楊松然 張煒達

[摘 要] 社會治理是全面建設社會主義現(xiàn)代化的重要任務，鄉(xiāng)村治理是社會治理的重要組成部分。延安時期是黨的鄉(xiāng)村治理思想和實踐的重要發(fā)展時期，基于政策先行、制度化推進和加強法制建設的邏輯，不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理實踐，陜甘寧邊區(qū)建設成一個“十沒有”的社會。分析研究這一時期陜甘寧邊區(qū)的鄉(xiāng)村治理實踐創(chuàng)新，總結(jié)其中的經(jīng)驗和啟示，不僅對豐富陜甘寧邊區(qū)歷史研究具有重要意義，而且對于推進當代中國鄉(xiāng)村理實踐具有重要啟示意義。

[關(guān)鍵詞] 陜甘寧邊區(qū);鄉(xiāng)村治理;經(jīng)驗啟示

[中圖分類號] 中圖分類號D231? [文獻標志碼]文獻標志碼 A? [文章編號] 1672-4917（2022）01-0089-10

1937年9月，陜甘寧邊區(qū)政府正式成立，歷時13年。為了讓邊區(qū)人民都“過上豐衣足食、健康快樂的生活”[1]，黨的鄉(xiāng)村治理思想和實踐在邊區(qū)不斷發(fā)展，在鄉(xiāng)村治理中進行了開創(chuàng)性探索實踐，把陜甘寧邊區(qū)建設成了一個“十沒有”①的社會，形成干部廉潔、政府高效、社會公平正義、人人向上的良好局面，成為當時鄉(xiāng)村治理的典范，為確保前線的軍事勝利提供了堅實的后方支持，創(chuàng)造了具有重要價值的歷史經(jīng)驗。也就是說，“十沒有”社會作為邊區(qū)農(nóng)村社會治理成果的集體體現(xiàn)，有其深刻的內(nèi)在原因。因此，研究延安時期陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)村治理，不僅對加強陜甘寧邊區(qū)歷史研究具有重要意義，而且對于推進當代中國鄉(xiāng)村治理實踐具有重要啟示意義。

一、延安時期陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯及其實踐探索

社會治理方式的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村治理是社會治理的重要組成部分。無論從生產(chǎn)方式和生活方式看，革命前的陜北仍然處在落后的農(nóng)業(yè)社會，社會治理主要靠宗法及依附于舊官僚的強勢人物。隨著革命根據(jù)地的建立，尤其是陜甘寧邊區(qū)政府的成立，中國共產(chǎn)黨不僅建立了人民政權(quán)，致力于中華民族的解放，而且對鄉(xiāng)村社會進行了根本性重建，以增強邊區(qū)人民對革命、中國共產(chǎn)黨及其政治路線的高度認同和全力支持，贏得全面勝利。政策和策略是黨的生命。中國共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村治理政策，只有通過制度化的推行，才能落地并產(chǎn)生效能。然后，根據(jù)制度化推行的正反兩方面的經(jīng)驗及未來發(fā)展要求，適時把完善后的政策法制化。這樣不僅可以鞏固成果，而且給人們的行為提供確定性規(guī)范，穩(wěn)定人們的心理預期。正是基于政策先行、制度化推進和加強法制建設的邏輯，在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)通過構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系、發(fā)動民眾參與鄉(xiāng)村治理、重建社會秩序，不僅激發(fā)了鄉(xiāng)村社會活力，維護了鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，而且為中國革命的勝利發(fā)揮了重要的支撐作用，為新社會新國家建設奠定了基礎，提供了重要的經(jīng)驗。

（一）構(gòu)建政策先行的組織基礎，營造清正廉潔的社會風氣

構(gòu)建由上自下鄉(xiāng)村治理體系，讓民眾組織成為治理的重要力量。為了使黨的鄉(xiāng)村治理政策全面推行并取得成效，陜甘寧邊區(qū)構(gòu)建了主要由基層黨組織領導、基層政權(quán)負責、村黨小組和村民大會全過程參與，其他民眾組織積極參與的鄉(xiāng)村治理體系。延安時期陜甘寧邊區(qū)的鄉(xiāng)村黨組織是中國共產(chǎn)黨設立在鄉(xiāng)村的基層組織，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著領導核心作用;同時，鄉(xiāng)村黨支部把民眾中的積極分子、勞動英雄作為主要發(fā)展對象。這就不僅能密切黨組織和群眾的關(guān)系，而且對黨的主張、政策領悟更深刻，能更好地推進鄉(xiāng)村治理政策的落實。1939年，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會制定了《陜甘寧邊區(qū)土地條例》，從而使鄉(xiāng)村治理在土地問題上有法可依。陜甘寧邊區(qū)通過舉辦干部訓練班等措施盡力提升鄉(xiāng)村干部的文化水平，加強其政治素養(yǎng)和能力建設，進而動員并指導邊區(qū)群眾參與鄉(xiāng)村治理工作。在陜甘寧邊區(qū)，村民大會討論決定村中一切大事。經(jīng)過鄉(xiāng)村治理的不斷探索實踐，1943年，邊區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)生了由鄉(xiāng)議員、鄉(xiāng)干部、鄉(xiāng)委員、村主任或村長，以及共產(chǎn)黨支部書記、委員構(gòu)成的“一攬子會”的議決型會議形式，并成了鄉(xiāng)村社會治理的一種有效的治理方式。[2]這種制度化運作方式既有利于決策效率的提高，也有利于提高鄉(xiāng)村自治的能力。毛澤東十分重視民眾組織的作用，指出“民眾如沒有組織，是不能表現(xiàn)其抗日力量的?！盵3]4241942年4月，陜甘寧邊區(qū)政府頒布了《陜甘寧邊區(qū)民眾團體組織綱要與民眾團體登記辦法》，使鄉(xiāng)村民眾組織發(fā)展走向制度化。鄉(xiāng)村民眾組織是民眾根據(jù)共同目的自愿組建的群眾性組織，主要包括農(nóng)會、減租會、合作社、運輸隊等經(jīng)濟組織，小學、冬學、村學、夜校等文化組織，自衛(wèi)軍、民兵等軍事組織。這些群眾組織是民主的人民政權(quán)之最重要的支持與依靠，他們是黨（工人階級的先鋒隊）與工人群眾及一般勞苦群眾的聯(lián)絡橋梁，是黨的政治影響的傳達者，是人民政權(quán)的輪帶，是鄉(xiāng)村治理的重要力量。也就是說，鄉(xiāng)村民眾組織作為群眾性組織，本身就生活在群眾之中，自主參與、共建共享。

