沈建軍 王京星 李雯瑤

摘? ?要：深化綜合行政執(zhí)法體制改革旨在實現(xiàn)綜合行政執(zhí)法體系和執(zhí)法能力的現(xiàn)代化，構(gòu)建簡約便民、規(guī)范高效、權(quán)責(zé)清晰之政府治理體系。樂山市成為綜合行政執(zhí)法體制改革試點后，經(jīng)過幾年的努力，改革試點工作基本完成，現(xiàn)在綜合行政執(zhí)法體制改革已進入深化階段。與此同時，還存在體制機制尚未理順，“銜接溝通”不通暢;執(zhí)法主體獨立性不強，“執(zhí)法效能”不高效;政府職能轉(zhuǎn)變不到位，“協(xié)調(diào)配合”不順暢;配齊配強執(zhí)法力量不足，“保障監(jiān)督”力度不夠。針對這些問題，要健全機制“保暢通”，厘清職責(zé)“凸綜合”，協(xié)調(diào)配合“提效能”，強化平臺“促保障”。

關(guān)鍵詞：綜合行政體制執(zhí)法改革;實踐檢視;面臨問題;路徑對策

中圖分類號：D92? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.02.016

文章編號：1009-6922（2022）02-102-07

“中國之治”理當“良法善治”，“善治”之要義在于將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。深化綜合行政執(zhí)法體制改革旨在實現(xiàn)綜合行政執(zhí)法體系和執(zhí)法能力的現(xiàn)代化，通過“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”[1]。深化綜合行政執(zhí)法體制改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、規(guī)范高效、簡約便民之政府治理體系的關(guān)鍵所在，也是一場“刀刃向內(nèi)”的政府自我革命。實踐中，如何統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，如何實施相對集中行政處罰權(quán)制度，如何整合執(zhí)法隊伍、精簡執(zhí)法機構(gòu)等，這些已成為目前綜合行政執(zhí)法體制改革亟需解決的難題。為此，課題組深入樂山市沙灣區(qū)、犍為縣、井研縣、峨眉山市等地進行了實地調(diào)研。

一、樂山市綜合行政執(zhí)法體制改革的實踐檢視

2017年1月17日，《四川省人民政府關(guān)于成都市、樂山市綜合行政執(zhí)法體制改革試點方案的批復(fù)》（川府函﹝2017﹞13號）批復(fù)：“原則同意樂山市、成都彭州市綜合行政執(zhí)法體制改革試點方案?！盵2]經(jīng)過幾年的努力，改革試點工作基本完成，現(xiàn)在綜合行政執(zhí)法體制改革已進入深化階段。此階段的重點任務(wù)是：聚焦機構(gòu)調(diào)整、職權(quán)界分、履職機制和隊伍建設(shè)，重在改造“軀體”。也就是說，要明晰綜合行政執(zhí)法部門與相關(guān)領(lǐng)域主管部門的權(quán)責(zé)邊界，切實解決重復(fù)執(zhí)法、多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法扯皮和執(zhí)法隊伍膨脹等問題。

（一）樂山綜合行政執(zhí)法體制改革的具體做法

1.明確改革目標。樂山市提出深化綜合行政執(zhí)法體制的改革目標是建立健全“行為規(guī)范、職責(zé)明確、運轉(zhuǎn)高效、邊界清晰、保障有力、充滿活力”的綜合行政執(zhí)法體制[3];解決職責(zé)交叉、機構(gòu)重疊、重復(fù)執(zhí)法等問題，打造政治強、本領(lǐng)高、作風(fēng)硬、敢擔(dān)當?shù)男姓?zhí)法隊伍，增強基層政府治理能力，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，更好地服務(wù)企業(yè)和群眾;通過深化改革，整合執(zhí)法隊伍，理順部門職能，減少執(zhí)法層級，夯實縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任，提高縣鄉(xiāng)執(zhí)法效能，加快建立適應(yīng)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合行政執(zhí)法體系。

