原永朋 朱暉

摘 ? 要：在新發(fā)展階段，制度之治成為基層廉政建設(shè)的必然選擇和時(shí)代要求。實(shí)踐中，基層制度之治有比較典型的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也顯現(xiàn)出了許多實(shí)際問題，需要通過理論研究加以指導(dǎo)。完善基層廉政建設(shè)制度之治的路徑，在制度制定上必須堅(jiān)持正確的導(dǎo)向，保持適度前瞻性、堅(jiān)持問題導(dǎo)向性、強(qiáng)化現(xiàn)實(shí)針對(duì)性是其重要內(nèi)容;在制度運(yùn)行上需要注重過程控制，包括在村民自治中運(yùn)行監(jiān)督制度安排、依靠參與性機(jī)制建設(shè)推進(jìn)監(jiān)督制度運(yùn)行、發(fā)揮地方黨委政府主導(dǎo)作用促進(jìn)制度運(yùn)行等;在制度保障上需要依靠制度倫理的約束作用、堅(jiān)持底線思維的界限意識(shí)、建立制度之治的自洽機(jī)制。

關(guān)鍵詞：基層;廉政建設(shè);制度之治;制度建設(shè)

中圖分類號(hào)：D262.6 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1674-9170（2022）01-0085-08

黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化給予了充分闡釋，明確指出“我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，制度優(yōu)勢(shì)顯著，治理效能提升”[1]。制度治理不是治理手段、治理工具的簡單創(chuàng)新，而是治理思想、治理范式的根本轉(zhuǎn)變。[2]十九屆四中全會(huì)《決定》中，全面系統(tǒng)提出了中國特色社會(huì)主義制度體系的概念。在黨的十七大報(bào)告中就明確提出反腐倡廉制度體系建設(shè)，這是我們黨在反腐倡廉制度建設(shè)領(lǐng)域首次提出體系化的要求，[3]黨的十八大更是把制度建設(shè)列為五大建設(shè)內(nèi)容之一。這足以說明制度治理在廉政建設(shè)中有其獨(dú)特的價(jià)值定位，其功能實(shí)現(xiàn)事關(guān)廉政建設(shè)實(shí)效?；鶎恿ㄔO(shè)是反腐倡廉建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，承擔(dān)著實(shí)踐、創(chuàng)新、檢驗(yàn)制度的重要任務(wù)。作為勇于改革創(chuàng)新的南通市，在農(nóng)廉制度建設(shè)上積極探索實(shí)踐，為完善基層廉政制度之治的路徑提供了參考和借鑒。

一、制度之治的必要性分析

（一）政治意義在于戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)的歷史連貫性

一是歷史政治意義。1962年毛澤東同志在七千人大會(huì)指出，“從現(xiàn)在起，50年內(nèi)外到100年內(nèi)外，是世界上社會(huì)制度徹底變化的時(shí)代，是翻天覆地的時(shí)代，是過去任何一個(gè)歷史時(shí)代都不能比擬的?！盵4]這表明制度選擇和制度治理對(duì)國家建設(shè)和發(fā)展的重要?dú)v史意義。鄧小平同志指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。無論在組織還是社會(huì)里，好的制度，能讓壞人干不了壞事;不好的制度，會(huì)讓好人變壞?！盵5]

二是現(xiàn)實(shí)政治意義。黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨思路清晰、步步為營，從治標(biāo)為主到標(biāo)本兼治，再到“三不”機(jī)制一體推進(jìn)，其中的一條主線很鮮明，就是制度治理貫穿從嚴(yán)治黨的始終。黨的十八大報(bào)告關(guān)于黨的五大建設(shè)的表述，是思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉、制度建設(shè)。2013年4月，習(xí)近平總書記明確指出，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”，要“讓制度‘長牙’、紀(jì)律‘帶電’，加快構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！盵6]黨的十九大報(bào)告將五大建設(shè)進(jìn)一步表述為政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，制度建設(shè)和制度治理貫穿其中。即從黨的十八大以來，制度建設(shè)的重要性在黨的執(zhí)政方針中的地位不斷得到強(qiáng)化。

三是時(shí)代政治意義。2019年10月28日，十九屆四中全會(huì)專門研究作出了我們黨歷史上開創(chuàng)性的決定，即《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》有三個(gè)突出特點(diǎn)：一是突出黨的領(lǐng)導(dǎo)在國家治理體系中的統(tǒng)攝性地位，二是彰顯中國特色社會(huì)主義制度自信，三是體現(xiàn)強(qiáng)烈的問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和實(shí)踐特色?！稕Q定》明確制度治理體系的三個(gè)階段總體目標(biāo)與國家現(xiàn)代化同步，即到我們黨成立一百年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到新中國成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。這一系列目標(biāo)的提出，標(biāo)志著制度建設(shè)和制度治理進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代、新階段。

