樊佩佩 苗國(guó)

摘 ?要 ?2022年3月以來(lái)，我國(guó)一些大城市暴發(fā)新一波新冠肺炎疫情，有的地方出現(xiàn)了社會(huì)領(lǐng)域的“次生災(zāi)害”，暴露出基層治理的薄弱環(huán)節(jié)。雖然這些地區(qū)目前已實(shí)現(xiàn)社會(huì)面動(dòng)態(tài)清零，但其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)于疫情常態(tài)化防控下具有警示作用。本文提出補(bǔ)足基層治理短板、預(yù)防“次生災(zāi)害”風(fēng)險(xiǎn)之策：強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好疫情防控和民生服務(wù)保障；厘清基層治理主體的權(quán)責(zé)劃分，明確多元社會(huì)主體的職責(zé)邊界并實(shí)現(xiàn)有效配合；走群眾路線與制定科學(xué)預(yù)案相結(jié)合，切實(shí)解決好民眾的“急難愁盼”問(wèn)題；強(qiáng)化應(yīng)急物資運(yùn)輸組織管理，建立一體化運(yùn)輸保障協(xié)同運(yùn)作機(jī)制和應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)。

關(guān)鍵詞 ?疫情防控；次生災(zāi)害；基層治理

2022年3月以來(lái)，我國(guó)一些大城市暴發(fā)以?shī)W密克戎變異株為主的新一波新冠肺炎疫情，在“外防輸入”壓力大、人口規(guī)模大且深度老齡化的大都市，猝然而至的疫情快速擴(kuò)散與實(shí)施全域流動(dòng)管制，對(duì)社會(huì)生活帶來(lái)沖擊，由于前期風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案準(zhǔn)備不足和基層治理存在的一些短板，直接或間接導(dǎo)致線下市場(chǎng)關(guān)閉、線上物流運(yùn)輸受阻和末端配送缺乏專業(yè)組織，物資“梗阻”、供應(yīng)鏈混亂推高物價(jià)甚至出現(xiàn)囤積居奇，部分群眾的基本生活保障和緊急就醫(yī)需求受到影響。

依靠“中國(guó)之治”，經(jīng)過(guò)艱苦努力，目前這些城市已取得來(lái)之不易的社會(huì)面動(dòng)態(tài)清零成果，但其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)具有警示作用：在突發(fā)公共危機(jī)下，如何確保打通民生保供“最后一公里”、社區(qū)“最后100米”，如何保障需格外關(guān)照的“一老一小”“基礎(chǔ)病患”等特殊群體生命健康通道，需要前期充分的風(fēng)險(xiǎn)感知與研判。數(shù)月來(lái)與肆虐疫情抗?fàn)幍膶?shí)踐說(shuō)明，進(jìn)一步優(yōu)化和完善基層治理，強(qiáng)化突發(fā)應(yīng)急狀態(tài)下基層治理的預(yù)警體系，未雨綢繆預(yù)防社會(huì)領(lǐng)域的“次生災(zāi)害”風(fēng)險(xiǎn)，是疫情防控常態(tài)化下鞏固前期防控成果并確?？挂叨窢?zhēng)最終勝利的關(guān)鍵。

一、應(yīng)急狀態(tài)可能引發(fā)基層治理系統(tǒng)性“次生災(zāi)害”風(fēng)險(xiǎn)

基層社區(qū)組織是國(guó)家最基礎(chǔ)的觸手，是應(yīng)急狀態(tài)下社區(qū)與外部的連接紐帶，發(fā)揮著末端應(yīng)急物資運(yùn)輸組織管理、幫扶困難群體的力量組織、民生需求信息反饋的重要職責(zé)。開(kāi)展嚴(yán)格的管控措施，對(duì)于阻隔疫情傳播起到積極作用，廣大居民都用實(shí)際行動(dòng)表示了支持，但超預(yù)期的長(zhǎng)時(shí)間封控帶來(lái)的市場(chǎng)停滯、社會(huì)需求擠壓，以及部分社區(qū)基層治理不力等問(wèn)題，可能引發(fā)社會(huì)領(lǐng)域的“次生災(zāi)害”風(fēng)險(xiǎn)。

首先，部門(mén)協(xié)調(diào)和區(qū)域統(tǒng)籌因缺乏應(yīng)急治理共同體的經(jīng)驗(yàn)而帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。突發(fā)疫情下，應(yīng)急管理工作涉及面廣、處置的綜合性和超地域性明顯，如果相關(guān)部門(mén)執(zhí)法救援力量分散、各部門(mén)平臺(tái)系統(tǒng)互不兼容、應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)范圍不斷擴(kuò)大，協(xié)調(diào)難度會(huì)不斷增加，尤其是在倉(cāng)促封控早期，會(huì)出現(xiàn)部門(mén)之間、條塊之間、各行政區(qū)劃之間協(xié)作不夠密切、信息溝通不及時(shí)、各類應(yīng)急隊(duì)伍協(xié)同作戰(zhàn)步調(diào)不一致等現(xiàn)象，引發(fā)多種社會(huì)問(wèn)題。

