胡宏偉 王靜茹

[摘 要] ?京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同是滿足區(qū)域內(nèi)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求、促進(jìn)區(qū)域人口經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，政府驅(qū)動(dòng)是京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的重要特征?；诮M織多重制度邏輯視角，闡釋京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中政府驅(qū)動(dòng)型治理的制度邏輯，分析認(rèn)為應(yīng)主要包括區(qū)域協(xié)同治理、科層制治理、政治聯(lián)合體治理三種治理邏輯，同時(shí)，上述多重邏輯嵌套于“大、中、小”不同協(xié)同層面之中。進(jìn)一步從大協(xié)同、中小協(xié)同兩個(gè)層面，分析京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的困境挑戰(zhàn)，以及對(duì)應(yīng)的多重制度邏輯原因。在研究結(jié)論基礎(chǔ)上，基于結(jié)構(gòu)功能框架，提出京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同邏輯調(diào)適和機(jī)制優(yōu)化的重點(diǎn)方向：認(rèn)知驅(qū)動(dòng)環(huán)境適應(yīng)、能力驅(qū)動(dòng)目標(biāo)協(xié)同、利益互補(bǔ)驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)整合、政策驅(qū)動(dòng)維持系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)。

[關(guān)鍵詞] 京津冀;養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同;政府驅(qū)動(dòng)治理;組織多重制度邏輯

[中圖分類號(hào)] ?C913.7? [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A?? [文章編號(hào)] 1672-4917（2022）01-0060-10

一、引言：政府驅(qū)動(dòng)為特征的京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同

推動(dòng)京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同是促進(jìn)京津冀城市群人口區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，是特大型城市群應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要實(shí)踐探索[1]。區(qū)別于長(zhǎng)三角區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中市場(chǎng)機(jī)制的突出地位，京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同表現(xiàn)出明顯的政府政策驅(qū)動(dòng)特征。因此，在京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同過程中，應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注政府驅(qū)動(dòng)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的特征和邏輯，這是深入認(rèn)識(shí)和科學(xué)推進(jìn)京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的重要途徑。

為推動(dòng)京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展，三地在體制機(jī)制創(chuàng)新方面積極探索，相繼出臺(tái)了一系列政策和措施。2015年，三地民政部門制定了《推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展試點(diǎn)示范工作方案》，簽署了《共同推動(dòng)京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議（2015年—2020年）》，拉開了三地養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的序幕。2016年，三地制定《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》和《京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展試點(diǎn)方案》，旨在打破京津冀地區(qū)的戶籍限制、行政阻力和“地方保護(hù)主義”，促進(jìn)三地養(yǎng)老基本服務(wù)均衡化。2017年11月，在總結(jié)試點(diǎn)成效的基礎(chǔ)上，三地民政部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于增設(shè)京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展試點(diǎn)機(jī)構(gòu)的通知》。同年12月8日，京津冀蒙四地聯(lián)合出臺(tái)《京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展實(shí)施方案》，從單純的三地試點(diǎn)機(jī)構(gòu)擴(kuò)展到京津冀區(qū)域和內(nèi)蒙古的兩座城市，養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的地域范圍不斷延伸，合作領(lǐng)域不斷拓寬，合作內(nèi)容不斷深化，各地政府的主動(dòng)性持續(xù)增強(qiáng)。此外，在京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的框架內(nèi)，又進(jìn)一步提出“通武廊”協(xié)同發(fā)展先行試驗(yàn)區(qū)，在北京通州、天津武清、河北廊坊三地先行推進(jìn)包括養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同在內(nèi)的區(qū)域協(xié)同方案?！巴ㄎ淅取别B(yǎng)老服務(wù)協(xié)同具有更加良好的前期基礎(chǔ)和政府主導(dǎo)特征，相對(duì)于京津冀區(qū)域的“大協(xié)同”而言，被稱為“中協(xié)同”。與此同時(shí)，通州和北三縣（指廊坊北三縣：三河市、大廠回族自治縣、香河縣）因?yàn)榈赜蚓o密相連、往來連接頻繁，養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同必要性最高、起步最早，因此被稱為“小協(xié)同”。當(dāng)前，京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同形成了大、中、小協(xié)同并行互動(dòng)的格局。

京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同也引起了學(xué)術(shù)界關(guān)注，視角不同、目標(biāo)不同、方法不同的各類相關(guān)學(xué)術(shù)研究同步涌現(xiàn)。學(xué)界基于SWOT分析框架、PEST分析框架、鉆石模型、行業(yè)均衡性測(cè)度、跨域治理、整體性治理理論、交易費(fèi)用理論、尋租理論以及制度變遷等理論和方法[2-6]，對(duì)京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同實(shí)踐展開了全方位分析。聚焦京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中的某一區(qū)域，學(xué)界論證了河北?。òê悺⒈６?、涿州、唐山等地在內(nèi)）疏解非首都功能、承接京津養(yǎng)老服務(wù)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景與問題分析。聚焦養(yǎng)老需求與養(yǎng)老方式選擇，學(xué)界探討了京津老年人異地養(yǎng)老意愿與社會(huì)適應(yīng)現(xiàn)狀、三地特困老年人的社會(huì)救助情況（項(xiàng)目、措施與水平）、養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中的家庭養(yǎng)老壓力、社區(qū)養(yǎng)老策略、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展等問題[7-14]。關(guān)于養(yǎng)老模式的創(chuàng)新探索，學(xué)界創(chuàng)新性地提出了全新頤養(yǎng)模式（集養(yǎng)老醫(yī)療、康健休閑、社會(huì)活動(dòng)等于一體）、“旅居養(yǎng)老”模式、“田園綜合體”養(yǎng)老模式、城鄉(xiāng)互助養(yǎng)老“合作居住”模式、“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式、“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老模式、打造“智能養(yǎng)老平臺(tái)”“京津冀養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)云服務(wù)平臺(tái)”等構(gòu)想[15]。學(xué)界還對(duì)京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展中的醫(yī)?；ネㄕ系K問題、養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題（京津冀養(yǎng)老保險(xiǎn)協(xié)同）、京津冀區(qū)域養(yǎng)老行業(yè)的專業(yè)護(hù)理人才短缺矛盾問題等展開探究[16-24]。

