摘 要：在學(xué)界和審判實(shí)踐中，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同性質(zhì)的判定還存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，這不僅導(dǎo)致國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同性質(zhì)的理論爭(zhēng)議，更引發(fā)了審判實(shí)踐的混亂。以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同和合同性質(zhì)為關(guān)鍵詞對(duì)裁判文書(shū)進(jìn)行檢索，檢索到裁判文書(shū)514篇，其中對(duì)出讓合同性質(zhì)認(rèn)定為民事合同的有325篇，行政協(xié)議的有151篇。在詳細(xì)梳理分析不同判定標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)缺點(diǎn)及應(yīng)用效果的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)將行政職權(quán)的行使作為判斷國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同性質(zhì)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。以行政職權(quán)的行使作為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)可以更加直接準(zhǔn)確的識(shí)別合同性質(zhì)，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，有效解決矛盾糾紛，解決理論和實(shí)踐中的困境。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議；民事合同；合同性質(zhì)；行政職能

中圖分類(lèi)號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００９ — ２２３４（２０22）１2 — ００78 — ０6

一、問(wèn)題的提出

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同性質(zhì)的問(wèn)題由來(lái)已久。國(guó)務(wù)院于1990年發(fā)布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，自此之后國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的文本及形式開(kāi)始走向規(guī)范化。2020年《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》頒布實(shí)施，其中在第二條共列舉了五種行政協(xié)議的基本類(lèi)型，該法條在繼承了2015年《行政訴訟法解釋》的基礎(chǔ)上又新增了三類(lèi)，并以第六款“其他行政協(xié)議”為兜底條款①。在列舉的五種行政協(xié)議中，并沒(méi)有國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定。對(duì)于該類(lèi)合同的性質(zhì)，再次引起了實(shí)務(wù)界和理論界的討論。

（一）出讓合同性質(zhì)不清導(dǎo)致法院適用訴訟模式混亂

在司法實(shí)踐中，由于行政協(xié)議的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊，即便是在最高人民法院頒布“行政協(xié)議案件的解釋”后，也依舊無(wú)法識(shí)別國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)。筆者在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)搜索包含國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的法律文書(shū)共有48321篇，其中民事案有29137篇，行政案有12889篇。繼續(xù)添加“合同性質(zhì)”的關(guān)鍵詞，檢索到法律文書(shū)514篇，其中認(rèn)定為民事合同的有325篇，行政協(xié)議的有151篇。可見(jiàn)，對(duì)于該合同性質(zhì)，在實(shí)踐中仍然存在較大爭(zhēng)議。對(duì)該合同定性不清，不僅會(huì)使相對(duì)人的利益受損，而且也不利于矛盾的化解。

國(guó)有建設(shè)土地使用權(quán)出讓合同性質(zhì)不明，造成法院適用訴訟模式混亂。面對(duì)此類(lèi)糾紛，不同法院存在不同的認(rèn)識(shí)和做法，對(duì)其適用不同的訴訟程序與審判規(guī)則。若是行政協(xié)議案件，則應(yīng)當(dāng)由行政庭受理，審查行政主體的職責(zé)、程序、條件等，依照行政訴訟的程序與規(guī)則進(jìn)行審理。若是民事合同，則應(yīng)當(dāng)由民庭受理，審查當(dāng)事人的各項(xiàng)訴訟請(qǐng)求等，依照民事訴訟的程序和規(guī)則進(jìn)行審理。在訴訟結(jié)構(gòu)方面，行政協(xié)議案件應(yīng)當(dāng)適用單向性訴訟結(jié)構(gòu)，某些權(quán)利或者資格只賦予爭(zhēng)議主體的一方。而民事合同案件則應(yīng)當(dāng)適用雙向性訴訟結(jié)構(gòu)糾紛主體雙方享有相同或者類(lèi)似的權(quán)利、資格，被告具有反訴權(quán)。