2.組建執(zhí)法機構(gòu)。一是文化旅游領(lǐng)域組建文化市場綜合行政執(zhí)法大隊，同時承擔(dān)“掃黃打非”有關(guān)工作任務(wù)，由縣（市、區(qū)）文體旅游局管理并以其名義實施執(zhí)法。二是生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域組建生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法隊伍，實行垂管運行體制。三是市場監(jiān)管領(lǐng)域組建市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法大隊，綜合行使工商、質(zhì)監(jiān)、食品、藥品等執(zhí)法職責(zé)，以縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管局名義實施執(zhí)法。四是交通運輸領(lǐng)域組建縣（市、區(qū)）交通運輸綜合行政執(zhí)法大隊，以縣（市、區(qū)）交通運輸局名義實施執(zhí)法。五是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊，以縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局名義實施執(zhí)法。

3.整合人員編制。按照“人隨編走、財物隨職能走、編隨事走”的原則整合行政執(zhí)法隊伍編制。比如，井研縣綜合行政執(zhí)法局于2019年3月成立，2020年4月完成城市管理執(zhí)法體制改革事項調(diào)整，從井研縣住建局、縣自然資源局、縣水務(wù)局和縣市場監(jiān)督管理局劃轉(zhuǎn)執(zhí)法類編制12個，加上城市綜合管理執(zhí)法大隊原有的執(zhí)法類編制40個，共52個執(zhí)法類編制。樂山市沙灣區(qū)綜合行政執(zhí)法局核定編制140個（行政編8個、參公編132個）。犍為縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊核定編制32個（縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所劃轉(zhuǎn)27個、縣農(nóng)機監(jiān)理站劃轉(zhuǎn)5個）。犍為縣市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊行政執(zhí)法類參公事業(yè)編制25個;核定編外用工控制數(shù)20個（將原犍為縣食品藥品稽查大隊編制用工控制數(shù)20個劃入）。

4.劃轉(zhuǎn)執(zhí)法職責(zé)。峨眉山市調(diào)整的行政權(quán)力事項涉及行政處罰、行政強制和行政檢查3類行政權(quán)力共有1769項，其中：行政處罰1616項，行政強制78項，行政檢查75項。調(diào)整后，峨眉山市綜合行政執(zhí)法局的行政權(quán)力事項共有1678項，其中：行政處罰1673項、行政強制5項。沙灣區(qū)綜合執(zhí)法局在改革后，共劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法權(quán)力2315項，其中：行政處罰2089項、行政強制114項、行政檢查112項，由區(qū)綜合行政執(zhí)法局集中行使。

5.健全執(zhí)法機制。綜合行政執(zhí)法體制改革與城市管理綜合執(zhí)法改革有效銜接，既明確各自執(zhí)法職責(zé)范圍，又實行“局隊合一”，建立健全聯(lián)動機制。同時，進一步推進執(zhí)法重心下移，組建鎮(zhèn)鄉(xiāng)綜合行政執(zhí)法隊伍，通過法定程序受委托行使部分執(zhí)法權(quán)，主要負責(zé)日常巡查、快速處置、協(xié)助調(diào)查取證等基礎(chǔ)性工作，并接受上級行業(yè)主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)，日常管理和考核以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主。

6.強化隊伍建設(shè)。實行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，將執(zhí)法辦案的數(shù)量、質(zhì)量、效果及執(zhí)法辦案活動情況作為對執(zhí)法人員考核評估的主要依據(jù)。集中清理臨時工、合同工，取消不具備行政執(zhí)法資格的人員行使執(zhí)法權(quán)，加強對執(zhí)法人員法制理論和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，培養(yǎng)緊缺急需執(zhí)法專業(yè)人才，不斷提高執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。

