孫久文，易淑昶

(中國人民大學(xué) 應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院，北京 100872)

一、 引 言

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是構(gòu)建優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局的應(yīng)有之義。長期以來，學(xué)者們圍繞中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進行了大量研究，有學(xué)者認為適度的重點傾斜與全面協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合是動態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展思想的核心內(nèi)容[1]。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的評價方面，應(yīng)當關(guān)注地區(qū)經(jīng)濟是否持續(xù)發(fā)展、區(qū)域差異是否控制在合理限度內(nèi)、區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系是否密切等問題[2-3]，并且通過實證研究發(fā)現(xiàn)，在“十二五”之前我國東部與東北地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展水平趨于上升，中西部地區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平為下降趨勢[4]。也有學(xué)者認為評價發(fā)展協(xié)調(diào)與否還應(yīng)當關(guān)注地區(qū)公共產(chǎn)品是否均衡、區(qū)域分工是否合理、是否存在非市場壁壘[5]。從中國地理格局的變化的基礎(chǔ)上看，未來城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展成為經(jīng)濟地理格局變化中的主體形態(tài)[6]。在發(fā)展動力方面，開放以及市場引導(dǎo)與政府管理相結(jié)合[7-8]等因素是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展動力的重要組成部分。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)研究與發(fā)展實踐緊密相關(guān)。

黨的十九大之后，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為我國統(tǒng)領(lǐng)性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，它不僅是為了解決“不平衡不充分”的發(fā)展問題，還是我國建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系中的重要內(nèi)容。特別是進入“十四五”時期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境均發(fā)生了巨大變化，區(qū)域發(fā)展面臨的問題更加復(fù)雜，因此正確認識我國區(qū)域發(fā)展的總體環(huán)境與趨勢，研判未來我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點方向具有重要意義。本文在通過總結(jié)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐創(chuàng)新，分析區(qū)域發(fā)展的總體環(huán)境與趨勢的基礎(chǔ)上，提出新階段推進實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點任務(wù)。

二、 我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的演化歷程與方向

(一) 經(jīng)濟社會發(fā)展主要矛盾的三次轉(zhuǎn)變與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

我國經(jīng)濟社會主要矛盾經(jīng)歷了三次轉(zhuǎn)變，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略也經(jīng)歷了三次重大調(diào)整。第一次是在1956年，黨的八大報告指出“我們國內(nèi)的主要矛盾，已經(jīng)是人民對于建立先進的工業(yè)國的要求同落后的農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實之間的矛盾，已經(jīng)是人民對于經(jīng)濟文化迅速發(fā)展的需要同當前經(jīng)濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”。同年，毛澤東在《論十大關(guān)系》中首次把正確處理沿海與內(nèi)地發(fā)展的關(guān)系當作新中國成立初期我國經(jīng)濟建設(shè)過程中的重大關(guān)系之一提出來。毛澤東認為“好好地利用和發(fā)展沿海的工業(yè)老底子，可以使我們更有力量來發(fā)展和支持內(nèi)地工業(yè)”?！把睾５墓I(yè)基地必須充分利用，但是，為了平衡工業(yè)發(fā)展的布局，內(nèi)地工業(yè)必須大力發(fā)展。”毛澤東的區(qū)域戰(zhàn)略思想就是通過均衡布局發(fā)展經(jīng)濟，最終走向共同富裕。這一區(qū)域經(jīng)濟思想及其策略構(gòu)想，充分考慮到了當時國內(nèi)工業(yè)布局的現(xiàn)狀，對于改變落后地區(qū)的工業(yè)狀況，乃至為后來對欠發(fā)達地區(qū)的開發(fā)，都奠定了良好的基礎(chǔ)。第二次是在1981年，在十一屆三中全會作出了“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”的戰(zhàn)略決策之后，黨對當前我國社會主要矛盾進行了深入探討。1981年，十一屆六中全會將我國進入社會主義社會以后的主要矛盾表述為“在社會主義改造基本完成以后，我國所要解決的主要矛盾，是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”。黨和國家工作的重點轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，大力發(fā)展社會生產(chǎn)力。此時的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略隨之調(diào)整為向沿海傾斜的率先發(fā)展戰(zhàn)略，進入21世紀以來又調(diào)整為涵蓋四大板塊的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。第三次是在2017年，黨的十九大報告指出：“新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”在今后的發(fā)展時期，要著手解決好發(fā)展不平衡不充分的問題，決勝全面建成小康社會，開啟社會主義現(xiàn)代化國家全面發(fā)展和建設(shè)的新征程。黨的十九大報告將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略首次提升為統(tǒng)領(lǐng)性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，正是為了解決新時代社會主要矛盾中的“不平衡不充分”的發(fā)展問題。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等一起成為新時代建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分。