建立健全權(quán)力約束監(jiān)督機制，“讓人民來監(jiān)督政府”。毛澤東將讓人民來監(jiān)督政府作為黨領導的民主政權(quán)跳出治亂興衰“歷史周期率”的“新路”。這表明中國共產(chǎn)黨深刻認識到，要防止政府懈怠和政權(quán)傾覆，關(guān)鍵在于建立健全權(quán)力約束監(jiān)督機制，切實將政府及其工作人員置于人民監(jiān)督之下，以確保政權(quán)的民主化、規(guī)范化、高效化，并始終真實地體現(xiàn)人民意志與施政的公平正義。因此，延安時期陜甘寧邊區(qū)一方面鼓勵、保障人民直接監(jiān)督政府及其工作人員，不僅發(fā)動人民直接監(jiān)督履職情況，要求鄉(xiāng)級政府換屆選舉時要向民眾報告“上級政府的法令與去年參議會的提案的執(zhí)行程度如何，有什么任務沒有完成”以及“參議員的工作進展”等內(nèi)容并發(fā)動民眾進行討論、批評;[4]而且鼓勵人民勇于指出政府及其工作人員的不良行為，鼓勵“人民有用任何方式控告任何公務人員非法行為之權(quán)”，[5]對于人民的控告，要求“政府必須實事求是、認真負責地處理，不敷衍，也不能偏袒公務人員;辦案經(jīng)過，需詳細上報給上級”[6] 。另一方面保障人民通過參議會進行監(jiān)督。明確規(guī)定由人民選舉產(chǎn)生、受人民監(jiān)督的參議會肩負督促和檢查邊區(qū)政府領導及邊區(qū)各級政府、司法機關(guān)之公務人員的非法行為的職責，重視參議會監(jiān)督職能的實現(xiàn)，強調(diào)尊重和依法保障參議會以及議員的監(jiān)督權(quán)。DC0060BF-6B85-4EE8-B5C3-74B3AF7A452D

加強干部作風建設，實現(xiàn)“只見公仆不見官”。延安時期黨政極其重視干部作風建設，在加強干部教育培訓以整體提高干部素質(zhì)和履職能力的基礎上，要求干部“發(fā)揚艱苦作風，厲行廉潔政治，肅清貪污腐化”[7]26，以使邊區(qū)政府成為廣受群眾擁護的“廉價政府”。為密切干群聯(lián)系、引導黨員干部全心全意為人民服務，強調(diào)“中國共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨，決無私利可圖;它要受人民的監(jiān)督，不應違背人民的意旨”[7] 26，“各級政權(quán)的負責人員，都是廣大人民的勤務員，不是那高居在上的官僚”[8]53，并要求黨員干部制造機會與群眾接觸，進行批評與自我批評，鼓勵群眾說出心里話。為約束干部言行、肅清腐化墮落，邊區(qū)相繼頒布了《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污暫行條例》《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污條例（草案）》《陜甘寧邊區(qū)政務公約》等法規(guī)條例劃明紅線，明確“只要有腐化墮落、假公濟私、貪贓枉法、包庇蒙蔽者等錯誤之一或全部都有的人一定要懲戒”，強調(diào)共產(chǎn)黨員犯法更是“必須從重治罪”[9]。為真實掌握干部履職情況、增進工作效能，邊區(qū)建立了嚴明的工作檢查制度和獎懲機制，在充分發(fā)揚批評與自我批評的同時，“凡有獎懲事件”“以命令行之”[10]。

（二）動員邊區(qū)民眾參與鄉(xiāng)村治理，充分發(fā)揮民眾主體作用

陜甘寧邊區(qū)基于黨的民主政策，進行了三次直接、普遍、平等、無記名的鄉(xiāng)級選舉，讓群眾直接參與民主選舉的制度常態(tài)化，從而激活了廣大民眾的民主意識和制度思維。在選舉前，黨組織都進行重要的宣傳和動員工作，通過宣傳大會、黑板報、標語、宣傳畫等方式動員廣大村民積極參與選舉，提高村民當家做主的意識。根據(jù)1940年6月毛澤東《抗日根據(jù)地政權(quán)問題》的黨內(nèi)指示，選舉貫徹執(zhí)行“三三制”的原則。在選舉過程中，根據(jù)邊區(qū)村民特點，采取靈活多樣的選舉方式，如除識字的采取無記名投票選舉之外，還有畫圈、畫杠、畫點等方法，創(chuàng)新了選舉民主形式。

陜甘寧邊區(qū)不僅通過民主選舉讓普通民眾直接參與公共事務，還通過發(fā)掘和培養(yǎng)將邊區(qū)民眾中優(yōu)秀的先進分子吸收到黨政機關(guān)，以發(fā)揮他們在鄉(xiāng)村治理中的模范帶頭作用，不斷提高鄉(xiāng)村治理能力。1939年4月1日，邊區(qū)政府公布了《陜甘寧邊區(qū)人民生產(chǎn)獎勵條例》，從而為鄉(xiāng)村治理能力的提升提供了法制化安排。在鄉(xiāng)村大生產(chǎn)運動的推動之下，延安柳林區(qū)二鄉(xiāng)吳家棗園的吳滿有通過勤勞耕作迅速致富，還被評為邊區(qū)勞動英雄。1942年5月，邊區(qū)政府通令表彰邊區(qū)勞動英雄吳滿有，并開展“吳滿有運動”，號召邊區(qū)人民向吳滿有學習，隨之各地涌現(xiàn)了更多的勞動英雄。毛澤東在1944年“勞動英雄與模范工作者大會”上指出，勞動英雄起了三個作用：帶頭作用、骨干作用、橋梁作用。[11]正是在黨的政策的制度化推動和法制保障下，邊區(qū)涌現(xiàn)出了多種類型的模范村，如：生產(chǎn)模范村、運鹽模范村、衛(wèi)生模范村、文化模范村、豐衣足食模范村、移民模范村、調(diào)解模范村和綜合性模范村等，而典型的模范村有楊家灣型、竇家灣型、郝家橋型和城壕村型等，[12]從而樹立了鄉(xiāng)村治理的標桿。

勞動英雄作為優(yōu)秀分子，其優(yōu)異的成就和成功的經(jīng)驗讓民眾更加信服與依賴，在群眾中也有較高的威信，從而能夠團結(jié)帶動廣大民眾積極建設鄉(xiāng)村，創(chuàng)建更多的治理效能明顯的模范村。而勞動英雄能夠起到帶頭作用，實際上也說明了他們大多數(shù)較普通民眾具有更大的能力、更高的政治覺悟，是鄉(xiāng)村治理中的骨干力量;因而也是鄉(xiāng)村培養(yǎng)和選拔干部的后備力量，成為鄉(xiāng)村治理能力提升的動力所在。帶頭作用和骨干作用的有效發(fā)揮實際上就是橋梁作用的體現(xiàn)。勞動英雄作為模范代表很好地在黨組織、政府與廣大群眾之間架起了一座溝通的橋梁，是將他們聯(lián)系在一起共同進行鄉(xiāng)村建設的紐帶。邊區(qū)鄉(xiāng)參議會和鄉(xiāng)政府在召開會議時會傾聽這些勞動英雄的意見。不僅如此，有的勞動英雄還直接在邊區(qū)鄉(xiāng)村政權(quán)中擔任職務，如吳滿有就當選為邊區(qū)參議員并任延安縣參議會議長。他們一方面將黨的大政方針、政府的政策安排傳達到群眾中并落實到鄉(xiāng)村治理過程中去;另一方面也認真聽取并積極傳達群眾的意愿與要求，密切了黨群關(guān)系、干群關(guān)系。在邊區(qū)勞動英雄的帶動之下，邊區(qū)民眾更加積極、充滿熱情地參與鄉(xiāng)村治理。