（二）樂山綜合行政執(zhí)法體制改革的亮點

1.“黨建引領(lǐng)”全過程。各地綜合執(zhí)法局堅持政治建局、從嚴治局，聚焦“四個鐵一般”標準，堅持黨建領(lǐng)航和典型示范引領(lǐng)作用。一是錘煉本領(lǐng)。針對綜合行政執(zhí)法范圍廣、領(lǐng)域?qū)?、難度大、責(zé)任重的實際，圍繞“綜合執(zhí)法、執(zhí)法為民”的宗旨，堅持“柔性執(zhí)法和剛性打擊”相結(jié)合執(zhí)法理念，用“九部曲”——“法、嚴、柔、廉、公、民、實、學(xué)、細”譜寫綜合行政執(zhí)法工作新樂章。二是錘煉隊伍。各地綜合執(zhí)法局扎實開展“大練兵”活動，狠抓執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，不斷提升全體干部執(zhí)法辦案的能力和水平，營造“人人有激情、時刻在狀態(tài)”的執(zhí)法氛圍。三是錘煉黨性。以“揚正氣、講奉獻”為主題，要求干部職工不能局限于自己的“一畝三分田”，要善于觀大勢，自覺服務(wù)大局。同時，打造特色廉政教育走廊，把廉政文化建設(shè)融入到日常工作和生活中，用潤物無聲、潛移默化的方式，增強廉政文化的感染力和滲透力，全面提升執(zhí)法人員廉政意識，促進干部清正、隊伍清廉、執(zhí)法清明。以“不忘初心、牢記使命”為主題，要求全體干部職工站穩(wěn)政治立場，增強政治定力，嚴守政治規(guī)矩，堅定正確政治方向，做政治上的明白人。把“我為群眾辦實事”實踐活動同推進深化綜合行政改革相結(jié)合。四是全力打造“金字招牌”。全體綜合行政執(zhí)法人員堅持以人民為中心的發(fā)展思想，著力打造良好的執(zhí)法公信力，讓群眾感知“公正、公平、溫暖”，贏得了群眾的滿意。樂山市沙灣區(qū)綜合行政執(zhí)法改革入選四川省法治政府建設(shè)創(chuàng)新實踐案例和《法治藍皮書·四川依法治省年度報告（2021）》。2021年9月，樂山市沙灣區(qū)綜合行政執(zhí)法局獲得“四川省法治政府建設(shè)工作先進集體”榮譽稱號。

2.“一支隊伍”管執(zhí)法。一是打造跨領(lǐng)域跨部門、部門內(nèi)、區(qū)域性的綜合行政執(zhí)法模式，實現(xiàn)“一職多能，一綜到底”。市級部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊伍的，縣本級不設(shè)執(zhí)法隊伍;縣級部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊伍的，市本級不設(shè)執(zhí)法隊伍[4]。綜合行政執(zhí)法體制改革后，相關(guān)部門的行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)至縣綜合行政執(zhí)法局行使，隨之劃轉(zhuǎn)的還包括行政強制權(quán)、行政檢查權(quán)，原部門不再行使，避免了多重執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法缺位等問題。同時，實行監(jiān)管分級分工機制。按照分類別負責(zé)、捆綁式執(zhí)法方式，實行集中執(zhí)法監(jiān)管“網(wǎng)格化”，將綜合行政執(zhí)法隊伍延伸到鄉(xiāng)村（社區(qū)），完善“所管全面、組管片區(qū)、員管網(wǎng)格”的機制，分區(qū)包片、定人定責(zé)，提高執(zhí)法時效。二是強化執(zhí)法隊伍整合。沙灣區(qū)突出系統(tǒng)集成，建立“1個領(lǐng)導(dǎo)班子+5支大隊+8支中隊”的“一核五梁八柱”組織架構(gòu)，按照“部門+鎮(zhèn)”雙重管理，推動20%干部力量下沉鎮(zhèn)村聯(lián)合執(zhí)法。具體下沉執(zhí)法力量8支，與鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦公室聯(lián)合辦公，日常管理和考核工作實行“區(qū)+鎮(zhèn)”雙重管理，進一步搭建起“鎮(zhèn)（街）主導(dǎo)、資源統(tǒng)籌、聯(lián)合執(zhí)法”的綜合執(zhí)法平臺。建立“區(qū)—鎮(zhèn)（街）—村（社區(qū)）”三級網(wǎng)格，通過“網(wǎng)格呼叫、執(zhí)法報到”的運作模式，實現(xiàn)“小網(wǎng)格、大管理、一支隊伍管到底”[5]，有效提升了基層治理能力，打通了基層執(zhí)法的“最后一公里”，增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。三是推動執(zhí)法體制優(yōu)化。采用“一個機構(gòu)、兩塊牌子”，實行“局隊合一”，既承擔(dān)行政主管職責(zé)又承擔(dān)行政執(zhí)法職責(zé)的大隊長由主管部門主要負責(zé)人兼任，從而確保了“一個部門一支隊伍”“一個領(lǐng)域一支隊伍”。

