作者簡介：廖冬寧（1996-），女，漢族，遼寧盤錦人，沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院2019級碩士，研究方向：政府治理與改革。

摘 要：20世紀(jì)90年代中期以后，日本政局動蕩，內(nèi)閣更迭頻繁，在廣大國民強烈呼喚的大背景下，“改革”一詞頻繁出現(xiàn)。行政改革呈現(xiàn)出全面推進不斷縱深發(fā)展的態(tài)勢，形成日本歷史上有一次行政改革熱潮。在這個共享時代，其文化成果也可以幫助我們更好地探索行政體制改革的道路。本文從中央省廳改革、地方分權(quán)改革和公務(wù)員制度改革三個方面回顧和分析了新舊世紀(jì)交替之際日本大規(guī)模行政體制改革的背景，以及其改革的具體內(nèi)容和改革過程的特點并予以評價。中國在展開行政體制改革過程中需要學(xué)習(xí)和吸收各國的經(jīng)驗，日本此次行政改革從觀念更新、科學(xué)決策與法治規(guī)范、綜合性改革三個方面為中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供了可借鑒的參考。

關(guān)鍵詞：行政體制改革;行政管理體制;啟示

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.11.066

0 引言

我國的行政管理體制改革已走過了40多年的歷程。40多年來，我國先后進行了六次行政管理制度改革。從以往的改革中我國不斷總結(jié)經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)對于中國的行政管理體制來說，首先核心的便是轉(zhuǎn)變政府職能，只有將政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)诤系绞袌鼋?jīng)濟發(fā)展中來，適應(yīng)國際環(huán)境，才能促進中國經(jīng)濟發(fā)展。其次就是機構(gòu)改革，在進行職能轉(zhuǎn)變的同時，關(guān)鍵是要協(xié)調(diào)好各部門之間的關(guān)系。最后就是編制控制，用嚴(yán)格的行政編制控制經(jīng)費，提升行政效率。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都在面臨在不斷更新變化的新形勢下，進行行政改革和創(chuàng)新的巨大壓力，其中最突出的就是對現(xiàn)有行政機構(gòu)和行政管理體制進行調(diào)整和改革，而日本推行行政改革實踐之久，在各方面都積累了豐富的經(jīng)驗，尤其是從20世紀(jì)90年代后期開始的行政改革，其規(guī)模之廣，力度之大，在以往歷次改革中罕見。雖然日本的社會制度是意識形態(tài)和中國有很大的區(qū)別，但就行政改革的最終目的和任務(wù)而言，兩國還是有很多共同點的。例如，中日兩國都在摸索國家機構(gòu)的改革，都在嘗試如何改革政府管理經(jīng)濟的方式;中日兩國都在簡政放權(quán)，特別是在國有企業(yè)民營化和擴大地方自治權(quán)方面面臨同樣的問題;日本的公務(wù)員制度改革與我國的干部人事制度在宗旨上、方法上也有共同之處。正所謂“操千曲而后曉聲，觀千劍而后識器?！蔽覈萍伎茖W(xué)借鑒和參考日本的經(jīng)驗，更好地推進中國的行政管理體制改革。

1 日本行政改革內(nèi)容

首先，精簡機構(gòu)加強內(nèi)閣。在此次日本的行政改革中，變動最明晰的就是中央省廳，也就是政府機構(gòu)的調(diào)整。它把原來的1府21省廳簡化為1府12省廳。在精簡方面，除了戰(zhàn)后美國占領(lǐng)當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)的大改革外，堪稱日本最大的行政改革。同時，內(nèi)閣府還設(shè)立了經(jīng)濟財政咨詢會議、綜合科技會議，央視防災(zāi)會議和男人女人共同參加會議等多個咨詢機構(gòu)。

其次，重置中央與地方關(guān)系，明確中央和地方自治機關(guān)的職能分工，取消機構(gòu)設(shè)置，對地方自治機關(guān)經(jīng)營的事務(wù)種類進行了新的劃分，它對國家有關(guān)地方自治機構(gòu)的立法做出限制性規(guī)定，對地方自治機構(gòu)的事務(wù)作出限制，還規(guī)定了處理中央和地方自治機構(gòu)間以及都道府縣和市町村間爭端的程序，它廢除了官方的地方事務(wù)制度，改變以往強制性的控制，促進了權(quán)力的轉(zhuǎn)移。