(二) 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的形成過程及階段特征

我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的形成從政策特征上看可以分為三個階段：第一階段是改革開放初期，我國受到國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移影響，東部與中西部差距逐步拉大的階段，這也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略正式提出前的一段時期；第二階段是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出之后的一段時期，構(gòu)建了西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略框架，并在之后加上了生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容，提出了主體功能區(qū)戰(zhàn)略。在這一階段，東北、中部均有比較快的發(fā)展速度，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作用明顯；第三階段始于三大戰(zhàn)略統(tǒng)籌時期，國家相繼提出“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)經(jīng)濟帶等重大國家戰(zhàn)略，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)領(lǐng)地位開始顯現(xiàn)，整個國家的區(qū)域發(fā)展格局開始由條塊轉(zhuǎn)為東中西聯(lián)動[9]。黨的十九大之后，我國社會的主要矛盾發(fā)生改變。一方面，社會生產(chǎn)建設(shè)水平日益提升，綜合國力不斷增強；另一方面，經(jīng)濟落后的矛盾逐步轉(zhuǎn)化為發(fā)展不平衡不充分的矛盾，復(fù)雜性進一步提升。因此，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整為以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為引領(lǐng)的新戰(zhàn)略。將精準化的政策設(shè)計作為推動戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵[10]，為破解“社會主要矛盾”作為新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基本出發(fā)點，最終解決“不平衡不充分”的區(qū)域發(fā)展問題[11-12]。

(三) 新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的地位和作用

目前，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨區(qū)域差距較大與發(fā)展不均衡、部分地區(qū)發(fā)展活力較弱、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制有待完善、老少邊窮地區(qū)發(fā)展相對落后、海洋開發(fā)利用程度有待提高等問題。黨的十八大以來，“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同、長江經(jīng)濟帶等競相發(fā)展，聯(lián)動協(xié)調(diào)成為區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵詞。黨的十九大立足我國區(qū)域發(fā)展的國情，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作為新時代發(fā)展的主要任務(wù)，將其作為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分確定下來，具有深刻的理論和現(xiàn)實意義，象征著我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進入了全面的局面。習(xí)近平總書記強調(diào)，現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是由社會經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié)、各個層面、各個領(lǐng)域的相互關(guān)系和內(nèi)在聯(lián)系構(gòu)成的一個有機整體。現(xiàn)代化經(jīng)濟體系包含產(chǎn)業(yè)體系、市場體系、收入分配體系、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展體系、綠色發(fā)展體系、全面開放體系和充分發(fā)揮市場作用、更好發(fā)揮政府作用的經(jīng)濟體制等方面。七個方面有機結(jié)合，是適應(yīng)我國經(jīng)濟由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段的重要支撐。其中，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展體系是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的空間特征，是推動我國區(qū)域充分協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)有之義。新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略則是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要保障。當前，京津冀協(xié)同發(fā)展在重點領(lǐng)域率先突破，長江經(jīng)濟帶現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)走廊穩(wěn)步推進，西部地區(qū)經(jīng)濟增速在全國處于領(lǐng)先水平，老少邊窮在脫貧攻堅的助力下得到發(fā)展，海洋強國和陸海統(tǒng)籌成為經(jīng)濟發(fā)展新的聚焦點，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略正在扎實推進。新型城鎮(zhèn)化得到推進，城鎮(zhèn)化率有了較大的提高，城市群發(fā)展格局加速形成。新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略更強調(diào)地區(qū)間的統(tǒng)籌聯(lián)動和借力發(fā)展，公共服務(wù)均等化、人才技術(shù)對經(jīng)濟的貢獻、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展以及城鄉(xiāng)聯(lián)動等方面。

三、 我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐創(chuàng)新

(一) 區(qū)域經(jīng)濟空間格局多樣化

從國民經(jīng)濟“九五”計劃中區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展概念的提出至今，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)從一個空間發(fā)展過程上升成為我國區(qū)域發(fā)展的綱領(lǐng)性戰(zhàn)略，在理論和實踐上都得到了極大豐富，對我國區(qū)域經(jīng)濟格局產(chǎn)生深遠的影響。具體地，我國在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的實踐創(chuàng)新舉措在空間模式上主要分為以下三類：