3.“一張清單”管權(quán)力。一是劃轉(zhuǎn)權(quán)力“明邊界”。建立權(quán)責(zé)清單制度，實現(xiàn)權(quán)力清單透明化，標明每項權(quán)限名稱、依據(jù)、流程圖和監(jiān)督方式[6] ，無縫對接責(zé)任清單，實現(xiàn)”“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，確?？h（市、區(qū)）權(quán)力能夠“放得下”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）能夠“接得住、管得好”。峨眉山市劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法權(quán)力1769項;沙灣區(qū)劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法權(quán)力2315項;井研縣劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法權(quán)力439項。行政執(zhí)法權(quán)力劃轉(zhuǎn)后的原行業(yè)主管部門負責(zé)本行業(yè)劃轉(zhuǎn)工作的日常監(jiān)督管理工作，承擔(dān)監(jiān)督管理主體責(zé)任，依法履行審查審批、批后監(jiān)管、業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不得以行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)為由拒不履行監(jiān)管職責(zé);積極配合做好綜合行政執(zhí)法職權(quán)行使所涉的檢驗、檢測、鑒定、認定等技術(shù)支撐工作。對于行政審批事項仍由原部門與行政審批局對接，以便行業(yè)主管部門行使日常監(jiān)督管理職能，綜合行政執(zhí)法局只負責(zé)行政處罰工作。二是執(zhí)法行為由“被動”轉(zhuǎn)“主動”。轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，主動作為、提前介入，強化前端服務(wù)，著力推行柔性執(zhí)法，把行政提示、宣傳引導(dǎo)、行政約談作為柔性執(zhí)法常態(tài)，積極回應(yīng)老百姓的急難愁盼問題，得到群眾好評。三是落實“屬地管理”。明晰縣、鄉(xiāng)職責(zé)，解決長期困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法“權(quán)小責(zé)大、執(zhí)法亂象”問題，真正做到“執(zhí)法有主體、違法有人糾、責(zé)任有人擔(dān)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不僅“看得見”，而且能夠真正“管得著”。

4.“一套制度”管規(guī)范。緊盯“執(zhí)法軟散、效能不高”問題，建制度、強監(jiān)督，著力提升行政執(zhí)法效能。一是實行“多規(guī)合一”制度。實行執(zhí)法規(guī)則統(tǒng)一、執(zhí)法隊伍統(tǒng)一、執(zhí)法派遣統(tǒng)一，確保辦案合法、規(guī)范。其二建立無縫聯(lián)動機制。形成“統(tǒng)一指揮、部門協(xié)同、整體聯(lián)動”執(zhí)法機制。相關(guān)部門對已經(jīng)審批的事項，行業(yè)主管部門要依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定承擔(dān)對當事人是否嚴格按照批準的內(nèi)容、范圍、方式以及是否持續(xù)符合批準條件和要求進行監(jiān)管。發(fā)現(xiàn)當事人違反法律、法規(guī)、規(guī)章，超出或者縮小批準范圍實施相關(guān)事項的，應(yīng)當責(zé)令當事人改正或者限期改正;對拒不改正或者確需給予行政處罰的，及時將相關(guān)證據(jù)材料移交縣綜合行政執(zhí)法局實施行政處罰。相關(guān)部門對未經(jīng)審批的事項，行業(yè)主管部門要加強日常監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)當事人未依法取得本部門批準、擅自從事有關(guān)活動的，應(yīng)當根據(jù)有關(guān)規(guī)定和程序督促當事人限期改正或補辦相關(guān)手續(xù);拒不改正或者依法需要對當事人有關(guān)行為給予行政處罰的，應(yīng)當立即固定證據(jù)，及時將相關(guān)證據(jù)材料移交縣綜合行政執(zhí)法局實施行政處罰。綜合行政執(zhí)法局對行業(yè)主管部門移送的違法線索進行立案、調(diào)查、取證，按規(guī)定作出相關(guān)處罰決定，組織采取有關(guān)行政強制措施，并及時向行業(yè)主管部門通報處罰（理）結(jié)果;涉嫌犯罪的依法移交司法機關(guān)處理。行業(yè)主管部門開展專項檢查或行業(yè)整治活動時，需要縣綜合行政執(zhí)法局協(xié)助的，綜合執(zhí)法局應(yīng)積極予以配合。整合利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）現(xiàn)有的社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)和社會治安綜合治理、應(yīng)急管理（疫情防控）網(wǎng)絡(luò)，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、村三級網(wǎng)格化管理，打造“管理全覆蓋、責(zé)任網(wǎng)格化”的管理新格局[7]。三是建立過程監(jiān)督機制。推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，嚴格執(zhí)行“三公”制度。也就是說，始終堅持“行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核”制度，將案件調(diào)查與審理分離，嚴格行政執(zhí)法“責(zé)任追究”，制定行政處罰、行政強制措施、行政強制執(zhí)行3項執(zhí)法案件辦理流程圖，配套出臺重大行政處罰案件集體討論制度、綜合行政執(zhí)法協(xié)作管理規(guī)定等6項制度，推進執(zhí)法流程標準化、執(zhí)法手段規(guī)范化。打造全方位的監(jiān)管模式，推行“前臺+后臺”，實現(xiàn)行政執(zhí)法資源共享，行政執(zhí)法信息共享。