人民是歷史的創(chuàng)造者，也是邊區(qū)建設和鄉(xiāng)村治理的主體。陜甘寧邊區(qū)始終高度重視民眾動員，奠定了鄉(xiāng)村治理自主、可持續(xù)發(fā)展的基礎。通過發(fā)展經(jīng)濟改善民生，通過形式多樣的宣傳教育、大力發(fā)展民眾組織等方式激發(fā)民眾，不僅提高了村民當家做主的覺悟和參與鄉(xiāng)村治理的能力，而且增強了村民對黨和邊區(qū)政權(quán)的認同及支持。這就使邊區(qū)得以形成黨組織正確領導、政權(quán)積極負責、村民廣泛參與的鄉(xiāng)村治理體系。

重視宣傳教育，激發(fā)民眾參與熱情。為激發(fā)村民中蘊藏的巨大能量，使鄉(xiāng)村治理各方面都得到民眾的踴躍參與，陜甘寧邊區(qū)尤其注重將宣傳教育貫穿于邊區(qū)各項工作。如在選舉運動中強調(diào)“不能忽視宣傳”，使選舉成為“改進政治、提高群眾對政治的趣味與認識的運動”;[13] 在廉政建設中要求干部“放手去啟發(fā)群眾”，以消除群眾的消極心理，使之能夠“大膽地檢查政府及其工作”;[14]提出要“把戰(zhàn)爭的政治動員，變成經(jīng)常的運動”[3]481。同時邊區(qū)深知動員民眾絕不能簡單地“將政治綱領背給老百姓聽，這樣的背誦是沒有人聽的”[3]481，因此注重采取形式多樣、民眾喜聞樂見的宣傳教育形式，如傳單、標語、黑板報、漫畫、歌曲、戲劇、快板等，甚至還會結(jié)合地方特色文化以信天游、秧歌等形式進行宣傳動員，便于民眾理解和接受。

依靠群眾團體組織，引導民眾有序參與。陜甘寧邊區(qū)黨政十分重視對群眾團體的指導，通過經(jīng)濟補助，安排黨員引導、吸收積極分子入黨等方式推動民眾自主建立的各類組織得到良好發(fā)展，實現(xiàn)了邊區(qū)各種群眾團體涵蓋鄉(xiāng)村生活各個方面，極大便利了邊區(qū)整合社會力量，動員和引導民眾有序參與鄉(xiāng)村建設。在群眾團體的組織動員下，民眾積極配合，踴躍參與邊區(qū)各項工作，保障征收公糧、軍事運輸、鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展等任務得以順利完成。邊區(qū)還尤其注重指導包括群眾團體在內(nèi)的各種組織，在動員群眾的同時也要為群眾服務，在為群眾解決問題中提高人民的參與積極性，強調(diào)不僅每次開會要講動員，而且要去注意群眾中日常發(fā)生的一切問題和群眾的困難，并解決這些問題，如此則信仰會提高，群眾會活躍，群眾工作會深入。DC0060BF-6B85-4EE8-B5C3-74B3AF7A452D

推動邊區(qū)村民自治，提高鄉(xiāng)村治理制度化水平。陜甘寧邊區(qū)通過對村規(guī)民約加以改造，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的內(nèi)在規(guī)范和約束作用。村規(guī)民約是以村為單位、全體村民為保障村民權(quán)益以及全村秩序的穩(wěn)定而根據(jù)本村實際共同制定的行為準則與規(guī)范。村規(guī)民約在中國具有悠久的歷史傳統(tǒng)，但陜甘寧邊區(qū)的村規(guī)民約具有以往不具備的新特點。村規(guī)民約作為邊區(qū)進行鄉(xiāng)村治理的重要形式是在黨政領導下，由村民進行民主討論議定并共同遵守與實施的。邊區(qū)的村規(guī)民約在傳承以往積極的儒家倫理道德思想的基礎上，依據(jù)現(xiàn)實問題賦予了新的內(nèi)容，以服務于鄉(xiāng)村治理和革命需要。村規(guī)民約通俗易懂、淺顯直白，內(nèi)容涉及鄉(xiāng)村生活各個方面，如：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、衛(wèi)生防疫、禁煙禁毒等。此外，還通過多種途徑保證村規(guī)民約的實施，如利用黑板報、識字班等多種文化形式對村規(guī)民約進行宣傳推行，由勞動英雄帶動與模范村建設促進村規(guī)民約的落實，在村民大會上對村規(guī)民約的實施情況進行監(jiān)督與批評教育等;從而使民眾能夠按照村規(guī)民約的內(nèi)容與要求，規(guī)范、約束自身行為，不斷促進鄉(xiāng)村治理的順利開展。也就是說，基于村規(guī)民約的制度化，鄉(xiāng)村治理建設不僅取得明顯成效，而且為法制建設積累了實踐經(jīng)驗。

（三）開展鄉(xiāng)村秩序治理，注重法制建設

為維護鄉(xiāng)村秩序，穩(wěn)固革命的統(tǒng)一戰(zhàn)線，以廣泛團結(jié)各階級群體，最大程度整合社會力量，陜甘寧邊區(qū)高度重視社會矛盾的及時、妥善解決，實現(xiàn)了不同階級在邊區(qū)內(nèi)和平共處、各展其長、各得其所，陜甘寧邊區(qū)也因此得以長期處于相對穩(wěn)定的建設環(huán)境，為革命的最終勝利提供堅實的后方支持。

維護秩序，建立穩(wěn)定的社會環(huán)境。匪患、煙毒、二流子等社會問題一直影響著陜甘寧邊區(qū)社會秩序的穩(wěn)定，也是鄉(xiāng)村建設的主要障礙。為破解鄉(xiāng)村治理難題，建設穩(wěn)定繁榮的邊區(qū)，黨和邊區(qū)政府制定并實施了一系列政策和法律制度。

