鄒統(tǒng)釬 韓 全 李 穎

（北京第二外國語學院 北京 100024）

內(nèi)容提要：“十三五”以來，我國文化遺產(chǎn)保護事業(yè)進入新階段，但是文化遺產(chǎn)管理體系復雜、多頭管理、權(quán)責不明等問題一直未得到解決。因此，國家文化公園建設(shè)過程中，應(yīng)首先理順國家文化公園與既有遺產(chǎn)保護體系之間的邏輯與關(guān)系，建立以重大文化遺產(chǎn)為主體的國家文化公園體系；以保護傳承為首要目標，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的國家文化公園管理體制；突出國家代表性和社會公益性，創(chuàng)建保用平衡的分區(qū)管控機制和多元主體參與的利用機制。從而借此契機打造中華文化重要標志，充分彰顯中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化持久影響力、社會主義先進文化強大生命力。

文化遺產(chǎn)是人類活動和歷史足跡的“活化石”［1］、社會發(fā)展的重要標志［2］。經(jīng)過近七十年的探索，我國文化遺產(chǎn)保護事業(yè)取得了巨大的成就，文化遺產(chǎn)的保護與利用不僅實現(xiàn)了“量”的增加，更實現(xiàn)了“質(zhì)”的提升。但在遺產(chǎn)保護利用的過程中，由于受到經(jīng)濟條件、管理理論、保護意識等因素的限制，我國的文化遺產(chǎn)保護體制改革仍然面臨著諸多困難和問題［3］。如何以國家文化公園為切入點，依托我國重要歷史文化遺產(chǎn)，帶動遺產(chǎn)保護向完整性保護轉(zhuǎn)變；如何將中華文化的獨特創(chuàng)造與人民群眾的精神文化需求相結(jié)合，形成中華文化的重要標識，實現(xiàn)由遺產(chǎn)大國向遺產(chǎn)保護強國邁進，是當下亟待解決的問題。

一、文化強國背景下的國家文化公園建設(shè)

經(jīng)過四十余年的高速發(fā)展，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得了舉世矚目的成就。但隨著人們生活環(huán)境和條件的變遷，區(qū)域特色日漸趨同，城市記憶逐漸消失，精神文明出現(xiàn)真空，經(jīng)濟發(fā)展與文化傳承的不平衡日益加劇。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（2016）、《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》（2017）從公共文化服務(wù)、文化體制改革、文化規(guī)制、意識形態(tài)教育、文化傳承與保護、文化交流與貿(mào)易等方面明確了文化建設(shè)在整個國家現(xiàn)代化建設(shè)布局中的核心地位［4］，吹響了全面推進文化建設(shè)的號角，標志著文化建設(shè)逐步從經(jīng)濟建設(shè)與政治建設(shè)的輔助性角色中分離出來，轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆蔼毩ⅰ钡膰医ㄔO(shè)領(lǐng)域［5］。《關(guān)于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》（2017）、《國家文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（2017）等政策法規(guī)相繼出臺（表一），針對單項文化遺產(chǎn)的專項法規(guī)不斷推動大規(guī)模搶救式保護工作快速展開，國家考古遺址公園、國家文化生態(tài)保護區(qū)等由中國獨創(chuàng)的整體保護方式逐漸形成，我國文化遺產(chǎn)保護事業(yè)進入一個新的階段。

表一// 中國國家文化公園相關(guān)政策文件梳理

2019年12月5日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《長城、大運河、長征國家文化公園建設(shè)方案》（以下簡稱“《方案》”），提出以長城、大運河、長征沿線一系列主題明確、內(nèi)涵清晰、影響突出的文物和文化資源為主干建設(shè)國家文化公園，探索文物和文化資源保護傳承利用的新思路、新方法、新機制［6］，兼顧遺產(chǎn)資源安全和人民群眾日益增長的精神文化需求，生動呈現(xiàn)中華文化的獨特創(chuàng)造、價值理念和鮮明特色。將國家文化遺產(chǎn)打造為新時代中華文化建設(shè)的主要陣地和對外文化交流的重要平臺［7］，喚醒人們的國家記憶與價值認同，做大做強中華文化重要標志?！斗桨浮访鞔_了國家文化公園建設(shè)的大方向和時間表，但怎么建、怎么管、怎么用，還需要借鑒各國先進經(jīng)驗，探索中國特色的國家文化公園管理制度，為文化遺產(chǎn)保護與利用提供中國方案。