二、樂山綜合行政執(zhí)法體制改革面臨的主要問題與挑戰(zhàn)

綜合行政執(zhí)法體制改革取得的成效有目共睹，但亟待破解的難題也不可忽視。

（一）體制機制尚未理順，“銜接溝通”不通暢

縣（市、區(qū)）綜合行政執(zhí)法涵蓋城市建設(shè)、市場監(jiān)管等七大領(lǐng)域，要一一對應(yīng)七個領(lǐng)域的上級部門，造成對上級各部門下達的執(zhí)法監(jiān)管任務(wù)應(yīng)接不暇。由于不是自上而下的改革，加之對應(yīng)行業(yè)主管部門多且無市級指導(dǎo)部門，并且5支縣級執(zhí)法隊伍級別不一，對外、對上溝通銜接不通暢。同時，執(zhí)法機構(gòu)的名稱、執(zhí)法程序、隊伍著裝尚未完全統(tǒng)一，影響了執(zhí)法形象。

（二）執(zhí)法主體獨立性不強，“執(zhí)法效能”不高

一是執(zhí)法主體獨立性不強。權(quán)力劃轉(zhuǎn)“邊界”尚未完全明晰。至今，綜合行政執(zhí)法機構(gòu)實際上僅集中了行政處罰權(quán)，與之匹配的其他權(quán)力則大多保留在原部門，并且存量案件與執(zhí)法權(quán)的調(diào)整未能形成有效銜接。比如，樂山市沙灣區(qū)綜合行政執(zhí)法局實際在崗60人中有26人是原執(zhí)法隊伍工勤人員，無法辦理行政執(zhí)法證，只能承擔(dān)輔助執(zhí)法工作。執(zhí)法力量下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多為工勤人員，無執(zhí)法主體資格，下沉執(zhí)法中隊2人形不成獨立執(zhí)法力量，基層執(zhí)法“最后一公里”實際未打通。二是權(quán)力下放不順。有的放權(quán)搞選擇性，放權(quán)不徹底、有保留;有的將一些操作復(fù)雜、利少責(zé)多、專業(yè)要求較高的事項交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法接住，反而加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的負擔(dān);有的放權(quán)與基層關(guān)聯(lián)度不高，脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，無法有效整合執(zhí)法資源，致使“執(zhí)法效能”不高。三是執(zhí)法力量嚴重不足。樂山市沙灣區(qū)綜合行政執(zhí)法局核定編制共140名，目前實有80人，空編率較高。由于執(zhí)法力量嚴重流失，個別執(zhí)法大隊無以為繼。例如：沙灣區(qū)的執(zhí)法四大隊負責(zé)自然資源（土地、林業(yè)、礦產(chǎn)）領(lǐng)域執(zhí)法，核定編制15名，劃轉(zhuǎn)到位10人，現(xiàn)在崗2人（其中只有1人有執(zhí)法證）;執(zhí)法五大隊負責(zé)農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水務(wù)領(lǐng)域執(zhí)法，核定編制30名，實際在編在崗4人;在2021年換屆提拔和援彝人員調(diào)整后，局內(nèi)選任中層干部都困難。四是執(zhí)法隊伍素質(zhì)有待提高。執(zhí)法隊伍專業(yè)素養(yǎng)偏低，借助新技術(shù)、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)平臺辦案經(jīng)驗不足。綜合執(zhí)法牽涉的部門眾多，涉及的法律法規(guī)繁巨。綜合執(zhí)法體制改革如果只是將各部門對應(yīng)執(zhí)法口人員剝離出來，黏合在一起，缺少綜合能力的有效養(yǎng)成手段，那么原部門將在很長時間內(nèi)各自為政，綜合執(zhí)法的綜合性也會大打折扣，難以實現(xiàn)綜合執(zhí)法體制改革的初衷。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變不到位，“協(xié)調(diào)配合”不暢