1. 多支點布局支撐國民經(jīng)濟發(fā)展。我國的多支點布局表現(xiàn)出由大的板塊演進到單個城市的逐漸精細化特征。從“九五”計劃期末，為縮小區(qū)域經(jīng)濟差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局，我國先后出臺了一系列政策措施促進中西部地區(qū)的發(fā)展，提高中西部地區(qū)對外開放水平，增強東部地區(qū)對中西部地區(qū)發(fā)展的支持，形成了四大板塊戰(zhàn)略。四大板塊之間存在較大的差距，東西差距和南北差距并存，且各大板塊各自又存在不同的發(fā)展問題：西部地區(qū)面臨貧困落后問題，東北地區(qū)面臨蕭條衰退問題，中部地區(qū)面臨發(fā)展停滯問題。四大板塊空間格局仍然是我國區(qū)域發(fā)展政策制定和實施的主要依據(jù)之一。

四大板塊僅是以地理位置并考慮行政區(qū)劃對我國區(qū)域進行的劃分，但行政區(qū)劃并不等于經(jīng)濟區(qū)劃，同一板塊內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展特征可能存在不同，不同板塊之間的某些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展特征反而相似。在經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)的背景下，“均衡協(xié)調(diào)”更加要求中國經(jīng)濟在多極化趨勢下呈現(xiàn)多支點、多層次的空間經(jīng)濟協(xié)調(diào)，更加強調(diào)突破行政區(qū)劃的束縛，在比四大板塊劃分更細尺度上的中國經(jīng)濟各個增長極和經(jīng)濟支點之間找尋新的空間經(jīng)濟平衡。因此，城市群的概念首次在《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》中提出。在此之后，城市群的規(guī)劃與建設(shè)突飛猛進，并在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中被重點提及，由此我國在國家層面初步規(guī)劃形成了以19個城市群為支點驅(qū)動國民經(jīng)濟發(fā)展的空間格局。

中心城市是中央在城市群建設(shè)的基礎(chǔ)之上提出的又一項，在更為精細的空間尺度上的多支點布局，城市群的形成是以中心城市為支點，中心城市的發(fā)展又以城市群為依托。目前我國的中心城市大體上可以分為國家級中心城市、區(qū)域性中心城市和地區(qū)性中心城市三個層級。其中，在2018年《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》明確將西安建設(shè)成為國家中心城市之后，我國一共有包含北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州，共9個國家級中心城市，多中心城市格局的頂層設(shè)計逐漸清晰。

不斷演化發(fā)展的多支點空間布局模式作為重塑我國經(jīng)濟地理的重要動力，不斷平衡與協(xié)調(diào)我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局，拓展我國經(jīng)濟發(fā)展的空間腹地，為我國宏觀經(jīng)濟增長探索新的空間動力。

2.帶狀經(jīng)濟區(qū)成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要空間形式。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的推進離不開不同地區(qū)之間的互動。例如，勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)協(xié)同與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，地區(qū)間利益協(xié)調(diào)機制的制定和實施等。在傳統(tǒng)的行政區(qū)經(jīng)濟模式主導(dǎo)下，行政區(qū)邊界成為實體障礙，阻礙上述目標達成。因此，在點狀或塊狀的多支點空間模式的基礎(chǔ)上又形成了更高等級的帶狀區(qū)域經(jīng)濟空間組織形式。經(jīng)濟帶作為一種更為高級的區(qū)域經(jīng)濟空間組織形態(tài)，能夠高效地聯(lián)結(jié)帶動周圍不同等級規(guī)模城市的經(jīng)濟發(fā)展，在一定程度上可以優(yōu)化相對落后區(qū)域的生產(chǎn)力布局，促使區(qū)域要素配置發(fā)生積極變化，進而推動相鄰地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。

我國帶狀經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)以及發(fā)展戰(zhàn)略的實施，在空間上主要依托于交通干線，在內(nèi)容上由相對發(fā)達的區(qū)域與相對不發(fā)的的區(qū)域結(jié)合，利用交通軸線在要素跨區(qū)域轉(zhuǎn)移上的便利性，優(yōu)化沿線生產(chǎn)力布局與生產(chǎn)要素配置，促進整體經(jīng)濟發(fā)展，縮小區(qū)域間發(fā)展差距。目前我國正在實施的相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略或倡議包含：利用地區(qū)間經(jīng)濟聯(lián)系較為緊密而推動實施的京津冀協(xié)同發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等；依托交通軸線建設(shè)的長江經(jīng)濟帶以及“一帶一路”倡議；依托主要河流生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展而共建的黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略。