綜上所述，既有研究圍繞京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同展開了較為全面的論述，拓展、深化了學(xué)術(shù)界對(duì)于京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的理解，但既有研究對(duì)京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的分析也存在不足，主要是對(duì)政府驅(qū)動(dòng)治理的特征以及其運(yùn)行中的多重復(fù)雜邏輯關(guān)注不足，一定程度上影響了既有研究分析京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的解釋能力。聚焦京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同這一情境，應(yīng)充分關(guān)注其政府驅(qū)動(dòng)治理的典型特質(zhì)，并深入分析嵌入其中的多重制度邏輯，有助于更為深入地理解京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的本質(zhì)，進(jìn)而優(yōu)化相應(yīng)的治理邏輯。

正是基于上述背景，本研究借助多重制度邏輯分析框架，旨在分析京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中的多制度邏輯，以及不同層面京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理的問題挑戰(zhàn)和對(duì)應(yīng)的多重制度邏輯原因，并就研究結(jié)論，基于結(jié)構(gòu)功能主義框架，探索提出京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同機(jī)制優(yōu)化的重點(diǎn)方向。本研究中的分析、闡釋充分結(jié)合了作者團(tuán)隊(duì)在京津冀區(qū)域的實(shí)地觀察、訪談。

二、京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中的邏輯闡釋

下文將基于多重制度邏輯的理論基礎(chǔ)與分析視角，嘗試解釋在京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中存在的多重制度邏輯，并對(duì)上述多重制度邏輯嵌套于京津冀區(qū)域大、中、小協(xié)同層面的基本狀況進(jìn)行闡述。

（一）分析起點(diǎn)：多重制度邏輯理論概述

多重制度邏輯的分析框架最早由周雪光等（1989年）提出，“多重制度邏輯是某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制，這些制度邏輯構(gòu)成了行動(dòng)者的行動(dòng)框架，誘發(fā)和塑造了這一領(lǐng)域中行動(dòng)者相應(yīng)的行為方式” [25]。

多重制度邏輯意在強(qiáng)調(diào)宏觀社會(huì)制度邏輯與微觀組織行為間的關(guān)系，不同層次的多元制度情境擁有不同的機(jī)制，不同的機(jī)制塑造了不同主體的差異化行為目標(biāo)與行動(dòng)策略。從社會(huì)行動(dòng)者與社會(huì)制度情境間的互動(dòng)過程著手分析，社會(huì)行動(dòng)者（政府）在制度情境中行動(dòng)（采取決策），且受制于社會(huì)制度情境，在多重制度邏輯的作用下，社會(huì)行動(dòng)者會(huì)形成各自相應(yīng)的行動(dòng)準(zhǔn)則，各方依據(jù)對(duì)方的行動(dòng)策略與自身行動(dòng)準(zhǔn)則的相容程度，選取不同類型的行動(dòng)策略進(jìn)行持續(xù)性互動(dòng)。社會(huì)行動(dòng)者間的互動(dòng)不再禁錮于某個(gè)時(shí)點(diǎn)，通過將互動(dòng)結(jié)果前后進(jìn)行動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)，社會(huì)行動(dòng)者依據(jù)自身行動(dòng)準(zhǔn)則采取合適的行動(dòng)再生產(chǎn)社會(huì)制度情境。情境中至少包含兩個(gè)層面的多重邏輯：一方面，由于政策場(chǎng)域中包含不同的社會(huì)行動(dòng)者，存在不同主體間的多重制度邏輯;另一方面，各個(gè)社會(huì)行動(dòng)者本身具有不同的制度邏輯，存在不同主體內(nèi)的多重制度邏輯。

多重制度邏輯在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用尚處于起步階段，研究領(lǐng)域和內(nèi)容較為分散，主要聚焦領(lǐng)域的制度變遷與制度重構(gòu)。楊立雄等（2018年）分析養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中政府、家庭與市場(chǎng)三種制度邏輯分別的作用[26]。謝舜等（2018年）探究醫(yī)養(yǎng)融合模式演變中存在的針對(duì)宏觀環(huán)境的國(guó)家調(diào)控、組織內(nèi)部科層管理、組織間合作、以及針對(duì)老年群體的消費(fèi)偏好等方面的多重制度邏輯[27]。馬玉龍（2018年）聚焦公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的國(guó)家、市場(chǎng)和人情邏輯[28]。

本研究主要聚焦京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同過程中的政府行為，通過識(shí)別四地不同層級(jí)政府間的互動(dòng)行為（行為方式）背后存在的多重制度邏輯（解讀社會(huì)行動(dòng)者采取該種行為方式的原因、把握社會(huì)行動(dòng)者的互動(dòng)焦點(diǎn)、厘清不同行動(dòng)間如何相互作用），在給予京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同現(xiàn)存障礙一個(gè)合理詮釋的同時(shí)，為提出多重制度邏輯下的京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的“應(yīng)然狀態(tài)”奠定基礎(chǔ)。

（二）多重邏輯：養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域協(xié)同中的不同治理邏輯

結(jié)合素材與文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同存在顯著的政府驅(qū)動(dòng)治理特征，同時(shí)，京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中的政府驅(qū)動(dòng)治理蘊(yùn)含三個(gè)顯著的制度邏輯，分別為區(qū)域協(xié)同治理邏輯、科層制邏輯和政治聯(lián)合體邏輯。

