國(guó)海上執(zhí)法的改革與強(qiáng)化也不會(huì)一蹴而就，而是要循序漸進(jìn)，滴水成河。上文提及的若干困境是其走向現(xiàn)代化的必經(jīng)階段，也是可以解決的。立足于漸進(jìn)優(yōu)化的思路并綜合考量現(xiàn)實(shí)條件，未來(lái)的海上執(zhí)法建設(shè)可以在以下幾個(gè)方面重點(diǎn)作為。

(一)漸次推進(jìn)海上綜合執(zhí)法

實(shí)行海上綜合執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)顯而易見(jiàn)，且已經(jīng)過(guò)其他海洋強(qiáng)國(guó)的實(shí)踐檢驗(yàn)，海上綜合執(zhí)法體制的真正建立應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)海上執(zhí)法改革與建設(shè)的方向和目標(biāo)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的支持。為此，建議適時(shí)將海洋領(lǐng)域的綜合執(zhí)法納入國(guó)家的整體戰(zhàn)略布局中，制定細(xì)化的實(shí)施方案，以中央的權(quán)威推動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一、規(guī)范、高效的海上綜合執(zhí)法模式，克服地方自行探索所帶來(lái)的的進(jìn)度不一、標(biāo)準(zhǔn)不明、方式各異等弊端。

在具體的操作上，理想的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是僅設(shè)立中國(guó)海警局一支海上執(zhí)法隊(duì)伍，由其統(tǒng)一行使包括海洋監(jiān)察、海域使用、海上交通、漁業(yè)漁政、海洋環(huán)境、海上緝私、海上犯罪等在內(nèi)的各項(xiàng)職責(zé)，各類涉海行政機(jī)關(guān)僅保留政策制定與監(jiān)管審批的職能，不再享有執(zhí)法權(quán)限。當(dāng)然，這一方案會(huì)牽涉較多的部門關(guān)系與利益調(diào)整，實(shí)施難度較大，短期內(nèi)可能難以具備充足的現(xiàn)實(shí)條件。有鑒于此，“三步走”的改革策略或許更具可行性。

具而言之，推進(jìn)海上綜合執(zhí)法的第一步是整合省級(jí)及以下實(shí)行屬地管理體制的各個(gè)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，組建地方的海上綜合執(zhí)法隊(duì)伍，即統(tǒng)一“地方隊(duì)”。這一改革方案完全在地方政府的管理權(quán)限內(nèi)，操作難度和實(shí)施阻力相對(duì)較小，可以及早付諸實(shí)踐。繼而，應(yīng)當(dāng)適時(shí)將海事隊(duì)伍的管理體制由垂直管理調(diào)整為屬地管理，并將其與上文提到的地方層面的海上綜合執(zhí)法隊(duì)伍合并，即整合“地方隊(duì)”與“海事隊(duì)”，組建海上執(zhí)法的“政府隊(duì)”，這是推進(jìn)海上綜合執(zhí)法的第二步。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在時(shí)機(jī)成熟時(shí)由海警隊(duì)伍吸納隸屬于行政機(jī)關(guān)序列的海上執(zhí)法隊(duì)伍，即合并“海警隊(duì)”與“政府隊(duì)”，最終只設(shè)立中國(guó)海警局這一支海上執(zhí)法隊(duì)伍，建立起完整意義上和理想狀態(tài)下的海上綜合執(zhí)法體制。

(二)健全海上執(zhí)法法律體系

為破除海上執(zhí)法依據(jù)的缺失和滯后等缺陷，需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行涉海法律法規(guī)進(jìn)行全面的審視與完善，堅(jiān)持立改廢并舉，構(gòu)建起與時(shí)俱進(jìn)的海上執(zhí)法法律體系。

第一，加快《海洋基本法》的立法進(jìn)度。習(xí)近平總書記曾深刻指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)涉及很多方面，在實(shí)際工作中必須有一個(gè)總攬全局、牽引各方的總抓手?！蓖恚嬉婪ㄖ魏Ｒ残枰粋€(gè)總抓手，而這個(gè)總抓手就是《海洋基本法》。[16]《海洋基本法》在經(jīng)過(guò)十余年的醞釀與研究之后，立法條件已比較成熟，全國(guó)人大應(yīng)早日啟動(dòng)這部法律的起草和審議工作，并從形式上和內(nèi)容上確立該法在我國(guó)海洋法律體系中的統(tǒng)領(lǐng)性地位，以順應(yīng)海洋事業(yè)發(fā)展的需求和呼喚。