雖然涉改部門之間建立起了綜合行政執(zhí)法協(xié)作機制，但在日常工作中未真正按照協(xié)作機制的規(guī)定履行職責(zé)，案件移交不規(guī)范，監(jiān)管執(zhí)法存在推諉扯皮的現(xiàn)象。一是以綜合執(zhí)法“包打天下”。一些部門和領(lǐng)導(dǎo)對綜合行政執(zhí)法的概念和邊界認識比較模糊，認為行政執(zhí)法工作是最末端、最有效的方式，通過處罰能解決大部分管理問題，在實際工作中弱化了事前、事中管理的作用，沒有在矛盾的形成期或者初期采取引導(dǎo)和管控手段，而是期望通過末端執(zhí)法手段最終解決。二是將執(zhí)法等同于監(jiān)管。綜合執(zhí)法是監(jiān)管最有力的手段——處罰權(quán)從原有管理結(jié)構(gòu)中予以剝離并重新組合，一些部門有意無意地混淆了這一本質(zhì)問題，在轉(zhuǎn)移行政處罰權(quán)時隨之轉(zhuǎn)移監(jiān)管職責(zé)，把部分或者全部行政管理嫁接到了綜合行政執(zhí)法機構(gòu)。有的部門甚至認為執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移后，原部門已缺乏有力抓手，沒有能力再履行監(jiān)管職能[8]。三是審批、監(jiān)管、執(zhí)法銜接不暢。行政審批、監(jiān)管、執(zhí)法“三權(quán)分立”后各自為政，三方面的信息沒有形成共享、聯(lián)通，一些行業(yè)部門在其上級政策傳達、工作安排、業(yè)務(wù)培訓(xùn)上不支持、不合作，缺乏改革后部門的有效聯(lián)動。四是縣鄉(xiāng)（街道）協(xié)同機制缺乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與派駐機構(gòu)之間的事權(quán)關(guān)系尚未理順。派駐機構(gòu)雖名義上接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一指揮和管理，但人、財、物和工作關(guān)系仍屬于上級主管單位，運行中只承認“條管”的領(lǐng)導(dǎo)，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)很難發(fā)揮指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，聯(lián)合執(zhí)法難度較大。街道層面的執(zhí)法力量較多，隸屬不一，事權(quán)下放職責(zé)不清，易造成“有利的爭著干，無利的相互推諉”局面，分工合理、協(xié)調(diào)一致的政府治理運行機制亟待破題。