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，最為明顯的行為邏輯是區(qū)域協(xié)同治理邏輯。鑒于京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中政府驅(qū)動(dòng)特征明顯，本研究意在強(qiáng)調(diào)京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理中的央地政府間、區(qū)域協(xié)同內(nèi)部各地政府間、不同層級(jí)政府間協(xié)同治理、聯(lián)動(dòng)治理的互動(dòng)過程。早在2014年3月，國(guó)務(wù)院成立京津冀協(xié)同發(fā)展小組（國(guó)家層面領(lǐng)導(dǎo)小組的成立是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的頂級(jí)配置），中央通過加強(qiáng)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的頂層制度設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，意在強(qiáng)調(diào)這一戰(zhàn)略的重要地位。三地民政部門間形成了協(xié)同發(fā)展的廣泛共識(shí)，就三地民政協(xié)同發(fā)展積極溝通、密切協(xié)同、精心選擇專題問題進(jìn)行研究，積極推動(dòng)各職能部門對(duì)接互動(dòng)。建立聯(lián)席會(huì)議制度，并輔之以協(xié)調(diào)會(huì)、研討會(huì)等形式積極互動(dòng)，建立三地民政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，多次召開京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展聯(lián)席會(huì)議（2021年7月，京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展第五次聯(lián)席會(huì)議在天津召開）。在養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建與完善（京津冀養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)席會(huì)議制度、互訪調(diào)研制度）、平臺(tái)搭建、信息互聯(lián)（信息交流與共享機(jī)制、年度合作清單制度）、資源互補(bǔ)、政策對(duì)接等方面積極探索，形成了協(xié)同發(fā)展規(guī)劃、合作框架協(xié)議、專項(xiàng)合作協(xié)議、年度任務(wù)清單等一攬子合作成果，在為三地民政協(xié)同發(fā)展工作提供合作指南和基本遵循的同時(shí)，三地民政協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制變得更加順暢。

由于政府驅(qū)動(dòng)治理是京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的重要特征，京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中也存在顯著的科層制邏輯，即政府科層管理中應(yīng)遵循的規(guī)律和規(guī)則。就京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中的科層制邏輯而言，掌握著資源分配權(quán)力的政府具有回應(yīng)上級(jí)壓力的邏輯、與同級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)的邏輯和屬地責(zé)任的邏輯（屬地責(zé)任雖具有合理性，但可能導(dǎo)致地方保護(hù)主義與政府負(fù)擔(dān)過重）。在省市縣鄉(xiāng)四級(jí)政府體系下，上級(jí)政府通過政治激勵(lì)手段推動(dòng)下級(jí)政府完成行政任務(wù)，下級(jí)政府同樣有著發(fā)展的利益訴求，作為有限理性的“復(fù)雜人”，在政治注意力有限情境下，基層政府的決策行為取決于其對(duì)獲益程度的考量：優(yōu)先選擇、執(zhí)行同自身利益相容的政策，或?qū)⒋嬖趯?shí)質(zhì)權(quán)威支配的政策排在前面，從而產(chǎn)生“選擇性治理”的行動(dòng)邏輯。以京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中的河北省和廊坊市為例，河北省承接京津老年人在冀異地養(yǎng)老的利益訴求與廊坊市未必完全一致。廊坊市雖然愿意承接京津的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和服務(wù)需求溢出，但是，其土地資源同樣緊缺，不愿意投入周期長(zhǎng)、回報(bào)低的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)（動(dòng)力不足）。河北省與天津市同級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系（面對(duì)北京老年人在津冀養(yǎng)老這一需求市場(chǎng)），河北省的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)整體相對(duì)滯后的現(xiàn)狀讓其在與天津市競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。河北省各地市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同質(zhì)化和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象彰顯了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局的盲目性。此外，平衡異地養(yǎng)老與本地養(yǎng)老間的關(guān)系也是基層政府面臨的問題。例如，河北泊頭的老年公寓在成為京津冀協(xié)同養(yǎng)老試點(diǎn)機(jī)構(gòu)前，是按照當(dāng)?shù)氐氖杖肭闆r來制定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)水平;而成為試點(diǎn)之后，隨著服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的提升，收費(fèi)水平隨之提高，但對(duì)當(dāng)?shù)乩夏耆硕裕胱￠T檻自然也抬高了。

此外，政府各部門間競(jìng)爭(zhēng)與合作的行為定式遵循政治聯(lián)合體邏輯。政治聯(lián)合體邏輯意味著，為了部門利益，各部門間既可以對(duì)立也可以合作，部門利益讓政府行政過程變成了部門間“討價(jià)還價(jià)”、相互影響、相互妥協(xié)的過程（可以用組織學(xué)家馬奇的“非理性主義”來解釋）。為了實(shí)現(xiàn)政府整體、高效地運(yùn)行，地方政府必須有能力捏合部門間的“縫隙”，促進(jìn)部門間的合作。京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同由四地民政部門牽頭推進(jìn)，基于民政工作內(nèi)容的復(fù)雜性、廣泛性，實(shí)質(zhì)也是協(xié)調(diào)不同部門資源并將其用于服務(wù)對(duì)象的過程。民政部門作為養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)部門，在協(xié)調(diào)整合資源方面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大，這主要取決于各地民政部門在整個(gè)政府框架內(nèi)協(xié)調(diào)資源的能力。

綜上所述，在京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中，的確存在各地政府、各級(jí)政府、政府各部門間的多重制度邏輯。需要說明的是，不管是區(qū)域協(xié)同治理邏輯、科層制邏輯，還是政治聯(lián)合體邏輯，歸根結(jié)底，貫穿其中的垂直管理（各級(jí)政府）與平行管理（各地政府、政府各部門間）都是基于公共利益下的理性政府行為。

（三）嵌套層面：區(qū)域協(xié)同中的大中小邏輯

在以政府驅(qū)動(dòng)為重要特征的京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中，不同層級(jí)的政府橫向互動(dòng)、交互銜接，在現(xiàn)實(shí)的治理情境中，又可以進(jìn)一步劃分為大、中、小三個(gè)層面。京津冀養(yǎng)老服務(wù)“大協(xié)同”，指四地政府間的宏觀層面的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同;“中協(xié)同”指通武廊地區(qū)（北京市通州區(qū)、天津市武清區(qū)、河北省廊坊市）三地間的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同;“小協(xié)同”指通北養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同即，通州區(qū)（副中心）和河北廊坊北三縣間的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同。這三個(gè)協(xié)同層面逐層嵌套，每個(gè)層面的協(xié)同都蘊(yùn)含區(qū)域協(xié)同治理邏輯、科層制邏輯、政治聯(lián)合體邏輯。所以，在以政府驅(qū)動(dòng)為主要特征的京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中，區(qū)域協(xié)同治理邏輯、科層制邏輯、政治聯(lián)合體邏輯是內(nèi)嵌于大、中、小不同層面的，詳見表1。