經(jīng)濟帶的建設(shè)是黨中央對我國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略提出的新思路，促進了區(qū)域之間的交流和聯(lián)系。推動了區(qū)域間協(xié)調(diào)機制、高層次的合作磋商機制的建立，并在一定程度上緩解了因各地間各自為政而導(dǎo)致的資源耗費與效率低下問題。這種巨大的空間上推動構(gòu)建的新發(fā)展格局為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的探索提供了更多可能，將推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高層次邁進。

從地域上看，國內(nèi)各區(qū)域內(nèi)部自行協(xié)調(diào)的難度較大。到目前為止，大多數(shù)地區(qū)的區(qū)域間協(xié)調(diào)機制還沒有完全建立，高層次的合作磋商協(xié)調(diào)機制還不夠完善，各自為政的問題還比較普遍，這是我國未來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高層次邁進過程中需要解決的重要方面。

3.網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展為中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供強大動力。網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展是我國推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐中的又一巨大成就，完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)連接了各大、中、小城市，城市間的產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、文化等各方面的聯(lián)系增多，時空距離的縮短不僅加快了中西部地區(qū)的發(fā)展腳步，也推動?xùn)|部地區(qū)的轉(zhuǎn)型升級。同時，交通的發(fā)展還能夠縮小城鄉(xiāng)差距[13]，一些代表性研究也表明交通基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)屬性推動區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，強化了區(qū)域中心城市向周邊城市的經(jīng)濟擴散效應(yīng)，促進周邊城市的經(jīng)濟增長[14]。

我國區(qū)域經(jīng)濟的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展得益于交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。1978年至2018年中國交通固定資產(chǎn)投資年均增速為18.17%，這一比例遠高于同時期GDP年均增速9.5%。大量的交通基礎(chǔ)設(shè)施投資推動了我國高速公路和鐵路運營里程突破性增長。截至2019年底，全國高速公路里程14.96萬公里，鐵路營業(yè)里程13.9萬公里，其中高鐵營業(yè)里程達到3.5萬公里(見圖1)，三者均位居世界第一。2021年2月發(fā)布的《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》繪制了一幅交通強國的宏偉藍圖，預(yù)計到2035年基本建成現(xiàn)代化高質(zhì)量國家立體交通網(wǎng)，涉及鐵路、公路、水運、民航和郵政快遞等多個方面，中國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進入一個新的發(fā)展階段。

圖1 全國鐵路與高速鐵路營業(yè)里程變化情況數(shù)據(jù)來源：《中國鐵道年鑒》(2019)與中國研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(CNRDS)。

(二) 政策尺度趨于精確化

區(qū)域的空間尺度決定了其規(guī)劃的性質(zhì)。就其對應(yīng)的空間政策而言，可分為空間中性政策與基于地區(qū)政策，前者旨在國家—區(qū)域尺度上實現(xiàn)協(xié)調(diào)均衡，后者則側(cè)重城市小尺度上的空間傾斜，二者的結(jié)合使得我國經(jīng)濟地理格局呈現(xiàn)“大分散、小集聚”的特征。當前“區(qū)域繁榮”向“人的發(fā)展”政策轉(zhuǎn)變似乎面臨一個悖論：一方面，市場失靈論甚囂塵上，“空間中性”既難作為又可能導(dǎo)致效果違背初衷，實現(xiàn)密度、距離和分割三者最優(yōu)也并非一蹴而就；另一方面，盡管2009年的世界發(fā)展報告指出應(yīng)該最少且最后使用這種空間干預(yù)政策，但現(xiàn)實中地區(qū)政策實踐仍然十分普遍，這種“萬金油”式的空間政策會給問題地區(qū)帶來非常嚴重的“藥物依賴性”，從而導(dǎo)致一系列政策重疊、沖突，惡化區(qū)域一體化的制度環(huán)境。

新中國成立后，“工業(yè)西進”戰(zhàn)略的推進使我國一直保持區(qū)域經(jīng)濟“二分法”格局——沿海和內(nèi)地，這時的政策意圖是要扭轉(zhuǎn)過去工業(yè)布局不均衡的格局。改革開放后，“兩個大局”開始分化為“三大地帶”，沿海優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略將我國區(qū)域發(fā)展的梯度拉開，這是市場化轉(zhuǎn)型過程中市場選擇和政府干預(yù)交叉形成的。21世紀以來，東北地區(qū)從“三大地帶”中析出，“四大板塊”格局基本形成，這是政府干預(yù)下的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。2010年的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》與“十三五”期間提出的三大戰(zhàn)略意在加強東中西東北聯(lián)系、統(tǒng)籌海陸，扭轉(zhuǎn)之前東西部發(fā)展差距較大的局面，近來關(guān)于南北差距的研究方興未艾，協(xié)調(diào)經(jīng)濟帶之間的發(fā)展關(guān)系將成為這一尺度上的關(guān)鍵問題。