（二）出讓合同性質(zhì)不清影響行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使

對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同定性不清，不僅影響實(shí)踐中的審判工作，還影響了行政權(quán)力的行使和規(guī)制。通過(guò)對(duì)案件的檢索和梳理發(fā)現(xiàn)，此類(lèi)合同發(fā)生糾紛最多的原因?yàn)槌鲎尫轿茨馨醇s定出讓土地或未達(dá)到約定的出讓土地標(biāo)準(zhǔn)以及受讓方未能按約支付出讓金。如若將合同性質(zhì)定性為行政協(xié)議，則適用單向性訴訟結(jié)構(gòu)，作為出讓方的行政機(jī)關(guān)無(wú)法以原告的身份提起訴訟，通過(guò)司法訴訟手段解決問(wèn)題。即便行政機(jī)關(guān)擁有行政優(yōu)益權(quán)，面對(duì)拖欠出讓金的情況也無(wú)法采取有效手段收回出讓金。當(dāng)行政機(jī)關(guān)作為原告以該合同為基礎(chǔ)提起訴訟時(shí)，若審判機(jī)關(guān)以合同定性錯(cuò)誤駁回訴訟，則使行政機(jī)關(guān)失去了通過(guò)訴訟手段獲得救濟(jì)的可能，并且行政權(quán)力的行使需要規(guī)制。合同定性不清也可能會(huì)造成行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，產(chǎn)生糾紛最多的出讓方未按約定出讓土地，就是該行為的典型代表。

二、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同性質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的理論與實(shí)務(wù)現(xiàn)狀

（一）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同性質(zhì)的理論爭(zhēng)議

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的概念及判別標(biāo)準(zhǔn)模糊，存在諸多爭(zhēng)議。主要存在民事合同說(shuō)與行政協(xié)議說(shuō)兩種觀點(diǎn)，每種學(xué)說(shuō)均提出不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。持民事合同說(shuō)觀點(diǎn)的學(xué)者多以行為性質(zhì)、合同標(biāo)的作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為是行政合同的學(xué)者則將合同目的、合同內(nèi)容及行政機(jī)關(guān)的行為作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

1.民事合同說(shuō)

持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，無(wú)論是從自由平等的角度分析，或是出于限制行政權(quán)力擴(kuò)張的考慮，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的民事屬性都應(yīng)已經(jīng)確定。王利明提出以市場(chǎng)行為性作為判定合同性質(zhì)的關(guān)鍵因素。即訂立合同的行為其本質(zhì)是市場(chǎng)交易行為，則為民事合同；其本質(zhì)是行使行政權(quán)的一種方式，則為行政協(xié)議。出讓合同的本質(zhì)為市場(chǎng)交易行為，應(yīng)當(dāng)屬于民事合同的范疇①。崔建遠(yuǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)抓合同的主要方面，借鑒“近因理論”或者“直接執(zhí)行公務(wù)說(shuō)”作為判斷合同性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。以此標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，出讓合同民事因素所占比重更大，應(yīng)當(dāng)屬于民事合同②。張海鵬認(rèn)為可以根據(jù)雙階段理論將出讓合同與行政許可進(jìn)行區(qū)分，根據(jù)出讓合同的內(nèi)容確定其具有民事合同性質(zhì)。并通過(guò)比較域外立法，提出以合同標(biāo)的作為判定合同性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)③。

2.行政協(xié)議說(shuō)

持行政協(xié)議說(shuō)觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，出讓合同的目的是為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)，合同訂立實(shí)施過(guò)程中體現(xiàn)出行政因素的角度論證出讓合同屬于行政協(xié)議。韓寧認(rèn)為從出讓合同的權(quán)利、義務(wù)和內(nèi)容來(lái)看，其具備行政協(xié)議的特征，并提出以行政法上的權(quán)利義務(wù)為判斷合同性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，具體需要經(jīng)過(guò)三個(gè)階段分層次確定權(quán)利義務(wù)④。陳國(guó)棟認(rèn)為應(yīng)以行為是否具有公益性作為判斷合同的性質(zhì)的關(guān)鍵因素，即合同的目的是為了社會(huì)的公共利益而對(duì)國(guó)家土地資源進(jìn)行高效有利的管理。因此出讓合同應(yīng)屬于行政協(xié)議而非民事合同⑤。

（二）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同案件審判中判定標(biāo)準(zhǔn)各異

在司法適用過(guò)程中，對(duì)合同性質(zhì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)亦是不統(tǒng)一的，所給出的裁判依據(jù)也各有不同。通過(guò)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)的檢索，以“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同”和“合同性質(zhì)”為關(guān)鍵詞，選取10篇判例對(duì)合同性質(zhì)的判斷理由進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。這10例判決，法院級(jí)別以最高人民法院和各省高級(jí)人民法院為主，涉及到出讓合同的定性、主體資格認(rèn)定、當(dāng)事人違約等。并且選取的案例，均對(duì)作為爭(zhēng)議焦點(diǎn)的出讓合同的性質(zhì)問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)理。不難看出，不僅各地高級(jí)人民法院對(duì)于合同的性質(zhì)認(rèn)定存在爭(zhēng)議，最高人民法院對(duì)此意見(jiàn)亦未統(tǒng)一即便是同一案件，對(duì)于合同的性質(zhì)認(rèn)定也存在差異。

