摘? ?要：2020年2月18日，法國總理愛德華·菲利普宣布將對法國國立行政學院（ENA）進行重大改革：將聯(lián)合包括ENA在內(nèi)的七所學院合并成一所公共行政學院（EAP），來取代ENA;還將在全國設(shè)立20個預(yù)備班，同時拿出10%～15%的名額向低收入階層傾斜，使生源地和學員階層多樣化，從而打破目前ENA精英化的傾向。另外，改革措施還包括取消畢業(yè)排名、設(shè)立核心課程等。EAP將于2022年正式招生，目前總理府正在著手制定具體的改革細則。本次改革將對法國未來高級文官的選拔、培養(yǎng)與分配產(chǎn)生重大影響。但如何解決公眾爭議所提出的問題，以及原有的ENA在新組建的EAP中發(fā)揮什么樣的作用，還有待于實施細則的頒布及在實踐過程中的觀察。

關(guān)鍵詞：法國國立行政學院 畢業(yè)排名制度 精英化傾向 法國公共行政學院

法國國立行政學院（？魪cole Natinale d’Administration，ENA）自1945年建校以來，已為法國培養(yǎng)和輸送了大批優(yōu)秀的管理人才，被譽為法國“高級文官的搖籃”。法國最近的六位總統(tǒng)中，有四人畢業(yè)于該校。在多年的發(fā)展中，ENA雖已進行多次改革與完善，但目前仍存在培訓對象精英化、畢業(yè)排名制度遭詬病等諸多問題，受到越來越多的批評。2019年4月底，法國總統(tǒng)埃馬紐埃爾·馬克龍（Emmanuel Macron）建議“廢除”ENA。他委托律師弗里德里克·蒂里耶茲（Frédéric Thiriez）就此問題起草調(diào)研報告。2020年2月18日，法國總理愛德華·菲利普（Edouard Philippe）根據(jù)蒂里耶茲報告的建議，宣布將組建一所公共行政學院（？魪cole d’Administration Publique，EAP）來取代ENA，用于專門培訓法國的高級文官。改革后，所有的學員將進行為期6個月的核心課程學習，同時取消畢業(yè)排名制度[1]。這將是ENA70多年發(fā)展歷史上的一次重要改革，對法國未來高級文官的選拔、培養(yǎng)與分配產(chǎn)生重大的影響。

一、法國國立行政學院辦學現(xiàn)狀

ENA隸屬總理府，主要從事法國高級文官的選拔、培養(yǎng)與分配工作，面向大學畢業(yè)生、在職公職人員及其他社會人員招生，被招錄的學員將接受27個月的培訓，培訓結(jié)束后按照畢業(yè)排名，被安排到國家行政機關(guān)或其他公共機構(gòu)擔任高級文官。

（一）招錄制度

目前，ENA的入學考試有三種：外部考試、內(nèi)部考試和第三種考試。ENA之父——米歇爾·德勃雷（Michel Debré）在學院建立之初就提出了雙重考試制度，即外部考試和內(nèi)部考試相結(jié)合。通過外部考試招收受過嚴格高等教育的大學畢業(yè)生，通過內(nèi)部考試招收具有一定實際工作經(jīng)驗的在職官員（serving officials）[2]。從1983年起，ENA增加了第三種考試，面向除大學生和公職系統(tǒng)以外的人員，使招生來源更加多元化[3]。另外，根據(jù)2004年3月29日政令，三種考試全部對歐盟籍公民開放，吸引歐盟其他國家的人員到ENA學習，從而發(fā)揮ENA在培養(yǎng)歐盟其他國家高級文官中的作用。[4]

考試分為初試（筆試）和復(fù)試（口試）兩個部分。筆試部分包括：公共法律方面的評論文、經(jīng)濟方面的評論文、常識方面的評論文、對一篇長達40～70頁的文獻（關(guān)于歐洲法律和政策）編寫摘要，第五門考試科目由考生從數(shù)學、行政管理學科或語言等學科中選擇一門[5]。通過筆試的考生進入復(fù)試階段，該階段采用口試的形式，時長為45分鐘?？谠噧?nèi)容涉及公共財政、國際政治、外語能力，從一般常識到私人問題，內(nèi)容包羅萬象。