因此，鑒于勞動力不完全流動、市場的區(qū)域性分割以及產(chǎn)業(yè)集聚帶來的空間外溢，理論上占優(yōu)的“空間中性”政策往往泛化而被扭曲，“基于地區(qū)”的干預(yù)政策更容易實施。當前，我國沿海的珠三角和長三角基本實現(xiàn)了人均收入水平的空間均衡，具備實施“空間中性”戰(zhàn)略的現(xiàn)實基礎(chǔ)，但在大尺度上仍然存在梯度。下一步，需要在權(quán)衡效率和公平的前提下，通過集聚經(jīng)濟的空間外溢來跨越“區(qū)域差距拉大”這一陷阱，進而形成“大分散、小集聚”的空間格局。

四、 區(qū)域發(fā)展的總體環(huán)境與趨勢

(一) 國際環(huán)境日趨復(fù)雜

2018年美國發(fā)起的對華貿(mào)易戰(zhàn)表明貿(mào)易保護主義和“逆全球化”的理念已經(jīng)逐漸從一種聲音轉(zhuǎn)變成為國家意志。2019年末暴發(fā)至今的新冠肺炎疫情也使得發(fā)達國家制造業(yè)空心化矛盾凸顯，“制造業(yè)回流”的呼聲也越來越高。另外，科技創(chuàng)新也在影響全球產(chǎn)業(yè)布局。

1. 貿(mào)易保護主義和“逆全球化”浪潮加劇。近幾年來，“逆全球化”浪潮加劇，貿(mào)易保護主義不斷升級，全球多邊機制受挫，單邊主義和民族主義有所抬頭，典型如英國脫歐、美國大選、中美貿(mào)易戰(zhàn)。美國政府提出“美國利益至上”、對中國啟動“301調(diào)查報告”、全球堵截華為、封鎖中興通訊等高科技企業(yè)，進一步凸顯了我國產(chǎn)業(yè)跨越提升到新階段所面臨的技術(shù)封鎖和升級阻滯。我國以FDI、加工貿(mào)易和服務(wù)外包等方式低端嵌入全球價值鏈，很大程度上實現(xiàn)了產(chǎn)品升級和流程升級，但功能升級和鏈條升級則受到發(fā)達國家控制和阻擊。阻擊手段包括：制定更嚴格的質(zhì)量、安全或者環(huán)保等進入壁壘、利用代工企業(yè)專用性資產(chǎn)的投資鎖定特征和代工者間的價格戰(zhàn)，切斷其靠利潤積累獲得研發(fā)投入的通道、通過政治否決機制等進行技術(shù)封鎖、采用知識產(chǎn)權(quán)保護和行業(yè)技術(shù)標準體系等。在美國將中國視為其主要對手之后，未來一段時間，以美國為首的西方國家利益集團將會持續(xù)鼓吹“逆全球化”以及推動貿(mào)易保護主義，中國國際貿(mào)易的環(huán)境將會不容樂觀。

2. 西方發(fā)達國家的“再工業(yè)化”戰(zhàn)略。自2008年全球經(jīng)濟危機以來，西方發(fā)達國家逐步調(diào)整國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展戰(zhàn)略，提出了“再工業(yè)化”和“制造業(yè)回歸”等一系列措施。特別是在唐納德·特朗普當選美國總統(tǒng)之后，基于其“讓美國制造業(yè)再次偉大”的競選承諾，采取了諸如貿(mào)易保護、減稅等一系列激進的方式推進美國制造業(yè)回歸。在歐洲，德國的工業(yè)4.0戰(zhàn)略表明了其力圖搶占全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略制高點的雄心。歐美制造業(yè)的振興計劃說明產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的方向已經(jīng)不是用服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)去替代制造業(yè)，而是采用創(chuàng)新的方式不斷提高制造業(yè)的技術(shù)水平和附加值，以達到推動制造業(yè)和服務(wù)業(yè)雙向融合發(fā)展的目的。這種“再工業(yè)化”的戰(zhàn)略將會在某種程度上抵消我國制造業(yè)的出口競爭優(yōu)勢，在國內(nèi)消費結(jié)構(gòu)未完成轉(zhuǎn)型之前將會在一定程度上加劇我國的產(chǎn)能過剩問題，不利于我國已成熟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和高端產(chǎn)業(yè)的突破。

