馮 楠

（保定市蓮池區(qū)財(cái)政局，河北 保定 071000）

政府績(jī)效預(yù)算管理于上世紀(jì)90 年代中期在我國(guó)首次被提出，我國(guó)績(jī)效管理與預(yù)算制度改革步調(diào)基本一致。黨的十八大提出“創(chuàng)新行政管理方式，推進(jìn)政府績(jī)效管理”[1]，為實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理指明了方向。為破解預(yù)算管理的困境，深化財(cái)稅體制改革，2018 年修訂的《預(yù)算法》將預(yù)算管理工作提升到了前所未有的高度。黨的十九大提出“全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理”的概念，對(duì)績(jī)效預(yù)算改革目標(biāo)和任務(wù)提出基本要求。2018 年9 月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，將績(jī)效管理提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，標(biāo)志著其步入全過(guò)程管理階段的發(fā)展快車(chē)道?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，要強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理[2]。自此，我國(guó)正式進(jìn)入全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理的新時(shí)代。

近年來(lái)，由于公共財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，受多重因素疊加影響，基層財(cái)政收支矛盾愈加突出。為了更好地履行社會(huì)服務(wù)職能、實(shí)現(xiàn)政府管理轉(zhuǎn)型升級(jí)，保定市蓮池區(qū)以政策作為發(fā)展導(dǎo)向，充分利用績(jī)效預(yù)算管理工具，全面提升基層政府財(cái)政資金使用效益和公共服務(wù)質(zhì)量。筆者以保定市蓮池區(qū)為例，從基層政府績(jī)效預(yù)算管理現(xiàn)狀入手，分析其中存在的問(wèn)題及其原因，并提出相應(yīng)的對(duì)策及建議。

一、基層政府績(jī)效預(yù)算管理現(xiàn)狀

2014 年河北省率先在省直部門(mén)全面推行績(jī)效管理試點(diǎn)改革，之后逐步推廣至各市縣。保定市蓮池區(qū)在績(jī)效預(yù)算推廣工作中，施行“一三五”建設(shè)，并且取得了顯著成效?！耙蝗濉苯ㄔO(shè)是指一體化管理、三個(gè)體系和五個(gè)重點(diǎn)。一體化管理，即依托河北預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算管理項(xiàng)目庫(kù)申報(bào)、預(yù)算編審、預(yù)算執(zhí)行、總預(yù)算會(huì)計(jì)、單位會(huì)計(jì)核算、政府采購(gòu)、三公經(jīng)費(fèi)和OA 辦公一體化管理（如圖1 所示）；三個(gè)體系，即預(yù)算編制執(zhí)行管理體系、績(jī)效預(yù)算管理體系和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)管理體系；五個(gè)重點(diǎn)，即預(yù)算編制有目標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)控、完成有評(píng)價(jià)、結(jié)果有應(yīng)用、無(wú)效必問(wèn)責(zé)五個(gè)重點(diǎn)。

圖1 河北預(yù)算管理一體化系統(tǒng)

（一）高度重視組織領(lǐng)導(dǎo)

蓮池區(qū)政府充分重視績(jī)效預(yù)算改革工作，從政府高度進(jìn)行部署，成立深化績(jī)效預(yù)算管理改革領(lǐng)導(dǎo)小組，常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，政府辦副主任和財(cái)政局長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，區(qū)直各部門(mén)主要負(fù)責(zé)人為成員。將改革要求與實(shí)際工作緊密結(jié)合，統(tǒng)籌謀劃，全面提升基層政府管理水平。

（二）強(qiáng)化績(jī)效管理體系建設(shè)

建立“部門(mén)職責(zé)—工作活動(dòng)—預(yù)算項(xiàng)目”三級(jí)績(jī)效預(yù)算管理結(jié)構(gòu)。[3]“部門(mén)職責(zé)”的確定依據(jù)為“三定”方案，具有法定性質(zhì)?！肮ぷ骰顒?dòng)”是履行部門(mén)職責(zé)而采取的措施?！邦A(yù)算項(xiàng)目”是對(duì)應(yīng)具體工作活動(dòng)的支出事項(xiàng)。[4]預(yù)算編制首先要形成“部門(mén)職責(zé)—工作活動(dòng)”目錄，所有預(yù)算項(xiàng)目均在目錄下編列，是績(jī)效預(yù)算管理的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和預(yù)算安排的依據(jù)，應(yīng)保持穩(wěn)定，一經(jīng)確定無(wú)特殊原因不得變更。結(jié)合蓮池區(qū)管理實(shí)際，各基層部門(mén)按照年度規(guī)劃目標(biāo)，梳理資金性質(zhì)、投入預(yù)期、支出范圍、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、目標(biāo)任務(wù)、受益對(duì)象等，分項(xiàng)確定績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)，并按照財(cái)政部門(mén)要求將績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)錄入一體化信息系統(tǒng)，盡可能做到量化可評(píng)，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審批后納入項(xiàng)目庫(kù)管理。