第二，中國(guó)海警局應(yīng)制定有關(guān)海上執(zhí)法程序的規(guī)章。程序依附于職權(quán)，海上執(zhí)法程序的類型應(yīng)視職權(quán)種類的不同而表現(xiàn)出不同的樣態(tài)。各類職權(quán)涉及的法律規(guī)范不盡一致，執(zhí)法的對(duì)象有別，相應(yīng)的執(zhí)法重點(diǎn)、手段、流程及要素也會(huì)存在較大差異。[17]然而，《海警法》僅對(duì)海上維權(quán)執(zhí)法的一般程序作了原則性要求，缺少對(duì)具體場(chǎng)景的細(xì)致規(guī)定，特別是在涉外執(zhí)法維度，程序的缺失不僅限制了執(zhí)法行動(dòng)的開(kāi)展，還極易引起外事糾紛。因此，中國(guó)海警局應(yīng)積極運(yùn)用《海警法》賦予的規(guī)章制定權(quán)，從海上維權(quán)執(zhí)法的特點(diǎn)出發(fā)，清晰規(guī)定接近、登臨、檢查、驅(qū)離、緊追、逮捕、查扣等措施的時(shí)機(jī)、步驟和界限，以及海警隊(duì)伍同其他海上執(zhí)法隊(duì)伍之間的協(xié)助和聯(lián)動(dòng)程序，以確保海上執(zhí)法行動(dòng)適度必要且于法有據(jù)。

第三，加速修訂或清理現(xiàn)行法律法規(guī)。在我國(guó)歷次政府機(jī)構(gòu)改革中，均呈現(xiàn)出“機(jī)構(gòu)改革先行、法律調(diào)整滯后”的特征，這固然是由法律修訂的程序性和周期性所決定的，但我們也要盡快啟動(dòng)相關(guān)法律的修訂工作，盡量縮短這一“滯后期”。[18]在海上執(zhí)法領(lǐng)域，2018年的改革亦使原有法律制度與現(xiàn)行海上執(zhí)法體制之間產(chǎn)生了一些沖突或不相適應(yīng)之處，部分條款甚至與現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)。針對(duì)這一情形，建議加快《漁業(yè)法》的修改進(jìn)程，并將《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》等法律以及《海洋傾廢管理?xiàng)l例》《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法規(guī)分別列入全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的修訂計(jì)劃中，以使此次海上執(zhí)法改革后的執(zhí)法主體、職責(zé)分工、管理體制、權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容在法律制度中予以體現(xiàn)和更新。此外，還要做好執(zhí)法依據(jù)的清理淘汰工作，廢止諸如《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》《中國(guó)海監(jiān)海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作實(shí)施辦法》等由中央或地方制定的嚴(yán)重落后于實(shí)際且無(wú)修改價(jià)值的規(guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)海上執(zhí)法法律體系的動(dòng)態(tài)調(diào)整與吐故納新。

(三)探索設(shè)立海洋管理機(jī)構(gòu)

當(dāng)下的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)之所以呈現(xiàn)出多樣化的設(shè)置模式，除了海上綜合執(zhí)法推進(jìn)緩慢這一深層原因之外，更為現(xiàn)實(shí)的原因在于各地海洋管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式也存在著很大的不同。這是由于海上執(zhí)法與海洋管理間的關(guān)系十分緊密，海洋管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式會(huì)對(duì)海上執(zhí)法隊(duì)伍的數(shù)量、職責(zé)、體制等產(chǎn)生重大影響。從省級(jí)政府層面來(lái)看，在2018年的政府機(jī)構(gòu)改革之前，各沿海省級(jí)行政區(qū)普遍設(shè)有海洋主管機(jī)構(gòu)，海上執(zhí)法隊(duì)伍也相應(yīng)地隸屬于這些海洋管理機(jī)構(gòu)。而在此次政府機(jī)構(gòu)改革之后，各沿海省級(jí)行政區(qū)參照中央的做法，大多不再保留實(shí)體性的海洋主管機(jī)構(gòu)，將原本由該機(jī)構(gòu)行使的涉海管理職責(zé)重新配置到自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門中。這種職責(zé)的分散化配置使得更多的部門享有海洋管理權(quán)限，促使其在這些涉海管理權(quán)限下增設(shè)相應(yīng)的執(zhí)法隊(duì)伍，進(jìn)而導(dǎo)致多支執(zhí)法隊(duì)伍的并存。