二、國家文化公園管理的理論基礎(chǔ)

作為世界遺產(chǎn)價值辨識、遺產(chǎn)保護、遺產(chǎn)利用的關(guān)鍵性依據(jù)，原真性(authenticity)與完整性（integrity)的理論內(nèi)涵在《威尼斯憲章》（Venice Charter）、《實施〈世界遺產(chǎn)公約〉操作指南》（Operational Guide?lines for the Implementation of the World Heritage Convention）等國際遺產(chǎn)文件和多學科研究中不斷豐富。與關(guān)注遺產(chǎn)自身的原真性相比，完整性更關(guān)注遺產(chǎn)的管理范圍和整體價值的保護：一是空間概念上的資源完整性（intactness)，即保護遺產(chǎn)本體和物質(zhì)結(jié)構(gòu)的完整以及保護遺產(chǎn)原有社會功能和價值的完整［8］；同時，隨著經(jīng)濟社會的變遷，更加注重當代城市發(fā)展與歷史環(huán)境復現(xiàn)的平衡，以及遺產(chǎn)原有社會功能的延續(xù)(social-functional integrity)。二是保護遺產(chǎn)的文化完整性(wholeness)，即將具有同一歷史基因、民族精神的文化遺產(chǎn)相互關(guān)聯(lián)，對其歷史文脈進行完整性保護［9］。

根據(jù)公共經(jīng)濟學原理，遺產(chǎn)資源作為一種特殊的公共資源，具有公共產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)［10］，由社會公眾享有其所有權(quán)，共同承擔遺產(chǎn)保存與保護的成本。但由于實踐過程的復雜性，遺產(chǎn)資源常由國家或地方政府代其實行管理權(quán)，這本質(zhì)上是一種公權(quán)力的授權(quán)［11］，不具有排他性。因而接受公眾委托的國家（政府）須站在社會公眾的立場，保護遺產(chǎn)資源的文化、歷史與生態(tài)價值，提高社會福利。同時，遺產(chǎn)資源還具有一定的俱樂部產(chǎn)品屬性，即由于公共性的范圍有限，在旅游者數(shù)量達到一定程度時，遺產(chǎn)資源的使用權(quán)便具有一定的排他性與競爭性［12］。由此可見，文化遺產(chǎn)管理的復雜性不僅源于資源和文化完整性保護的要求，還源于遺產(chǎn)資源公共性與排他性的權(quán)衡。

在公共管理理論中，一方學者以官僚制組織理論為支撐，認為層級制的集權(quán)式管理架構(gòu)及強制性行政行為是擺脫困境的唯一選擇；另一方學者則以新制度經(jīng)濟學理論和新公共管理理論為基礎(chǔ)，認為采用私有財產(chǎn)權(quán)制度或?qū)操Y源進行市場化管理具有強大的生命力［13］。其中，常見的管理模式有中央垂直管理、屬地管理與綜合管理：一是以美國為代表的由中央統(tǒng)一垂直管理的國家公園體系［14］。二是以英日等國代表的多位一體屬地管理為主的中央及地方兩級管理體系。英國由數(shù)字文化傳媒體育部（Department for Digital,Culture,Media&Sport）和地方規(guī)劃部門分別作為中央和地方的歷史文化遺產(chǎn)保護機構(gòu)；日本采取雙平行體系，即由文化廳和城市規(guī)劃部門兩個相對獨立、平行的行政體系分管。三是以法德等國為代表的社區(qū)綜合管理模式。法國將整個遺產(chǎn)社區(qū)作為保護空間，由公共權(quán)力機構(gòu)和當?shù)鼐用窆餐O(shè)想、共同修建、共同經(jīng)營管理［15］。公共管理理論指導下的重大遺產(chǎn)保護創(chuàng)新實踐有法國的“生態(tài)博物館”與“文化例外”、意大利的“遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)”、日本的“地域制”法律、韓國的“活保護”與金字塔式傳承人制度、印度尼西亞的文化地圖與埃及的數(shù)字化管理等。