其次，疫情防控要求和物資保供需求之間不契合而帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。突發(fā)疫情下，會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性“責(zé)任—職能—分工”沖突，政府、市場(chǎng)和社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制“失靈”“失效”“失序”等情形?；鶎庸ぷ髅鎻V量大、錯(cuò)綜復(fù)雜、人手緊缺，若因風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判不夠，未能快速建立“戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急”秩序，盡管物資總體供給平衡，一些基層單元若未能及時(shí)填補(bǔ)非常時(shí)期的市場(chǎng)失靈真空，會(huì)出現(xiàn)保供危機(jī)、短缺市場(chǎng)，就會(huì)有投機(jī)行為趁虛而入，而在“毛細(xì)血管”不通暢、保供物資緊張或質(zhì)量低劣時(shí)，公眾的信任、居民的抗疫熱情就會(huì)消減，此時(shí)若有少數(shù)人制造輿論甩鍋給“清零政策”，就會(huì)激化民眾情緒，損害政府公信力。

第三，特殊群體的生活保障和就醫(yī)用藥需求受到影響而帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。突發(fā)疫情下，在人口規(guī)模大且深度老齡化的大城市，高齡老人和各種重癥患者、慢性病患者、孕婦等特殊群體的用藥、就醫(yī)，需要基層組織與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)密切溝通協(xié)調(diào)，盡快完善接診流程和配藥綠色通道，不能陷入層層加碼的“死循環(huán)”而造成延誤。雖然目前也有各種公眾參與和社會(huì)反饋的機(jī)制，但尚不系統(tǒng)不直接，當(dāng)部分緊急就醫(yī)用藥需求得不到及時(shí)響應(yīng)時(shí)，會(huì)威脅到特殊需求個(gè)體的生命安全。

二、疫情防控常態(tài)化下預(yù)防社會(huì)領(lǐng)域“次生災(zāi)害”的對(duì)策建議

在疫情防控常態(tài)化背景下，亟需補(bǔ)足基層治理短板，構(gòu)建起統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、聯(lián)動(dòng)協(xié)同的應(yīng)急管理體系。

（一）強(qiáng)化黨建引領(lǐng)基層治理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好疫情防控和民生服務(wù)保障

強(qiáng)化特殊時(shí)期的黨建引領(lǐng)保障機(jī)制，以“黨建+為民服務(wù)”夯實(shí)聯(lián)防聯(lián)控戰(zhàn)斗堡壘，解決突發(fā)應(yīng)急狀態(tài)下涉及的部門(mén)協(xié)調(diào)、社區(qū)保障和資源整合等難題。以街鎮(zhèn)為單位，通過(guò)構(gòu)建扁平化聯(lián)絡(luò)反饋機(jī)制，加強(qiáng)基層組織執(zhí)行力。充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和黨員先鋒模范作用，團(tuán)結(jié)凝聚更多黨員、群眾參與疫情防控，守望相助。社區(qū)黨建以社區(qū)—小區(qū)—樓棟為條線，通過(guò)建立社區(qū)、小區(qū)臨時(shí)黨組織和樓棟黨小組等方式，將樓棟建成堅(jiān)強(qiáng)堡壘，解決群眾的“急難愁盼”問(wèn)題。組織黨員骨干作為志愿者下沉社區(qū)，整合機(jī)關(guān)跑腿服務(wù)隊(duì)等“外圍力量”和村居報(bào)到黨員等“內(nèi)圈隊(duì)伍”，按照區(qū)、街鎮(zhèn)、村居三個(gè)層面分別組建完善醫(yī)療應(yīng)急和生活保障工作組織，依托互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院平臺(tái)，提供專人對(duì)接、專人配送服務(wù)，打通居民看病就醫(yī)的“生命線”，積極協(xié)助村居做好社區(qū)內(nèi)部民生物資托底保障。