針對長期的貧窮與落后造成的土匪的盛行，邊區(qū)政府一是采取軍事上徹底打擊和政治上分化瓦解相結(jié)合，即采取“軍政結(jié)合，剿撫兼施”的方針。對帶有政治色彩、罪大惡極的土匪進行武力清剿，而對于被迫脅從的群眾則以教育為主，從輕處理。為了依法防治匪患，1939年，頒布實施了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期懲治盜匪條例》。二是廣泛依靠民眾力量，動員他們參與剿匪鋤奸活動。成立鋤奸委員會，發(fā)動群眾參加鋤奸小組，在農(nóng)村設置崗哨，人人參與防匪。三是增強地方武裝力量，建立自衛(wèi)軍和保安團。自衛(wèi)軍和保安團維護社會治安，做好日常警戒工作，有利于保護地方上不受土匪危害。四是不斷強化法制治理方式。通過《陜甘寧邊區(qū)抗日自衛(wèi)軍組織條例》《鋤奸委員會組織條例》，依法剿匪鋤奸。五是進行社會改造，從根源上破壞滋生土匪的社會土壤。如邊區(qū)的二流子是土匪的社會基礎，給他們分配土地、房屋，讓他們成為自食其力的勞動者?！暗?1943 年，邊區(qū)的土匪就被基本消滅”，[15]為邊區(qū)鄉(xiāng)村社會治理和基層政權(quán)鞏固提供了和諧穩(wěn)定的良好社會環(huán)境。

陜甘寧邊區(qū)出現(xiàn)二流子的歷史根源主要是：一部分二流子來自剝削階級，受舊社會不良風氣影響而習慣過著游手好閑的日子;還有一部分是來自貧民、移民、難民群體，由于無正當職業(yè)而被迫成為二流子。二流子的存在嚴重危害著邊區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展、社會秩序的穩(wěn)定，影響鄉(xiāng)村民風的淳樸。毛澤東在《組織起來》的報告中要求：“所有二流子都要受到改造，參加生產(chǎn)，變成好人?！盵16]由此，邊區(qū)政府采取了一系列措施改造二流子：一是根據(jù)具體情況明確劃定二流子，對癥下藥改造二流子。以謀生職業(yè)為依據(jù)把二流子區(qū)別為純二流子、半二流子和非二流子。通過強制勞動和教育感化相結(jié)合對二流子進行改造。二是組織二流子參加勞動生產(chǎn)。在生產(chǎn)方面把二流子改造成為自食其力的勞動者。三是改造二流子的思想和精神生活。通過營造輿論氛圍來維護二流子的自尊心，利用各種喜聞樂見的娛樂形式、識字班和講座等宣傳教育形式提高二流子的思想覺悟和責任意識，促使其主動改過自新。四是政府幫助并監(jiān)督二流子轉(zhuǎn)變。政府不僅為愿意參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的二流子提供土地、生產(chǎn)工具、種子等生產(chǎn)資料，解決他們的生產(chǎn)困難，如定邊縣規(guī)定：凡二流子“能自種者，政府分給土地，幫助農(nóng)具”，[8]6還在改造過程中為了防止他們浪費勞動果實，采取代為保管糧食和勞動報酬的做法，保證改造效用最大化。最終，邊區(qū)通過對二流子的改造，使貪婪享樂的不正之風基本消除，改善了鄉(xiāng)村民風，形成了勞動最光榮的社會新風氣。

陜甘寧邊區(qū)曾是大量罌粟種植地區(qū)和鴉片生產(chǎn)基地，煙毒問題在當?shù)胤簽E成災。為了邊區(qū)民眾的身心健康，以及邊區(qū)社會風氣的轉(zhuǎn)變，陜甘寧邊區(qū)政府成立以后開始通過法制建設厲行禁煙禁毒。邊區(qū)相繼頒行禁煙禁毒相關(guān)法令10多種，如《陜甘寧邊區(qū)禁煙毒條例》（1941年）、《陜甘寧邊區(qū)政府關(guān)于查禁鴉片煙苗的命令》（1943年）、《陜甘寧邊區(qū)查緝毒品辦法》（1946年）、《陜甘寧晉綏邊區(qū)暫行緝私規(guī)章》（1949年）等。[17]依據(jù)這些法律規(guī)章，采取強制執(zhí)行與說服教育的方法相結(jié)合。一方面，設立查禁煙毒的專門機構(gòu)，執(zhí)行禁煙禁毒相關(guān)工作。1942年初，邊區(qū)成立了禁煙督察處，后來在邊區(qū)重要城市還建立了禁煙督察分處。另一方面，也通過宣傳煙毒危害等方式勸解煙民戒煙，利用講座、競賽等形式推動禁煙禁毒運動的發(fā)展。最終，陜甘寧邊區(qū)成為了“禁煙模范區(qū)”，種植鴉片、吸食鴉片的現(xiàn)象幾乎沒有了，這不僅有利于邊區(qū)民眾身心健康，還為邊區(qū)的鄉(xiāng)村治理凈化了社會風氣。

實事求是，兼顧不同階級利益需求。延安時期由于革命形勢的發(fā)展，人民內(nèi)部矛盾發(fā)生了新的變化。對此，陜甘寧邊區(qū)堅持實事求是，因時制宜地制定既統(tǒng)籌全局又兼顧不同階級群體利益需求的政策，使社會矛盾在人民內(nèi)部得到妥善解決。在政權(quán)建設方面，邊區(qū)的鄉(xiāng)村最高權(quán)力機關(guān)先后經(jīng)歷了由抗日戰(zhàn)爭時期以“三三制”原則組建的參議會到解放戰(zhàn)爭時期的人民代表會議的轉(zhuǎn)變。兩種形式都保障了政權(quán)的代表性與廣泛性，有利于調(diào)動人民內(nèi)部各階級的政治參與和社會建設熱情。尤其是抗日戰(zhàn)爭時期為確?！叭啤钡穆鋵?，明確規(guī)定“自鄉(xiāng)村起切實貫徹三三制原則”，使議會和政府機關(guān)都“盡可能地做到有各個階級的代表”，[16]并且組織鄉(xiāng)村干部進行講解宣傳以消除貧、雇農(nóng)的顧慮。與此同時，鄉(xiāng)級政權(quán)“議決、執(zhí)行，都是一攬子”[18]486的議行合一制也有利于提高鄉(xiāng)村治理效率，便于及時解決社會矛盾。在利益維護方面，抗日戰(zhàn)爭時期通過實行地主減租減息、農(nóng)民交租交息以協(xié)調(diào)地主階級和農(nóng)民階級的關(guān)系;通過兼顧“改良工人生活”與“資本家有利可圖”以實現(xiàn)勞資兩利[18] 452。以此成功將對立階級間的對抗性矛盾轉(zhuǎn)化為非對抗性矛盾，從而解決了人民內(nèi)部矛盾中最主要的物質(zhì)利益矛盾。DC0060BF-6B85-4EE8-B5C3-74B3AF7A452D