三、國家文化公園管理的現(xiàn)實困境

1.線性文化遺產(chǎn)保護的缺失與文化遺產(chǎn)保護體系的重疊

截至2021年12月，我國現(xiàn)有世界遺產(chǎn)56項、世界非物質(zhì)文化遺產(chǎn)（以下簡稱“非遺”）42項、國家級非遺1557項，全國重點文物保護單位5054處，國家歷史文化名城135個、歷史文化名鎮(zhèn)312個、歷史文化名村487個、中國傳統(tǒng)村落6819個、國家級風景名勝區(qū)244個，國家考古遺址公園36處、國家級文化生態(tài)保護實驗區(qū)24個、國家級非遺生產(chǎn)性保護示范基地100個，遺產(chǎn)保護類型不斷豐富，但文化遺產(chǎn)管理體系中分類模糊、層次缺失、類型重疊等問題一直未得到解決。

首先，中華文明綿延了數(shù)千年，蘊藏著豐富的線性文化遺產(chǎn)，除長城、大運河、長征三大國家文化公園以外，茶馬古道、絲綢之路更是跨越了行政區(qū)劃甚至是國家邊界。但目前，我國文化遺產(chǎn)保護體系中的保護主體以文物和點狀遺產(chǎn)資源為主，未將線性文化遺產(chǎn)的保護納入其中。對于線性文化遺產(chǎn)的保護和管理以文物保護單位模式為主，選擇性保護問題突出，其中明長城墻體保存較好的比例只有不足10%［16］，而八達嶺、嘉峪關(guān)等處存在過度保護的問題。

其次，現(xiàn)有文化遺產(chǎn)保護體系交叉、重疊、疏漏等問題突出［17］。我國文化遺產(chǎn)保護體系中的一個主要構(gòu)成部分是文物保護單位，根據(jù)2017年修訂的《中華人民共和國文物保護法》，文物保護單位主要由古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等不可移動文物構(gòu)成。但由于自然生態(tài)環(huán)境和歷史文化環(huán)境的復雜性與關(guān)聯(lián)性，中國大運河、紅河哈尼梯田等世界遺產(chǎn)的完整性保護范圍內(nèi)涵蓋了不同類型的文物和文化資源，這種資源類型的遺產(chǎn)保護體系使遺產(chǎn)保護過程缺乏目標導向。遺產(chǎn)保護體系還包括風景名勝區(qū)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2008年公布的《風景名勝區(qū)分類標準》按照自然和人文資源將風景名勝區(qū)分為十四種類型，其中壁畫石窟類、紀念地類、陵寢類等分類與文物保護單位存在部分重疊。除了文物保護單位和風景名勝區(qū)以外，遺產(chǎn)保護體系還增加了按照遺產(chǎn)資源類別設(shè)置的考古遺址公園、文化生態(tài)保護實驗區(qū)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)生產(chǎn)性保護示范基地，造成整個文化遺產(chǎn)保護體系的松散、交叉問題。此外，這些遺產(chǎn)保護主體大多是在“搶救性保護”的思路下以“自愿申報”的方式建立，有的遺產(chǎn)地甚至只是將同一個遺產(chǎn)保護主體中原有的不同形式的保護地進行簡單整合、換個牌子［18］，導致其在文化遺產(chǎn)保護體系中的隸屬關(guān)系不清晰，出現(xiàn)重申報、輕保護等問題。

2.分頭管理的“各自為政”與多頭管理的“公地悲劇”

中華人民共和國成立初期，面對文物流失、破壞嚴重的局面，中央政府迅速設(shè)立了自中央到地方的文物行政機構(gòu)，在全國范圍內(nèi)開展針對文物資源的調(diào)查、建檔與修復工作，文物保護單位制度應(yīng)運而生［19］。隨著中國參與世界遺產(chǎn)保護方面的國際交流與合作不斷增加,基于城市歷史環(huán)境的保護觀念開始萌芽，《中華人民共和國文物保護法》（1982）、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》（2008）等政策法規(guī)的頒布標志著我國由建設(shè)主管部門會同文物主管部門管理文物保護單位和歷史文化名城（村、鎮(zhèn)）的多層次文化遺產(chǎn)管理體系基本形成。然而，伴隨著我國城市化進程的加快，這種看似權(quán)責分明的分頭管理模式也出現(xiàn)了各自為政的問題，并且這一問題逐漸成為阻礙我國文化遺產(chǎn)完整性保護的關(guān)鍵性癥結(jié)。