（三）優(yōu)化預(yù)算編制執(zhí)行

在編制年初預(yù)算時(shí)，蓮池區(qū)實(shí)現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo)部門(mén)全覆蓋。改變了傳統(tǒng)的“切蛋糕”式預(yù)算編制方式，在審核年初預(yù)算之前，首先對(duì)績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)進(jìn)行梳理與審核，先審核部門(mén)職責(zé)是否與三定方案所規(guī)定的職能相匹配；然后審核活動(dòng)與職責(zé)是否匹配；再審核績(jī)效目標(biāo)與工作活動(dòng)是否匹配、是否可量化、是否可評(píng)價(jià)；最后結(jié)合實(shí)際確定預(yù)算限額。各項(xiàng)與績(jī)效指標(biāo)不匹配、不明確、不合理的項(xiàng)目均不予安排預(yù)算。

蓮池區(qū)依托河北省預(yù)算管理一體化系統(tǒng)（2.0版），對(duì)每個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)評(píng)估到執(zhí)行再到會(huì)計(jì)核算實(shí)行全程監(jiān)管，所有項(xiàng)目全部納入預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，強(qiáng)化預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理，實(shí)現(xiàn)橫向到邊、縱向到底[5]。

（四）拓展績(jī)效評(píng)價(jià)管理

蓮池區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)，采取部門(mén)自評(píng)與財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作。聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)級(jí)三重一大項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。

二、基層政府績(jī)效預(yù)算管理問(wèn)題及原因分析

近年來(lái)，受經(jīng)濟(jì)下行壓力及新冠肺炎疫情等多重因素疊加影響，基層政府財(cái)政收支壓力明顯加大。如何讓有限的財(cái)政資金發(fā)揮出最大效益，這也在客觀上考驗(yàn)著績(jī)效預(yù)算管理水平。從蓮池區(qū)績(jī)效預(yù)算管理實(shí)際情況來(lái)看，基層政府在推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理改革進(jìn)程中也暴露出一些問(wèn)題。

（一）財(cái)政部門(mén)“重視”，而預(yù)算單位“輕視”

預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施以來(lái)，蓮池區(qū)財(cái)政局積極做好解釋工作，區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，在政府層面成立領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌部署，但在績(jī)效預(yù)算改革推進(jìn)過(guò)程中，遇到了財(cái)政部門(mén)“熱”，而預(yù)算單位“冷”的問(wèn)題。財(cái)政部門(mén)從中央到基層，從政策到實(shí)操不斷地培訓(xùn)學(xué)習(xí)，深切認(rèn)識(shí)到了改革的必要性，整個(gè)財(cái)政系統(tǒng)從思想觀念到政策落地都高度重視績(jī)效預(yù)算改革工作。然而績(jī)效觀念的推廣卻在預(yù)算單位遇冷，由于對(duì)績(jī)效預(yù)算認(rèn)識(shí)不足，許多單位把績(jī)效預(yù)算管理工作的推進(jìn)簡(jiǎn)單地理解成支出進(jìn)度的考核，只是關(guān)注資金執(zhí)行率，忽略了“管理”，單位的“輕視”直接導(dǎo)致了改革動(dòng)力的匱乏。

（二）財(cái)務(wù)人員專(zhuān)業(yè)水平不高，業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提升

各部門(mén)績(jī)效預(yù)算管理質(zhì)量受到財(cái)務(wù)人員個(gè)人能力、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、思想認(rèn)知等方面的影響，一些基層單位崗位及人員變動(dòng)頻繁，難以維持財(cái)政業(yè)務(wù)整體上的連續(xù)性。而績(jī)效預(yù)算比傳統(tǒng)意義上預(yù)算的編制專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)、難度更大，在編制預(yù)算時(shí)需對(duì)資金性質(zhì)、預(yù)期投入、支出范圍、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、工作任務(wù)、受益對(duì)象等進(jìn)行梳理，分項(xiàng)確定年度績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)等，如果填寫(xiě)不規(guī)范，不符合本單位的實(shí)際情況，就會(huì)使績(jī)效目標(biāo)體系形同虛設(shè)，無(wú)法達(dá)到改革的真正目的。

