肖潔

(南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 211816)

一、引言

就業(yè)是女性實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值、提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的重要路徑，是推進(jìn)女性全面發(fā)展和男女平等的重要基礎(chǔ)。中華人民共和國(guó)成立之初，黨和政府實(shí)施的女性就業(yè)政策使得女性以前所未有的速度與規(guī)模進(jìn)入社會(huì)勞動(dòng)領(lǐng)域。統(tǒng)一的勞動(dòng)力分配制度、工資分配制度和集體福利制度有效實(shí)現(xiàn)了女性的高就業(yè)率和男女同工同酬。改革開(kāi)放以后政府對(duì)就業(yè)市場(chǎng)的干預(yù)度減弱，針對(duì)女性的就業(yè)歧視逐漸顯性浮現(xiàn)。為切實(shí)保障女性就業(yè)權(quán)益，政府不斷完善女性就業(yè)政策體系，女性就業(yè)規(guī)模逐年穩(wěn)定增長(zhǎng)。截至2019年底，我國(guó)女性就業(yè)人員33467.5萬(wàn)人[1]，相較1978年增加了16209.1萬(wàn)人[2]。但整體而言，女性就業(yè)層次較低、就業(yè)機(jī)會(huì)不均等、與男性薪資差距拉大的趨勢(shì)并未發(fā)生根本改變。如何優(yōu)化政策，消除政策頂層設(shè)計(jì)與政策實(shí)踐結(jié)果間的偏差是當(dāng)前女性就業(yè)政策制定亟待解決的重要問(wèn)題。

本文基于文本挖掘的方法，以近十年來(lái)中央層面女性就業(yè)保障政策文本為研究對(duì)象，通過(guò)語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析提煉政策的主題與特點(diǎn)，運(yùn)用PMC指數(shù)模型量化分析女性就業(yè)保障政策的優(yōu)勢(shì)與不足，評(píng)估政策質(zhì)量，為政策優(yōu)化與實(shí)施提供決策支持。

二、相關(guān)研究回顧

政策評(píng)價(jià)通常依據(jù)一定的主觀價(jià)值判斷和客觀標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共政策本身及政策效應(yīng)作出綜合分析與判斷[3]，評(píng)價(jià)結(jié)果為下一輪政策規(guī)劃提供參考。當(dāng)前政策評(píng)價(jià)的研究主要從兩個(gè)維度展開(kāi)：一是對(duì)政策文本本身的分析，二是對(duì)政策實(shí)踐效果的評(píng)價(jià)。前者關(guān)注政策方案的合理性、協(xié)調(diào)性和完整性；后者綜合考察政策全過(guò)程，側(cè)重追蹤評(píng)價(jià)政策執(zhí)行狀況及其社會(huì)效應(yīng)。政策評(píng)價(jià)的框架通常由三部分構(gòu)成：評(píng)價(jià)指標(biāo)和模型的確立、評(píng)價(jià)對(duì)象的信息收集、指標(biāo)模型分析。

政策評(píng)價(jià)方法的分析范式經(jīng)歷了從實(shí)證本位到規(guī)范本位再到復(fù)合主義本位的三次轉(zhuǎn)換[4]。早期政策評(píng)價(jià)研究受科學(xué)行為主義影響，強(qiáng)調(diào)實(shí)證分析，主要運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)模型，通過(guò)社會(huì)實(shí)驗(yàn)與數(shù)理分析評(píng)估政策。1970年代后實(shí)證本位分析讓位于質(zhì)性取向的規(guī)范本位分析，強(qiáng)調(diào)政策分析的“價(jià)值涉入”，價(jià)值預(yù)設(shè)是政策決策的前提和基礎(chǔ)，代表性的3E評(píng)估架構(gòu)和五類評(píng)估法通過(guò)價(jià)值評(píng)估和判斷衡量政策投入、政策績(jī)效及政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度。但上述兩種分析范式均存在一定的缺陷。量化評(píng)價(jià)堅(jiān)持價(jià)值中立，忽視了個(gè)體主觀情感和價(jià)值取向?qū)?jīng)驗(yàn)事實(shí)的影響，指標(biāo)設(shè)置的主觀性較強(qiáng)，數(shù)據(jù)精度不高，無(wú)法深入分析政策文本；質(zhì)性政策評(píng)價(jià)的科學(xué)客觀性相對(duì)不足，結(jié)論推廣性有限。當(dāng)前政策評(píng)價(jià)研究?jī)A向于兩種取向的結(jié)合，經(jīng)典理論預(yù)設(shè)與經(jīng)驗(yàn)實(shí)證分析雙向互動(dòng)[5]，運(yùn)用多元化復(fù)合分析框架評(píng)估政策。