最后，多方位的公務(wù)員制度。自解除身份登記制度以來，政府機關(guān)向每一位向想要成為公務(wù)員的公民敞開了大門。凡是想被政府選中成為一名公務(wù)員的都必須要通過考試，這樣一來杜絕任人唯親和走后門的現(xiàn)象。重塑公務(wù)員的倫理道德，日本公務(wù)員在其國家中普遍受到尊重，社會地位普遍很高。但日本的公務(wù)員隊伍畢竟是生活在崇尚金錢、人欲橫流的現(xiàn)實社會中，不可避免會受到拜金主義、享樂主義的影響。尤其是日本各中央省廳掌握了許多行政審批權(quán)限，一旦疏于必要的監(jiān)督和律己，就不可避免地會出現(xiàn)失職、瀆職甚至犯罪的可能。

2 日本行政改革的特征及評價

2.1 多維分析重新定位

首先，要確保改革的全面性和戰(zhàn)略性。一方面，就日本行政體制改革的內(nèi)容來看，其行政改革分為醞釀、動員、決策、實施等多個階段。另一方面，結(jié)合國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境最大限度化解改革的阻力。由此可以看出行政改革要適應(yīng)不斷變化的國內(nèi)外形勢，立即著手解決各種政策問題。在當(dāng)今瞬息萬變的時代，在不能完全排除決策中可能出現(xiàn)的錯誤的情況下，職能部門應(yīng)該不斷討論政策是否得當(dāng)，是否要及時糾正。同時，要善于順應(yīng)民意，在政策問題上充分表達(dá)自己的意見，選擇正確的意見。最后，追求高效和精干。市場和社會對于行政體系的效率關(guān)注度較高，建設(shè)新的行政框架最為重要的就是高效的行政體系。

2.2 科學(xué)策略依法促進

首先，這次改革在實施過程中有反復(fù)醞釀、科學(xué)決策、依法推進的特點。地方分權(quán)改革涉及中央與地方之間、國家與社會之間、政治與行政之間、都道府縣與市町村之間、政府專業(yè)職能部門與綜合職能部門之間等各方職能、權(quán)力、利益的調(diào)整。這次改革難度之大，不僅僅受環(huán)境因素影響，同時也找尋找正確的克服改革阻力的方法與技巧。其次，改革有利于增強日本的整體執(zhí)政功能。從中央與地方關(guān)系的角度來看，提升執(zhí)政效率既能通過加強中央集權(quán)來實現(xiàn)，也能通過分權(quán)來實現(xiàn)。它不僅保留了中央政務(wù)干預(yù)地方事務(wù)的多種方法，而且要求干預(yù)本身符合程序和法律規(guī)范。最后，此次改革只是日本調(diào)整中央與地方關(guān)系的第一步。日本的地方政務(wù)主要關(guān)注的是如何擴大地方政府的權(quán)力，而不是當(dāng)?shù)鼐用竦淖灾螜?quán)。

2.3 更正官僚思想

整頓綱紀(jì)、重塑公務(wù)員的倫理道德的過程是循序漸進的，從當(dāng)時啟動的若干限制措施來看，日本的公務(wù)員制度改革觸動了日本傳統(tǒng)的“官僚主導(dǎo)”體制。2001年12月25日，日本內(nèi)閣會議研究通過的《公務(wù)員制度改革大綱》為公務(wù)員制度改革提供了清晰完整的藍(lán)圖。首先，它打破了官民之間森嚴(yán)壁壘和省廳“縱向分割”的格局。其次，適當(dāng)降低公務(wù)員的工資和養(yǎng)老金水平，縮小政府和人民之間的差距。最后，廢除了政府委員制度，中央官僚壟斷整個政府事務(wù)的權(quán)力，在日本被沿用多年，已被嚴(yán)重削弱。

3 日本行政改革對我國的啟示

第一，促進理念的不斷更新進步有利于使整個行政改革適應(yīng)時代的腳步，具有更新的利益和更寬廣的視野。理念的更新不僅僅是在推進行政改革的過程中要與時俱進，同時也需要一些以政治學(xué)、行政學(xué)為基礎(chǔ)的新穎的理論支撐和新的概念引導(dǎo)。日本在行政改革的過程中應(yīng)用了大量西方學(xué)界的最新理論成果。劉智勇，陳蘋（2017）指出我國本土化理論研究薄弱，雖然借鑒西方先進經(jīng)驗有助于促進我國行政改革的發(fā)展，但缺乏本土化的研究，沒有形成一套系統(tǒng)的有關(guān)行政改革本土化的理論體系會導(dǎo)致改革進入瓶頸。我國行政改革往往只在政府機關(guān)內(nèi)部進行，沒有進行充分的輿論動員。公眾的廣泛參與是行政改革不容忽略的一個重要方面，公眾的支持與理解很大程度上能提高改革的成效。何艷玲（2020）中國行政體制改革要從本土敘事向全球敘事轉(zhuǎn)變，針對多元性重新設(shè)計行政體制改革內(nèi)容。面對時代的更迭，中國行政體制的改革需要注重理念更新、社會回應(yīng)，不斷深化。