（二）理論意義在于依法治國的內(nèi)在邏輯性

一是法治作用發(fā)揮的內(nèi)在要求。依法治國作為治國理政的基本方式，必須尊重治國理政的基本規(guī)律，強(qiáng)調(diào)法治在治國理政中的基礎(chǔ)作用，并不意味著可以解決國家治理和社會(huì)治理中的所有問題。法治的實(shí)質(zhì)是依靠憲法和法律來規(guī)范行為，確立國家治理和社會(huì)治理的基本秩序。法治的基本要素，既有靜態(tài)意義上的法律規(guī)范，也有動(dòng)態(tài)意義上的法律實(shí)施。其治國理政作用的發(fā)揮，也依賴于法治自身的制度化水平。

二是法治體系內(nèi)部構(gòu)成的需要。法治構(gòu)成具有復(fù)雜性的特點(diǎn)，法治的內(nèi)部結(jié)構(gòu)必須科學(xué)、合理，符合制度化的基本要求。法律規(guī)范之間必須要有有效和必要的邏輯聯(lián)系，才能使法律規(guī)范發(fā)揮制度意義上的整體功能，因此在法律規(guī)范和法律實(shí)施之間建立起可靠有效的實(shí)施保障機(jī)制和實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，才能產(chǎn)生法律治理效果。這需要將法治體系不斷進(jìn)行具體的制度化運(yùn)作。[7]

三是法治和制度建設(shè)功能上的一致性。法治實(shí)施和制度運(yùn)行的根本目的，是實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的約束和控制。法治更具有宏觀性，制度可以在宏觀、中觀和微觀各層面存在。制度的存在解決了基本的秩序問題，并謀求共同體成員的利益最大化。公眾觀念對(duì)于制度有巨大作用，制度反映和體現(xiàn)出的共同體的價(jià)值需要只有被認(rèn)可，才能內(nèi)化為主動(dòng)自覺的行為意識(shí)，減少制度運(yùn)行成本，提高制度效能。制度的運(yùn)行需要有具體的程序規(guī)范，制度的運(yùn)轉(zhuǎn)需要政治權(quán)威的保障和推動(dòng)，制度體系具有相當(dāng)?shù)难永m(xù)性，需要在不斷地應(yīng)對(duì)實(shí)踐問題中得以鞏固、完善和發(fā)展。[8]

（三）實(shí)踐意義在于契合國情的實(shí)質(zhì)長效性

一是構(gòu)建平衡制約的科學(xué)權(quán)力配置體系。制度之治在實(shí)踐中最直接的功能就是分權(quán)，對(duì)權(quán)力運(yùn)行中過于集中的權(quán)力進(jìn)行分解，做到明確權(quán)力界限，確保任何權(quán)力都是有限權(quán)力，有范圍的限制和外在的約束，防止獨(dú)斷專行;限制權(quán)力行使，確保任何權(quán)力都是授權(quán)所得、依法行使的權(quán)力，不具有超越法制的特殊地位;科學(xué)設(shè)計(jì)權(quán)力職能，使各種權(quán)力相對(duì)獨(dú)立行使，相互把關(guān)，相互制衡，彼此以對(duì)方的制約作為發(fā)揮職能作用的前提與條件，防止權(quán)力的沖動(dòng)和濫用。[9]權(quán)力集中和權(quán)力制約之間的平衡關(guān)系，對(duì)于我們政治制度既是歷史命題，也是時(shí)代命題，保證權(quán)力運(yùn)行的效力和效率，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的目標(biāo)和任務(wù)，站在歷史高度和時(shí)代高度堅(jiān)定政治決心是根本性的保證，借助制度設(shè)立和制度運(yùn)行研究的科學(xué)理論是關(guān)鍵性的要素。

二是制定合理規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行流程。制度效力在程序的制約性和規(guī)范的穩(wěn)定性方面有具體的體現(xiàn)。對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，基本原理在于權(quán)力運(yùn)行流程和操作程序形式化和規(guī)范化，使不合規(guī)的臨時(shí)性行為因依據(jù)不足難以輕易進(jìn)入。程序制約的關(guān)鍵，是在全面梳理具體組織架構(gòu)中權(quán)利構(gòu)成的基礎(chǔ)上，編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，對(duì)抽象權(quán)力和具體權(quán)力根據(jù)權(quán)利類型和性質(zhì)內(nèi)容統(tǒng)一編碼，逐項(xiàng)確認(rèn)權(quán)力行使依據(jù)、行使程序、行使時(shí)限以及義務(wù)責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，將權(quán)力事項(xiàng)的執(zhí)行主體、執(zhí)行依據(jù)、執(zhí)行程序在特定范圍內(nèi)公開，增強(qiáng)制度的透明度和公信力。

三是健全嚴(yán)密規(guī)范的權(quán)力監(jiān)督體系。制度之治實(shí)效的實(shí)現(xiàn)，是提供對(duì)關(guān)鍵少數(shù)權(quán)利規(guī)范與監(jiān)督的明確依據(jù)。關(guān)鍵少數(shù)人手中存在過于集中的權(quán)力，將其置于制度的約束之下，置于黨組織、監(jiān)督部門和群眾的監(jiān)督之下;充分發(fā)揮監(jiān)督的制約作用，強(qiáng)化監(jiān)督措施和制度落實(shí)，完善領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力監(jiān)督的制度化途徑。監(jiān)督體系制度化，需要既從宏觀著眼，分析研究特定時(shí)期容易出現(xiàn)腐敗問題的特點(diǎn)和規(guī)律，在制度設(shè)計(jì)上做總體規(guī)劃，同時(shí)從微觀入手，貼近基層實(shí)際，發(fā)現(xiàn)具體問題，研究制度落實(shí)的具體措施。