從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，未來(lái)或可鼓勵(lì)各沿海省級(jí)行政區(qū)因地制宜地設(shè)置專職履行海洋規(guī)劃制定、海域使用監(jiān)管、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海島保護(hù)與利用、海洋對(duì)外交流與合作等職責(zé)的海洋管理機(jī)構(gòu)。通常而言，省級(jí)政府的組成部門要與國(guó)務(wù)院的組成部門嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，[19]這是省級(jí)政府必須執(zhí)行的“規(guī)定動(dòng)作”，但省級(jí)政府也可以在其自主權(quán)限內(nèi)采取一些“自選動(dòng)作”，其中主要的活動(dòng)空間便是省級(jí)政府的直屬機(jī)構(gòu)和部門管理機(jī)構(gòu)。[20]換句話說(shuō)，在地方層面設(shè)立海洋管理機(jī)構(gòu)依然具有政策上的合規(guī)性與操作上的可行性。2018年的政府機(jī)構(gòu)改革至今已有三年，按照以往的規(guī)律，下一輪的機(jī)構(gòu)改革可能會(huì)在2023年開(kāi)啟。參照山東、廣西、福建等地的做法并結(jié)合各地的發(fā)展需求，建議各沿海地區(qū)及早謀劃下一輪機(jī)構(gòu)改革的方案設(shè)想，在中央許可的范圍內(nèi)探索設(shè)立海洋管理機(jī)構(gòu)，這不但有助于緩解海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的林立，更可以促進(jìn)各地海洋事業(yè)的發(fā)展，助推各地海洋強(qiáng)省(區(qū)、市)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

(四)構(gòu)建較高層次的綜合協(xié)作機(jī)制

在地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)多樣并存的情況下，部門間協(xié)作機(jī)制的作用格外重要，這一點(diǎn)可以從各地海上執(zhí)法隊(duì)伍大力簽訂部門合作協(xié)議上得到印證。但目前的部門協(xié)作機(jī)制也存在兩大不足：一是大多是由市、縣等基層的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)簽訂合作協(xié)議，省級(jí)及以上的比較少見(jiàn)。毫無(wú)疑問(wèn)，基層間的合作有助于商定具體的實(shí)際問(wèn)題，但全局性問(wèn)題的解決可能更需要高層級(jí)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)牽頭協(xié)調(diào)。二是多為雙邊協(xié)議，即由兩個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)就其共同關(guān)注的事項(xiàng)進(jìn)行溝通，多方主體聯(lián)合簽訂的協(xié)議數(shù)量偏少。這會(huì)引致各個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要分別與其他多個(gè)部門簽訂多份協(xié)議，從而造成機(jī)制的重復(fù)、擁堵與碎片化。圍繞某個(gè)問(wèn)題進(jìn)行大量的跨部門協(xié)商溝通，“機(jī)制密度”的增加反而制約了效率的提升。[21]

這兩大弊端的消解，應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建高層次的、綜合性的多部門協(xié)作機(jī)制為思路。一方面，在中央和省級(jí)層面，應(yīng)當(dāng)成立高級(jí)別的海洋議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如盡快搭建起國(guó)家海洋委員會(huì)的組織實(shí)體和制度體系，使其從“名義上存在”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn)”，由其就包括海上執(zhí)法在內(nèi)的全局性、戰(zhàn)略性事項(xiàng)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。各沿海省級(jí)行政區(qū)也可以借鑒山東在省委工作序列中設(shè)立海洋發(fā)展委員會(huì)的做法，盡快組建各自的海洋議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。特別是在多地不再單設(shè)實(shí)體性海洋管理機(jī)構(gòu)的背景下，這一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)于沿海地區(qū)海洋事業(yè)的發(fā)展尤為重要。另一方面，如果成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)面臨著編制、人員、程序等方面的障礙，那么可以由海警隊(duì)伍牽頭，聯(lián)合當(dāng)?shù)氐暮Ｊ隆⒆匀毁Y源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、海洋、海關(guān)等部門共同簽訂多方合作協(xié)議，建立多部門的一體化協(xié)作機(jī)制。這一做法不僅可以避免因分別簽訂雙邊協(xié)議所產(chǎn)生的額外成本和效率損耗，更可以拓寬合作渠道，減少矛盾分歧，匯聚執(zhí)法合力。

五、結(jié)語(yǔ)

2018年的海上執(zhí)法改革開(kāi)啟了中國(guó)海上執(zhí)法建設(shè)的新階段，促使海上執(zhí)法在依據(jù)、協(xié)作、職責(zé)、力度、過(guò)程等維度得到極大的優(yōu)化與完善。但與之相伴的是，我國(guó)的海上執(zhí)法依舊存有一些現(xiàn)實(shí)困境，這要求我們采取有針對(duì)性的措施，持之以恒地加以改進(jìn)與調(diào)適。

改革從來(lái)都只有進(jìn)行時(shí)，而沒(méi)有完成時(shí)。展望未來(lái)，中國(guó)海上執(zhí)法建設(shè)進(jìn)程中的困境的消除，只能依靠持續(xù)的、遞進(jìn)的、全面的改革與創(chuàng)新，在體制、制度、機(jī)構(gòu)、機(jī)制等方面多措并舉，唯此才能實(shí)現(xiàn)海上執(zhí)法的現(xiàn)代化，推動(dòng)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和依法治國(guó)方略行穩(wěn)致遠(yuǎn)。