（二）培訓制度

學院對被錄取的學員進行27個月的培訓，在培訓期間，學員享受國家高級文官待遇，每月領(lǐng)取薪水。培訓分為三個階段：課堂教學、實習、專業(yè)提升①。其中教學和實習時間為24個月，專業(yè)提升階段為3個月，實習有4次，共計63周。[6]

實習分為歐洲階段（7個月）和地方階段（8個月），地點在國際組織以及歐洲與地方行政部門。課堂教學階段學員的學習內(nèi)容包括7門課程：歐盟事務(wù)、中央和地方關(guān)系、公共管理、經(jīng)濟、法律、外語和計算機。除了外語和計算機，其他課程都采用案例教學的方式進行[7]。3個月的專業(yè)提升階段屬于深度學習期，采用團隊合作的形式，每5～6個人組成一組，目的是讓學員學會團隊合作以及掌握解決實際問題的能力。

（三）分配制度

ENA的分配制度與畢業(yè)排名制度相關(guān)，排名與崗位的安排直接掛鉤。學員在校期間所有的實習和考試成績都會記錄在案，在畢業(yè)前每個學員都有一個名次，畢業(yè)生嚴格按名次順序挑選政府所提供的空缺職位。按照慣例，只有排名前15的畢業(yè)生才有機會進入國家行政法院、國家審計法院和財政稽查署等具有較強吸引力的部門任職。

二、法國國立行政學院改革的背景

長期以來，ENA的學員主要來自精英階層的家庭，一般階層家庭的孩子很難獲得學習機會。目前的畢業(yè)排名制度導致學員過于看重成績與排名，這也帶來一系列的不良后果。另外，ENA的改革也是為了化解“黃背心”運動②的社會危機及考慮地方分權(quán)改革的需要。

（一）畢業(yè)考試排名的弊端

排在前幾名的學員可以選擇到行政法院、財政部、審計法院、駐外使館等部門任職，排在后面的學員很可能到外省任職[8]。因此，為了能得到一個名次，最終得到一個好的職位，每個學員對每一個學習環(huán)節(jié)、每一次案例作業(yè)和每一次考試都極其重視，從而使培訓的效果得到了保障。

但另一方面，畢業(yè)排名也有諸多的弊端。畢業(yè)排名的競爭氛圍無形中給學員的身心帶來了巨大的壓力，同時也讓學員過于關(guān)注排名考核，而不注重實際能力的提高。另外，分配只根據(jù)排名來選擇職業(yè)，而不考慮學員的興趣與實際能力。因此，畢業(yè)排名制度遭到越來越多的質(zhì)疑與反對。

（二）培養(yǎng)對象過于精英化

據(jù)法國《金融時報》（FranceInfo）報道，大多數(shù)學員的父母是干部，自從學校成立以來，這一比率一直在上升。1950年，父親是干部的學員比率為45%;到2014年，這一比率竟上升至70%[9]。ENA現(xiàn)任院長帕特里克·杰拉德（Patrick Gerard）也承認，“學院目前僅有19%的學員來自工薪階層背景的家庭”。[10]

另外，ENA入學考試的難度較大，它要求考生不僅具備國家行政管理主要專業(yè)的廣博而扎實的知識，還要具備多種能力?？忌ㄟ^嚴格的筆試（初試）篩選后，還要參加更加嚴酷的口試（復(fù)試）?？谠嚨膬?nèi)容涵蓋非常廣泛，上至科技政治，下至人文世俗。這樣的能力要經(jīng)過長期的訓練才能獲得，而出身工薪階層家庭的學生很難通過這樣的考試。法國社會學家安娜貝爾·阿魯什（Annabelle Allouch）指出，“教育社會學研究顯示，口頭技能在人群中分布不均，家庭文化與學校文化越接近，學生就越容易正確地表達自己”[11]。因此，來自中等及以下階層家庭的孩子，雖然在筆試中能取得好的成績，但因社會地位、穿著和言行談吐等原因，同時受到考官因種族、性別等主觀判斷的影響，有可能無法獲得理想的成績。

（三）化解社會危機的需要

2019年春，馬克龍總統(tǒng)在“黃背心”危機過后的一次演講中指出：“法國高級文官離人民太遠了，該制度與我們現(xiàn)在的社會水火不容，一切都必須改變，讓我們從廢除ENA開始吧?！盵12]為了平息這場危機，馬克龍?zhí)岢隽艘幌盗懈母锎胧?，其中改革ENA現(xiàn)行的高級文官選拔與培養(yǎng)制度，用EAP來取代ENA，是他的一項重要改革，其實質(zhì)是為了化解當前的社會危機。