二、南通農(nóng)廉之治的實(shí)證分析

作為全國工作創(chuàng)新和貢獻(xiàn)典型的南通市，在基層廉政建設(shè)制度治理中，有著良好的經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。例如，南通農(nóng)廉“三三三”工程體系，是制度治理推進(jìn)廉政建設(shè)的代表性成果。南通農(nóng)廉“三三三”工程體系，即縣、鎮(zhèn)、村黨組織“三級(jí)聯(lián)建”領(lǐng)導(dǎo)體制，形成農(nóng)村工作室、鎮(zhèn)紀(jì)委、村監(jiān)委“三位一體”工作機(jī)制，搭建“鄉(xiāng)鎮(zhèn)勤廉好班子 ”“群眾滿意基層站所”“村干部勤廉工程示范點(diǎn)”“三創(chuàng)建”活動(dòng)載體。新華社《內(nèi)參》《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》、中央農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)聯(lián)席會(huì)議《工作動(dòng)態(tài)》《江蘇紀(jì)檢監(jiān)察信息》專刊等做過充分經(jīng)驗(yàn)宣傳，中共南通市紀(jì)委因此榮獲中央電視臺(tái)“情系三農(nóng)突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”。從這一工作模式著手，觀察制度治理在基層廉政建設(shè)中的具體作用，對(duì)基層廉政理論發(fā)展具有重要意義。

（一）南通農(nóng)廉制度體系建設(shè)的成就

在具體運(yùn)行當(dāng)中，從實(shí)際需要出發(fā)，不斷完善各類制度，規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行。這些在實(shí)踐中發(fā)揮實(shí)際作用的制度，可以分為以下五類。

1.宏觀廉政制度建設(shè)。廉政規(guī)范性制度建設(shè)方面，南通市在全國首創(chuàng)村級(jí)監(jiān)督委員會(huì)，通過《加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見》，設(shè)立與村支部委員會(huì)、村民委員會(huì)并列的三委之一，即“村監(jiān)督委員會(huì)”。村監(jiān)委為常設(shè)機(jī)構(gòu)，成員經(jīng)民主選舉產(chǎn)生，下設(shè)紀(jì)檢監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督、民主理財(cái)三個(gè)小組，主要行使參與權(quán)、建議權(quán)、審核權(quán)、初查權(quán)。村監(jiān)委運(yùn)行以來，南通市反映村干部的來信，從年均306件減少到233件，同比下降近四分之一。

2.程序性制度建設(shè)。南通農(nóng)廉建設(shè)工作推進(jìn)過程中，通州區(qū)二甲鎮(zhèn)率先探索實(shí)行承諾、公開、雙述、質(zhì)詢、民主測(cè)評(píng)與考核、結(jié)果運(yùn)用等系列程序性制度，后經(jīng)進(jìn)一步調(diào)研提煉后形成完善的系統(tǒng)評(píng)價(jià)性程序制度在全市進(jìn)行推廣。如東縣在村級(jí)重大事項(xiàng)決策中，推行“四議兩公開”①?zèng)Q策程序流程。

3.監(jiān)督制約性制度建設(shè)。監(jiān)督制約性制度包括民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、信訪監(jiān)督、日常監(jiān)督等監(jiān)督制約性制度。南通村監(jiān)委監(jiān)督機(jī)制的實(shí)踐性和規(guī)范性，為全國基層監(jiān)督組織的建立提供了經(jīng)驗(yàn)。村監(jiān)委在權(quán)力運(yùn)行中行使參與權(quán)、簽字權(quán)，所有資產(chǎn)處置、房屋租賃、經(jīng)費(fèi)報(bào)支都得經(jīng)監(jiān)委簽字確認(rèn)。村監(jiān)委成為干部廉潔的“保健站”、干群關(guān)系的“潤滑劑”、集體三資的“好管家”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的“好幫手”。當(dāng)前，村監(jiān)委模式在南通向所有基層站所和城市社區(qū)延伸，逐漸實(shí)現(xiàn)了基層監(jiān)督組織的全覆蓋。

4.獎(jiǎng)懲激勵(lì)性制度建設(shè)。正向激勵(lì)和反向懲治，都是獎(jiǎng)懲激勵(lì)性制度的重要組成部分，也是廉政制度建設(shè)中，相當(dāng)于發(fā)動(dòng)機(jī)和制動(dòng)器作用的制度裝置。農(nóng)廉建設(shè)與“三創(chuàng)建”活動(dòng)相結(jié)合，把村干部勤廉工程示范點(diǎn)建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)建設(shè)、廉政文化進(jìn)農(nóng)村示范點(diǎn)建設(shè)、農(nóng)村集體財(cái)務(wù)規(guī)范化鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核等有機(jī)結(jié)合，有效整合各種獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度資源。將創(chuàng)建工作納入年度黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核范圍，實(shí)行定期考核與不定期考核相結(jié)合、上級(jí)考核與群眾評(píng)議相結(jié)合的考核辦法，并將考核結(jié)果與班子的調(diào)配、村干部的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬等掛鉤。