健全法制，著力維護社會公平正義。法律法規(guī)是明確社會規(guī)則、確保公平正義、維系社會穩(wěn)定的重要保障，對協(xié)調(diào)社會關(guān)系、處理社會矛盾具有重要的規(guī)范作用。因此，延安時期陜甘寧邊區(qū)將法制建設置于邊區(qū)治理的重要位置，十余年間制定了64個類別、多達千件的法律法規(guī)，構(gòu)建了內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)完整的法律法規(guī)體系，成功為邊區(qū)社會健康有序發(fā)展保駕護航。如《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》等憲法性文件，明確了平等、團結(jié)、民主等基本原則以及人民依法享有的權(quán)利，為邊區(qū)鄉(xiāng)村治理提供了根本遵循;《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》《陜甘寧邊區(qū)政府組織法》等政權(quán)組織法規(guī)，明確了邊區(qū)政權(quán)機構(gòu)的職責，保障了權(quán)力的規(guī)范、良性運行;《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》等選舉法規(guī)，明確了選舉原則、規(guī)則及相關(guān)程序，保障了民主選舉得以有序?qū)崿F(xiàn)。除此之外，陜甘寧邊區(qū)還頒布了一系列打擊犯罪的刑事法規(guī)，以及保障平等婚姻家庭關(guān)系、保障勞動權(quán)益、明確土地政策等涵蓋社會生活各方面的民事法律法規(guī)。

（四）注重經(jīng)濟民生社會文化建設，提升鄉(xiāng)村治理效能

1944年，邊區(qū)開展了集合了生產(chǎn)運動、文化運動和衛(wèi)生運動等群眾運動的“十一運動”。

“十一運動”內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、文化娛樂、衛(wèi)生合作、貿(mào)易副業(yè)等相關(guān)方面。具體來看，邊區(qū)在開展大生產(chǎn)運動、積極發(fā)動群眾參加勞動互助的同時，興修水利、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、提高生產(chǎn)效率和糧食增量，促進了邊區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

注重經(jīng)濟建設，解決民眾后顧之憂。面對邊區(qū)建立之初經(jīng)濟極端落后、農(nóng)民赤貧的情況，發(fā)展經(jīng)濟、改善民生不僅是邊區(qū)建設的應有之義，而且也是民眾動員成功與否的關(guān)鍵。因此“發(fā)展生產(chǎn)，首先是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”“以進一步改善民生和培養(yǎng)民力”成為邊區(qū)政府必須集中力量的“急要和首要的任務”。[19]通過組織民眾開荒拓地、興修水利、提高技術(shù)、互助合作，以及開展生產(chǎn)競賽和“大生產(chǎn)運動”等系列舉措，邊區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難和農(nóng)民溫飽問題得到了顯著改善。邊區(qū)還積極推動農(nóng)村手工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展繁榮，不僅進一步解決了邊區(qū)經(jīng)濟和財政困難，而且增加了農(nóng)民收入。邊區(qū)政府在大力推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，還探索建立了較為完善的社會保障體系，使邊區(qū)民眾普遍享受社會福利，退役軍人、抗戰(zhàn)家屬得到相應的優(yōu)撫，受災害影響的困難群眾得到救濟，工人群體得到保險保障?？傊?，邊區(qū)一系列發(fā)展經(jīng)濟、改善民生的舉措，使民眾獲得了切實的物質(zhì)利益，因此真切擁護黨的領導，支持邊區(qū)政權(quán)，也能夠沒有后顧之憂地響應動員號召參與到建設邊區(qū)、支援戰(zhàn)爭的各項事業(yè)中去。

大興文化衛(wèi)生教育，營造經(jīng)濟政治建設有利環(huán)境。黨執(zhí)政初期的陜甘寧邊區(qū)堪稱文化教育的荒漠。邊區(qū)民眾文化水平低下、文盲達99%的現(xiàn)實，以及普遍存在的封建迷信、社會陋習使民眾在生產(chǎn)發(fā)展上受到限制，政治參與和社會建設更是無從談起。因此，陜甘寧邊區(qū)將大力發(fā)展文化教育、提高村民素質(zhì)作為推動鄉(xiāng)村治理的重要方面。邊區(qū)主要從國民教育和干部教育著手，國民教育又分為學校教育和社會教育。在學校教育方面的舉措主要有堅持辦小學，為邊區(qū)兒童提供上學機會;堅持三年義務教育，實現(xiàn)基礎教育;對流浪的、不能上學的兒童實施救濟等。社會教育主要是針對邊區(qū)鄉(xiāng)村成年農(nóng)民或者失學兒童，通過夜校、識字組、冬學等多種方式提高他們的文化水平與思想覺悟。干部教育方面則是建立了干部學校，幫助他們學習理論知識，掌握黨的方針政策，最終提高邊區(qū)干部的政治素養(yǎng)和科學文化水平，從而提高他們?yōu)槊褶k事的能力和效率。衛(wèi)生運動的開展主要采取以下形式：一是向邊區(qū)民眾進行衛(wèi)生宣傳，改變他們不講衛(wèi)生的舊習慣。二是開展衛(wèi)生展覽會，展示疾病產(chǎn)生的原因、預防疾病的方法、科學小常識等。三是利用競賽形式宣傳科學知識，提高民眾預防疾病的意識?？傊厖^(qū)各項運動的開展，促進了邊區(qū)各項事業(yè)的順利發(fā)展，也為邊區(qū)順利推進鄉(xiāng)村治理奠定了基礎。

邊區(qū)政府不僅重視學校教育，實行普及免費的兒童教育，興辦小學教育和中學教育，實現(xiàn)學有所教;而且推行夜校、冬學、識字班等靈活多樣的社會教育，使普通民眾能夠在勞動生產(chǎn)之余學習知識、改造觀念、提升能力。除此之外，邊區(qū)還注重寓教于樂，推廣豐富多彩的健康文化娛樂活動以傳遞知識、啟發(fā)民智、樹立新風。通過大力發(fā)展文化教育，邊區(qū)民眾的文化素質(zhì)普遍提高，參與經(jīng)濟政治建設的積極性與能力顯著提升。同時也推動了邊區(qū)社會的移風易俗，匪患、煙毒、二流子、封建迷信等問題得到了明顯改善，這一方面為生產(chǎn)活動和民主政治建設營造了良好的社會環(huán)境;另一方面，部分迷途知返的煙民、賭徒、巫醫(yī)、二流子的加入也壯大了經(jīng)濟政治建設的隊伍。

邊區(qū)發(fā)展文教衛(wèi)生事業(yè)還有一個重要目的，就是消除迷信。陜甘寧邊區(qū)由于偏遠落后，封建思想根深蒂固，很多民眾都存在迷信盲從的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在信奉巫醫(yī)，在遇到疾病時不尋求科學治療方法，不找醫(yī)生，反而將全部希望寄托到充滿迷信色彩的巫醫(yī)身上。由此，邊區(qū)不僅通過宣傳科學文化知識以及醫(yī)藥衛(wèi)生知識，提高民眾的科學文化素養(yǎng)和對衛(wèi)生防疫、科學治療的認知。同時，還利用鄉(xiāng)村文學藝術(shù)如文藝工作者下鄉(xiāng)或民眾自行舉辦群眾性的文藝活動宣傳民主生活，發(fā)起反巫醫(yī)運動、巫醫(yī)坦白運動等，旨在破除迷信。此外，政府還建立了衛(wèi)生防疫委員會，為邊區(qū)的衛(wèi)生防疫工作的開展提供保障。