對(duì)合同性質(zhì)認(rèn)定的差異，在相同案由的同一案件中，表現(xiàn)更為明顯。法院級(jí)別的不同，可能會(huì)對(duì)合同的性質(zhì)做出截然相反的判斷。（2019）粵民終2616、2617號(hào)深圳市規(guī)劃和自然資源局與世紀(jì)晶源科技公司建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛的民事裁定書(shū)中，二審法官推翻了一審法院認(rèn)為《土地使用權(quán)出讓合同書(shū)》屬于行政協(xié)議的判決，提出雙方當(dāng)事人產(chǎn)生糾紛的內(nèi)容為土地交付、賠償?shù)?，屬于民事?quán)利義務(wù)的內(nèi)容，應(yīng)納入民事案件的受理范圍內(nèi)。

法院在對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，并不會(huì)采用單一的標(biāo)準(zhǔn)，而是采用多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)綜合判斷。然而法院所采用的標(biāo)準(zhǔn)并不一致，即便是同一標(biāo)準(zhǔn)，所認(rèn)定結(jié)果亦有差異。首先，法院所采取的標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了合同主體地位、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、合同目的、行為性質(zhì)、管理職責(zé)等標(biāo)準(zhǔn)要素。認(rèn)定為民事合同的法院多以合同主體地位、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定為行政協(xié)議的法院多以合同目的、行為性質(zhì)、管理職責(zé)為標(biāo)準(zhǔn)。并且不同法院所選取的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量也不相同，有的單純以主體地位作為主要判斷標(biāo)準(zhǔn)，也有采用主體地位、合同目的、合同內(nèi)容多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作為判斷依據(jù)。其次，不同法院對(duì)于同一標(biāo)準(zhǔn)所做出的判斷結(jié)果也有所不同。例如，在以下十件典型案例中，有七例采用了合同主體地位作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。判斷為民事合同的法院認(rèn)為雙方法律地位平等，而判定為行政協(xié)議的法院則認(rèn)為雙方地位具有不平等性。最后，不同法院對(duì)于出讓合同性質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的說(shuō)理存在較大差異。有的法院對(duì)此說(shuō)理詳細(xì)，而有的法院則含糊的以依據(jù)某條規(guī)定為由一筆帶過(guò)。

由于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的定性不清，導(dǎo)致當(dāng)事人在采取司法手段尋求救濟(jì)時(shí)，不知應(yīng)如何選擇裁判法庭。

三、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同性質(zhì)爭(zhēng)議的原因剖析

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭(zhēng)議，存在諸多原因。作為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同主體的行政機(jī)關(guān)身份定性不清，行政機(jī)關(guān)既可以作為行政合同的主體，也可以成為民事合同的主體。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的內(nèi)容具有雙重來(lái)源，包含了行政合同中強(qiáng)制性規(guī)定和民事合同中平等的原則。因此采取傳統(tǒng)的以主體和內(nèi)容為定性標(biāo)準(zhǔn)的方式，無(wú)法識(shí)別國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)。

（一）行政機(jī)關(guān)身份定性不清

行政機(jī)關(guān)在訂立國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中的身份定性不清，導(dǎo)致無(wú)法以合同主體作為認(rèn)定出讓合同性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論是行政協(xié)議還是民事合同，行政機(jī)關(guān)均可作為當(dāng)事人成為締約主體。在民事合同中，行政機(jī)關(guān)是作為合同平等的一方主體，參與民事活動(dòng)。在行政協(xié)議中，行政機(jī)關(guān)是合同特殊的一方當(dāng)事人，其具有行使行政職權(quán)的職能。造成這種現(xiàn)象的原因在于，作為出讓合同標(biāo)的的國(guó)有建設(shè)用地具有特殊性，使保護(hù)公共利益與平等維護(hù)權(quán)益之間存在價(jià)值抉擇。我國(guó)建設(shè)用地歸屬于國(guó)家所有，訂立出讓合同的行政管理部門(mén)代表的是土地所有人。國(guó)家在對(duì)自然資源進(jìn)行市場(chǎng)化利用時(shí)，既要保障公共利益、維護(hù)社會(huì)運(yùn)行，也要尊重私人利益，受到平等對(duì)待。行政機(jī)關(guān)出讓土地使用權(quán)給受讓方，究竟是應(yīng)當(dāng)以公共利益為重、偏向行使管理職責(zé)，還是應(yīng)當(dāng)以尊重私人權(quán)益、偏向平等維護(hù)利益，目前尚無(wú)定論。因此行政機(jī)關(guān)在其中扮演何種角色，雙方當(dāng)事人究竟是平等主體的關(guān)系還是管理與被管理的關(guān)系仍不清晰，出讓合同的法律屬性判斷遭遇難題。