（四）執(zhí)法力量配備不足，“保障監(jiān)督”力度不夠

一是硬件經(jīng)費保障不到位。執(zhí)法車（艇）是保障執(zhí)法工作正常運轉(zhuǎn)的必備硬件，綜合行政執(zhí)法體制改革對劃轉(zhuǎn)執(zhí)法裝備（車輛）權(quán)限有明確規(guī)定，但改革至今仍然沒有劃轉(zhuǎn)到位，執(zhí)法車輛劃轉(zhuǎn)、配備不能滿足現(xiàn)實執(zhí)法辦案需求。輔助執(zhí)法隊員經(jīng)費近十年來一直是3萬元/年包干使用，工資低、違法成本低、待遇和手中權(quán)力矛盾，這些問題容易造成輔助隊員收受當事人賄賂后選擇性執(zhí)法甚至違法犯罪。二是對協(xié)調(diào)配合的監(jiān)管力度不夠。上級監(jiān)督距離遠，監(jiān)督的作用無法發(fā)揮;同級監(jiān)管太軟，力度不夠;公眾監(jiān)督缺失，公眾普遍法律意識淡薄，很難參與自身利益之外的事務(wù)。

三、深化綜合行政執(zhí)法體制改革的路徑選擇

綜合行政執(zhí)法體制改革是一項涉及面廣、社會關(guān)注度高、利益格局調(diào)整大的改革，是提升政府治理能力的重要舉措，必須堅定、循序向前推進。

（一）健全機制“保暢通”

一是建立綜合行政執(zhí)法聯(lián)席會議制度。由分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任召集人，定期或不定期召開聯(lián)席會議，發(fā)揮綜合引領(lǐng)作用，對行政執(zhí)法過程中遇到的問題及時進行集中分析研判、集中協(xié)調(diào)解決。積極解決執(zhí)法大隊的機構(gòu)職級。二是構(gòu)建閉環(huán)聯(lián)動運行機制。以村（社區(qū)）為單元，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌合理劃分為若干個綜合網(wǎng)格，做到“橫向到邊、縱向到底”，實現(xiàn)網(wǎng)格劃分管理、平臺集成維護、人員配置科學(xué)、數(shù)據(jù)采集共享，進而實現(xiàn)“日常巡查、整治、執(zhí)法”閉環(huán)運行。三是健全各行政部門之間執(zhí)法協(xié)作機制，完善行政執(zhí)法與司法、執(zhí)法與監(jiān)管之間的銜接機制，理順行政部門內(nèi)部的分工協(xié)作機制，確保綜合行政執(zhí)法各環(huán)節(jié)規(guī)范操作、暢通運行。

（二）厘清職責(zé)“凸綜合”

一是厘清綜合執(zhí)法機關(guān)與各行政部門的職責(zé)權(quán)限。綜合行政執(zhí)法機關(guān)負責(zé)查處行政違法行為，政策制定、審查審批、批后監(jiān)管、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等職責(zé)以及日常監(jiān)督管理的引導(dǎo)、規(guī)范由各行政部門負責(zé)。二是明晰基層綜合行政執(zhí)法隊與職能下放部門的職責(zé)權(quán)限。打造分工明確、緊密聯(lián)系的監(jiān)管執(zhí)法工作機制。同時建立首問負責(zé)、聯(lián)合會商、案件移送抄告等制度體系。三是細化執(zhí)法重心下移權(quán)責(zé)清單。厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法責(zé)任邊界，實行網(wǎng)格化管理，彌補執(zhí)法空檔，實現(xiàn)“看得見、管得了、不出錯”的目標。

（三）協(xié)調(diào)配合“提效能”