（二）厘清基層治理主體的權(quán)責(zé)劃分，明確多元社會(huì)主體的職責(zé)邊界并實(shí)現(xiàn)有效配合

重新梳理政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大力量的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，在常態(tài)化和應(yīng)急狀態(tài)下，明確三者的職責(zé)邊界，在黨委統(tǒng)領(lǐng)下確保三大力量有效運(yùn)轉(zhuǎn)和配合。強(qiáng)化上層決策力、中層執(zhí)行力、基層戰(zhàn)斗力的三者配合，厘清基層政府、社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司以及社會(huì)組織的職能劃分，避免多重事務(wù)積壓造成基層治理效能低下的窘?jīng)r。比如，在城市靜態(tài)管理期間，上級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、劃分權(quán)責(zé)，控制物價(jià)，保障貨物運(yùn)輸通暢，嚴(yán)厲打擊疫情期間的市場(chǎng)投機(jī)行為；特殊時(shí)期的物資運(yùn)輸、分配、派送以及確診者轉(zhuǎn)運(yùn)等工作，交給專業(yè)工作組；末端配送交給未被感染的快遞物流從業(yè)人員（物流人員的嚴(yán)格疫情篩查和保障由政府提供專業(yè)公共衛(wèi)生服務(wù)）；街鎮(zhèn)基層政府負(fù)責(zé)信息收集、匯總、分類工作；社區(qū)、物業(yè)工作人員負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)照顧包括高齡獨(dú)居老人、慢性病患者、孕婦、殘障人士等特殊群體。通過(guò)政府職能下沉以及多方協(xié)同，大幅度提升應(yīng)急治理的效率，杜絕應(yīng)急管理時(shí)期社會(huì)治理職能“外包”帶來(lái)的“空心化”問(wèn)題，尤其要防范基層治理市場(chǎng)化帶來(lái)的政府失靈，避免把大量人力、物力、財(cái)力消耗在計(jì)劃的層層推行過(guò)程中。

（三）走群眾路線與制定科學(xué)預(yù)案相結(jié)合，切實(shí)解決好民眾的“急難愁盼”問(wèn)題

一是在應(yīng)急管理期間，組建含網(wǎng)格員、志愿者、樓棟長(zhǎng)、業(yè)主等在內(nèi)的社區(qū)分級(jí)管理體系，將紛繁龐雜的工作層層傳達(dá)、分解到各樓棟，社區(qū)居委會(huì)與志愿者組建科學(xué)分工的團(tuán)隊(duì)，包括外勤、內(nèi)勤、生活物資、藥品與就醫(yī)組等。二是主動(dòng)出臺(tái)特殊時(shí)期的細(xì)節(jié)管理辦法，包括社區(qū)的生活管理、道路交通管理、醫(yī)院就醫(yī)管理、超市和電商管理、用氣用電管理等；開(kāi)設(shè)“社區(qū)代配藥一站式服務(wù)專窗”，既可滿足社區(qū)兒童、老人、有長(zhǎng)期基礎(chǔ)病及術(shù)后患者的配藥需求，也可緩解運(yùn)力緊張帶來(lái)的難題，提高社區(qū)代配藥志愿者的工作效率。三是推進(jìn)社會(huì)面民生信息反饋機(jī)制，有利于掌握并及時(shí)解決困難群體的生活難題，也有利于不斷改進(jìn)完善預(yù)案，有助于穩(wěn)定民心；在應(yīng)急狀態(tài)下向群眾提供職能部門(mén)負(fù)責(zé)人聯(lián)系渠道，防止常規(guī)發(fā)聲渠道訴求被擠壓以致延誤，也讓需要格外關(guān)照的特殊人群的訴求得到及時(shí)回應(yīng)。

（四）強(qiáng)化應(yīng)急物資運(yùn)輸組織管理，建立一體化運(yùn)輸保障協(xié)同運(yùn)作機(jī)制和應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)

一是健全應(yīng)急物資運(yùn)輸組織管理的運(yùn)行機(jī)制。如建立“急?！奔?zhèn)洹⒎止っ鞔_、職責(zé)清晰、響應(yīng)及時(shí)、全程可控的應(yīng)急物資運(yùn)輸組織管理機(jī)構(gòu)；做好重大疫情下應(yīng)急物資運(yùn)輸保障的頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)運(yùn)力保障系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，制定針對(duì)重大突發(fā)疫情的干線應(yīng)急運(yùn)輸專項(xiàng)預(yù)案；建立各地政府有關(guān)部門(mén)間的互助合作關(guān)系，健全跨區(qū)、跨城、跨省域疫情的信息通報(bào)和共享機(jī)制，協(xié)調(diào)好突發(fā)公共衛(wèi)生事件中各種資源的跨區(qū)域調(diào)配工作，形成相互協(xié)同的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)治理共同體。二是構(gòu)建干線與末端有效銜接的應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)。將重大疫情下的應(yīng)急物資運(yùn)輸納入省市相關(guān)交通和物流規(guī)劃中，設(shè)立應(yīng)急物資儲(chǔ)備點(diǎn)、分撥點(diǎn)，制定運(yùn)力資源的保障政策，優(yōu)化節(jié)點(diǎn)布局和資源配置，充分發(fā)揮綜合運(yùn)輸系統(tǒng)的干線運(yùn)輸能力和城市交通運(yùn)輸系統(tǒng)的分撥配送能力。三是完善應(yīng)急物資運(yùn)輸“綠色通道”通行制度，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，保障信息交互標(biāo)準(zhǔn)、審批流程統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨區(qū)域聯(lián)合保障標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

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本文為江蘇省社科基金一般項(xiàng)目“江蘇構(gòu)建賦能增效型網(wǎng)格化社會(huì)治理體系研究”（編號(hào)21SHB008）的階段性成果。

（樊佩佩 ?苗 國(guó)，均系江蘇省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域現(xiàn)代化研究院社會(huì)治理中心副研究員） 【責(zé)任編輯：江民】