第二，科學(xué)決策、法治規(guī)范是強有力的手段。在21世紀(jì)的這一輪行政制度改革中，日本比較注意集思廣益，穩(wěn)中求進，謀定而后動。在中國的行政機構(gòu)中缺乏科學(xué)的決策，只有通過規(guī)范行政來治理才能擺脫“上有政策”的頑疾。日本是嚴(yán)格實行法治的國家，行政調(diào)整也是如此。相比之下，中國的國家機構(gòu)改革是按照提出來的方案進行的。一般程序是中共中央委員會提出來五年體制改革方案并做出決定，然后國務(wù)院提出來改革方案，由中國人大審批通過，在中國范圍內(nèi)實施。從日本的地方自治體改革來看，地方自治不僅僅是復(fù)合型國家的專利，而且還能在單一型國家中廣泛實施。提升執(zhí)政效率的不單單是中央集權(quán)，在一定條件下，向地方分權(quán)可能會比中央集權(quán)帶來更高的執(zhí)政效率。分權(quán)和地方自治的實施在一個單一制度的國家未必有完美的效果，但中央政府仍然可以通過立法等手段確保國家整體目標(biāo)和利益的實現(xiàn)。

第三，注重綜合性改革。一個國家的功能首先是國防、外交和安全、維持治安和法律秩序以及財政等功能，以此來維持國家積極正常運轉(zhuǎn)。其次是制定經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)政策、充實社會資本，發(fā)展科學(xué)技術(shù)等，以此促進國家進步。再次是注重醫(yī)療保健、衛(wèi)生福利、勞動等，以此保障民生。最后是教育和文化等，以此傳承文明。對于我國的中央省廳來說，行政作為社會公共權(quán)威一直的執(zhí)行過程，是在來自系統(tǒng)以外的環(huán)境因素、對行政的需求以及來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的目標(biāo)、職能、結(jié)構(gòu)等綜合作用下進行的。

4 總論與展望

發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都應(yīng)該認(rèn)真對待行政體制改革這一任務(wù)。行政制度是國家制度的重要構(gòu)成部分，是中國行政改革和發(fā)展的有機構(gòu)成部分。行政體制改革包括政府權(quán)力結(jié)構(gòu)改革，政府機構(gòu)調(diào)整，政府職能轉(zhuǎn)變，行政管理體制和行政手段創(chuàng)新。日本大規(guī)模的行政體制改革已經(jīng)走過了20多年的歷程，評價行政體制改革的時機已經(jīng)成熟。然而 ，日本學(xué)界對于這場行政體制改革綜合評價的研究成果還未有人提出。日本在新舊世紀(jì)交替之處就意識到“行政現(xiàn)代化”的重要性，其成果無論效果如何，都值得借鑒與學(xué)習(xí)。新的國家治理體系的建設(shè)對公共組織內(nèi)部集權(quán)與分權(quán)的平衡，行政組織規(guī)模與職能配置的合理化、高素質(zhì)公務(wù)員培養(yǎng)與人才隊伍的建設(shè)都要深入探究。

“十四五”時期是我國即將進入基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的全新階段。適應(yīng)時代潮流，不斷完善系統(tǒng)化觀念，深刻認(rèn)識政府治理體系是基本現(xiàn)代化階段的新課題。

參考文獻(xiàn)

[1]徐萬勝.論日本平成時代政黨政治：改革、競爭與獨大[J].日本學(xué)刊，2020，（S1）：149-150.

[2]白智立，全太明.日本的行政現(xiàn)代化：經(jīng)驗與問題[J].中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2019，（04）：77-83.

[3]宋世明.從公共行政邁向公共管理——當(dāng)代西方行政改革的基本發(fā)展趨勢[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2018，（01）：120-126+151-152.

[4]馬寶成，安森東.中國行政體制改革40年：主要成就和未來展望[J].行政管理改革，2018，（10）：29-34.

[5]劉智勇，陳蘋.行政改革研究綜述[J].電子科技大學(xué)學(xué)報（社科版），2017，19（03）：4-6+10.

[6]張伯玉.制度改革與體制轉(zhuǎn)型——20世紀(jì)90年代日本政治行政改革分析[J].日本學(xué)刊，2014，（02）：15-34.

[7]裴宏，楊斌.日本公務(wù)員的任用與錄用[J].中國行政管理，2004，（10）：52-55.

[8]詹姆斯·博曼（James Bohman），威廉·雷吉（William Rehg）主編. 協(xié)商民主：論理性與政治[M].北京：中央編譯出版社，2006.