（四）地方分權(quán)改革的要求

法國是一個中央集權(quán)的國家，但近年來法國政府一直在推動地方分權(quán)制改革，未來將會有更多ENA的畢業(yè)生進入地方工作。為了應(yīng)對這一新變化，除了加強學員的地方實習外，在課程安排方面應(yīng)加強對地方政府管理的學習，培養(yǎng)他們處理地方事務(wù)的能力。

三、法國國立行政學院改革的主要舉措

蒂里耶茲團隊聽取了超過250場聽證會以及與行政部門的討論，最終提出了一份長達95頁的方案。在方案中，蒂里耶茲提出了42項關(guān)于國家高級文官的選拔與培訓、工作招聘、職業(yè)發(fā)展、工作流動和人員薪酬等方面的改革建議。隨后法國總理菲利普宣布了此方案，其中ENA改革方面的內(nèi)容主要包括：合并包括ENA在內(nèi)的七所學院，更名為EAP，取消畢業(yè)排名;對招生、課程等方面進行改革與完善。

（一）改組國立行政學院，更名為公共行政學院

2019年4月25日，馬克龍總統(tǒng)提出將撤銷ENA，他指出：“要進行這項改革，我們必須終結(jié)ENA?！盵13]但在法國總理菲利普最終提出的改革方案中，并沒有廢除ENA，而是將其改組為EAP，并且還將培訓工程師。他解釋說，“ENA本身將被一所職權(quán)范圍更廣的公共行政學院——EAP所取代，不過ENA品牌將保留用于國際目的，主要培訓歐盟工作人員，培訓內(nèi)容主要涉及歐洲問題等”。[14]

因此，改革后ENA這一名稱將不復(fù)存在，而被EAP所替代。另外，新組建的EAP將由法國國立行政學院、法官學院、警察學院、監(jiān)獄管理學院、公共衛(wèi)生高等研究學院、國家社會保障學院和國家領(lǐng)土研究所組建而成[15]。新組建的EAP將轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€高等教育和研究機構(gòu)或成為行政部門的一個內(nèi)部學院。[16]

（二）招生名額向低收入階層傾斜

圖盧茲商學院教授阿蘭·克拉斯菲爾德（Alain Klarsfeld）指出：“ENA已成為諸多法國人憎恨的象征——精英主義。”[17]近幾十年的研究顯示，盡管入學考試對每個人都開放，但錄取的往往是父母為高級文官或大公司總裁等精英管理階層的學員，工薪階層家庭的學員入學機會越來越少。為了打破這一局面，在招生方面提出了兩方面的措施：一是法國各大區(qū)設(shè)立預(yù)備班;二是招生向中下階層家庭考生傾斜。

首先，為了確保生源地域多元化，EAP將在全法各地設(shè)立20個預(yù)備班，將根據(jù)一定的標準選拔學生，并進行分組，為來自法國各地的年輕人鋪平道路[18]。其次，為了確保平等與民主，改革當前ENA精英化的傾向，讓EAP的學員來源更加多元化，招生的一半名額留給大學畢業(yè)生，另一半的名額留給專業(yè)人員。同時在招生時將向低收入群體傾斜，學院將每年招生計劃的10%～15%留給出身工薪階層的考生[19]。通過這樣一項特別的計劃，讓工薪階層家庭的孩子有機會進入EAP學習。

（三）共修核心課程

目前，法國行政、司法、警察、衛(wèi)生等不同領(lǐng)域的文官培訓各自為政，為了打破這種割據(jù)的現(xiàn)狀，新的改革方案建議新生進入EAP后集中進行為期6個月的核心課程學習。課程內(nèi)容包括：3周軍訓、3周全民服務(wù)、2周集中課程學習（內(nèi)容涉及行政組織、道德和管理等方面的知識）。剩下的4個月將到基層實習，學員將被派到政府機構(gòu)、醫(yī)院、法院、警察局等部門實習。學員通過相互協(xié)作，共同努力，對現(xiàn)實中遇到的各種問題做出判斷，并提出解決建議[20]。6個月的核心課程結(jié)束后，學員將回到各自申請的學校繼續(xù)學習。