國(guó)內(nèi)政策評(píng)價(jià)研究多運(yùn)用以實(shí)證為手段的復(fù)合分析方法，如適用于政策效果評(píng)價(jià)的信息熵與TOPSIS綜合分析、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、因子分析評(píng)價(jià)、灰色關(guān)聯(lián)度算法、層次分析與模糊綜合評(píng)價(jià)，適用于政策文本評(píng)價(jià)的BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)分析、TF-IDF算法、內(nèi)容分析法和PMC指數(shù)模型。其中PMC指數(shù)模型的構(gòu)造以O(shè)mnia Mobilis假說(shuō)為基礎(chǔ)[6]，是2015年后引入國(guó)內(nèi)的較為前沿的政策評(píng)價(jià)方法[7]，目前已被廣泛運(yùn)用于各類政策文本的分析[8-12]。Omnia Mobilis假說(shuō)認(rèn)為萬(wàn)事萬(wàn)物不僅是運(yùn)動(dòng)變化的，而且彼此之間相互聯(lián)系[6]，因此在設(shè)置模型參數(shù)指標(biāo)時(shí)應(yīng)盡可能廣泛地將所有相關(guān)的變量納入進(jìn)來(lái)。該模型基于文本挖掘設(shè)置二級(jí)指標(biāo)變量，能夠相對(duì)有效地提高評(píng)價(jià)指標(biāo)的客觀性和評(píng)價(jià)精度。模型適用性廣泛，不僅可以用于單一政策文本的分析，而且可以評(píng)估同主題多項(xiàng)政策之間的內(nèi)部一致性，并以曲面圖的形式直觀呈現(xiàn)政策的優(yōu)勢(shì)與缺陷。

當(dāng)前我國(guó)女性就業(yè)保障政策評(píng)價(jià)的研究主要圍繞政策主題分類、政策執(zhí)行狀態(tài)評(píng)估、政策實(shí)踐的問(wèn)題及優(yōu)化展開(kāi)。研究方法以傳統(tǒng)思辨性分析為主，專業(yè)政策評(píng)價(jià)方法運(yùn)用較少。楊慧從就業(yè)階段角度將女性就業(yè)保障政策分為職業(yè)進(jìn)入保護(hù)、職業(yè)發(fā)展保護(hù)和職業(yè)退出保護(hù)三類[2]。何雅菲運(yùn)用目標(biāo)、工具、功效的三維框架分析政策文本，指出我國(guó)女性就業(yè)保障政策以政府命令型為主，以市場(chǎng)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和自愿型政策為輔[13]。政策執(zhí)行和政策效果層面，我國(guó)女性就業(yè)保障政策與人口生育政策之間存在協(xié)調(diào)失靈的問(wèn)題[13]，無(wú)法有效緩解女性就業(yè)歧視[14]。統(tǒng)一女性就業(yè)保障的立法精神[15]，構(gòu)建多元支持的社會(huì)福利制度有助于問(wèn)題的解決[14]。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)政策文本的選擇

研究以“女性就業(yè)”“婦女就業(yè)”“女性創(chuàng)業(yè)”“女職工勞動(dòng)保護(hù)”等為關(guān)鍵詞，在國(guó)務(wù)院、中央各部委網(wǎng)站以及北大法意、北大法寶等專業(yè)法律數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行搜索，篩選時(shí)間設(shè)置為2010年1月到2020年1月，初步獲得中央層面以女性為政策對(duì)象的就業(yè)保障政策76項(xiàng)(簡(jiǎn)稱“政策樣本”)。本研究基于政策樣本的文本挖掘結(jié)果提煉政策主題與特點(diǎn)，設(shè)置PMC指數(shù)模型的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并選擇26項(xiàng)現(xiàn)行有效的、具有一定代表性的政策作為研究的分析樣本(見(jiàn)表1)。

表1 PMC指數(shù)模型中的女性就業(yè)保障政策一覽表

(二) 研究方法——PMC模型的構(gòu)建

1．變量設(shè)定與參數(shù)設(shè)置。研究將合并后的政策樣本導(dǎo)入ROSTCM6.0軟件，對(duì)文本作分詞處理后提取高頻詞，剔除“各級(jí)”“進(jìn)一步”等無(wú)分析意義的詞語(yǔ)后進(jìn)行語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析，生成女性就業(yè)保障政策的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)知識(shí)圖譜。圖1直觀地反映了政策的核心結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵詞間的輻射度。圖中節(jié)點(diǎn)大小反映關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻率；連線的粗細(xì)和箭頭反映關(guān)鍵詞間的聯(lián)系強(qiáng)度和聯(lián)系方向。圖中“服務(wù)”位于知識(shí)圖譜的中心位置，作為女性就業(yè)保障政策的核心輻射完善服務(wù)、教育服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)、管理服務(wù)等維度；“就業(yè)”作為女性就業(yè)保障政策的主旨，輻射促進(jìn)就業(yè)、提高就業(yè)、就業(yè)發(fā)展、落實(shí)就業(yè)等目標(biāo)；“培訓(xùn)”作為女性就業(yè)保障政策的重要路徑，輻射技能培訓(xùn)、職業(yè)培訓(xùn)、家政培訓(xùn)、就業(yè)培訓(xùn)、培訓(xùn)政策等內(nèi)容。

圖1 女性就業(yè)保障政策的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)知識(shí)圖譜

本研究參考女性就業(yè)保障政策的特點(diǎn)，結(jié)合文本挖掘結(jié)果和相關(guān)政策評(píng)價(jià)研究的指標(biāo)設(shè)置，確定了本文女性就業(yè)保障政策的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系由10個(gè)一級(jí)變量和47個(gè)二級(jí)變量組成。

X1政策性質(zhì)考察政策是否具有預(yù)測(cè)性和引導(dǎo)性，是否涉及監(jiān)管性、建議性和描述性的內(nèi)容，是否體現(xiàn)支持性特征。

X2發(fā)布機(jī)構(gòu)主要判斷政策發(fā)文主體，發(fā)文主體分為全國(guó)人大、中組部、國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家各部委和中央群團(tuán)組織五類。