此外，剖析大、中、小養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同意愿的強(qiáng)烈程度，可以看到，在不同層次的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中均存在協(xié)同意愿不高（不強(qiáng)烈）的情形，特別是越往基層養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同意愿越有下降趨勢(shì)，而非北京的地方政府更有可能表現(xiàn)出參與養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同意愿不高的傾向。究其原因，大、中、小三個(gè)層次的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同層面具有梯次特征，但是，主體有別、訴求有異，在協(xié)同的不同層面，不同協(xié)同主體存在多重邏輯，從而使各自主體協(xié)同意愿呈現(xiàn)顯著差別。這種多重邏輯和目標(biāo)差異（多樣性），一定程度上影響了京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的實(shí)質(zhì)推進(jìn)和實(shí)際效果。下文將分層面進(jìn)行詳細(xì)論述。

三、基于不同協(xié)同層面的制度邏輯困境分析

下文將分為大協(xié)同、中小協(xié)同兩個(gè)層面，基于多重制度邏輯的視角，進(jìn)一步分析當(dāng)前京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中的困境、挑戰(zhàn)。

（一）大協(xié)同間的多重制度邏輯分析

大協(xié)同指的是京津冀蒙四地在省級(jí)層面的協(xié)同。本文分析四地省級(jí)政府的利益訴求、行動(dòng)方式與積極性，京津冀養(yǎng)老服務(wù)大協(xié)同各主體間存在多重制度邏輯，詳如表2及后續(xù)文字闡釋。

結(jié)合前文所述的多重制度邏輯，可以發(fā)現(xiàn)，在大協(xié)同中，上述三種制度邏輯同時(shí)存在，但又與三地先行條件和定位相沖突，從而形成了京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的挑戰(zhàn)與困境。一方面，區(qū)域協(xié)同治理邏輯、科層制邏輯、政治聯(lián)合體邏輯塑造了京、津、冀、蒙四地養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的基本態(tài)勢(shì);另一方面，各地的自身狀況、利益訴求差異，也在一定程度上激發(fā)了三類制度邏輯中的博弈要素，形成了競(jìng)爭(zhēng)甚至消極協(xié)作的策略。

從多重制度邏輯視角出發(fā)，京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同具有顯著的正向推力，包括區(qū)域協(xié)同發(fā)展的相互需要、國(guó)家戰(zhàn)略要求的科層壓力、政治聯(lián)合體框架下的區(qū)域協(xié)作發(fā)展，上述力量是京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中的積極制度邏輯要素。而地方之間固有的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、地方利益訴求催動(dòng)的科層博弈，以及京津冀養(yǎng)老協(xié)作聯(lián)盟中政治聯(lián)合體的象征性和不穩(wěn)定性，都在一定程度上催生了京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的負(fù)向要素，現(xiàn)實(shí)中反應(yīng)為“政策雷聲大、行動(dòng)雨點(diǎn)小”的現(xiàn)實(shí)困境，特別是養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同過程中出現(xiàn)的本位主義問題。

下文將分別從北京、天津和冀蒙的自身定位和實(shí)際訴求，來進(jìn)一步反映在多重制度邏輯框架下，京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同所面臨的真實(shí)挑戰(zhàn)與困境。

1.北京：人口老齡化與自身養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的利益沖突

北京市的養(yǎng)老服務(wù)資源難以滿足本市老年人的養(yǎng)老需求?！侗本┦欣淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)白皮書（2017）》顯示，北京已成為中度老齡化城市，老年人口增長(zhǎng)快、程度高、高齡化、撫養(yǎng)壓力大（老年撫養(yǎng)系數(shù)逐年遞增）。這導(dǎo)致北京市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老價(jià)格高、核心城區(qū)一床難求，同時(shí)，偏遠(yuǎn)郊縣也存在價(jià)格高、空置率高并存的局面。特別是首都功能疏解戰(zhàn)略的確定，養(yǎng)老行業(yè)顯然不屬于鼓勵(lì)發(fā)展之列，并開始嚴(yán)格限制大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，將新增的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施往北京周邊地區(qū)紓解[29]。2015年11月，《民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》的簽訂拉開了三地開展跨區(qū)域養(yǎng)老探索工作的帷幕。

但同時(shí)，北京市也有發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)、保障基本養(yǎng)老服務(wù)需求的城市公共服務(wù)職能。北京市一方面進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)政策建設(shè)，特別是探索建立“三邊四級(jí)”就近養(yǎng)老服務(wù)體系的戰(zhàn)略布局，在促進(jìn)區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的同時(shí)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)資源統(tǒng)籌、優(yōu)化，開展城區(qū)間協(xié)作;另一方面，積極推進(jìn)養(yǎng)老“三張床”（機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位、日間托養(yǎng)床位、家庭照護(hù)床位）建設(shè)，大幅挖掘中心城區(qū)家庭床位改造潛力，大大緩解了養(yǎng)老服務(wù)資源供求結(jié)構(gòu)性失衡的矛盾。

總體而言，北京市存在推動(dòng)異地養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同和養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)部消化的雙重訴求：一方面，北京的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同意愿較強(qiáng)、積極性較高，通過出臺(tái)優(yōu)惠補(bǔ)貼政策引導(dǎo)北京老年人選擇異地養(yǎng)老;另一方面，北京市也在積極推進(jìn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)性改革，挖掘市內(nèi)潛力，減輕養(yǎng)老服務(wù)外溢。

2.天津：自身老齡化與養(yǎng)老市場(chǎng)發(fā)展不均衡的博弈

天津作為京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展中的重要一環(huán)，其參與京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同有其自身考量，而這些考量也塑造了天津在區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中的邏輯。