（三）專(zhuān)業(yè)人員參與度不夠，職責(zé)活動(dòng)的梳理不規(guī)范

國(guó)家層面高度重視績(jī)效預(yù)算改革工作，而由基層政府落實(shí)到各部門(mén)卻有難度。從現(xiàn)實(shí)角度而言，多數(shù)人都認(rèn)為預(yù)算編制是財(cái)務(wù)部門(mén)的責(zé)任，財(cái)政部門(mén)的培訓(xùn)與會(huì)議往往也都是財(cái)務(wù)人員參加，即使各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理有所了解，由于預(yù)算編制工作同績(jī)效預(yù)算職責(zé)活動(dòng)的梳理都是由財(cái)政部門(mén)部署，真正填寫(xiě)績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)等績(jī)效預(yù)算信息的也是各單位財(cái)務(wù)人員，而財(cái)務(wù)人員大多并不參與部門(mén)業(yè)務(wù)管理事務(wù)，對(duì)于部門(mén)整體宏觀職責(zé)的把控和各項(xiàng)工作的了解可能并不全面，加上部門(mén)內(nèi)部溝通不到位，也就導(dǎo)致績(jī)效信息填寫(xiě)不夠準(zhǔn)確，直接影響績(jī)效預(yù)算改革質(zhì)量。

（四）一體化系統(tǒng)應(yīng)用不徹底，缺乏有效監(jiān)管機(jī)制

就蓮池區(qū)來(lái)說(shuō)，干部隊(duì)伍人員緊張，一人多崗情況普遍。財(cái)務(wù)部門(mén)既要審核編制預(yù)算，又要監(jiān)督執(zhí)行情況，督導(dǎo)資金使用情況多限于賬務(wù)檢查，績(jī)效預(yù)算管理容易流于形式，雖然省廳開(kāi)發(fā)的一體化系統(tǒng)中有“標(biāo)準(zhǔn)化績(jī)效管理”模塊，但使用程度十分有限，使得改革的推進(jìn)很難達(dá)到理想效果。

（五）評(píng)價(jià)范圍過(guò)小，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范

目前，蓮池區(qū)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目多是一般公共預(yù)算支出項(xiàng)目。但隨著績(jī)效改革不斷深入，績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍也應(yīng)不斷擴(kuò)大，僅局限于一般預(yù)算支出范圍，無(wú)法達(dá)到國(guó)家對(duì)于績(jī)效預(yù)算管理全方位、全過(guò)程、全覆蓋的要求。地方政府相對(duì)比較重視事后評(píng)價(jià)，但還存在事前評(píng)估和事中評(píng)價(jià)缺失的情況，因此還應(yīng)將績(jī)效管理向事前、事中評(píng)價(jià)拓展[6]。

目前，績(jī)效評(píng)價(jià)以部門(mén)自評(píng)和財(cái)政再評(píng)價(jià)為主，第三方機(jī)構(gòu)作為補(bǔ)充，但是就蓮池區(qū)而言，績(jī)效評(píng)價(jià)的水平和質(zhì)量嚴(yán)重依賴(lài)于第三方機(jī)構(gòu)，績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范。特別是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系至今未形成統(tǒng)一的全國(guó)性標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量和公信力還有待提高[7]。

三、完善基層政府預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策與建議

（一）加強(qiáng)政策宣傳，提高預(yù)算績(jī)效管理水平

基層政府可以通過(guò)召開(kāi)專(zhuān)題培訓(xùn)會(huì)議、印發(fā)學(xué)習(xí)資料、舉辦知識(shí)競(jìng)賽等多種形式組織學(xué)習(xí)活動(dòng)，通過(guò)理論講解、實(shí)踐傳授，提升全員預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)水平，進(jìn)一步提升基層干部隊(duì)伍素質(zhì)，全面調(diào)動(dòng)廣大財(cái)政財(cái)務(wù)人員學(xué)習(xí)的積極性，推動(dòng)財(cái)政績(jī)效預(yù)算高質(zhì)量發(fā)展。一方面，管理層人員要積極響應(yīng)政策號(hào)召，轉(zhuǎn)變自身管理意識(shí)，樹(shù)立“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的預(yù)算績(jī)效管理理念；另一方面，將績(jī)效管理質(zhì)量與基層管理人員考核晉升掛鉤，調(diào)動(dòng)基層干部的積極性，使其強(qiáng)化績(jī)效理念，樹(shù)立績(jī)效意識(shí)。

（二）加強(qiáng)政策支持，夯實(shí)改革基礎(chǔ)

首先，在政府層面，要成立領(lǐng)導(dǎo)小組，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)抓、職能股室具體抓，還要充實(shí)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，理順工作機(jī)制，明確工作目標(biāo)，層層分解到位，責(zé)任到人，落實(shí)到崗；其次，要以區(qū)政府名義出臺(tái)績(jī)效預(yù)算管理頂層制度，結(jié)合實(shí)際制定績(jī)效預(yù)算管理操作細(xì)則；再次，為推動(dòng)績(jī)效預(yù)算管理的高質(zhì)量發(fā)展和提高評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性，建立預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)家?guī)臁?/p>

（三）嚴(yán)格項(xiàng)目庫(kù)管理，優(yōu)化目標(biāo)指標(biāo)體系建設(shè)