X3政策主體考察政策行動(dòng)是否涉及到婦聯(lián)、企業(yè)、機(jī)構(gòu)、政府和社區(qū)等政策主體。

X4政策領(lǐng)域考察在保障女性就業(yè)時(shí)，政策是否涉及到對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、社會(huì)環(huán)境、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域的干預(yù)和調(diào)整。

X5政策時(shí)效分為長(zhǎng)期、中期、短期和超短期四類，主要考察政策是否涉及10年及以上、5～9年、1～4年，以及1年以內(nèi)的政策內(nèi)容和目標(biāo)規(guī)劃。

X6政策內(nèi)容主要判斷政策是否涉及到女性技能培訓(xùn)、人才培養(yǎng)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、扶貧幫扶、金融服務(wù)、職業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)保護(hù)、權(quán)益保障和職業(yè)退出保障方面的內(nèi)容。

X7政策評(píng)價(jià)從五個(gè)方面評(píng)估政策：政策目標(biāo)設(shè)置是否明確，政策制定依據(jù)是否充分，政策實(shí)施方案是否合理可行，政策內(nèi)容規(guī)劃是否詳細(xì)且符合實(shí)際，政策執(zhí)行主體是否責(zé)權(quán)一致、分工是否合理明確。

X8保障激勵(lì)主要考察政策是否通過(guò)監(jiān)督考核、宣傳引導(dǎo)推動(dòng)政策落實(shí)，是否重視女性就業(yè)保障的制度機(jī)制建設(shè)，是否通過(guò)資源保障激勵(lì)女性就業(yè)。

X9政策工具主要考察為政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所采取的策略。政策工具分為組織型、權(quán)威強(qiáng)制型、財(cái)政支持型和信息型四類。組織型工具涉及到政策是否通過(guò)政府配置人才和物質(zhì)資源提供公共服務(wù)，是否通過(guò)協(xié)同社會(huì)組織和特殊治理部門(mén)等方式達(dá)成政策目標(biāo)。權(quán)威強(qiáng)制型工具涉及到為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政策是否運(yùn)用政治權(quán)威如法律法規(guī)、市場(chǎng)和社會(huì)管制、民眾管制等方式來(lái)許可、限制或禁止某些行為。財(cái)政支持型工具涉及到政策是否通過(guò)調(diào)動(dòng)稅收、貸款、社會(huì)保險(xiǎn)等財(cái)政手段達(dá)成政策目標(biāo)。信息型工具涉及到政策是否采用調(diào)研和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的收集、信息支持與宣傳推廣等策略達(dá)成政策目標(biāo)。

X10政策公開(kāi)用于判斷政策文本是否對(duì)外公開(kāi)發(fā)布，不設(shè)二級(jí)變量。

表2 女性就業(yè)保障政策PMC指數(shù)模型的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2．建立多投入產(chǎn)出表。多投入產(chǎn)出表用于存儲(chǔ)和計(jì)算一級(jí)、二級(jí)變量的取值。一級(jí)變量彼此間互相獨(dú)立，其取值由二級(jí)變量的賦值加權(quán)平均得到。PMC指數(shù)模型預(yù)設(shè)每個(gè)二級(jí)變量對(duì)一級(jí)變量具有同等的重要性和影響力，因此加權(quán)計(jì)算時(shí)每個(gè)二級(jí)變量的權(quán)重相同。

表3 女性就業(yè)保障政策的多投入產(chǎn)出表

3．計(jì)算PMC指數(shù)。PMC指數(shù)計(jì)算分為三步。首先根據(jù)公式(1)和公式(2)對(duì)二級(jí)變量賦值。所有二級(jí)變量采用0、1二進(jìn)制賦值，政策文本符合或涉及到二級(jí)變量描述的內(nèi)容時(shí)賦值為1，反之賦值為0。其次根據(jù)公式(3)計(jì)算待評(píng)價(jià)政策的10個(gè)一級(jí)變量取值。對(duì)X10賦值時(shí)，如果政策對(duì)外發(fā)布取值為1，反之為0。本文26項(xiàng)政策均能公開(kāi)查閱到，X10取值均為1。最后將一級(jí)變量的取值代入公式(4)加總得到各項(xiàng)政策的PMC指數(shù)，進(jìn)行政策評(píng)級(jí)并計(jì)算反映政策缺陷度的凹陷指數(shù)。政策評(píng)級(jí)分為四檔：完美級(jí)(9～10分)，優(yōu)秀級(jí)(7～8.99分)，可接受級(jí)(5～6.99分)、不良級(jí)(0～4.99分)[18]。

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0ν1]}

(2)

(3)

Xi:一級(jí)變量取值Xi:j:二級(jí)變量取值n:第i個(gè)一級(jí)變量下的二級(jí)變量數(shù)量

(4)

凹陷指數(shù)=10-PMC

(5)

4．繪制PMC曲面。PMC指數(shù)模型根據(jù)各項(xiàng)政策一級(jí)變量的取值建立三階矩陣，在此基礎(chǔ)上繪制PMC曲面。由于X10無(wú)二級(jí)變量，且各項(xiàng)政策在該變量上的取值相同，為保證矩陣對(duì)稱性和曲面平衡性，該變量將被剔除。PMC曲面能夠直觀呈現(xiàn)政策評(píng)價(jià)結(jié)果，清晰反映各項(xiàng)政策的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。

(6)