第一，天津人口老齡化態(tài)勢(shì)愈演愈烈。2018年天津市60歲以上戶籍老年人達(dá)259.07萬人，占比23.97%;65歲及以上老年人達(dá)167.63萬人，占比15.49%，天津已成為全國(guó)范圍內(nèi)老齡化嚴(yán)重的市區(qū)之一[30]。同樣，天津市的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和供給能力，并不能充分應(yīng)對(duì)天津市的老齡化需要。同樣，在承接北京老年人外溢的養(yǎng)老服務(wù)需求方面，天津與河北、內(nèi)蒙古相比成本優(yōu)勢(shì)較弱，這一定程度也影響了天津市養(yǎng)老服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)力。第二，天津市養(yǎng)老市場(chǎng)發(fā)展尚不均衡。天津聚力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，截至2018年，天津市列入京津冀養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的試點(diǎn)單位已增至4家，分別為武清區(qū)養(yǎng)老護(hù)理中心、天鵝湖自在城養(yǎng)老院、崔黃口福巷養(yǎng)老院和武清區(qū)松鶴園養(yǎng)老院。天津市推進(jìn)河西區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)，在7區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)“嵌入式、小型化、連鎖化”養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)試點(diǎn)。但是，天津市也存在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總體分布不均衡問題，河北、薊州、武清三區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，津南、寧河、和平三區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量相對(duì)較少，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)整體發(fā)育不足。

天津經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體狀況，特別是上述考量和邏輯，導(dǎo)致天津在京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中角色定位不準(zhǔn)，甚至在一些協(xié)作議題方面不夠積極。

3.冀蒙：承接意愿強(qiáng)烈與自身基礎(chǔ)薄弱的矛盾

冀蒙二地參與區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的利益訴求較強(qiáng)，二地具備積極的承接意愿。憑借“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”浪潮，河北、內(nèi)蒙古希望能夠激發(fā)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)撃?，調(diào)整自身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，找到新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。然而，冀蒙二地的總體養(yǎng)老需求不足、消費(fèi)水平不高，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)急切希望承接京津兩地溢出的養(yǎng)老服務(wù)需求。但是，分析冀蒙的養(yǎng)老市場(chǎng)供給特征發(fā)現(xiàn)，環(huán)京津地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)化亟待提升，而養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)投入大、回報(bào)率低的特點(diǎn)，也使得二地養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展壓力較大。綜上可見，京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同對(duì)河北、內(nèi)蒙古兩地而言，機(jī)會(huì)與挑戰(zhàn)并存，產(chǎn)業(yè)發(fā)展契機(jī)和結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力并存。

（二）中小協(xié)同層面的多重制度邏輯分析

考慮到中協(xié)同和小協(xié)同在分析內(nèi)容方面可能存在的相似性，本研究將中協(xié)同和小協(xié)同的分析整合，對(duì)中小協(xié)同中多重邏輯進(jìn)行綜合分析?！巴ㄎ淅取北还俜蕉x為京津冀協(xié)同發(fā)展的試點(diǎn)（先行區(qū)域），“通北”（通州區(qū)和北三縣）納入“副中心”統(tǒng)一規(guī)劃，但是，京津冀的中、小協(xié)同層面同樣是優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)并存。與京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中大協(xié)同（省級(jí)層面）一致，中小協(xié)同也有積極的要素和驅(qū)動(dòng)力，但是，中小協(xié)同由于所涉及的層面更加面向基層政府，中小協(xié)同中的驅(qū)動(dòng)治理主體地方化會(huì)導(dǎo)致驅(qū)動(dòng)機(jī)制發(fā)生變化，即驅(qū)動(dòng)機(jī)制更加偏重地方的實(shí)際收益，而協(xié)同的戰(zhàn)略性收益驅(qū)動(dòng)力下降。這是顯而易見的，省級(jí)層面的協(xié)同更偏重于戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性，而地方的具體協(xié)同則需要直接調(diào)動(dòng)地方要素，成本、收益計(jì)算較為明確、復(fù)雜，因此，中小養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的多重制度邏輯可能會(huì)面臨更為劇烈的張力。

當(dāng)然，無論中小協(xié)同層面中養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同面臨哪些挑戰(zhàn)，都主要是各個(gè)主體所面臨的具體挑戰(zhàn)，同時(shí)，分析中小協(xié)同中各個(gè)主體的定位和利益訴求，會(huì)更加有助于理解其在中小協(xié)同養(yǎng)老服務(wù)中面臨挑戰(zhàn)和困境的深刻原因。（見表3）

第一，通州區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同邏輯。首先，《通州區(qū)與廊坊北三縣地區(qū)整合規(guī)劃》的出臺(tái)，旨在推動(dòng)通州區(qū)與廊坊北三縣地區(qū)協(xié)同發(fā)展，這使得通州與武清、廊坊（特別是北三縣）有養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的意愿。但另一方面，就機(jī)構(gòu)養(yǎng)老而言，通州區(qū)目前仍有大量空置養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，具備承載北京市核心城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求溢出的利益訴求和能力，一定程度上影響了通州區(qū)參與養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的積極性。其次，雖然“通北”納入了統(tǒng)一規(guī)劃，但是，由于兩方在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政能力等方面差異比較大，真正將養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同規(guī)劃按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)落地，仍然有一定的難度。再次，本位主義仍然在一定程度上影響協(xié)同進(jìn)度，“通北”“通武廊”在交通等基礎(chǔ)性協(xié)同上仍然有很多環(huán)節(jié)尚未打通，這也必然會(huì)延伸到養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同領(lǐng)域。最后，一個(gè)關(guān)鍵的問題是土地資源。通州或北京的資本方與津、冀地方合作中，多包含土地資源訴求，但土地資源對(duì)于武清、廊坊同樣寶貴，這一分歧一定程度上影響了區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同進(jìn)展?？傮w而言，通州區(qū)與另外兩地協(xié)同的互補(bǔ)性、迫切性雖強(qiáng)，但協(xié)同的矛盾和分歧也同樣值得關(guān)注，這也是通州在中小協(xié)同中存在多重邏輯訴求的重要原因。