就政策支持層面而言，基層政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)本級(jí)部門(mén)《事前績(jī)效評(píng)估規(guī)范》，以規(guī)范新增項(xiàng)目的事前績(jī)效評(píng)估審批管理流程，嚴(yán)把新增重大項(xiàng)目關(guān)口，并出具正式的評(píng)估報(bào)告，以此作為新增項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)的重要依據(jù)，認(rèn)真做好預(yù)算編制前期工作，嚴(yán)格按照績(jī)效管理要求組織開(kāi)展新增項(xiàng)目的事前績(jī)效評(píng)估工作，以保證財(cái)政績(jī)效預(yù)算編制質(zhì)量。

就實(shí)操環(huán)節(jié)而言，逐步探索針對(duì)不同類(lèi)型財(cái)政項(xiàng)目支出的個(gè)性化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將組織專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家或人大代表對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審核，并將績(jī)效目標(biāo)報(bào)本級(jí)人大財(cái)經(jīng)委出具初審意見(jiàn)。在每項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作結(jié)束后及時(shí)總結(jié)完善指標(biāo)庫(kù)，利用河北省財(cái)政廳一體化信息系統(tǒng)新開(kāi)發(fā)的模塊進(jìn)行績(jī)效預(yù)算運(yùn)行監(jiān)控，對(duì)偏離績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較差的項(xiàng)目及時(shí)進(jìn)行整改，以提升基層政府績(jī)效預(yù)算改革質(zhì)量。

（四）部門(mén)自評(píng)常規(guī)化，積極引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)發(fā)展

為擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，部門(mén)應(yīng)將績(jī)效自評(píng)常規(guī)化，項(xiàng)目執(zhí)行完畢后都要由項(xiàng)目主管部門(mén)對(duì)照事先設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展自評(píng)工作，同時(shí)財(cái)政部門(mén)選取部分項(xiàng)目開(kāi)展財(cái)政再評(píng)價(jià)，及時(shí)反饋評(píng)價(jià)結(jié)果并做好整改工作。財(cái)政部門(mén)每年在股室目標(biāo)考核中加入績(jī)效管理考核指標(biāo)，明確相關(guān)業(yè)務(wù)股室的工作職責(zé)。

研討組建“績(jī)效評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)”，將績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家委員會(huì)成員和有意參與的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所納入?yún)f(xié)會(huì)管理，積極培育，協(xié)調(diào)指導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，引導(dǎo)良性循環(huán)，開(kāi)展公開(kāi)、公平、公正的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)。

（五）重視結(jié)果應(yīng)用，完善信息公開(kāi)

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是整個(gè)績(jī)效預(yù)算管理過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，基層政府強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)建立激勵(lì)問(wèn)責(zé)機(jī)制。一方面，完善反饋機(jī)制，及時(shí)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋到預(yù)算部門(mén)，預(yù)算部門(mén)要建立內(nèi)部績(jī)效管理機(jī)制，及時(shí)整改，并將整改信息和結(jié)果反饋給財(cái)政部門(mén)，及時(shí)調(diào)整預(yù)算管理的薄弱環(huán)節(jié)；另一方面，注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋與整改、激勵(lì)與問(wèn)責(zé)制度，將評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，進(jìn)一步增強(qiáng)單位的責(zé)任感和緊迫感。評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算編制掛鉤，取消評(píng)價(jià)不合格項(xiàng)目，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的指導(dǎo)性作用。

各部門(mén)不僅要在政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站財(cái)政預(yù)（決）算公開(kāi)專(zhuān)欄向社會(huì)公開(kāi)包含部門(mén)績(jī)效目標(biāo)在內(nèi)的預(yù)算績(jī)效信息，接受社會(huì)監(jiān)督，還要在部門(mén)績(jī)效自評(píng)結(jié)果和財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告通過(guò)審核后，報(bào)本級(jí)人大批準(zhǔn)后在政府網(wǎng)站依法向社會(huì)公開(kāi)。

綜上所述，績(jī)效預(yù)算管理是融合了政治需求、改革發(fā)展、時(shí)代任務(wù)、專(zhuān)業(yè)需要等多方面為一體的綜合改革，新時(shí)代背景下，中國(guó)全面預(yù)算績(jī)效管理改革道阻且長(zhǎng)，不僅需要理論結(jié)合實(shí)際，更需要立足于中國(guó)地緣政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，從制度建設(shè)到組織實(shí)施、從宣傳推廣到專(zhuān)業(yè)支持等多個(gè)角度統(tǒng)籌發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)績(jī)效預(yù)算管理改革已進(jìn)入全面實(shí)施的新階段，其面臨的問(wèn)題主要是在執(zhí)行上，因此，我們必須從政策執(zhí)行層面給予深度關(guān)注。