3. 新科技革命帶來的科技和產(chǎn)業(yè)突破。從世界經(jīng)濟史的發(fā)展歷程看，歷次經(jīng)濟危機都伴隨著全球范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)方式的變革，也催生新的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革。自上次經(jīng)濟危機以來，諸如大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、生命科學(xué)和新能源等領(lǐng)域不斷有新的發(fā)現(xiàn)和突破，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)以及新模式的不斷出現(xiàn)帶來全球產(chǎn)業(yè)分工格局的調(diào)整，不斷重塑各個國家和區(qū)域在全球產(chǎn)業(yè)價值鏈中的地位。從歷史來看，每次的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革都是后發(fā)國家實現(xiàn)“彎道超車”和“換道超車”的時間窗口[15]。在新科技革命爆發(fā)的前夕，我國一定要抓住這一歷史機遇，適應(yīng)全球產(chǎn)業(yè)變革和技術(shù)發(fā)展方向，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造升級，培育壯大新經(jīng)濟，推進信息技術(shù)與制造業(yè)深度融合，搶占全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略制高點，推進產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端。

(二) 國內(nèi)發(fā)展環(huán)境發(fā)生深刻變化

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，正處在轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，長期累積的結(jié)構(gòu)性矛盾進一步凸顯，產(chǎn)業(yè)層次低、結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)“低度化”“碎片化”“空心化”“趨同化”等問題突出，低端產(chǎn)能重復(fù)過剩與高端產(chǎn)品短缺并存的問題較為尖銳。隨著我國勞動力、土地等要素成本的上升和資源環(huán)境約束的加劇，這種高資本投入、高資源消耗、高污染排放、低成本競爭、低效率產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式已難以為繼，以低端產(chǎn)業(yè)、低附加值產(chǎn)品、低層次技術(shù)為主的產(chǎn)業(yè)格局正經(jīng)受著嚴峻的挑戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上，我國傳統(tǒng)比較優(yōu)勢喪失、結(jié)構(gòu)性矛盾加劇、經(jīng)濟下行壓力加大等新問題，促使我們必須改變以往產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的方向與路徑。

1. 居民消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變亟需深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。改革開放40多年來，我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，總量已經(jīng)躍居世界第二，工業(yè)品產(chǎn)量躍居世界第一，成為全球第一大貨物出口國。我國經(jīng)濟已經(jīng)從供給短缺轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性供給過剩，突出表現(xiàn)為日益嚴重的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題。但與此同時，我國在一些中高端產(chǎn)品和消費領(lǐng)域出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性短缺，引發(fā)了近幾年火熱的出國購物狂潮。其背后根源在于隨著我國進入中等收入國家行列，居民消費結(jié)構(gòu)在不斷升級，對中低端產(chǎn)品的需求降低，對高端產(chǎn)品的需求上升。消費已經(jīng)從過去的模仿型排浪式消費轉(zhuǎn)變?yōu)楫斍暗膫€性化、多樣化消費[16]。消費結(jié)構(gòu)的變化迫切需要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過提升改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，來推進產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端，滿足人民群眾日益增長的高質(zhì)量、差異化的消費需求。

2. 資源環(huán)境約束加劇。我國礦產(chǎn)資源和能源等人均擁有量低，資源、能源利用效率較低，隨著經(jīng)濟快速增長，除煤炭、稀土等少數(shù)礦產(chǎn)資源外，大部分礦產(chǎn)資源和能源需要依賴進口，生產(chǎn)成本不斷上升，且面臨較大不確定性。改革開放以來，我國通過發(fā)揮勞動力、土地、能源、環(huán)境價格低廉的比較優(yōu)勢，參與國際產(chǎn)業(yè)分工合作，獲得了快速的經(jīng)濟增長，但也面臨日益強化的資源環(huán)境約束。