開展綜合性鄉(xiāng)村治理建設運動，推動鄉(xiāng)村各方面協(xié)調(diào)發(fā)展。為全面改善邊區(qū)經(jīng)濟落后、封建愚昧、各類社會問題層出不窮的狀況，陜甘寧邊區(qū)先后開展了模范鄉(xiāng)村運動、“十一運動”等綜合性鄉(xiāng)村治理建設運動。模范鄉(xiāng)村運動是對鄉(xiāng)村經(jīng)濟生產(chǎn)、文化建設、衛(wèi)生環(huán)境、民主政治等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展提出的要求。因此，邊區(qū)明文規(guī)定模范鄉(xiāng)應滿足生產(chǎn)運動、教育人民，達到衛(wèi)生建設和風俗改善的條件，模范村應有學校、識字組、衛(wèi)生建設等?！笆贿\動”明確了改造鄉(xiāng)村環(huán)境、改善村民生活所要實現(xiàn)的十一項目標，雖然各地的具體內(nèi)容有所不同，但都包涵經(jīng)濟、政治、文化等鄉(xiāng)村治理和建設的基本方面。這些綜合性的鄉(xiāng)村建設和社會治理運動，推動邊區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，最終得以“成為全國政治上、經(jīng)濟上、文化上最進步的一個農(nóng)村區(qū)域，并且鋪設下了發(fā)展工業(yè)的順利條件”如有些地方的十一項內(nèi)容為：每戶有一年余糧;每村有一架織布機;每區(qū)有一處鐵匠鋪，每鄉(xiāng)有一個鐵匠爐;每鄉(xiāng)有一處民辦學校和夜校;每人識一千字;每區(qū)有一處衛(wèi)生合作社，每鄉(xiāng)一個醫(yī)生，每村一個接生員;每鄉(xiāng)有一處義倉;每鄉(xiāng)有一副貨郎擔;每戶有一牛、一豬;每戶種一百棵樹：每村有一眼水井，每戶一處廁所。。DC0060BF-6B85-4EE8-B5C3-74B3AF7A452D

妥善安置移民，爭取更大的民心。由于時逢戰(zhàn)亂之年，邊區(qū)移民難民人數(shù)大增。倘若移民難民問題得不到妥善解決，將會嚴重危害社會穩(wěn)定，他們有可能轉(zhuǎn)變?yōu)橥练?、二流子，成為社會治安的影響因素。為此，邊區(qū)制定并頒布了一系列法律法規(guī)政策，如《陜甘寧邊區(qū)優(yōu)待外來難民和貧民之決定》《優(yōu)待難民辦法》《陜甘寧邊區(qū)優(yōu)待移民實施辦法》《陜甘寧邊區(qū)優(yōu)待移民實施辦法補充要項》《陜甘寧邊區(qū)優(yōu)待移民難民墾荒條例》等。此外，邊區(qū)政府還設立難民收容所，發(fā)放救濟糧和救濟款，對移民難民進行直接救濟，解決他們最迫切的基本生存問題。而為了移民難民問題得到徹底解決，政府還幫助照顧移民難民后續(xù)生活的改善，如開辦難民工廠，推動他們參加工業(yè)生產(chǎn)，不僅有利于以工代賑，還促進邊區(qū)工業(yè)發(fā)展;為移民難民提供生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)工具，鼓勵他們開荒自救?？傊兏蕦庍厖^(qū)通過以上措施基本上妥善安置了移民難民，使他們過上了安居樂業(yè)、豐衣足食的生活。

陜甘寧邊區(qū)在鄉(xiāng)村治理過程中始終堅持統(tǒng)籌兼顧，推動生產(chǎn)、文化和政治一體化建設，使鄉(xiāng)村治理得以基于堅強的政治保障、自給自足的物質(zhì)條件、良好的社會氛圍而取得巨大成功，為革命形勢向好發(fā)展和人民需求的滿足奠定了堅實的基礎。

陜甘寧邊區(qū)存續(xù)的13年間，黨在極其緊張的局勢和艱苦的環(huán)境下，帶領邊區(qū)人民克服困難、大膽創(chuàng)新，建設成一個“十沒有”社會，是政治革命帶動社會轉(zhuǎn)型條件下鄉(xiāng)村治理的成功范例。煥然一新的陜甘寧邊區(qū)，不僅成為革命的圣地，而且也是“全國最進步的地方”和“中國的希望”[3] 718，切實擔負起了黨在陜甘寧邊區(qū)建設之初寄予其的“在全國起模范帶頭作用”[20]的歷史重任。盡管時移世易，但延安時期陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)村治理積淀的寶貴經(jīng)驗，仍為當前的鄉(xiāng)村治理提供了重要的借鑒。

二、延安時期陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)村治理的當代啟示

20世紀二三十年代，以晏陽初、梁漱溟、盧作孚等為代表的鄉(xiāng)村建設派，試圖在不觸及封建地主經(jīng)濟和現(xiàn)存階級關(guān)系的條件下，以發(fā)展教育和實業(yè)為手段實現(xiàn)改造農(nóng)村、挽救國家的目的。這種局部的不徹底、不深刻的改良活動未能觸及阻礙中國農(nóng)村社會發(fā)展的深層癥結(jié)，因而不可能實現(xiàn)預期目的。早在革命時期，中國共產(chǎn)黨就扎根于中國鄉(xiāng)村社會，深刻認識到中國農(nóng)村凋敝的根本原因在于帝國主義和封建主義的雙重壓迫。在陜甘寧邊區(qū)，中國共產(chǎn)黨堅持以人民利益為中心，全面解決農(nóng)村政權(quán)、土地和民生建設等一系列問題，把邊區(qū)農(nóng)民從“日益貧困化以至大批地破產(chǎn)，他們過著饑寒交迫的和毫無政治權(quán)利的生活”[3] 631的狀態(tài)中解放出來，真正實現(xiàn)了邊區(qū)鄉(xiāng)村的大變樣，為我們今天鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供了重要啟示。

（一）完善黨領導的鄉(xiāng)村治理體制機制是取得治理效能的根本保證

中國共產(chǎn)黨是陜甘寧邊區(qū)建設和發(fā)展的堅強領導核心，領導邊區(qū)的一切工作。中國共產(chǎn)黨通過《中共中央關(guān)于領導方法的決定》（1943年）論述了一般和個別相結(jié)合、領導和群眾相結(jié)合、統(tǒng)籌全局、工作要突出重點等馬克思主義的領導方法，不斷完善黨的領導。中國共產(chǎn)黨全面領導制度的建立和發(fā)展離不開延安時期的實踐和探索，可以說，黨的全面領導制度在這一時期得到了全方位的展開和形成。陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)村治理，就是黨領導的鄉(xiāng)村治理歷史的、生動的實踐。正是充分發(fā)揮了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的優(yōu)勢，形成了共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局，才把陜甘寧邊區(qū)成功建設成為“十沒有”社會?！叭藗儕^斗所爭取的一切，都與他們的利益有關(guān)”[21]，利益是人類行為的直接動因。共同利益既是人類合作的基礎，也是人類共同發(fā)展的條件。也就是說，要使鄉(xiāng)村多元共治取得成效，就必須有能夠維護發(fā)展鄉(xiāng)村共同利益的政治力量，這個政治力量還必須具有為人民謀幸福、為民族謀復興的初心和使命。這個政治力量就是中國共產(chǎn)黨。