5.考核保障性制度建設(shè)。考核保障制度包括黨建、責(zé)任制、綜合考核、選拔任用等配套性制度。南通農(nóng)廉建設(shè)中，通過創(chuàng)新評(píng)議考核機(jī)制，真正把鎮(zhèn)村干部的工作評(píng)判權(quán)交給群眾，由群眾當(dāng)考官。召開述職述廉大會(huì)，對(duì)村干部進(jìn)行雙向民主評(píng)議，按照村民代表評(píng)議和鎮(zhèn)班子成員評(píng)議一定的權(quán)重，綜合確定村干部的年度考核等次。

（二）南通農(nóng)廉制度之治的基本經(jīng)驗(yàn)

1.權(quán)力制約的協(xié)調(diào)性。南通農(nóng)廉制度建設(shè)權(quán)力制約效果的協(xié)調(diào)性，突出表現(xiàn)為“四個(gè)轉(zhuǎn)變”的監(jiān)督效果。①通過基層組織建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，努力形成不同性質(zhì)的權(quán)力既相互制約、相互把關(guān)，又分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，保證權(quán)力良性運(yùn)行，最大限度地防止權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生。

2.權(quán)力運(yùn)行的程序化。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，建立規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行流程和操作程序，使任何臨時(shí)性行為都將因無依據(jù)而難以進(jìn)入。流程制約的關(guān)鍵，是在全面梳理基層權(quán)力構(gòu)成的基礎(chǔ)上，逐項(xiàng)確認(rèn)權(quán)力行使依據(jù)、程序、時(shí)限以及相應(yīng)責(zé)任，形成可視化權(quán)力行使流程圖。在此基礎(chǔ)上，將權(quán)力事項(xiàng)的執(zhí)行主體、執(zhí)行依據(jù)、執(zhí)行程序在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公布，增加透明度。

3.制度執(zhí)行的過程性。構(gòu)建基層廉政制度體系，堅(jiān)持民主、公開和透明的原則是關(guān)鍵。民主監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上是權(quán)力授予者對(duì)權(quán)力行使者的監(jiān)督，是以私權(quán)制約公權(quán)行為的表現(xiàn)，是對(duì)權(quán)力運(yùn)行更為關(guān)鍵的監(jiān)督。搭建權(quán)力公開的平臺(tái)，為多數(shù)人能夠監(jiān)督、方便監(jiān)督創(chuàng)造條件。南通農(nóng)廉制度建設(shè)中的“四權(quán)建設(shè)”②，體現(xiàn)了制度執(zhí)行過程性的顯著成效。

4.重點(diǎn)權(quán)力的規(guī)范化。加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵人物的規(guī)范與監(jiān)督，是構(gòu)建制度體系的重點(diǎn)任務(wù)?；鶎咏M織主要領(lǐng)導(dǎo)要帶頭接受教育，把自己的用權(quán)行為置于制度的約束之下，置于黨組織、監(jiān)督部門和群眾的監(jiān)督之下。充分發(fā)揮監(jiān)督的制約作用，切實(shí)把握對(duì)重點(diǎn)權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督這個(gè)關(guān)鍵。緊緊圍繞事權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)、人事權(quán)四項(xiàng)權(quán)力，抓住權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

5.問題導(dǎo)向的針對(duì)性。在貫徹中央精神、基本制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)際。從宏觀著眼，把握一個(gè)時(shí)期容易出現(xiàn)腐敗問題的特點(diǎn)和規(guī)律。更重要的是從微觀入手，貼近基層實(shí)際，一個(gè)問題一個(gè)問題地解決，一項(xiàng)制度一項(xiàng)制度地完善。南通農(nóng)廉制度建設(shè)中的“四個(gè)最快”反應(yīng)機(jī)制③，有力提升制度建設(shè)的問題針對(duì)性。

（三）南通農(nóng)廉制度之治中的主要問題

基層廉政建設(shè)制度之治，存在貫徹型模式、發(fā)展型模式和競爭型模式的區(qū)別。[10]農(nóng)廉制度探索和建設(shè)的過程中，同樣面對(duì)落實(shí)政治任務(wù)、發(fā)現(xiàn)自身漏洞和完善自身經(jīng)驗(yàn)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)和處理問題，并且這些問題對(duì)工作的開展造成了一定程度的阻礙和困擾。這些矛盾，既是農(nóng)廉制度自身探索和發(fā)展所凸顯出來的，也具有基層廉政制度建設(shè)的共性。一是在貫徹基層廉政制度建設(shè)中，中央和上級(jí)的政策偏好和傾向深刻影響基層廉政制度落實(shí)，政治化貫徹容易表現(xiàn)為制度之治的口號(hào)，在制度運(yùn)行資源的有限性情況下，容易更多停留在表面，制度制定針對(duì)性不夠，制度運(yùn)行解決具體問題的深入性不足。二是農(nóng)廉制度建設(shè)表現(xiàn)為一定程度發(fā)展型基層廉政建設(shè)的特征，在政策統(tǒng)領(lǐng)的大背景中具有相當(dāng)程度的主動(dòng)性，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層組織權(quán)力架構(gòu)的時(shí)代特征，注重解決實(shí)際當(dāng)中影響發(fā)展的具體問題。但在將具體成型經(jīng)驗(yàn)提煉成較為完善，具有可借鑒和可復(fù)制制度的過程中，表現(xiàn)為經(jīng)驗(yàn)積累不足、制度化程度不夠的問題。三是農(nóng)廉制度建設(shè)也具備競爭型基層廉政建設(shè)的要素，為了在制度創(chuàng)建和制度運(yùn)行中，突出特色實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，對(duì)于自身典型性和時(shí)效性的關(guān)注和把握未必到位，制度的制定和運(yùn)行，在一定程度上存在與實(shí)踐階段相脫離、與實(shí)效獲得相脫節(jié)的問題。