文物保護單位以文物的修繕與保護為首要職責，缺乏對其周邊環(huán)境的保護和規(guī)劃，也無權(quán)限制文保單位建設(shè)控制地帶以外的城市建設(shè)環(huán)境，這使得許多古建筑失去了原有的文化環(huán)境，孤島般地置身于現(xiàn)代城市建筑汪洋之中。歷史文化街道、歷史文化名城（鎮(zhèn)、村）的保護注重與城市整體規(guī)劃相一致，保護方式缺乏專業(yè)性，對城市背后的歷史文化和時代印記挖掘不夠，導致原生文化受到外來文化的沖擊，逐漸變得表層化和世俗化，過度商業(yè)化的歷史文化街區(qū)和千篇一律的仿古建筑比比皆是。

我國大型線性文化遺產(chǎn)以及文化與自然雙重遺產(chǎn)大多是一種條塊分割、以塊為主的屬地管理模式，在同一遺產(chǎn)地內(nèi)，由國土、文物、林業(yè)等多個部門按照各自的職責分工實施管理，具有多頭管理的特征。因為遺產(chǎn)地內(nèi)的自然和文化資源通常屬于公共資源，具有非排他性和競爭性，所以在保護過程中，無論是多個管理部門中的哪一方對景區(qū)資源保護和設(shè)施維護作出貢獻，其所獲得的收益都會被所有使用者共同享有，即便他們并未投入任何成本，這種“搭便車”行為容易使資源保護者變?yōu)樨熑翁颖苷摺Ｏ鄳?yīng)地，任意一方過度地開發(fā)和利用景區(qū)內(nèi)的自然和文化資源幾乎不用承擔成本，而限制自己使用所產(chǎn)生的收益卻分散到所有共同使用公共資源的人身上［20］。因此，各部門在景區(qū)開發(fā)和運營過程中往往盡量多、盡量快地利用公共資源，在面對資源保護和管理責任時卻相互推諉和扯皮，導致“公地悲劇”現(xiàn)象時有發(fā)生［21］。隨著考古遺址公園、文化生態(tài)保護區(qū)等新型遺產(chǎn)管理模式的出現(xiàn)，各遺產(chǎn)地依據(jù)實際管理需要制定相應(yīng)的規(guī)章。但是由于缺乏清晰明確的文化遺產(chǎn)保護體系的指導，基層遺產(chǎn)管理機構(gòu)編制混亂而復雜，僅考古遺址公園就包括管理處（所）、文物行政部門、博物館、管委會等多重管理機構(gòu)，其間又缺乏協(xié)調(diào)與銜接，進一步加大了文化遺產(chǎn)管理的復雜性。

3.三權(quán)合一的“諾斯悖論”與三權(quán)分離的“保用失衡”

“三權(quán)合一”與“三權(quán)分離”之爭一直都是學界關(guān)注的焦點，其本質(zhì)是探討如何處理管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系才能到達到資源保護與利用的產(chǎn)出最大化。在中國，土地資源雖為國家所有，但人民和中央政府并不直接控制土地，主要通過行政管理的方式由中央向地方授權(quán)，由地方掌控著中國大部分的經(jīng)濟資源［22］，尤其是土地資源、自然資源和文化資源的所有權(quán)、管理權(quán)與使用權(quán)。這種M型結(jié)構(gòu)的分權(quán)管理模式使得地方政府在文化遺產(chǎn)保護利用方面具有較強的自主性和靈活性。

地方政府既是“運動員”又是“裁判員”的三權(quán)合一的產(chǎn)權(quán)制度常會使其陷入保護文化遺產(chǎn)、增進社會福利與偏離管理目標、損害社會利益的“諾斯悖論”（國家悖論）［23］中。20世紀80年代初，我國開始實施以地方經(jīng)濟發(fā)展績效為導向的地方政績考核。遺產(chǎn)資源保護工作需要巨大的經(jīng)費支持，但其經(jīng)濟績效一般難以度量，激勵強度較低，因此地方政府傾向于將資金投入到短期內(nèi)能帶來經(jīng)濟增長的產(chǎn)業(yè)中［24］，而非文化遺產(chǎn)保護事業(yè)。同時，依托遺產(chǎn)資源進行旅游開發(fā)所獲得的門票收入和經(jīng)營收入大多屬于非稅收收入，被視為地方政府的“小金庫”，可由其自由支配。財政包干體制強化了遺產(chǎn)地旅游經(jīng)營活動對地方政府的財政和經(jīng)濟激勵，使得在同一景區(qū)內(nèi)，資源保護和利用的激勵強度不同，交叉補貼問題出現(xiàn)，更多、更高質(zhì)量的資本投入到了激勵性較強的經(jīng)營活動而非保護活動中。最終，地方官員追求地方經(jīng)濟增長，謀求其經(jīng)濟和政治利益最大化的現(xiàn)實路徑替代了地方政府追求文化遺產(chǎn)保護和利用上的社會福利最大化的目標路徑。