從資源的層面來看，中國工業(yè)化進程開始以來，能源的需求數(shù)量持續(xù)上升。根據(jù)中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國能源前景2018—2050》研究報告預(yù)測，中國能源需求已經(jīng)接近峰值，將逐步下降，到2030年全國能源總量預(yù)計下降到41.8億噸標準煤，在2050年進一步下降到38.7億噸標準煤的水平并保持穩(wěn)定。但是，能源需求總量的減少并不能說明我國面臨的能源約束狀況得到了改善，如在能源總需求量下降的同時，對天然氣的需求正在快速增長。過去粗放式的發(fā)展基于我國優(yōu)越的自然資源稟賦，使得經(jīng)濟增長過度依賴生產(chǎn)要素的投入，從而陷入“資源陷阱”，在我國各類資源的開采、使用水平越過高峰開始下降之后，使得經(jīng)濟發(fā)展受到抑制，成為經(jīng)濟進一步發(fā)展的瓶頸，需要長時間來進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源替代。從環(huán)境的層面來看，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨環(huán)境約束也日益收緊，環(huán)境問題逐漸成為影響人們身體健康，制約經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。一個地區(qū)或一座城市生態(tài)環(huán)境的狀況決定了其經(jīng)濟發(fā)展的上限，因此，環(huán)境的約束成為區(qū)域發(fā)展不得不考慮的一個重要限制因素。雖然隨著近年來環(huán)境問題有所改善，但是其對區(qū)域發(fā)展的影響和限制依然存在。隨著人民生活水平的提高，人民群眾對生態(tài)環(huán)境的要求也日益提高，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級迫在眉睫。只有不斷培育和集聚人力資本、技術(shù)、信息等高端要素資源，才能打破資源環(huán)境約束，提升改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，加快要素稟賦結(jié)構(gòu)升級和比較優(yōu)勢動態(tài)轉(zhuǎn)換，形成新的產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。

3. 人口紅利狀況改變。進入21世紀后，隨著經(jīng)濟快速增長，我國勞動力工資呈持續(xù)快速上升趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)，全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資年均名義增長率為13.23%，實際增長率為10.21%。2004年以后，我國勞動力供求關(guān)系開始發(fā)生逆轉(zhuǎn)，導(dǎo)致勞動力成本進一步上升。改革開放初期，農(nóng)村大量剩余勞動力亟待向城市和工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，勞動力呈無限供給狀態(tài)。進入21世紀以來，我國農(nóng)村有效剩余勞動力數(shù)量持續(xù)下降，而勞動力需求不斷增長，勞動力供求關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化，從“民工潮”向“民工荒”轉(zhuǎn)變。自2004年以來，“民工荒”現(xiàn)象從沿海向內(nèi)地蔓延。我國以農(nóng)民工為主體的普通勞動力工資呈持續(xù)上漲態(tài)勢，導(dǎo)致勞動力比較優(yōu)勢不斷下降。在勞動力工資快速上漲的同時，我國勞動生產(chǎn)率與發(fā)達國家和世界平均水平相比仍然存在較大差距。勞動力比較優(yōu)勢已不明顯，勞動力成本過快上漲已嚴重削弱我國制造業(yè)的競爭力。隨著發(fā)達國家制造業(yè)的回歸，高端制造業(yè)也面臨嚴峻挑戰(zhàn)。在發(fā)展中國家工業(yè)化與發(fā)達國家再工業(yè)化的雙重擠壓下，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)特別是勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級迫在眉睫。

上述各方面因素的變化要求在推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段，應(yīng)當著眼更高層面、涵蓋更廣領(lǐng)域統(tǒng)籌謀劃區(qū)域發(fā)展新格局，立足突出問題、重點區(qū)域，縮小政策單元，實施差別化經(jīng)濟政策，不斷提高區(qū)域政策精準性，形成新的區(qū)域經(jīng)濟增長極，細化深化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，既是我國當前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的必經(jīng)階段，也是必然選擇。

五、 新階段推進實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點任務(wù)

(一) 優(yōu)化區(qū)域發(fā)展動力轉(zhuǎn)換路徑

經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，區(qū)域發(fā)展動力發(fā)生新一輪的轉(zhuǎn)換。一方面，投資、消費、凈出口等傳統(tǒng)要素對區(qū)域發(fā)展的驅(qū)動力遞減。另一方面，經(jīng)濟社會的發(fā)展使得人們對區(qū)域發(fā)展的質(zhì)量要求進一步提高。即隨著傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展動力的衰竭，區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，實質(zhì)是勞動生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率的提高，經(jīng)濟表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、服務(wù)業(yè)升級、高端制造業(yè)發(fā)展和城市化與現(xiàn)代技術(shù)的融合。區(qū)域發(fā)展的動力面臨著從傳統(tǒng)的要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換，這是以往區(qū)域動力轉(zhuǎn)換所未能呈現(xiàn)的，是更高層次，更為系統(tǒng)的區(qū)域動力的轉(zhuǎn)換。在經(jīng)濟下行和資源約束的雙重限制下，經(jīng)濟社會發(fā)展與改革的目標轉(zhuǎn)向了建立區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制、健全市場一體化發(fā)展機制、深化區(qū)域合作機制、優(yōu)化區(qū)域互助機制、健全區(qū)域利益補償機制、創(chuàng)新區(qū)域政策調(diào)控機制、健全區(qū)域發(fā)展保障機制等八個新方面。同時，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策規(guī)制中，更注重針對微觀主體，強調(diào)跨區(qū)域和次區(qū)域的規(guī)劃，完成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展從宏觀到微觀的轉(zhuǎn)向。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新政策的制定和優(yōu)化中應(yīng)當客觀認識不同地區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的層次，精準施策，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展。