黨的十九大報告指出，中國共產(chǎn)黨是最高政治領導力量。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》（2019年）指出，要完善村黨組織領導鄉(xiāng)村治理的體制機制，建立以基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監(jiān)督組織為基礎、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟社會組織為補充的村級組織體系。這就表明，必須堅持黨組織在村級組織體系中的核心地位，加強黨的建設，為鄉(xiāng)村治理體制機制的有效運行提供根本保證。完善村黨組織建設，同樣要著力抓好黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設和紀律建設，并把制度建設貫穿始終，持之以恒推進反腐倡廉。完善黨領導的鄉(xiāng)村治理體制機制要注重執(zhí)行監(jiān)督機制。陜甘寧邊區(qū)就堅持“凡是上級需要調(diào)動村長時，須經(jīng)過村民大會”“發(fā)動人民進行自下而上的檢查、監(jiān)督、控告”[22]。這就表明，在大力開展鄉(xiāng)村振興建設中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要大力支持村務監(jiān)督組織發(fā)揮職能作用，使村務做到“規(guī)則公開、程序公開、過程公開和結(jié)果公開”的全領域、全流程公開。要積極培育鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會組織，引導村民自主參與、民主協(xié)商、多方協(xié)同，最大限度地動員、完善黨領導的鄉(xiāng)村治理體制機制，還要組織和發(fā)揮農(nóng)村社會各方力量，形成鄉(xiāng)村治理合力，尤其要發(fā)揮村民小組在參與集體事務方面的基礎作用。

（二）加強鄉(xiāng)村文化引領是取得治理效能的基礎

文化是人類行動的最深沉、最根本的精神力量。共同的文化底蘊和價值理念，才能引領人們協(xié)同一致地集體行動。新時代鄉(xiāng)村治理是一項系統(tǒng)工程，需要政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)一體化建設。陜甘寧邊區(qū)的鄉(xiāng)村治理的基本方式就是“政治、生產(chǎn)和社會（文化）”建設一體化。通過文化的滋養(yǎng)熏陶作用，在群眾中開展抗日救亡宣傳教育，普及現(xiàn)代科學衛(wèi)生知識，掀起紅色文藝創(chuàng)作風氣，極大地改變了鄉(xiāng)村落后愚昧的傳統(tǒng)習氣，從思想上、行為方式上推進鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。黨的邊區(qū)鄉(xiāng)村文化建設不僅從根本上改變了農(nóng)村的封建落后思想，還在廣泛的文化教育中實現(xiàn)了政治社會化的目標，培養(yǎng)了社會革命意識，用黨的理論武裝了廣大人民，成為群眾行動的指南和遵循。因此，提升當代鄉(xiāng)村治理效能，必須夯實鄉(xiāng)村社會共同的文化基礎。

堅定文化自信是提升鄉(xiāng)村社會治理的根基。鄉(xiāng)村治理機制的穩(wěn)定運行和效能的長效發(fā)揮，都離不開文化的思想塑造、行為導向作用。這就表明，在新時代，鄉(xiāng)村治理要取得實效、達成治理目的，價值觀念的培育和弘揚必不可少。既要完善鄉(xiāng)村倫理規(guī)范，凈化社會風氣，塑造鄉(xiāng)村共同體精神;更要樹立社會主義核心價值觀，提高人民的現(xiàn)代化國家治理意識、中華民族偉大復興意識，明確每個人在鄉(xiāng)村發(fā)展和社會進步中所肩負的責任和使命。新時代鄉(xiāng)村治理還要發(fā)揮道德模范的標桿作用。像當年的陜甘寧邊區(qū)一樣，可以以道德模范為原型，進行文藝創(chuàng)作，用身邊模范的事跡感動群眾，“以農(nóng)民群眾喜聞樂見的方式”弘揚社會主義核心價值觀。陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)村文化引領建設的關(guān)鍵之一就在于全面的文化生態(tài)建設，即扎根鄉(xiāng)土，“把整個邊區(qū)變作一個大學?！盵23]。因此，鄉(xiāng)村文化引領必須重視整個鄉(xiāng)村文化環(huán)境建設，要嚴格整治封建迷信、高價彩禮等不良風氣，有效利用新時代文明實踐弘揚鄉(xiāng)村文明新風。加強農(nóng)村文化平臺建設，推進城鄉(xiāng)公共文化服務一體化。DC0060BF-6B85-4EE8-B5C3-74B3AF7A452D

（三）推進法治鄉(xiāng)村建設是取得治理效能的必要保障

陜甘寧邊區(qū)政府“共制定和頒布了 64個類別，數(shù)量達千件以上的法律法規(guī)”[24]，涉及土地治理、煙毒治理、婚姻舊俗治理、衛(wèi)生治理等多個方面。以毒品治理為例，陜甘寧邊區(qū)政府“先后制定和頒布了10多個關(guān)于禁毒的專門性法規(guī)法令”[19]。一定意義上說，邊區(qū)政府正是借助法律法規(guī)才實現(xiàn)了對邊區(qū)社會問題的有效治理。通過法治推動鄉(xiāng)村治理，既是陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)村改造的基本經(jīng)驗，也是中國共產(chǎn)黨推進社會治理現(xiàn)代化的基本方式。法律法規(guī)作為一種剛性約束，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中體現(xiàn)為社會秩序的底線、利益分配的界線、社會公平正義的準線以及貫徹國家意志的基本手段。法律法規(guī)能夠?qū)鹘y(tǒng)鄉(xiāng)村社會的愚昧思想和混亂狀態(tài)產(chǎn)生強有力的約束作用，為鄉(xiāng)村治理提供良好秩序。通過法律法規(guī)對鄉(xiāng)村治理體制機制作出明確規(guī)定，能夠有效協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系、規(guī)范各類行為，推動個體利益和集體利益的統(tǒng)一。尤其要加強對基層政府、村委會等的法律法規(guī)的約束和監(jiān)督，明確其治理的方式和手段，將其治理行為嚴格約束在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，讓鄉(xiāng)村治理真正體現(xiàn)法治思維和法治方式。