三權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度通常是將經(jīng)營權(quán)以市場化方式轉(zhuǎn)移或讓渡給企業(yè)，由地方政府或其派出機構(gòu)擔任文化遺產(chǎn)資源的所有者和監(jiān)管者［25］。其中，一種是將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給政府獨資的國有企業(yè)或國有控股企業(yè)進行經(jīng)營，如湖南張家界武陵源旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司、四川峨眉山旅游股份有限公司等。這種“一套班子、兩塊牌子”的經(jīng)營管理體制本質(zhì)上與三權(quán)合一的管理體制相似，更容易導致政府部門管理權(quán)的喪失，出現(xiàn)政府庇護下特權(quán)壟斷、效率低下、市場失靈等現(xiàn)象。另一種是將部分開發(fā)與經(jīng)營權(quán)有償委托給私營企業(yè)進行經(jīng)營，如湖南鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司、安徽黟縣徽黃旅游發(fā)展（集團）有限公司等。這種管理方式雖然能夠大幅減輕財政壓力，但營利目標與保護目標的沖突往往導致資源公共屬性的邊緣化，導致遺產(chǎn)保護與利用的失衡。

四、中國國家文化公園的管理體制與建設(shè)路徑

1.建立分類科學、保護有力的國家文化遺產(chǎn)保護體系

經(jīng)過近七十年的探索，我國已經(jīng)形成了包括文物保護單位、風景名勝區(qū)、考古遺址公園、文化生態(tài)保護試驗區(qū)等近十種不同類型的文化遺產(chǎn)體系，不同的文化遺產(chǎn)保護制度發(fā)揮著獨特的功能［26］，但這種以資源分類為核心的文化遺產(chǎn)體系仍然存在管理主體不統(tǒng)一、管理體系重疊等問題［27］。因此，在國家文化公園的建立過程中，必須解決的前設(shè)性問題是理順國家文化公園與既有的文化遺產(chǎn)保護體系之間的邏輯與關(guān)系。

國家文化公園應(yīng)該不局限于目前的長城、大運河、長征和黃河等主題，要從完整性和系統(tǒng)性的角度，將“遺產(chǎn)要素導向型”的分頭保護轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾砟繕藢蛐汀钡慕y(tǒng)一保護，以國家重大文化遺產(chǎn)為主體，建立分類科學、保護有力的國家文化公園保護體系。國家文化公園所擁有的遺產(chǎn)資源不局限于一種遺產(chǎn)類型，所涵蓋的地域也產(chǎn)生了多樣的歷史文化。因此，以國家文化公園為主體的文化遺產(chǎn)體系應(yīng)從橫縱兩個維度進行劃分。一是強調(diào)“以文化完整性為中心”的橫向思維。以《方案》提出的具有突出意義、重要影響、重大主題為遴選標準［28］，結(jié)合國土空間規(guī)劃，依托具有歷史關(guān)聯(lián)性、地域文化共同性或相似性的重大歷史文化遺產(chǎn)，規(guī)劃建設(shè)一批國家文化公園。同樣，也可依此思路在同一文化公園中劃定不同的文化單元，為分區(qū)管控與利用奠定基礎(chǔ)。二是強調(diào)“以管理專業(yè)化為中心”的縱向思維。根據(jù)管理目標和國際經(jīng)驗，以保持文化遺產(chǎn)原真性、完整性為原則，整合國家重大文化遺產(chǎn)，按照遺產(chǎn)價值、文化代表性及保護強度劃定遺產(chǎn)地類型和級別，對同一公園不同類別的文化遺產(chǎn)地采取各具特色的保護利用措施和監(jiān)督管理機制。