（二）出讓合同權(quán)利義務(wù)內(nèi)容具有特殊性

現(xiàn)代公法已經(jīng)通過(guò)“公法的私法化”引入了部分民事法律制度①，民事合同與行政合同內(nèi)容常有相互交織的部分存在。出讓合同權(quán)利義務(wù)來(lái)源具有特殊性、二元性，是公法與私法內(nèi)容相互交融下所必然出現(xiàn)的產(chǎn)物。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同由于涉及到國(guó)家土地的使用權(quán)問(wèn)題，其中有較大部分的權(quán)利義務(wù)條款來(lái)源于國(guó)家的管理性規(guī)定。不同于民事合同，權(quán)利義務(wù)完全由平等協(xié)商的產(chǎn)生方式，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的權(quán)利義務(wù)既來(lái)源于管理性規(guī)定，又包含民法平等協(xié)商的內(nèi)容。因此導(dǎo)致法院對(duì)于出讓合同權(quán)利義務(wù)性質(zhì)的判斷出現(xiàn)分歧。

由于行政機(jī)關(guān)在訂立合同的過(guò)程中身份具有雙重性且目前我國(guó)行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系還較為寬泛，難以為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同性質(zhì)的判斷提供明確標(biāo)準(zhǔn)。除了現(xiàn)有法律規(guī)定的典型民事合同、行政合同外，行政機(jī)關(guān)參與訂立的合同關(guān)系，很難完全排除其包含一定的行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，這也就導(dǎo)致了在判斷國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)時(shí)，存在標(biāo)準(zhǔn)模糊的情況。

四、以行使行政職權(quán)確定出讓合同性質(zhì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)

在審判中應(yīng)以訂立合同時(shí)的行為性質(zhì)，作為判斷國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)?！靶姓f(xié)議不同于一般的民事合同之處就在于，其本質(zhì)上不是一種交易的產(chǎn)物，而具有非市場(chǎng)性，這也是其應(yīng)與一般民事合同相區(qū)別，而需要在法律上單獨(dú)規(guī)定的原因所在。”②行政協(xié)議與民事合同的區(qū)別就在于其是市場(chǎng)交易行為，還是行使行政職權(quán)的一種方式。即行政機(jī)關(guān)行為存在職權(quán)因素，合同就屬于行政協(xié)議的范疇，反之則為民事合同。行政協(xié)議的目標(biāo)是為了提高管理效率、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益等行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是履行行政職責(zé)的方式之一，并不是為了市場(chǎng)交易或者經(jīng)濟(jì)受益而訂立。二者的區(qū)別就在于行政機(jī)關(guān)的行為性質(zhì)是否為職權(quán)行為。

（一）以主體、內(nèi)容、目的作為出讓合同性質(zhì)判斷因素之不足

以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的行為性質(zhì)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)在于，其規(guī)避了傳統(tǒng)此類(lèi)合同主體、內(nèi)容、目的模糊不清的約束。無(wú)論行政機(jī)關(guān)在合同訂立中扮演何種角色，其內(nèi)容是否是來(lái)自于行政強(qiáng)制性規(guī)定，目的是否是為了公共利益，均不影響合同性質(zhì)的判斷。

1.行政機(jī)關(guān)參與出讓合同過(guò)程中角色不清

在不同類(lèi)型的合同關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)并不都是位于管理者的地位。行政機(jī)關(guān)作為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的一方當(dāng)事人，其究竟是處于平等主體的關(guān)系還是管理與被管理的關(guān)系，完全取決于合同行為的性質(zhì)。即便是行政機(jī)關(guān)訂立的合同，若沒(méi)有在合同訂立過(guò)程中行使行政職權(quán)，也不能認(rèn)定其為行政協(xié)議。即是因?yàn)橛喠⒑贤男袨樾再|(zhì)，決定了行政機(jī)關(guān)在合同關(guān)系中的角色地位。