在完善法律體系、堅持法治在鄉(xiāng)村治理過程中的保障作用時，還需因地制宜，重視鄉(xiāng)規(guī)民約的重要規(guī)范功能。陜甘寧邊區(qū)有著悠久的民俗傳統(tǒng)和鄉(xiāng)規(guī)民約，其中充滿了“對孝道、忠信、仁義的倡導，德治為先的治理方式。”[16]鄉(xiāng)規(guī)民約作為農(nóng)村自治的重要規(guī)范形式和基層民主政治發(fā)展的重要成果，在處理公共事務、調(diào)節(jié)矛盾糾紛、維護社會秩序等方面發(fā)揮著難以替代的作用。一方面，鄉(xiāng)規(guī)民約通過廣泛征求意見和民主協(xié)商、議定及修改而確立，體現(xiàn)為村民的共同意志，在激發(fā)村民制度意識的同時，形成了廣泛的集體認同。另一方面，鄉(xiāng)規(guī)民約的重要意義還在于能夠以一種因地制宜、因勢而變的形式進行鄉(xiāng)村治理，能夠通過約定俗成的方式平穩(wěn)解決移風易俗、分配資源、解決糾紛、維護治安等方面的問題。作為非正式性集體規(guī)約，鄉(xiāng)規(guī)民約在我國鄉(xiāng)村治理中具有深厚的基礎：傳統(tǒng)社會基層治理普遍采用的是鄉(xiāng)里制度，同時由鄉(xiāng)村士紳輔助治理，對鄉(xiāng)民、村民進行所謂的“道德教化”，其實質(zhì)就是通過鄉(xiāng)規(guī)民約實現(xiàn)對村民的引領和約束。要推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須提升村民法治意識，因此必須重視法治宣傳工作?；仡櫄v史，延安時期陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)村封建婚姻陋俗盛行，僅靠頒布正式法規(guī)或制定新鄉(xiāng)規(guī)民約都難以真正消除婚姻陋俗。對此，邊區(qū)黨政決定大力開展宣傳教育活動，通過“各種群眾運動和紀念活動、秧歌與戲劇等文藝演出、報紙雜志以及民歌、信天游的廣泛傳唱等形式”[25]，宣傳婚姻新觀念，“配合嚴格執(zhí)法和婦女識字運動，使新婚姻法規(guī)在邊區(qū)得到最大限度的貫徹和執(zhí)行”[26]?？梢哉f，正是通過廣泛的法治宣傳教育，新婚姻法規(guī)和新鄉(xiāng)規(guī)民約才得以真正施行。

（四）增強村民自治組織能力是取得治理效能的重要條件

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心在“人”的現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村治理最終還是要落實到具體的村民，因此必然要增強村民自治組織能力以推動自下而上的基層農(nóng)民群眾參與。陜甘寧邊區(qū)建立了“三三制”民主政權(quán)，以廣泛代表性為基礎，形成了村民自治的初步樣板。后來，“一攬子會”又成為邊區(qū)農(nóng)村村民參政議政的重要創(chuàng)新形式，出現(xiàn)了以“王家坪村”為代表的具有高度自治能力的模范鄉(xiāng)村，村民自治制度建設呈現(xiàn)良好局面，極大發(fā)揮了基層民主的作用，激發(fā)了人民當家做主的內(nèi)在動力。鄉(xiāng)村自治模式在邊區(qū)真正生根，既理順了上下一致、協(xié)調(diào)互動的黨群干群關(guān)系，也切實推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部改變工作方式和工作作風，鄉(xiāng)村社會在政治和經(jīng)濟等多方面都獲得了長足的發(fā)展與進步，鄉(xiāng)村建設成就斐然。因此，新時代提升鄉(xiāng)村治理效能，必須著力增強村民自治組織能力。

村民自治制度的完善是落實民主實踐、提升村民自治組織能力的重要制度保障。新時代鄉(xiāng)村治理的實踐必須依托于系統(tǒng)全面、運行有效的村民自治組織體系。要全面規(guī)范村民委員會的直接選舉工作，通過推選產(chǎn)生村民選舉委員會，科學高效推進選舉事宜、規(guī)范選舉形式并進行全過程監(jiān)督，保障村委會換屆選舉公正有序，保證基層民主的切實實現(xiàn)。在村級事務自我管理上，堅持村民代表會議制度，按期召開村民代表會議，聽取村級經(jīng)濟農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和村委會工作報告、審議村級財務收支情況等;建立健全村務公開制度和民主管理制度，保證事務辦理規(guī)范化、程序化;發(fā)揮村民小組在密切聯(lián)系群眾、廣泛收集民意、有效傳達村務決策、積極協(xié)助村委會工作方面的重要作用，切實落實群眾自治;支持勞動互助組織、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)和手工業(yè)合作社等多方主體參與到鄉(xiāng)村治理的過程中來。

農(nóng)村自治水平和鄉(xiāng)村治理效能在很大程度上還取決于基層干部的自治能力和工作能力。只有通過民主選舉選出覺悟高、能力強、有責任心的“能人”帶領鄉(xiāng)村發(fā)展，才能有力推動鄉(xiāng)村治理。一方面，要發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，以黨支部、黨小組為載體，發(fā)揮基層黨組織和黨員干部在政治動員、思想引導、組織規(guī)劃等方面的領頭羊作用，加強思想道德引領，提升基層自治能力。另一方面，大力加強農(nóng)村干部隊伍建設，強化鄉(xiāng)村治理體系的人才支撐。在村委會干部選舉中，要注重黨員比例高、致富能手比例高、文化程度高、平均年齡低的“三高一低”要求，保證基層干部在政治意識、素質(zhì)能力以及工作活力等方面能夠適應鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本要求。其次要完善選人、用人渠道，提升干部整體素質(zhì)，充分發(fā)揮大學生村官等人才優(yōu)勢。要加強村干部學習培訓。加強村干部管理能力、職權(quán)認知、生產(chǎn)技術(shù)等方面的學習，鍛造其過硬本領以更好地指導和推進農(nóng)村各項工作。要完善對村干部的能力評估和績效考核機制，加強群眾對村干部的民主監(jiān)督，村民通過積極參與，共同推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、共享鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展成果。

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Practice， Experience and Contemporary Enlightenment of the Rural

Governance in the Shaanxi-Gansu-Ningxia Border

Region During Yanan Period

YANG? Song-ran1， ZHANG Wei-da2

（1.School of Marxism， Northwest University， Xian? Shaanxi 710127， China;

2.Law School， Northwest University， Xian Shaanxi 710127， China）

Abstract：? Rural governance is an important part of social governance which is crucial for building China into a modern socialist country in all respects. In Yanan period， the CPCs thoughts and practice on rural governance has developed significantly. Based on a logic of making policies first， setting a mechanism and improving the legal system， the Shaanxi-Gansu-Ningxia border region constantly innovated the way of rural governance， establishing an ideal society. The analysis and research on the practical innovation of the rural governance in this region during Yanan period are of great significance for the historical approach to the Shaanxi-Gansu-Ningxia border region. And the experience and enlightenment will benefit modern Chinas rural governance practice.

Key words：Shaanxi-Gansu-Ningxia border region; rural governance; experience and enlightenment

（責任編輯 編輯劉永?。〥C0060BF-6B85-4EE8-B5C3-74B3AF7A452D