三、 基層廉政建設(shè)制度之治的完善路徑

在基層廉政建設(shè)中，需要不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，解決現(xiàn)實(shí)問題，推動(dòng)制度之治的體系不斷完善和效果的逐步實(shí)現(xiàn)，逐步克服和解決多方面的問題。這當(dāng)中，包括保障制度制定本身的科學(xué)性和針對(duì)性，推進(jìn)制度治理運(yùn)行程序的規(guī)范性，把握制度治理實(shí)施的實(shí)效性。同時(shí)，還要在理論研究和基層實(shí)踐的互動(dòng)中，不斷關(guān)注制度治理作用的發(fā)揮，在解決基層廉政建設(shè)中的效果體現(xiàn)，從而不斷提升制度治理在基層權(quán)力和基層制度博弈中，打破規(guī)則破立之間悖論的理論能力和實(shí)踐能力。

（一）制度制定原則：堅(jiān)持正確導(dǎo)向

1.適度前瞻性。首先，關(guān)注國家治理模式的變化和發(fā)展?；鶎恿贫冉ㄔO(shè)，必須符合中國治理實(shí)踐的發(fā)展規(guī)律，因此審時(shí)度勢(shì)、科學(xué)謀劃非常重要。自覺明確基層廉政制度體系化，需要基層黨組織、自治組織、人民群眾多元主體共同參與和完成。[11]南通通州區(qū)探索實(shí)行的承諾、公開、雙述、質(zhì)詢、民主測(cè)評(píng)、結(jié)果考核的監(jiān)督制度體系，契合國家基層治理程序性制度建設(shè)的要求，在制度建設(shè)上進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新。其次，關(guān)注基層權(quán)力運(yùn)行模式的變化。一方面，制度治理的性質(zhì)和體系都不能脫離基層權(quán)力運(yùn)行的歷史底蘊(yùn)和歷史傳統(tǒng)，植根于倫理本位的鄉(xiāng)土文明和禮樂社會(huì)，對(duì)權(quán)力制約的制度治理，不能離開人倫鏈條中的“差序格局情勢(shì)”和“情法兩盡”原則的理解和權(quán)衡。另一方面，隨著民眾權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)、權(quán)力觀念的轉(zhuǎn)變，對(duì)于通過權(quán)利行使制約權(quán)力運(yùn)行有了新的認(rèn)識(shí)，制約實(shí)體化和監(jiān)督虛置化之間的關(guān)系在發(fā)生根本性的變化。最后，任何制度的設(shè)立，還必須遵循一般規(guī)律。具體制度的設(shè)立，當(dāng)然也遵循凡事予則立、不予則廢的客觀道理。具體而言，凡牽涉到基層組織集體重大事項(xiàng)決策、人財(cái)物等關(guān)鍵事項(xiàng)運(yùn)行，都要敏銳地覺察到可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和漏洞，從制度設(shè)計(jì)上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)加以防控。

2.問題導(dǎo)向性。問題是發(fā)展中遇到障礙的回音，制度設(shè)計(jì)首先應(yīng)該堅(jiān)持問題導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)普遍問題、分析突出問題、抓住緊迫問題，解決問題的根本途徑還是通過制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)?；鶎恿校腥齻€(gè)比較突出的問題。首先，目標(biāo)問題。在制度設(shè)計(jì)過程中，將既定的目標(biāo)分解和細(xì)化，包括宏觀層面的準(zhǔn)確定位、中觀層面的組織支撐、微觀層面的具體落實(shí)。其次，實(shí)效問題。工作是否落實(shí)到位，固然與制度的體系和規(guī)模相關(guān)，更重要的是制度所能產(chǎn)生的具體成效。制度的制定要追求在具體目標(biāo)指引下的質(zhì)量，保證其產(chǎn)生實(shí)效性。因此，確保制定制度的參與者和實(shí)施結(jié)果相關(guān)聯(lián)，才能保證制度的均衡性和合理性。同時(shí)，科學(xué)的考核體系作為制度的組成部分，對(duì)制度實(shí)效性具有實(shí)質(zhì)性影響。最后，激勵(lì)問題。榜樣的作用是巨大的，通過實(shí)現(xiàn)典型示范作用的創(chuàng)設(shè)和宣傳制度化，培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)、宣傳典型，是正向激勵(lì)的一種具體體現(xiàn)。