四、政策文本的量化分析

(一) 政策文本高頻詞分析

在剔除“婦女”“部門(mén)”“各地”“全國(guó)”“國(guó)家”等分析意義較低的高頻詞后，研究整理得到女性就業(yè)保障政策前70個(gè)高頻詞。對(duì)圖1和表4進(jìn)行綜合分析可知,女性就業(yè)保障政策呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1．與國(guó)家就業(yè)方針高度契合?！笆濉焙汀笆濉币?guī)劃相繼提出了“加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)，提供優(yōu)質(zhì)高效就業(yè)服務(wù)”和“實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，加強(qiáng)就業(yè)援助，以創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)”的指導(dǎo)精神。表4排名前五的高頻詞匯“服務(wù)”“就業(yè)”“培訓(xùn)”“發(fā)展”“創(chuàng)業(yè)”，以及“職業(yè)”“積極”等排名相對(duì)靠前詞匯與國(guó)家指導(dǎo)精神高度契合，反映出我國(guó)女性就業(yè)保障政策對(duì)國(guó)家就業(yè)思路的充分貫徹執(zhí)行。

2．政策主體多元協(xié)同，強(qiáng)化婦聯(lián)作用?！皨D聯(lián)”“企業(yè)”“機(jī)構(gòu)”“單位”“政府”等高頻詞明確反映出政策實(shí)踐中多元主體協(xié)同共治、政企社多元合作的思路。“婦聯(lián)”出現(xiàn)頻次最高，并輻射加強(qiáng)婦聯(lián)、婦聯(lián)保障、婦聯(lián)組織、婦聯(lián)建設(shè)、婦聯(lián)資源等內(nèi)容，這既反映了婦聯(lián)尤其是基層?jì)D聯(lián)在女性就業(yè)保障中的不可或缺性，又體現(xiàn)了婦聯(lián)在女性就業(yè)保障中的工作方式。

3．政策內(nèi)容聚焦?！皠?chuàng)業(yè)”“家政”“貧困”“人才”“技能”“扶貧”“創(chuàng)新”“貸款”“權(quán)益”“脫貧”“服務(wù)業(yè)”等高頻詞反映出女性就業(yè)保障政策對(duì)就業(yè)困難女性幫扶和女性教育培訓(xùn)的重視。相關(guān)政策加強(qiáng)女性教育技能培訓(xùn)和人才培養(yǎng)，通過(guò)為女性提供小額金融貸款服務(wù)，助力其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。農(nóng)村地區(qū)通過(guò)巾幗脫貧行動(dòng)，城市地區(qū)通過(guò)家政扶貧工作助力女性脫貧。

4．政策規(guī)劃方向明確，執(zhí)行路徑清晰?！皺C(jī)制”“改革”“規(guī)劃”“制度”等高頻詞反映出女性就業(yè)保障政策規(guī)劃理念上對(duì)機(jī)制制度建設(shè)的重視，以改革促保障，以規(guī)劃為抓手統(tǒng)籌推進(jìn)具體工作。“建設(shè)”“落實(shí)”“宣傳”“指導(dǎo)”“完善”“建立”“貫徹”等高頻詞反映出女性就業(yè)保障的推進(jìn)有賴于多重工作方式的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！凹訌?qiáng)”“促進(jìn)”“提高”“加大”“提升”等程度性的高頻詞反映出對(duì)現(xiàn)有女性就業(yè)保障工作機(jī)制的強(qiáng)化。

表4 76項(xiàng)女性就業(yè)保障政策前70個(gè)高頻詞匯總(1)數(shù)據(jù)來(lái)源：ROSTCM6.0的文本挖掘結(jié)果。

(二) PMC政策模型分析

1．PMC指數(shù)評(píng)價(jià)結(jié)果。本研究運(yùn)用多投入產(chǎn)出表，計(jì)算得到26項(xiàng)政策的PMC指數(shù)得分。PMC指數(shù)和凹陷指數(shù)的得分高低反映了政策文本在評(píng)價(jià)指標(biāo)上的覆蓋度和政策質(zhì)量。政策綜合統(tǒng)籌性越強(qiáng)，政策文本覆蓋的二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)越多，PMC指數(shù)得分越高，政策質(zhì)量越高。表5顯示，2010—2020年間中央出臺(tái)的各項(xiàng)女性就業(yè)保障政策較為全面地考慮到了女性就業(yè)保障所涉及到的各個(gè)層面，政策整體質(zhì)量較好。26項(xiàng)政策中完美級(jí)政策2項(xiàng)，占比7.7%；優(yōu)秀級(jí)和可接受級(jí)政策各12項(xiàng)，占比均為46.2%。