2.出讓合同的權(quán)利義務(wù)來(lái)源多樣

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，來(lái)源既包括民事法律也包括行政法規(guī)。我國(guó)目前對(duì)于行政法上的權(quán)利義務(wù)規(guī)定寬泛，在司法實(shí)踐中更是沒(méi)有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在合同中涉及到行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，也并不意味著必然涉及到行政權(quán)力的行使。若只是因?yàn)閲?guó)有土地管理的特殊性，而使行政法上的權(quán)利義務(wù)在合同上有所體現(xiàn)，并沒(méi)有行使行政權(quán)的內(nèi)容，也不能將其認(rèn)定為行政協(xié)議。并且隨著行政協(xié)議的廣泛應(yīng)用，使行政協(xié)議訂立越來(lái)越規(guī)范化。自愿、公平、有償?shù)仍瓌t不僅僅存在于私法關(guān)系中，在行政協(xié)議訂立過(guò)程中同樣適用。因此，不能夠以合同內(nèi)容作為認(rèn)定出讓合同性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。

3.作為出讓合同目的的公共利益概念模糊

因?yàn)楣怖姹旧砀拍钅：?、?nèi)涵寬泛，以合同目的是否具有公共利益為標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)法作為判斷國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。政府機(jī)關(guān)采購(gòu)辦公用品，置辦辦公場(chǎng)地，其目的也是為了機(jī)關(guān)正常運(yùn)作，維持管理秩序，從而實(shí)現(xiàn)公共利益。諸如此類(lèi)，如果以目的為識(shí)別要素，這些性質(zhì)明確的民事合同也應(yīng)劃歸為行政協(xié)議，這顯然是不合理的。

事實(shí)上，在司法裁判中采用傳統(tǒng)的主體、內(nèi)容、目的要素對(duì)合同性質(zhì)進(jìn)行識(shí)別，因?yàn)閷?duì)主體、內(nèi)容、目的要素的內(nèi)涵理解不同，即便是采用以上要素對(duì)合同性質(zhì)進(jìn)行判斷，所得出的結(jié)論也會(huì)大相徑庭。譬如在上文選取的十個(gè)典型案例中，有七例對(duì)合同性質(zhì)進(jìn)行判斷時(shí)，對(duì)主體的平等性進(jìn)行了分析闡述。而這七例案件卻并未得出統(tǒng)一的結(jié)論。在房地產(chǎn)公司與土地管理部門(mén)是否是平等的問(wèn)題上，意見(jiàn)出現(xiàn)了分歧。行政協(xié)議是否同樣屬于平等主體之間達(dá)成的合意？進(jìn)一步而言，民事合同中的平等原則是否同樣適用于行政協(xié)議？對(duì)此問(wèn)題，法學(xué)界仍未能提供清晰的答案①。

雖有合同范本的存在，可以規(guī)范出讓合同的形式，但具體內(nèi)容仍需要雙方協(xié)商確定。在目前的合同文本中，既有對(duì)出讓人和受讓人之間土地與價(jià)金互相交付的約定，也有對(duì)土地使用權(quán)行使本身的限定和規(guī)制，還有行政管理權(quán)的設(shè)定，以及違約責(zé)任與行政處罰的競(jìng)合等②。日益頻繁的土地出讓活動(dòng)，讓合同的內(nèi)容不再拘泥于合同范本的規(guī)定，變得更加豐富和完善。對(duì)合同內(nèi)容的理解不同，自然也會(huì)影響合同性質(zhì)的判斷。在此種情況下，無(wú)法再繼續(xù)依據(jù)傳統(tǒng)因素來(lái)識(shí)別合同性質(zhì)。

（二）行政職權(quán)作為判斷國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的原因

行政協(xié)議已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)管理不可或缺的一種行政方式。隨著公法私法的不斷融合，主體、內(nèi)容、目的要素均不能很好的識(shí)別出讓合同性質(zhì)。以行政機(jī)關(guān)的行為性質(zhì)，即行政機(jī)關(guān)訂立合同時(shí)是否有行使職權(quán)的行為作為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，可以有效避免傳統(tǒng)識(shí)別要素的缺陷，能夠更加直接準(zhǔn)確的識(shí)別合同性質(zhì)。

行政活動(dòng)最本質(zhì)的特征在于其行使行政職權(quán)。行政職權(quán)是指特定行政機(jī)關(guān)在其管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，對(duì)相應(yīng)情況作出處理的職責(zé)和權(quán)力③。行政協(xié)議的本質(zhì)特征在于這是一種為行使行政職權(quán)所進(jìn)行的一種行政活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)是否為行使職權(quán)而訂立協(xié)議既是行政協(xié)議區(qū)別于民事合同的重要特點(diǎn)，也是行政協(xié)議的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)①。行政協(xié)議是為了完善多樣化行政方式的一種手段，其目的仍然是為了社會(huì)公益，履行行政管理職能。只有具備行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，才能夠有訂立行政協(xié)議的資格。