第二，武清區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同邏輯。天津市武清區(qū)民政局牽頭制定了《通武廊養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議（2017—2020年）》，并成為三地養(yǎng)老協(xié)同重點(diǎn)推動(dòng)區(qū)。與此同時(shí)，武清區(qū)還與通州、廊坊簽署區(qū)域衛(wèi)生計(jì)生事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議，通過醫(yī)聯(lián)體建設(shè)等合作項(xiàng)目充分提高自身的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，為加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展試點(diǎn)建設(shè)，武清積極落實(shí)床位運(yùn)營(yíng)、綜合責(zé)任險(xiǎn)等補(bǔ)貼政策，持續(xù)加大對(duì)京津冀養(yǎng)老協(xié)同政策的扶持力度。但是，在與其他地方養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同過程中，天津市同樣對(duì)土地資源參與養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同持保留態(tài)度，承接養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)業(yè)的意愿較強(qiáng)，但地方政府對(duì)有限資源投入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)也一定程度上持保守態(tài)度。綜上所述，武清區(qū)在中小協(xié)同層面同時(shí)兼有積極和消極邏輯訴求，協(xié)同意愿可以界定為中等。

第三，廊坊市（北三縣）的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同邏輯。河北廊坊市借助區(qū)位優(yōu)勢(shì)，規(guī)劃建設(shè)了一批康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、休閑旅居的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，讓京津養(yǎng)老政策惠及廊坊養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)單位醫(yī)療保險(xiǎn)與運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的對(duì)接。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河北省在參與京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同當(dāng)中較為積極，省級(jí)層面出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的考慮，參與京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的意愿性較高，一個(gè)重要的體現(xiàn)就是環(huán)北京的河北省的城市都紛紛建立了養(yǎng)老服務(wù)示范基地，并將吸引京籍老年人作為示范基地的重要發(fā)展目標(biāo)。但在中小協(xié)同層面，廊坊市參與養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的意愿則略有下降，土地資源等關(guān)鍵議題則在一定程度上影響了廊坊和北三縣的協(xié)同意愿，北三縣中土地資源緊張的縣對(duì)拿出土地資源興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意愿更低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廊坊市和北三縣的土地資源亦十分緊張，由于毗鄰北京，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較快、土地資源相對(duì)稀缺，加之多年形成的土地財(cái)政模式慣性，地方對(duì)于承接北京市溢出的養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)較為積極，但對(duì)于拿出土地興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則態(tài)度相對(duì)消極。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，縣內(nèi)土地資源越緊張、養(yǎng)老承接能力越弱，縣域參與區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的積極性明顯更低。

總之，京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同能否有序推動(dòng)并形成良好發(fā)展的局面，取決于多地區(qū)、多層級(jí)的不同主體間的邏輯統(tǒng)合。貫穿在大、中、小協(xié)同中的區(qū)域協(xié)同治理邏輯、科層制邏輯、政治聯(lián)合體邏輯，可以一定程度上解釋“協(xié)同困境”的原因。歸根結(jié)底，不同區(qū)域、不同層級(jí)的政府主體的利益訴求不同、治理能力參差不齊、協(xié)同邏輯異質(zhì)性明顯，必然會(huì)影響京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的順利推進(jìn)。

四、治理邏輯調(diào)適：京津冀“常態(tài)化”養(yǎng)老協(xié)同機(jī)制優(yōu)化

（一）多重制度邏輯調(diào)適的目標(biāo)：結(jié)構(gòu)功能框架的要求

如何形成平等有序的區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同互動(dòng)格局，是京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵。本研究聚焦在大、中、小協(xié)同，通過分析大、中、小協(xié)同中的多重制度邏輯，分析各方利益主體合作意愿與邏輯機(jī)制，得出了京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同邏輯的基本結(jié)論：第一，多重制度邏輯存在于京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的政府驅(qū)動(dòng)治理中，具體主要包括區(qū)域協(xié)同治理邏輯、科層制邏輯、政治聯(lián)合體邏輯;第二，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情境中的協(xié)同主體層級(jí)，京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同可以分為大、中、小三層協(xié)同，多重制度邏輯嵌套于多層次的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同之中;第三，京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同面臨問題和挑戰(zhàn)，主要是由不同協(xié)同層面的各不同主體定位和訴求差異所致，不同主體的多重制度邏輯對(duì)問題和挑戰(zhàn)具有較強(qiáng)解釋力。

多重制度邏輯產(chǎn)生于復(fù)雜的系統(tǒng)，而復(fù)雜系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)適需要高度關(guān)注結(jié)構(gòu)功能的適配性，特別是多重制度邏輯調(diào)適、均衡的重要方向應(yīng)當(dāng)是系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行和功能發(fā)揮，因此，處理好結(jié)構(gòu)、功能問題是京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中多重制度邏輯調(diào)適的根本方向。根據(jù)塔爾科特·帕森斯（Talcott Parsons）的AGIL模式（結(jié)構(gòu)功能框架）①，行動(dòng)系統(tǒng)是一個(gè)由多個(gè)行為主體通過不同角色相互影響的動(dòng)態(tài)模型，如同生物有機(jī)體一樣趨于均衡，只有滿足4種基本的功能要求才能維持系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)與穩(wěn)定，達(dá)成一個(gè)“合意”的局面。詳如下圖1所示。

換言之，京津冀區(qū)域“常態(tài)化”養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同機(jī)制最核心的內(nèi)容或調(diào)適機(jī)制，應(yīng)當(dāng)是認(rèn)知驅(qū)動(dòng)環(huán)境適應(yīng)、能力驅(qū)動(dòng)目標(biāo)協(xié)同、利益互補(bǔ)驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)整合、政策驅(qū)動(dòng)維持系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)。只有通過瞄準(zhǔn)上述四種發(fā)展方向（基本系統(tǒng)功能），才能從根本上解決好京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中的多重制度邏輯挑戰(zhàn)問題。此外，結(jié)構(gòu)功能框架所提出的四種功能，也為京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同提供了重要的改進(jìn)方向和調(diào)適面向。

（二）京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同調(diào)適方向：四個(gè)功能要求

1.認(rèn)知驅(qū)動(dòng)環(huán)境適應(yīng)

適應(yīng)指系統(tǒng)內(nèi)各主體能夠很好地適應(yīng)協(xié)同環(huán)境、會(huì)對(duì)協(xié)同環(huán)境中的一切變化做出自身反應(yīng)，以適應(yīng)協(xié)同環(huán)境的變化以及滿足自身發(fā)展的需要。

理念和認(rèn)知具有基礎(chǔ)性作用，會(huì)驅(qū)動(dòng)行動(dòng)邏輯和行動(dòng)方向，理念和認(rèn)知的一致性會(huì)顯著影響多地間的行為互動(dòng)，進(jìn)而最終影響區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的實(shí)際效應(yīng)。