相應(yīng)地，以國家重大文化遺產(chǎn)為依托的國家文化公園保護體系需要借助政策、制度和標準規(guī)范等形式加以體現(xiàn)，避免出現(xiàn)掛牌單位“掛空擋”的現(xiàn)象。重點關(guān)注遺產(chǎn)保護地區(qū)域交叉、空間重疊等問題，制定重大文化遺產(chǎn)整合歸并辦法，優(yōu)化邊界范圍和功能分區(qū)，突破傳統(tǒng)保護觀念，從提高國家文化自信、彰顯中華文明的高度來看待國家文化公園的建設(shè)。

2.構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的國家重大文化遺產(chǎn)管理體制

《方案》指出要構(gòu)建中央統(tǒng)籌、省負總責、分級管理、分段負責的工作格局，基本確定了國家文化公園的建設(shè)管理是一種中央統(tǒng)籌與地方分權(quán)相結(jié)合的管理模式。以行政區(qū)劃為單位的管理邏輯普遍存在內(nèi)部統(tǒng)一化、整體碎片化的“孤島式”管理問題。因此，在國家層面，需要做好頂層設(shè)計，提出國家文化公園建立、晉（降）級、調(diào)整和退出規(guī)則，制定以遺產(chǎn)保護和遺產(chǎn)價值闡釋為核心的考核評估指標體系和辦法。同時，理順現(xiàn)有各類遺產(chǎn)保護地的管理職能，構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)督管理體制，實行全過程統(tǒng)一管理。在各省、市級層面，分級行使國家文化公園管理職責，負責文化遺產(chǎn)保護和公共服務(wù)功能的發(fā)揮，分類分區(qū)制定管理規(guī)范。對于線性歷史文化遺產(chǎn)，如長城、長征、大運河等，設(shè)立跨區(qū)域?qū)ｍ椆芾砦瘑T會，改革行政管理體制［29］，制訂規(guī)范標準，著重關(guān)注跨區(qū)域的協(xié)調(diào)管理，保證遺產(chǎn)保護的完整性與有效性。

在資金保障機制方面，由財政依賴制向多元投入機制轉(zhuǎn)變。目前，國家文物保護單位的資金主要源于中央財政經(jīng)費，這部分經(jīng)費在文物事業(yè)資金中的占比高達40%～60%［30］。國家文化公園的資金保障機制可借鑒歐美等國經(jīng)驗，發(fā)起非營利的“去國家化”改革，通過產(chǎn)權(quán)售讓(divestiture)、單位自治、代理、契約、志愿者等方式實現(xiàn)經(jīng)費來源多元化［31］，激發(fā)市場主體活力，突破政府與市場相機抉擇悖論，推動政府角色由主導、主持向協(xié)調(diào)、監(jiān)管轉(zhuǎn)變［32］。

在保護對象方面，從“物態(tài)遺產(chǎn)”向“動態(tài)遺產(chǎn)”“活態(tài)遺產(chǎn)”拓展。長期以來中國遺產(chǎn)申報、保護、修復、管理等較為關(guān)注原真性原則，國家文物保護單位制度也一直存在重物質(zhì)文化遺產(chǎn)輕非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、重遺產(chǎn)本體輕周邊環(huán)境的選擇性保護問題，難以保持文化主體與載體的統(tǒng)一。但遺產(chǎn)管理不僅要堅持原真性，還要承認不同文化的多樣性以及過去與現(xiàn)在的連續(xù)性，將遺產(chǎn)作為一種歷史過程和一種文化生態(tài)來保護。因而，國家文化公園的建設(shè)與管理應(yīng)突出把“遺產(chǎn)和人一起保護起來”的完整性保護理念，借鑒生態(tài)博物館與文化生態(tài)保護區(qū)模式，強調(diào)“見人見物見生活”，即保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人和受眾，保護自然物、文化物、時間空間物，讓遺產(chǎn)融入生活，在生活中存續(xù)、在生活中發(fā)展、在生活中讓民眾受益。

3.創(chuàng)建多元主體參與的可持續(xù)利用機制

我國遺產(chǎn)管理領(lǐng)域產(chǎn)生矛盾的最基本的原因是沒有將遺產(chǎn)的保護和保存“放在第一位”“為前提”“為根本”［33］。長期以來，地方政府往往將文化遺產(chǎn)地視為地方經(jīng)濟發(fā)展的推動力，通過旅游景區(qū)開發(fā)的方式經(jīng)營管理文化遺產(chǎn)資源，而旅游經(jīng)營者常采用竭澤而漁的方式對遺產(chǎn)資源進行掠奪性開發(fā)。因此，以活態(tài)傳承文化遺產(chǎn)為核心，以實現(xiàn)文化遺產(chǎn)完整性保護與差異化利用為目標的分區(qū)管控體制不失為一種有效的破解之道。而在現(xiàn)實中，這一為國內(nèi)外自然生態(tài)系統(tǒng)所普遍采用的保護利用方式，在我國文化遺產(chǎn)管理實踐中尚不多見。