一是健全部門協(xié)調(diào)配合機制。進一步處理好綜合執(zhí)法機關(guān)與行政主管部門的關(guān)系。雙方力求做到協(xié)調(diào)聯(lián)動、資源共享、信息互通。綜合執(zhí)法需要技術(shù)支撐的，檢驗檢測機構(gòu)或?qū)I(yè)科研機構(gòu)應(yīng)主動配合綜合執(zhí)法機構(gòu)開展工作。行政許可、檢查、處罰規(guī)范配合運行才能廣泛開展聯(lián)合執(zhí)法，提高執(zhí)法效能和工作效率。二是建立案件會審機制。由監(jiān)管端部門和綜合執(zhí)法部門共同裁量處罰，也可以由綜合執(zhí)法部門向監(jiān)管端部門征求意見的方式實現(xiàn)共同裁量，確保執(zhí)法公正。三是推進案件管處會審。建立案件會審制度，由監(jiān)管端部門和處罰端部門（綜合執(zhí)法部門）共同裁量處罰，也可以采用由處罰端部門（綜合執(zhí)法部門）向監(jiān)管端部門征求意見的方式實現(xiàn)共同裁量，始終保留處罰端部門的最終決策權(quán)，避免部門間出現(xiàn)嚴重分歧時難下定論，以此實現(xiàn)最終處罰充分體現(xiàn)監(jiān)管端和處罰端評價的目的。四是實現(xiàn)行政執(zhí)法與司法互動，提高行政執(zhí)法的公信力和權(quán)威性。五是發(fā)揮綜合行政執(zhí)法“集中力量辦大事”的隊伍優(yōu)勢。進一步提高綜合執(zhí)法隊伍的綜合素質(zhì)，嚴把行政執(zhí)法人員的錄用關(guān)。加速引進、招錄執(zhí)法人員及具備法律職業(yè)資格證的人員，解決執(zhí)法人員缺乏的困境。加緊對現(xiàn)有人員執(zhí)法業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，要走出去接受專業(yè)對口的權(quán)威培訓(xùn)，同時分批將執(zhí)法人員放在不同執(zhí)法板塊實戰(zhàn)輪訓(xùn)，用辦案倒逼干部學(xué)習(xí)，培養(yǎng)復(fù)合型執(zhí)法者。

（四）強化平臺“促保障”

一是強化信息化平臺建設(shè)。有效整合各行業(yè)主管部門資源信息，從信息化平臺上強化綜合執(zhí)法與行業(yè)主管部門資源共享，特別是將天網(wǎng)平臺、政務(wù)服務(wù)平臺、自然資源平臺、公安交警平臺等有機整合。全面推進智慧執(zhí)法平臺建設(shè)，打造歸集、研判、指揮、執(zhí)法、監(jiān)督“五位一體”的智慧執(zhí)法平臺，使之具備執(zhí)法指揮、執(zhí)法協(xié)調(diào)、執(zhí)法記錄、執(zhí)法處置、執(zhí)法監(jiān)督、統(tǒng)計分析、執(zhí)法考核、風(fēng)險防控等綜合功能，最終實現(xiàn)與四川省政務(wù)信息共享交換平臺、四川省智慧執(zhí)法平臺的數(shù)據(jù)對接，建立全省統(tǒng)一的智慧執(zhí)法平臺體系，實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨地區(qū)執(zhí)法信息系統(tǒng)互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享。二是配齊配強執(zhí)法力量。積極做好綜合執(zhí)法改革后續(xù)問題對接解決，包括執(zhí)法車輛等執(zhí)法資產(chǎn)移交問題，進一步提升輔助執(zhí)法隊員工資福利待遇。積極對上爭取資金支持，合理利用財政資金，有計劃、分批次配置執(zhí)法裝備，優(yōu)先配置執(zhí)法記錄儀、執(zhí)法車輛等緊缺執(zhí)法裝備。三是強化監(jiān)督考核問責(zé)。在現(xiàn)有綜合行政執(zhí)法協(xié)作機制基礎(chǔ)上，由綜合行政執(zhí)法局牽頭建立與行業(yè)主管部門間的案件移送考核制度，每季度由縣（區(qū)、市）政府督查室對行業(yè)主管部門案件移交質(zhì)量、綜合行政執(zhí)法局案件辦結(jié)量進行考核通報，進一步強化綜合行政執(zhí)法與行業(yè)主管部門的協(xié)作配合。

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[收稿日期]2022-01-20

[作者簡介]沈建軍（1968—），男，四川仁壽人，中共樂山市委黨校公共管理教研室主任、法學(xué)教授，主要研究方向：應(yīng)用法學(xué);王京星（1981—），男，四川樂山人，中共樂山市委黨校法學(xué)副教授，主要研究方向：行政法學(xué);李雯瑤（1982—），女，四川峨眉山人，中共樂山市委黨校法學(xué)講師，主要研究方向：應(yīng)用法學(xué)。