而民事合同的本質(zhì)則是一種市場(chǎng)交易行為，雙方是遵循市場(chǎng)的基本規(guī)則所進(jìn)行的市場(chǎng)活動(dòng)。作為民事合同主體的行政機(jī)關(guān)，不具有單方面行使行政職權(quán)的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而行使職權(quán)訂立行政合同，其本質(zhì)是一種非市場(chǎng)行為。因此行政機(jī)關(guān)一方當(dāng)事人具有行政優(yōu)益權(quán)，享有優(yōu)于對(duì)方的權(quán)利，可以不遵循市場(chǎng)規(guī)則并享有單方定價(jià)權(quán)、合同解除權(quán)、違約懲罰權(quán)等權(quán)利。在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的履行過(guò)程中，自然資源管理部門(mén)對(duì)受讓方的土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)受讓方未按約定開(kāi)發(fā)土地，出讓方有權(quán)征收閑置費(fèi)或無(wú)償收回土地使用權(quán)。這是行使行政職權(quán)的表現(xiàn)，其目的是為了防止出讓合同受讓方損害國(guó)家和公共利益。

目前2020年《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條中所列舉的五項(xiàng)行政協(xié)議，其本質(zhì)上都是為行政機(jī)關(guān)行使審批權(quán)、征收權(quán)等法定職權(quán)而規(guī)定的一種方式，是一種替代行政行為方式。應(yīng)以此來(lái)作為區(qū)分國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）以行為職權(quán)作為判斷國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用

在司法審判中，行為職權(quán)要素已有作為識(shí)別合同性質(zhì)的實(shí)踐先例。在（2017）最高法行申195號(hào)四川省大英縣人民政府與大英縣永佳公司不履行行政協(xié)議糾紛案件中，法官已經(jīng)將政府行使職權(quán)作為判斷行政協(xié)議的構(gòu)成要素進(jìn)行論述。職權(quán)要素則是標(biāo)的要素中最主要的內(nèi)容，可以通過(guò)行為是否具備職權(quán)要素來(lái)對(duì)合同性質(zhì)進(jìn)行界定。并不局限于合同雙方的主體身份等因素。宜昌市潤(rùn)康置業(yè)公司與宜昌市夷陵區(qū)國(guó)土資源局關(guān)于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛一案中，法官同樣以國(guó)土局“為了履行土地管理的法定職責(zé)”為由，認(rèn)定合同性質(zhì)。無(wú)論是地方法院還是最高法院，已經(jīng)在判決中多次將職權(quán)要素作為判定國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的核心判斷要素。若其行為履行了行政機(jī)關(guān)職責(zé)，訂立合同是行使行政權(quán)的手段，則為行政協(xié)議。反之，在合同訂立過(guò)程中沒(méi)有行使行政權(quán)的行為，雙方訂立合同是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為，則為民事合同。

五、總結(jié)

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)不明，原因在于傳統(tǒng)的主體、內(nèi)容、目的判斷因素?zé)o法準(zhǔn)確識(shí)別合同性質(zhì)。以致出現(xiàn)采用同一判斷標(biāo)準(zhǔn)，卻對(duì)合同性質(zhì)得出不同結(jié)論的情況。因此，對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政機(jī)關(guān)行為是否行使行政職權(quán)來(lái)判斷，以達(dá)到對(duì)合同性質(zhì)準(zhǔn)確識(shí)別的目的。行政機(jī)關(guān)參與法律活動(dòng)中，并非都是充當(dāng)行使行政職權(quán)的角色。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)也應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)在訂立合同時(shí)的行為是否行使行政職權(quán)來(lái)確定。

〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>

① 《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條：公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；（三）礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議；（四）政府投資的保障性住房的租賃、買(mǎi)賣(mài)等協(xié)議；（五）符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議；（六）其他行政協(xié)議。

收稿日期：２０22 — １2 — 12

基金項(xiàng)目：中國(guó)法學(xué)會(huì)年度課題，“鄉(xiāng)村振興視閾下農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回制度研究”，項(xiàng)目編號(hào)：CLS（2021）D68。

作者簡(jiǎn)介：林萌萌（1997—），女，山東濰坊人，碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。