空間規(guī)劃與功能分區(qū)被越來越多地用來指導和約束不可移動文化遺產(chǎn)的保護、管理和利用，是國家文化公園發(fā)展戰(zhàn)略與具體運營計劃的銜接點。具體而言，在空間規(guī)劃時，國家文化公園的建設(shè)目標要關(guān)注遺產(chǎn)地文化生態(tài)環(huán)境的保護和利用，根據(jù)遺產(chǎn)資源的不可替代性程度和人類活動強度來劃分功能區(qū)，最大化地體現(xiàn)國家文化公園的多重價值和功能?；凇斗桨浮诽岢鲋攸c建設(shè)的四類主體功能區(qū)，結(jié)合土地產(chǎn)權(quán)理論，提出差異化的分區(qū)管理體制（表二）。一是管控保護區(qū)，主要承擔資源保護和科研功能。該功能區(qū)的土地所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)均應(yīng)劃歸國家所有，由政府財政撥款支撐，以實現(xiàn)對文物本體及環(huán)境的嚴格保護與管控。二是主題展示區(qū)，以國家、省、市、縣級文物資源為主體，主要承擔參觀游覽、文化體驗和科學研究等功能。在該功能區(qū)內(nèi)應(yīng)建立以財政投入為主的多元化資金保障機制，恪守保護性，突出公益性；并采用特許經(jīng)營方式，嚴格限定經(jīng)營活動的空間范圍和業(yè)務(wù)范圍，將管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，實現(xiàn)資源與資本的優(yōu)化組合。三是文旅融合區(qū)，以文化教育、旅游休閑為主要功能，采取主題展示區(qū)與文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)相結(jié)合的方式，將歷史文化資源與自然生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，讓文化遺產(chǎn)重返人民生活。四是傳統(tǒng)利用區(qū)，主要發(fā)揮旅游休閑、公共服務(wù)等功能。該區(qū)域通常具有人口稠密、土地權(quán)屬復雜的特點，可在堅持遺產(chǎn)保護與傳承的原則下，通過集體保留土地所有權(quán)、管理權(quán)劃歸國家的方式，減輕財政壓力，緩解社區(qū)沖突。同時，應(yīng)注重整體規(guī)劃，根據(jù)地方資源稟賦，發(fā)展生態(tài)旅游、紅色旅游和鄉(xiāng)村旅游，積極開發(fā)具有教育性、體驗性的休閑項目，構(gòu)建國家文化公園品牌體系。

表二// 國家文化公園不同功能分區(qū)文化遺產(chǎn)資源權(quán)屬選擇策略

基于功能分區(qū)的差異化管控制度可有效破除管理主體之間存在的職權(quán)障壁，加強功能區(qū)內(nèi)各部門之間、國家機關(guān)與社會公眾之間的協(xié)同合作［34］。同時，在文化遺產(chǎn)完整性保護原則下，讓傳統(tǒng)文化融入時代血脈，激活“價值基因”，舒展“生活場景”，平衡文化資源保護與公眾權(quán)益實現(xiàn)之間的關(guān)系。

五、結(jié)語

中華人民共和國成立七十余年來，我國的文化遺產(chǎn)保護事業(yè)取得了舉世矚目的成就，在國際舞臺上發(fā)揮著日益重要的作用。隨著《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》的發(fā)布，我國文化遺產(chǎn)保護事業(yè)進入了新時代。今天我們在保護利用文化遺產(chǎn)的同時，必須以復興中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為前提，認真探索國家文化公園的發(fā)展之路，建立以重大文化遺產(chǎn)為主體的國家文化公園體系，構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國家文化公園管理體制和多元主體參與的利用機制，著力打造中華文化重要標志。這樣才能充分彰顯中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的持久影響力、社會主義先進文化的強大生命力，凝聚中國力量，努力建設(shè)社會主義文化強國。