前文分析發(fā)現(xiàn)，四地對(duì)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的目標(biāo)定位存在一定的認(rèn)知差別，各地政府、不同層級(jí)政府的目標(biāo)與邏輯并不完全一致，四地在養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同行動(dòng)中仍然存在一定程度的本位主義，部分情況下可能會(huì)出現(xiàn)信息溝通不暢、共享能力較弱等問題。奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》中揭示，基于個(gè)人理性與集體理性的沖突，基層政府決策存在經(jīng)濟(jì)利益誘因，導(dǎo)致采取了各種目標(biāo)替代的非正式規(guī)則，過度關(guān)注轄區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的增長(zhǎng)導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行，限制了資源和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng) [31]。

京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展作為公共服務(wù)一體化的重要子內(nèi)容，是一個(gè)需要分階段、分步驟推進(jìn)的長(zhǎng)期、系統(tǒng)工程，協(xié)同各主體應(yīng)著力避免合作中的短視行為，正確處理好整體性與可持續(xù)性的關(guān)系，求同存異推動(dòng)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同整體進(jìn)程。此外，區(qū)域協(xié)同各地政府可以借助傳統(tǒng)媒體或新媒體廣泛宣傳社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人的社會(huì)責(zé)任理念，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與，促進(jìn)理念宣傳與實(shí)踐相結(jié)合，促使參與協(xié)同治理的主體不斷轉(zhuǎn)變其角色觀念，讓其在參與區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的實(shí)踐過程中加深對(duì)平等協(xié)同治理理念與原則的認(rèn)知與認(rèn)同，在動(dòng)態(tài)過程中尋求觀念轉(zhuǎn)變的良性循環(huán)。

2.能力驅(qū)動(dòng)目標(biāo)協(xié)同

任何行動(dòng)系統(tǒng)都具有目標(biāo)導(dǎo)向，系統(tǒng)必須有能力制定目標(biāo)、確定目標(biāo)主次與先后次序，調(diào)動(dòng)系統(tǒng)資源以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的根本目的是區(qū)域養(yǎng)老福祉與公共利益實(shí)現(xiàn)最大化，而其根基是政府的合作治理能力與目標(biāo)導(dǎo)向間的協(xié)調(diào)平衡。政府能力具體細(xì)分為政治統(tǒng)治能力和社會(huì)發(fā)展能力，社會(huì)發(fā)展能力又可以具化為資源汲取能力、資源整合能力與資源配置能力（行政手段與市場(chǎng)機(jī)制）。汲取、整合與配置社會(huì)資源三方面能力間既相互包含又共同發(fā)展，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益的協(xié)調(diào)，促進(jìn)京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展。

區(qū)域各地間在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政治地位、相關(guān)制度以及自身能力、努力程度等方面存在一定程度的客觀差異，“協(xié)而不同”的問題依然困擾著京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同進(jìn)程。京津地處政策高地，極易導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)資源和要素的單向流動(dòng)，對(duì)冀蒙資源的吸納效果遠(yuǎn)超過輻射效果，從而進(jìn)一步限制了京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的有序推進(jìn)。京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同由民政部門牽頭推進(jìn)，但養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同工作實(shí)質(zhì)不只涉及民政部門工作，需要協(xié)同財(cái)政、醫(yī)保、衛(wèi)健等部門的工作配合，甚至需要跨區(qū)域協(xié)調(diào)相關(guān)部門的關(guān)系，這給民政部門的府際協(xié)調(diào)能力、跨區(qū)域協(xié)調(diào)能力帶來了挑戰(zhàn)。民政工作具有復(fù)雜性，涉及面廣、涉及主體多，但是，民政部門的協(xié)調(diào)能力相對(duì)于財(cái)政、規(guī)劃、住建、發(fā)改等部門，卻處于相對(duì)弱勢(shì)，甚至存在“弱部門效應(yīng)”。這一定程度上也導(dǎo)致了民政部門協(xié)同其他部門工作過程中的潛在困難。同時(shí)，部門間聯(lián)動(dòng)性有待加強(qiáng)、政策間壁壘尚未完全打破，分工過于條塊化、協(xié)作程度不高，融合度、協(xié)調(diào)性不夠，均一定程度上影響京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同政策的落實(shí)。

未來應(yīng)重視跨區(qū)域其他政府部門的更多參與，尤其是通過區(qū)域間政府和主要領(lǐng)導(dǎo)的充分介入，進(jìn)一步夯實(shí)京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的政策支撐和落實(shí)力度，更好地推進(jìn)京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)程。

3.利益互補(bǔ)驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)整合

任何行動(dòng)系統(tǒng)都由部分組成，為了確保系統(tǒng)有效發(fā)揮功能，系統(tǒng)內(nèi)部各部分之間要協(xié)調(diào)一致。在發(fā)展階段和資源上優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位協(xié)同，是京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的重要前提。然而，需要注意建構(gòu)的資源互補(bǔ)與實(shí)際的資源互補(bǔ)（實(shí)際訴求）間存在的本質(zhì)區(qū)別。在特定條件下、特定區(qū)域內(nèi)，四地間的資源互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)也可能轉(zhuǎn)變?yōu)樘魬?zhàn)。應(yīng)當(dāng)動(dòng)態(tài)、長(zhǎng)期、客觀來看待四地養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同中的資源互補(bǔ)，避免靜態(tài)、短期、主觀的思維和判斷。以土地資源為例，基于靜態(tài)和短期思維，通常認(rèn)為四地間在土地價(jià)格、供應(yīng)量方面存在較大的互補(bǔ)性。但是，這一認(rèn)知前提可能與實(shí)際情況并不完全相符。北京市將北三縣作為京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的優(yōu)先發(fā)展之地，主要基于如下方面的考量：河北省的土地和其他相關(guān)要素相對(duì)便宜，特別是具有土地價(jià)格優(yōu)勢(shì)和數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì);北三縣毗鄰北京、交通方便，適合北京老年人就近養(yǎng)老。然而，調(diào)研中則發(fā)現(xiàn)，廊坊及廊坊北三縣的土地資源也十分緊缺、供給有限，土地價(jià)格并不便宜。特別是在土地財(cái)政的影響下，可以實(shí)際用到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的土地?cái)?shù)量更加有限。