3.現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。一方面，實(shí)際工作中權(quán)力運(yùn)行，很多是在監(jiān)督缺失的情況下進(jìn)行的。按照“絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”的鐵律，廉政風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)很大。制訂制度的根本宗旨是解決實(shí)際存在的問題。腐敗盛行的原因，一是制度沒“牙齒”，缺乏針對(duì)性;二是制度做“裝飾”，執(zhí)行不到位。缺乏針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行，是長期以來困擾和制約權(quán)力監(jiān)督覆蓋面和實(shí)效性的瓶頸，導(dǎo)致監(jiān)督縮手縮腳、履職難以到位、作用發(fā)揮有限。另一方面，任何制度產(chǎn)生實(shí)際作用，背后必然具備自身的邏輯。發(fā)現(xiàn)并充分運(yùn)用這一邏輯，會(huì)充分增強(qiáng)制度設(shè)置的實(shí)用性。一般而言，實(shí)踐主體的創(chuàng)造力和生命力是制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。基層廉政制度治理的實(shí)踐主體是人民群眾，只有以人民為實(shí)踐主體的制度治理才能更切實(shí)地維護(hù)人民自身的根本利益。在南通農(nóng)廉制度建設(shè)中，村監(jiān)委在村級(jí)權(quán)力運(yùn)行中，牢牢把握重大事項(xiàng)決策的參與權(quán)、簽字權(quán)，所有資產(chǎn)處置、房屋租賃、經(jīng)費(fèi)報(bào)支都得經(jīng)監(jiān)委簽字確認(rèn)才能組織實(shí)施，針對(duì)性解決村級(jí)干部任職“一肩挑”帶來的權(quán)力集中問題。

（二）制度運(yùn)行方式：注重過程控制

制度是在過程中得以實(shí)現(xiàn)的，在制度制定和實(shí)現(xiàn)之間，要求有一個(gè)保障制度得以貫徹實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。這個(gè)機(jī)制的形成，需要在村民自治、信息公開、核心控制的視角下來觀察。

1.在村民自治中運(yùn)行監(jiān)督制度。從理論上看，監(jiān)督制度如果要行之有效，必須具備以下基本特征：一是信息對(duì)稱，監(jiān)督者能充分了解被監(jiān)督者的情況;[12]二是制約平衡性，手段與目的符合比例原則，防御的手段和進(jìn)攻的力量相匹配，監(jiān)督者要能夠按照制約平衡的原則對(duì)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行督查和制約;三是覆蓋的完整性，凡是有權(quán)力的地方就有監(jiān)督，無論這些權(quán)力是怎樣產(chǎn)生的，其行使的方式如何;[13]四是監(jiān)督的適宜性，監(jiān)督者對(duì)于實(shí)施監(jiān)督行為要有足夠的意愿，并且能夠有充分的能力適宜于監(jiān)督工作的開展。從過程控制的角度，來看南通農(nóng)廉建設(shè)中，在制度運(yùn)行上體現(xiàn)了上述特征的要求。

首先，從信息對(duì)稱來看，村莊的各項(xiàng)事務(wù)包括村民最關(guān)注的集體財(cái)務(wù)和村干部的收入，都能夠通過信息公開被村民所掌握。村民自治中的村務(wù)公開、村財(cái)鎮(zhèn)管、重大事項(xiàng)村民公決、民主審計(jì)等制度安排，對(duì)信息隱匿做了相當(dāng)程度的控制和預(yù)防，對(duì)信息對(duì)稱起到了保障作用。其次，從手段與目的的關(guān)系來看，對(duì)村干部的監(jiān)督來自村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督小組，還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府廉情監(jiān)督站，以及村民大會(huì)、村民代表會(huì)議等各個(gè)組織，運(yùn)用的手段包括降低收入和職務(wù)罷免，最大程度實(shí)現(xiàn)了按照制約平衡的原則，對(duì)村干部的權(quán)力加以制約。再次，從監(jiān)督覆蓋的對(duì)象來看，村民自治中村民監(jiān)督的范圍非常寬泛，如南通唐閘街道花墻村監(jiān)督制度中規(guī)定的八個(gè)方面131項(xiàng)制度，基本覆蓋了村委會(huì)權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)領(lǐng)域。①最后，從監(jiān)督的適宜性來看，監(jiān)督的主體都是本村村民。村民對(duì)村莊有天然的歸屬感和認(rèn)同感，對(duì)村干部也十分了解，并且每一項(xiàng)村務(wù)活動(dòng)都與他們有直接的關(guān)系。因此，這有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和啟動(dòng)監(jiān)督程序，在作為開展村務(wù)監(jiān)督主體上具有適宜性。