(二) 特殊類型地區(qū)仍是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要部分

黨的十九大報告對促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出重要部署，提出要加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等特殊地區(qū)的支持力度。這些新的部署，是黨中央立足我國國情、應(yīng)對時代課題的戰(zhàn)略安排，也是進一步推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的行動指南。我國老少邊貧地區(qū)由于自然條件不利以及經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實現(xiàn)貧困地區(qū)群眾生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)和前提，也是之前老少邊貧地區(qū)“精準扶貧”工作的重點任務(wù)。因此，在新階段，應(yīng)繼續(xù)著力加強老少邊貧地區(qū)交通、水利、能源、信息和物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。特別地，在沿邊地區(qū)，盡管新中國成立以來經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)取得了巨大的成就，但目前發(fā)展也遇到了諸多不可忽視的問題，總的來看，我國沿邊經(jīng)濟發(fā)展的主要問題有以下五點：其一，沿邊經(jīng)濟發(fā)展的外生性和不確定性仍然顯著。其二，沿邊經(jīng)濟的總體發(fā)展水平較低，缺乏工業(yè)基礎(chǔ)且不成規(guī)模。其三，沿邊經(jīng)濟發(fā)展政策的差別化、針對性和傾斜度不足。其四，沿邊地區(qū)與周邊國家和地區(qū)的合作機制不健全。其五，口岸管理水平滯后。當前，國家對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和對外開放更加重視，“一帶一路”倡議被稱為中國進入“對外開放4.0時代”的標志。沿邊地區(qū)作為對外開放，尤其是內(nèi)陸開放的直接窗口，需要從國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的高度，在國家相關(guān)部門的支持配合下，緊緊把握“一帶一路”倡議的政策紅利，結(jié)合擴大沿邊開放的實際需要，加快發(fā)展沿邊開放經(jīng)濟。

(三) 統(tǒng)籌推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是服務(wù)于新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)?！笆濉睍r期我國實現(xiàn)了全面脫貧，并實現(xiàn)了全面建成小康社會的階段性目標。然而，當前我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然較大，集中體現(xiàn)為以人口城市化為導(dǎo)向的人口結(jié)構(gòu)失衡、以城市擴張和農(nóng)村萎縮為主的空間失衡、以農(nóng)村承接傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)移為主的產(chǎn)業(yè)失衡、城鄉(xiāng)管理體制分割的制度失衡、忽視中小城市過渡作用的城市體系失衡。為此，中共十九大報告提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。在我國第十四個五年規(guī)劃的新發(fā)展階段，仍需將縮小城鄉(xiāng)差距作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，通過頂層制度設(shè)計促進城鄉(xiāng)互動，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。

(四) 構(gòu)建更加科學(xué)的區(qū)域政策體系

改革開放以來，區(qū)域政策為我國經(jīng)濟騰飛和區(qū)域經(jīng)濟版圖的優(yōu)化作出了歷史性的貢獻。進入新階段之后,密集的區(qū)域政策文件的出臺推動了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的深化和細化。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略的密切配合和一系列新區(qū)、改革試驗區(qū)以及區(qū)域規(guī)劃的合理匹配將大大促進我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局和體制機制改革進程。與此同時,當前區(qū)域政策也存在一些爭論和挑戰(zhàn)。一方面,區(qū)域政策出臺之后的貫徹落實面臨嚴重的問題,區(qū)域協(xié)調(diào)機制的建立和區(qū)域政策體系的完善是擺在我們面前的重要任務(wù)。另一方面,一系列區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃出臺帶來了區(qū)域政策“泛化”的質(zhì)疑,區(qū)域政策應(yīng)當力避“普惠化”傾向?？傊掳l(fā)展階段，我們需要構(gòu)建更加科學(xué)的區(qū)域政策體系，以服務(wù)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的高效實施。