因此，重視基于真實(shí)需要的互補(bǔ)驅(qū)動(dòng)利益協(xié)同是推動(dòng)三地養(yǎng)老服務(wù)有序協(xié)同的重要條件，而協(xié)同政策也需要充分考慮地方政府的真實(shí)考量和邏輯訴求，做好確權(quán)改革，中央政府向地方政府賦權(quán)，地方政府向基層政府賦權(quán)，基層政府向社會(huì)力量賦權(quán)，將統(tǒng)合各方邏輯和利益訴求作為協(xié)同方案和政策的出發(fā)點(diǎn)。

4.政策驅(qū)動(dòng)維持系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)

繼2015年三地民政部門協(xié)同建立部門聯(lián)席會(huì)議制度、完善常態(tài)化的對(duì)口聯(lián)絡(luò)與工作協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制后，自2016年6月至今，三地民政部門輪流主持召開養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展聯(lián)席會(huì)議8次。此外，還建立了養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，并簽訂了加強(qiáng)區(qū)域雙邊合作的協(xié)議，但執(zhí)行層面尚未完全跟進(jìn)，實(shí)際執(zhí)行狀況有待改進(jìn)。究其原因，區(qū)域間現(xiàn)有的工作協(xié)調(diào)機(jī)制主要通過開展會(huì)議、論壇等形式展開推動(dòng)，制約力和強(qiáng)制力相對(duì)有限，會(huì)后的政策執(zhí)行沒有得到足夠的剛性保障，存在實(shí)際協(xié)同行動(dòng)弱化的可能。

京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同兼有政策回應(yīng)和政策驅(qū)動(dòng)的雙重特征。一方面，京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同是對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)已經(jīng)形成的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同的積極回應(yīng);另一方面，也是區(qū)域內(nèi)各政府主導(dǎo)的政策驅(qū)動(dòng)型協(xié)同，通過出臺(tái)引導(dǎo)性的政策，激勵(lì)社會(huì)和市場(chǎng)反應(yīng)，從而推動(dòng)京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同加快進(jìn)度。需要突出強(qiáng)調(diào)的是，雖然，政府主導(dǎo)具有“權(quán)威”的比較優(yōu)勢(shì)，但政府在履行職能時(shí)，應(yīng)厘清與市場(chǎng)的職能邊界。換言之，保障或滿足老年人真實(shí)的多元化養(yǎng)老需求，不能僅依靠政策引導(dǎo)，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注市場(chǎng)、社會(huì)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。特別是，政策驅(qū)動(dòng)往往依賴財(cái)政投入，在地方財(cái)政能力不斷下降的背景下，如果仍過度依靠政策驅(qū)動(dòng)，京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同也必然會(huì)面臨潛在挑戰(zhàn)。

面對(duì)京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同，一個(gè)可行的路徑是，將“依靠財(cái)政的政策型驅(qū)動(dòng)”逐步轉(zhuǎn)化為“依靠多元主體的綜合要素驅(qū)動(dòng)”，特別是重視市場(chǎng)和社會(huì)在綜合要素驅(qū)動(dòng)中的積極作用。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化的調(diào)節(jié)作用，讓價(jià)格信號(hào)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)協(xié)同均衡發(fā)展，在這個(gè)方面，政府要做好引導(dǎo)治理和服務(wù)治理?；趨f(xié)同治理理論，京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同應(yīng)拓展多元治理主體參與的橫向治理網(wǎng)絡(luò)來代替單一僵化的政府管理模式，吸納區(qū)域內(nèi)其他非營(yíng)利組織、商業(yè)社團(tuán)和公民組織參與整體治理，另一方面，通過靈活的政策網(wǎng)絡(luò)倡導(dǎo)區(qū)域性合作組織的構(gòu)建，促進(jìn)區(qū)域整合與協(xié)調(diào)發(fā)展 [32]。此外，為了推動(dòng)既有協(xié)議的落地，政府政策驅(qū)動(dòng)控制越軌行為，使得社會(huì)秩序得以結(jié)構(gòu)化。有必要制定統(tǒng)一的京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)、效果評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制，并使其在系統(tǒng)內(nèi)保持制度化，特別是要通過增強(qiáng)協(xié)議的執(zhí)行約束力，增強(qiáng)協(xié)議落地的執(zhí)行效果。

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A Research on Government-driven Governance in the Collaboration of

Elderly Care Services among the Beijing-Tianjin-Hebei Region

——From the Perspective of Organizational Multiple Institutional Logic

HU? Hong-wei1，WANG Jing-ru2

（1. School of Public Administration and Policy， Renmin University of China，Beijing 100872， China;

2. School of Political Science and Public Administration， Wuhan University， Wuhan， Hubei 430072， China）

Abstract：? The coordination of elderly care services in the Beijing-Tianjin-Hebei region is an important strategy to meet the needs of elderly care services in the region and promote the coordinated development of regional population， economy and society， of which the government-driven governance is an important feature. Based on the theory of organizational multiple institutional logic， the article elaborates the institutional logic of government-driven collaborative governance in the elderly care services collaboration， which is specifically refined into regional collaborative governance logic， hierarchy logic and political union logic. At the same time， the above-mentioned multiple logics are nested in different collaborative levels of “l(fā)arge， medium and small.” Further， from the two levels of large-scale coordination and small and medium-sized coordination， this paper analyzes the difficulties and challenges of the coordination of elderly care services in the Beijing-Tianjin-Hebei region and the corresponding multiple institutional logical reasons. On the basis of the research conclusions， based on functional-structural framework， this paper puts forward the key directions for the logical adjustment and mechanism optimization of the coordination of elderly care services in the Beijing-Tianjin-Hebei region：cognition-driven environmental adaptation， ability-driven goal coordination， complementary benefit-driven system integration， policy-driven system operation and maintenance.

Key words：coordination of elderly care services; Beijing-Tianjin-Hebei region; government-driven governance; organizational multiple institutional logic

（責(zé)任編輯 編輯孫俊青）