（四）取消畢業(yè)排名

本次改革的另一大舉措是取消畢業(yè)排名，這一改革動搖了ENA畢業(yè)生的終身精英地位。在公布的改革方案中明確指出，取消排名，改革現(xiàn)有的分配制度對于將來新組建學院的發(fā)展至關(guān)重要。在未來的學院培訓中，必須取消畢業(yè)排名，以便學員專注于他們的學業(yè)。選拔出的職位將與學員的愿望和政府的愿望相吻合，并有可能由一個委員會挑選候選人擔任某一職位”[21]。改革后的職位分配將賦予國家用人單位更多的畢業(yè)生選拔權(quán)，用人單位選擇他們認為最合適的畢業(yè)生，而不是僅僅按照成績的排名接收相應(yīng)畢業(yè)生。[22]

目前，排名最靠前的畢業(yè)生可以自動進入國家機構(gòu)的高層職位?？_琳·吉雷利（Caroline Girelli）是法國國防部的公務(wù)員，她也極力反對排名制度，認為ENA剛畢業(yè)的學員不應(yīng)該立即進入最負盛名、職業(yè)軌跡最快、工資最高的行政機構(gòu)。相反，他們應(yīng)該在巴黎以外的地方工作至少10年，這樣人們才能看到他們是否有資格擔任高級職務(wù)。[23]

四、法國國立行政學院改革展望

法國高級文官選拔與培養(yǎng)方案已經(jīng)公布，這些方案是針對當前法國高級文官的培養(yǎng)所存在的弊端提出來的，改革方案宣布后得到了各方廣泛的肯定，但也存在一些亟需解決的問題。

第一，新的公共行政學院如何管理？新組建的EAP是不是以ENA為主體合并其他6所學院？方案中并沒有明確這一點。另外，新組建的EAP是將幾所學院合并起來另外選址，還是保持各校校址不變？ENA從2005年1月除保留巴黎一處校址外，總部搬遷至“歐洲之都”斯特拉斯堡[24]。EAP的其他幾所學院又在巴黎、波爾多、雷恩等城市。如此分散、龐大的校區(qū)，如何加以管理，亟需解決。

第二，如何保持案例教學的特色？案例教學是ENA的一大特色。ENA的學員在學校期間要學7門課程，每門課平均15個案例，兩年下來，大小案例要做100多個[25]。另外，法國國立行政學院教學案例年更換率為60%[26]。如何保證源源不斷的最新案例？如果確保新加入的其他幾所學院采用案例教學，并使之作為EAP的特色，就必須有一套教學保障機制，并且通過長期的堅持與努力，才能達到ENA案例教學的水平與特色。

第三，如何兼顧并滿足各類高級文官的培訓需求，是核心課程內(nèi)容設(shè)置必須思考的問題。來自司法部門的一名官員指出，“目前一名法官的培訓時間僅為31個月，卻還要與其他人一起參加6個月的核心課程，因此我們堅決反對，必須保證教學質(zhì)量”[27]。地方法官聯(lián)合會（USM）主席席琳·帕里索（Céline Parisot）也指出：“3個月的軍訓對地方法官來說沒有意義。司法機構(gòu)是獨立的，地方法官不應(yīng)在那里學習走路或響應(yīng)命令，這與目前國家法官學院的教育目標背道而馳。”[28]

法國總理府委托公共職務(wù)、初等教育、高等教育三位部長組建團隊研究并細化改革方案。無論如何，本次改革勢必對法國未來高級文官的選拔、培養(yǎng)與聘任產(chǎn)生重大的影響。其中原有的ENA在新組建的EAP中發(fā)揮什么樣的作用，是公眾較為關(guān)心的一個問題。具體的成效及現(xiàn)存的一些問題如何解決，值得進一步觀察。

注釋：

①專業(yè)提升是指專題性的專業(yè)能力提升培訓。

②2018年11月以來，法國連續(xù)數(shù)月爆發(fā)的“黃背心”運動，部分原因是反對政治體制中的精英主義。示威者批評以ENA畢業(yè)生為代表的政治精英高高在上、無視人民的疾苦。

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編輯 呂伊雯? ?校對 娜迪拉·阿不拉江