2.依靠參與性機(jī)制建設(shè)推進(jìn)監(jiān)督制度運(yùn)行。一是參與動(dòng)力。按照西方政治學(xué)理論，監(jiān)督如果要取得實(shí)效，監(jiān)督活動(dòng)的開展，必須與監(jiān)督者自身利益追求緊密地、內(nèi)在地發(fā)生關(guān)聯(lián)，“個(gè)人的私人利益可以成為公眾權(quán)利的保護(hù)者”[13]。我們基層社會(huì)和西方的結(jié)構(gòu)構(gòu)成有很大的區(qū)別，但是構(gòu)建參與動(dòng)力的道理有相通之處。建構(gòu)符合國情和基層實(shí)情的參與動(dòng)力機(jī)制，是保障監(jiān)督制度運(yùn)行的重要條件。如南通農(nóng)廉建設(shè)與示范點(diǎn)建設(shè)相結(jié)合，把村干部勤廉工程示范點(diǎn)建設(shè)，與新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)、廉政文化建設(shè)示范點(diǎn)、農(nóng)村集體財(cái)務(wù)規(guī)范化示范點(diǎn)建設(shè)有機(jī)結(jié)合，整合獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)制度，激發(fā)制度建設(shè)創(chuàng)新上的積極性。

二是參與途徑。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，是村民廣泛參與的重要途徑之一。通過召開村民小組會(huì)議，掌握村民的意見和建議，了解村務(wù)決策的效果和問題，將村民的意見匯總到監(jiān)督委員會(huì)來。通過對(duì)村兩委工作的定期監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督，能夠充分體現(xiàn)村民在參與監(jiān)督上的廣泛性和普遍性。針對(duì)重大事務(wù)決策，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)開展專項(xiàng)調(diào)查，是村民參與監(jiān)督的另外一種重要途徑。同時(shí)，通過村民大會(huì)、村民小組會(huì)議等形式，也是常規(guī)的參與途徑。

三是參與效果。一方面，能夠把正確的意見、正當(dāng)?shù)慕ㄗh，通過參與渠道，引入到?jīng)Q策過程中，確保信息的全面性。同時(shí)，保障更廣泛的集體成員的合理利益，確保利益的整體性。因?yàn)閰⑴c者對(duì)情況的了解全面，也更有利于提升決策的民主性、科學(xué)性。另一方面，通過監(jiān)督，能夠督促權(quán)力決策，按照正常程序、正當(dāng)利益來進(jìn)行。通過對(duì)發(fā)現(xiàn)問題的糾正，能夠及時(shí)達(dá)到監(jiān)督的效果。對(duì)于設(shè)計(jì)村務(wù)財(cái)務(wù)、重大項(xiàng)目等問題，能夠及時(shí)喊停，保證決策的合理性。對(duì)于造成一定影響的問題，可以采取降低工資，甚至啟動(dòng)職務(wù)罷免程序等，來實(shí)現(xiàn)參與的效果。

3.地方黨委政府主導(dǎo)作用促進(jìn)制度運(yùn)行。以村民自治和參與的過程約束，有其局限性。一方面，他們?cè)跈?quán)力監(jiān)督中有主動(dòng)性和積極性，另一方面也受到傳統(tǒng)觀念和行為方式的束縛。缺乏有效的組織和引導(dǎo)，村民自發(fā)的制度運(yùn)行，很難取得長期、有效的成果。當(dāng)前，我們的基層社會(huì)，遠(yuǎn)沒有達(dá)到通過自治就可以實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督、自我批評(píng)、有普遍責(zé)任感的社會(huì)，應(yīng)該是符合領(lǐng)導(dǎo)與自治、政府與民眾相互結(jié)合、相互合作的社會(huì)。[14]在這個(gè)社會(huì)的監(jiān)督制度運(yùn)行中，雙方的有效合作，會(huì)產(chǎn)生良好的效果。地方黨委、政府在村民監(jiān)督制度中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是因?yàn)榇迕褡灾尾⒉环穸h的領(lǐng)導(dǎo)。而對(duì)于地方黨委政府而言，發(fā)揮主導(dǎo)作用，也是他們維護(hù)基層穩(wěn)定的重要任務(wù)。如南通農(nóng)廉建設(shè)中，通過創(chuàng)新評(píng)議考核機(jī)制，把鎮(zhèn)街級(jí)干部的工作評(píng)判權(quán)交給群眾，干部績效考核由群眾參與當(dāng)考官，有效提升鎮(zhèn)街干部對(duì)基層工作的關(guān)切度、參與度和實(shí)效性。因?yàn)榇迩f事務(wù)與負(fù)責(zé)制定和促成監(jiān)督制度運(yùn)行的基層黨委政府部門之間沒有直接的利害關(guān)系，從而使他們?cè)谡J(rèn)可和推行制度時(shí)，可以超越自身的利益，通過自身掌握的資源和權(quán)利，從正面引導(dǎo)制度的順利運(yùn)行;通過自己掌握的政治、經(jīng)濟(jì)等手段，改正和彌補(bǔ)制度運(yùn)行的不利因素。