26項(xiàng)政策的PMC指數(shù)均分為7.14，政策整體評(píng)級(jí)為優(yōu)秀級(jí)。其中反映政策基本特征的X7政策評(píng)價(jià)指標(biāo)得分最為完美，所有政策設(shè)定有明確的目標(biāo)，能夠在依據(jù)充分的前提下合理翔實(shí)地規(guī)劃政策方案，政策主體彼此間責(zé)權(quán)清晰。X9政策工具和X8保障激勵(lì)的均值分別為0.81和0.80，政策規(guī)劃能充分運(yùn)用多重手段保障政策執(zhí)行和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。女性就業(yè)保障政策的政策工具以組織型工具(100%)和信息型政策工具(96.2%)為主,財(cái)政支持型工具次之(80.8%)，權(quán)威強(qiáng)制型工具占比最低(46.2%)。為保障政策執(zhí)行到位，92.3%的政策要求展開(kāi)宣傳引導(dǎo)，84.6%的政策要求提供資源保障，77.0%的政策強(qiáng)調(diào)機(jī)制制度建設(shè)，65.4%的政策注重監(jiān)督考核手段的運(yùn)用。X1政策性質(zhì)和X3政策主體的均值分別為0.75和0.72。所選政策普遍涉及到描述性、引導(dǎo)性和支持性內(nèi)容，而且廣泛調(diào)動(dòng)了與就業(yè)有關(guān)的組織參與到女性就業(yè)保障中。除婦聯(lián)外，88.5%和80.8%的政策明確要求政府部門(mén)和企業(yè)承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任。政策主要涉及到對(duì)經(jīng)濟(jì)(88.5%)、教育(88.5%)和社會(huì)環(huán)境(73.1%)等領(lǐng)域的干預(yù)和調(diào)整。65.4%的政策有著明確的中長(zhǎng)期規(guī)劃，政策時(shí)效在5年及以上。政策內(nèi)容覆蓋面廣，80.8%的政策涉及女性技能培訓(xùn)，73.1%的政策注重對(duì)就業(yè)困難女性的貧困幫扶，65.4%和61.5%的政策涉及到女性人才培養(yǎng)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)。X2發(fā)布機(jī)構(gòu)的均分最低，但多部門(mén)聯(lián)合保障女性就業(yè)的趨勢(shì)明顯，53.8%的政策由2個(gè)或以上的部門(mén)聯(lián)合發(fā)文。婦聯(lián)作為主體發(fā)布機(jī)構(gòu)，與國(guó)家各部委聯(lián)合發(fā)文12項(xiàng)，單獨(dú)發(fā)文8項(xiàng)。從政策層級(jí)來(lái)看，女性就業(yè)保障政策以效力等級(jí)相對(duì)較低的“意見(jiàn)”“通知”型文件為主，立法型的政策法規(guī)較少。

P3和P20的政策評(píng)級(jí)為完美級(jí)。P3《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)婦女發(fā)展綱要的通知》和P20《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》(2018修訂)屬于落實(shí)男女平等基本國(guó)策、促進(jìn)婦女全面發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，政策質(zhì)量極高，政策性質(zhì)全面，政策多元主體全覆蓋，調(diào)控領(lǐng)域廣泛，政策工具和保障激勵(lì)措施豐富。P20在8個(gè)一級(jí)變量上的取值均為1，由于它本身不是一部以保障女性就業(yè)為直接政策目標(biāo)的法律，因此政策內(nèi)容沒(méi)有涉及到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，X6政策內(nèi)容的得分略低。P3作為一部全面推進(jìn)婦女發(fā)展的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，具有高度的統(tǒng)領(lǐng)性和指導(dǎo)性，清晰勾勒出2011—2020年間婦女就業(yè)保障的基本目標(biāo)和任務(wù)內(nèi)容，9個(gè)一級(jí)變量的取值為1。P3和P20均由單一部門(mén)發(fā)文，導(dǎo)致X2發(fā)布機(jī)構(gòu)上的得分(0.20)低于該指標(biāo)均值，但這兩個(gè)文件分別由國(guó)務(wù)院辦公廳和全國(guó)人大發(fā)文，影響力遠(yuǎn)大于其他政策文件。

P22、P24、P18、P17、P19、P11、P1、P23、P16、P9、P14、P8的政策評(píng)級(jí)為優(yōu)秀級(jí)，12項(xiàng)政策的PMC指數(shù)均分為7.41。12項(xiàng)優(yōu)秀級(jí)政策均屬于綱領(lǐng)性文件和中央重要指示精神的落實(shí)性政策，政策主題明確，高度關(guān)注增權(quán)賦能、就業(yè)機(jī)會(huì)保障以及家職沖突緩解、就業(yè)環(huán)境優(yōu)化等問(wèn)題，內(nèi)容重點(diǎn)在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和扶貧脫貧上。但由于屬于具體落實(shí)性政策，12項(xiàng)政策在X4政策領(lǐng)域、X5政策時(shí)效和X6政策內(nèi)容三項(xiàng)指標(biāo)上的均分顯著低于完美級(jí)政策，多是在綱領(lǐng)性政策的指引下圍繞特定的政策領(lǐng)域制定的中短期目標(biāo)和考核指標(biāo)，涉及的政策內(nèi)容相對(duì)狹窄。與可接受級(jí)政策相比，優(yōu)秀級(jí)政策在X8保障激勵(lì)上的優(yōu)勢(shì)明顯，更為注重通過(guò)監(jiān)督考核保障政策的實(shí)施。

P15、P4、P25、P10、P2、P6、P12、P21、P13、P5、P26、P7的政策評(píng)級(jí)為可接受級(jí)，12項(xiàng)政策的PMC指數(shù)均分為6.54，政策整體質(zhì)量較好。在X1政策性質(zhì)、X9政策工具指標(biāo)上，可接受級(jí)政策表現(xiàn)得較為優(yōu)秀，均分在0.70以上，能夠有效運(yùn)用多重政策工具保障女性就業(yè)。X3政策主體、X4政策領(lǐng)域和X8保障激勵(lì)三項(xiàng)指標(biāo)的均分在0.58～0.67之間，這意味著可接受級(jí)政策在多元主體的拓展、調(diào)試領(lǐng)域的拓寬、保障措施的完善等方面有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。P10、P12、P21、P25、P26屬于短期甚至一年期的政策，政策內(nèi)容更為聚焦，導(dǎo)致可接受級(jí)政策在X5政策時(shí)效和X6政策內(nèi)容上的均分較低(分別為0.46和0.43)。

表5 26項(xiàng)女性就業(yè)保障政策的PMC指數(shù)

2．PMC曲面分析。本研究基于PMC一級(jí)變量的取值，選擇PMC指數(shù)得分最低的P7政策以及發(fā)布時(shí)間最遲的P26政策繪制PMC曲面圖(見(jiàn)圖2、圖3)。PMC指數(shù)得分越低，曲面的凹陷度越深。本研究通過(guò)與同類政策評(píng)價(jià)指標(biāo)的橫向比較，以及政策內(nèi)部指標(biāo)的縱向比較分析政策優(yōu)化路徑，一級(jí)變量中得分較低的指標(biāo)是政策的優(yōu)化點(diǎn)所在。

P7是2009年財(cái)政部、人社部、中國(guó)人民銀行和全國(guó)婦聯(lián)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善小額擔(dān)保貸款財(cái)政貼息政策 推動(dòng)?jì)D女創(chuàng)業(yè)就業(yè)工作的通知》的具體落實(shí)性政策。凹陷指數(shù)4.09。將分析樣本一級(jí)變量的均分與P7一級(jí)變量的得分相減，按差值從高到低排列，數(shù)據(jù)顯示P7在X4政策領(lǐng)域、X3政策主體、X2發(fā)布機(jī)構(gòu)、X6政策內(nèi)容、X1政策性質(zhì)上的得分顯著低于相應(yīng)一級(jí)變量的均分。P7聚焦于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)通過(guò)金融服務(wù)支持中低收入、就業(yè)困難的女性創(chuàng)業(yè)，缺少小額擔(dān)保貸款財(cái)政貼息政策方面的教育培訓(xùn)和社會(huì)服務(wù)，人才培養(yǎng)和權(quán)益保障措施不足。該政策由婦聯(lián)單獨(dú)發(fā)文，以婦聯(lián)為行動(dòng)主體，輔之以各級(jí)財(cái)政部門(mén)的協(xié)作配合，多部門(mén)的聯(lián)合支持不足。同時(shí)，政策的預(yù)測(cè)性和監(jiān)管性較弱。鑒于此，P7可以從擴(kuò)寬政策領(lǐng)域、拓展政策主體、提高政策發(fā)布層級(jí)、豐富政策內(nèi)容、加強(qiáng)政策預(yù)測(cè)監(jiān)管等方面入手提高政策效果。

圖2 P7的PMC曲面圖

P26是一項(xiàng)新冠疫情爆發(fā)期的穩(wěn)就業(yè)、促就業(yè)的幫扶性政策。政策凹陷指數(shù)3.96，PMC曲面中心底部凹陷，X5位于凹陷最底端。P26在X5政策時(shí)效、X4政策領(lǐng)域、X8保障激勵(lì)、X1政策性質(zhì)、X6政策內(nèi)容上的得分顯著低于相應(yīng)一級(jí)變量的均值。政策時(shí)效性方面，P26屬于季度性政策，這是由政策本身出臺(tái)的目的決定的。在政策領(lǐng)域、政策內(nèi)容和保障激勵(lì)方面，P26高效運(yùn)用了教育調(diào)控和經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，為就業(yè)困難人員進(jìn)行專項(xiàng)技能培訓(xùn)，對(duì)接市場(chǎng)就業(yè)需求，提供就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，落實(shí)就業(yè)援助補(bǔ)貼，注重宣傳引導(dǎo)和資源激勵(lì)，但缺少權(quán)益保障和職業(yè)發(fā)展方面的優(yōu)化，監(jiān)督考核和機(jī)制制度建設(shè)保障偏弱，對(duì)政策效果的硬性考核不足。政策注重對(duì)政策對(duì)象的引導(dǎo)與支持，政策的預(yù)測(cè)性、監(jiān)管性和建議性較弱。新冠疫情嚴(yán)重沖擊了以女性為就業(yè)主體的生活服務(wù)業(yè)，女性的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)顯著高于男性。為在疫情常態(tài)化的背景下更好地保障困難女性就業(yè)創(chuàng)業(yè)，P26可以沿著延長(zhǎng)時(shí)效性、擴(kuò)展政策領(lǐng)域、強(qiáng)化保障激勵(lì)、豐富政策性質(zhì)、完善政策內(nèi)容的思路進(jìn)一步優(yōu)化。

圖3 P26的PMC曲面圖

五、結(jié)論與建議

本文運(yùn)用文本挖掘方法對(duì)2010—2020年間中央層面頒布的76項(xiàng)女性就業(yè)保障政策文本展開(kāi)語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建PMC指數(shù)模型的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)26項(xiàng)代表性政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，并選擇3項(xiàng)政策繪制PMC曲面分析政策優(yōu)化路徑。