（三）增強(qiáng)制度保障：嚴(yán)格監(jiān)督和執(zhí)行

1.發(fā)揮制度倫理的約束作用?；鶎恿贫鹊穆鋵?shí)到位，一個(gè)首要的條件，就是制度執(zhí)行的觀念認(rèn)同。應(yīng)當(dāng)從硬性約束和軟性約束兩個(gè)方面來落實(shí)。硬性約束，體現(xiàn)在頂層制度設(shè)計(jì)貫徹落實(shí)上，應(yīng)當(dāng)以權(quán)威觀念來樹立硬性約束的貫徹落實(shí)。將中央的重大決策、基本廉政制度作為貫徹認(rèn)同的根本。軟性約束，就是形成自覺遵守的制度自覺?；鶎恿贫仍O(shè)立的廣泛參與和制度執(zhí)行的廣泛監(jiān)督，是形成制度認(rèn)同和執(zhí)行自覺的前提。同時(shí)，要通過硬性約束的手段，來促成軟性約束的形成和實(shí)效。例如，南通農(nóng)廉建設(shè)中設(shè)立的與村支部委員會(huì)、村民委員會(huì)并列三委的“村監(jiān)督委員會(huì)”，其成員經(jīng)村民民主選舉產(chǎn)生，下設(shè)紀(jì)檢監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督、民主理財(cái)三個(gè)小組。在現(xiàn)有的國家組織法允許的范圍內(nèi)，設(shè)立村民共同認(rèn)同的監(jiān)督組織，由村民產(chǎn)生、對(duì)村民負(fù)責(zé)，同時(shí)受上級(jí)組織監(jiān)督。

2.堅(jiān)持底線思維的界限意識(shí)。首先，嚴(yán)防溢出效應(yīng)，避免破壞基層廉政建設(shè)實(shí)施的“海恩法則”，杜絕每一個(gè)可能的破壞制度的執(zhí)行隱患。任何制度的執(zhí)行都要嚴(yán)格照章辦理，抄近路、打擦邊球，必然會(huì)導(dǎo)致制度治理的問題。其次，嚴(yán)防“破窗效應(yīng)”，必須把好制度執(zhí)行“第一關(guān)”，從執(zhí)行源頭防止制度成為“稻草人”。制度執(zhí)行底線的堅(jiān)守，會(huì)產(chǎn)生即時(shí)的示范效力和持久的信念效力。最后，在嚴(yán)守底線的同時(shí)，還要準(zhǔn)確把握制度的核心要義，精準(zhǔn)發(fā)力，不能生搬硬套、機(jī)械刻板。

3.建立制度之治的自洽機(jī)制。制度優(yōu)勢(shì)能否轉(zhuǎn)化為切實(shí)有效的實(shí)施路徑，主要在于制度的適應(yīng)性。任何制度都需要與其實(shí)施的環(huán)境相適應(yīng)，如果制度無法適應(yīng)所在的實(shí)施環(huán)境，將難以轉(zhuǎn)化為具有可實(shí)施性的實(shí)踐路徑。同時(shí)，制度優(yōu)勢(shì)能否轉(zhuǎn)化為切實(shí)可行的路徑還取決于制度的生命力，制度生命力不夠，一方面將會(huì)導(dǎo)致制度難以在實(shí)踐中有效落實(shí)，另一方面難以保障制度持續(xù)地發(fā)揮作用。為了提高制度的環(huán)境適應(yīng)力與生命力，保證制度治理的實(shí)際效能，需要建立健全制度之治體系的自洽性運(yùn)行機(jī)制，在制度之治的實(shí)踐中培育制度自身的創(chuàng)新力與內(nèi)生力，保障制度之治的實(shí)踐效果。

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責(zé)任編校 ? 張煜洋

Empirical Study of ?Institutional Management in the Construction

of Anti-Corruption and Integrity Mechanism at the Bottom

Level of Government： a Case Study of Anti-Corruption System

Construction in Rural Nantong City

YUAN Yongpeng1， 2， ZHU Hui3 （1. Nantong Research Center for Clean Governance， Nantong 226019， Jiangsu， China; 2. School of Marxism， Nantong University， Nantong 226019， Jiangsu， China; 3. Nantong Commission of Discipline Inspection，Nantong 226019， Jiangsu， China）

Abstract： In the new stage of development， institutional management has become inevitable and is required by building a clean management at the bottom level. In practice， institutional management at the bottom level is relatively successful， but is not without problems requiring discovery and theoretical research. For the perfection of institutional management at this level， we must adhere to the correct orientation in system formulation， maintaining a moderately forward perspective adhering to the problem orientation， with its practical pertinence to be strengthen. In the aspect of system operation， attention should be paid to process control， which includes running the arrangement of the supervision system in the villagers’ autonomous affairs， promoting the operation of the supervision system by relying on the construction of a participatory mechanism， and giving full play to the leading role of local Party committees and governments to promote the operation of the system. To promote the realization of the institutional management， we should rely on the binding role of institutional ethics， adhere to the boundary consciousness of the red line， and establish a self-consistent mechanism of institutional management.

Key words： bottom-level government; construction of anti-corruption and integrity mechanism; institutional management;institutional construction

收稿日期： 2021-10-20

作者簡介： 原永朋（1978— ），男，山東萊州人，南通廉政研究中心研究員，南通大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，博士;朱暉（1962— ），男，江蘇如皋人，南通市紀(jì)監(jiān)委二級(jí)調(diào)研員，南通大學(xué)馬克思主義學(xué)院兼職教授。