文本挖掘和PMC指數(shù)模型分析結(jié)果顯示，“十二五”“十三五”期間的女性就業(yè)保障政策以國(guó)家就業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略思想和脫貧攻堅(jiān)的政治任務(wù)為導(dǎo)向，政策整體質(zhì)量較高，但政策間質(zhì)量差異較大。26項(xiàng)政策的政策評(píng)級(jí)均在可接受級(jí)及以上，現(xiàn)有政策能夠有效保障女性就業(yè)。從優(yōu)勢(shì)與特點(diǎn)來(lái)看，女性就業(yè)保障政策多為多部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，政策目標(biāo)清晰，政策主體多元化，能夠充分運(yùn)用組織、權(quán)威強(qiáng)制、財(cái)政支持和信息等政策工具組合進(jìn)行政策規(guī)劃，政策內(nèi)容聚焦于技能培訓(xùn)、貧困幫扶、女性人才培養(yǎng)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)，注重通過(guò)宣傳引導(dǎo)、資源保障和機(jī)制制度建設(shè)推進(jìn)政策執(zhí)行。從一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)的取值來(lái)看，女性就業(yè)保障政策在政策主體、政策領(lǐng)域、政策內(nèi)容、政策性質(zhì)等維度上有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

(一)發(fā)揮社區(qū)作用，拓寬政策主體

政策主體層面，現(xiàn)有政策缺少對(duì)社區(qū)足夠的關(guān)注。社區(qū)是政府行政部門(mén)的延伸和社會(huì)治理的基層單元，熟悉社情民意，了解居民需求，在社會(huì)治理體系中起著承上啟下的樞紐性作用。X3政策主體二級(jí)變量取值的頻率統(tǒng)計(jì)顯示,僅有19.3%的政策涉及到社區(qū)主體，其在女性就業(yè)保障政策體系中主要扮演服務(wù)提供者角色，圍繞女性就業(yè)培訓(xùn)和貧困幫扶提供系列就業(yè)公共服務(wù)，而在提供公共托育服務(wù)、構(gòu)建生育友好型就業(yè)環(huán)境方面介入不足。從政策實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)有的社區(qū)女性就業(yè)服務(wù)存在服務(wù)項(xiàng)目較少、專業(yè)性不強(qiáng)、與女性就業(yè)需求的匹配不精準(zhǔn)、服務(wù)資金短缺、服務(wù)人才不足等問(wèn)題。

切實(shí)發(fā)揮社區(qū)的主體作用，需要加強(qiáng)政策支持、整合社區(qū)資源，建設(shè)社區(qū)化托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展多元化社區(qū)托幼服務(wù)，化解女性家職沖突，彌補(bǔ)社區(qū)在公共托幼服務(wù)方面的缺位。同時(shí)考慮以社區(qū)就業(yè)服務(wù)為抓手，政策規(guī)劃上著眼于完善社區(qū)就業(yè)服務(wù)體系，提高社區(qū)就業(yè)服務(wù)能力。鼓勵(lì)社區(qū)根據(jù)本社區(qū)女性居民的就業(yè)需求、工作能力和家庭情況搭建就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，鏈接就業(yè)創(chuàng)業(yè)資源，提供一對(duì)一訂單式精準(zhǔn)化服務(wù)。同時(shí)擴(kuò)大社區(qū)公共服務(wù)資源投入，培養(yǎng)專業(yè)化社區(qū)服務(wù)人才，政策規(guī)劃引導(dǎo)社區(qū)向內(nèi)挖掘社區(qū)服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)業(yè)就業(yè)支持，推動(dòng)社區(qū)女性家門(mén)口就業(yè)。

(二)優(yōu)化調(diào)控手段，完善政策領(lǐng)域

政策領(lǐng)域?qū)用妫咭?guī)劃應(yīng)適當(dāng)增加政治和社會(huì)服務(wù)調(diào)控手段。女性就業(yè)保障是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅需要通過(guò)社會(huì)環(huán)境營(yíng)造、經(jīng)濟(jì)、教育手段進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)，還涉及到政治、社會(huì)服務(wù)等諸多方面。X4政策領(lǐng)域中26.9%的政策涉及到政治領(lǐng)域，53.8%的政策提及通過(guò)社會(huì)服務(wù)保障女性就業(yè)。政策的制定和實(shí)施依賴于一定的政治環(huán)境。政治環(huán)境是公共政策產(chǎn)生和發(fā)展的先決條件,制約和決定著政策的功能和特點(diǎn)。當(dāng)前政治領(lǐng)域存在女性參政指標(biāo)化、邊緣化，政策制定者和執(zhí)法者性別平等意識(shí)較弱等問(wèn)題，女性的真實(shí)利益訴求難以有效表達(dá)，為實(shí)現(xiàn)男女平等而制定的女性就業(yè)保障政策成為女性的就業(yè)障礙。政策優(yōu)化過(guò)程中應(yīng)考慮建立性別平等的政策評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加快制定出臺(tái)高層次的保障女性就業(yè)的法律法規(guī)。同時(shí)切實(shí)保障女性政治參與權(quán)，推動(dòng)?jì)D女廣泛參與到所在單位的決策管理中，發(fā)揮她們?cè)谂跃蜆I(yè)保障決策中的重要作用。

社會(huì)組織是社會(huì)治理主體之一，也是女性參與社會(huì)公共事務(wù)的重要渠道。社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)可以在一定程度上彌補(bǔ)政府與企業(yè)在保障女性就業(yè)方面的不足。當(dāng)前政策對(duì)社會(huì)組織參與女性就業(yè)保障的支持有限，政府多以短期項(xiàng)目制形式購(gòu)買社會(huì)組織的女性就業(yè)服務(wù)，缺少長(zhǎng)效支持機(jī)制和有效監(jiān)督考核機(jī)制。社會(huì)組織提供女性就業(yè)服務(wù)時(shí)常面臨籌資渠道狹窄、資金不足、專業(yè)人員短缺、服務(wù)方式單一等問(wèn)題。未來(lái)工作中，政府應(yīng)進(jìn)一步完善社會(huì)組織參與女性就業(yè)保障服務(wù)的政策體系和參與機(jī)制，拓展籌資渠道，推動(dòng)政府、社會(huì)組織與婦聯(lián)多方合力，為婦女提供多元化的就業(yè)支持服務(wù)，鏈接就業(yè)創(chuàng)業(yè)資源,開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位,提供就業(yè)追蹤輔導(dǎo)，助力女性充分就業(yè)。

(三)加強(qiáng)退休保障，豐富政策內(nèi)容

政策內(nèi)容層面，政策規(guī)劃應(yīng)完善女性退休保障方面的內(nèi)容，拓展女性就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，提升就業(yè)質(zhì)量?，F(xiàn)有政策側(cè)重于對(duì)女性就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)過(guò)程的保障，只有3項(xiàng)政策涉及到女性的職業(yè)退出?！笆奈濉逼陂g我國(guó)將漸進(jìn)式延遲法定退休年齡。對(duì)就業(yè)困難的4050女性而言，延遲到55歲或者60歲退休可能使她們?cè)跀?shù)年內(nèi)陷入既無(wú)工作收入又無(wú)養(yǎng)老金的困境。另外，祖輩隔代照料能擴(kuò)大育齡女性的勞動(dòng)供給，延遲退休政策可能會(huì)導(dǎo)致育齡女性勞動(dòng)供給的減少或生育時(shí)間的進(jìn)一步推遲。女性延遲退休如何在勞動(dòng)力供給、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡和女性群體差異化的退休訴求間達(dá)成平衡，既達(dá)到延遲退休政策的目的，又切實(shí)保障女性就業(yè)需求和福利供給，是女性就業(yè)保障政策制定需要考慮的內(nèi)容。

在女性就業(yè)創(chuàng)業(yè)、扶貧幫扶方面，婦聯(lián)聯(lián)合多部門(mén)采取以培訓(xùn)促就業(yè)、以創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)的思路，引導(dǎo)女性進(jìn)入養(yǎng)老托育、手工編織、家政服務(wù)、微商電商等準(zhǔn)入門(mén)檻低，適宜女性就業(yè)且人才緊缺的行業(yè)就業(yè)。相關(guān)行業(yè)作為女性聚集性行業(yè)，存在穩(wěn)定性弱、收入水平和就業(yè)層次總體偏低的問(wèn)題。后續(xù)政策制定應(yīng)考慮進(jìn)一步優(yōu)化女性就業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)層次，發(fā)揮新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)吸納就業(yè)的功能，提高女性在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)比例。

(四)明晰目標(biāo)，強(qiáng)化監(jiān)管，保障政策成效

政策性質(zhì)層面，政策設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮政策的預(yù)測(cè)和監(jiān)管作用。當(dāng)前女性就業(yè)保障政策的目標(biāo)設(shè)置偏定性化，常用“有效保障”“促進(jìn)平等”“幫扶一批”等較為號(hào)召性、模糊性的口號(hào)式目標(biāo)設(shè)定，半數(shù)左右沒(méi)有預(yù)設(shè)量化的政策預(yù)期效果或給出明確的考核目標(biāo)。政策目標(biāo)是政策執(zhí)行的前提和政策評(píng)估的基礎(chǔ)。相關(guān)政策目標(biāo)設(shè)置不明確，不僅使得政策執(zhí)行缺少可操作性，也給政策執(zhí)行者留下過(guò)大的解釋空間和執(zhí)行彈性，后期難以有效測(cè)評(píng)考核政策效果，無(wú)法切實(shí)保障女性就業(yè)權(quán)益，甚至加劇女性就業(yè)不平等。部分政策過(guò)度依賴柔性的宣傳引導(dǎo)手段來(lái)推進(jìn)政策執(zhí)行，缺少有力的監(jiān)管措施，對(duì)政策違規(guī)行為缺少懲戒或懲戒力度不夠，難以起到震懾預(yù)防作用。當(dāng)前女性就業(yè)保障的政策違規(guī)行為主要由婦聯(lián)組織和政府監(jiān)察部門(mén)處理。婦聯(lián)下設(shè)的權(quán)益部負(fù)責(zé)信訪接待、糾紛調(diào)解、女性權(quán)益維護(hù)等工作。由于婦聯(lián)沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)，對(duì)于就業(yè)性別歧視之類的政策違規(guī)行為通常采取協(xié)同政府監(jiān)察部門(mén)聯(lián)合約談?dòng)萌藛挝?、進(jìn)行調(diào)查調(diào)解、督促限期改正的方式予以介入，用人單位政策違規(guī)成本極低，甚至為零。未來(lái)政策制定和優(yōu)化過(guò)程中應(yīng)盡可能量化、明晰政策目標(biāo)，提高政策可操作性和可執(zhí)行性，設(shè)置女性就業(yè)保障的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善訴訟維權(quán)機(jī)制，加大政策獎(jiǎng)懲力度，更好地維護(hù)女性就業(yè)權(quán)益，保障女性就業(yè)。