谷賢林　李樂平

美國科技實(shí)力全球領(lǐng)先，其科學(xué)事業(yè)的持續(xù)卓越與聯(lián)邦政府的科技政策相關(guān)。二戰(zhàn)中，美國先進(jìn)的軍事武器研發(fā)加速了全球反法西斯戰(zhàn)爭的勝利，其科學(xué)實(shí)力舉世矚目。二戰(zhàn)后，被譽(yù)為“二十世紀(jì)美國科技總工程師”的瓦涅爾·布什（Vannevar Bush）向白宮提交《科學(xué)：無盡的前沿》（Science： The Endless Frontier）報(bào)告，奠定了美國科技政策的基石?！犊茖W(xué)：無盡的前沿》推動(dòng)美國科技創(chuàng)新的空前崛起，具有高度戰(zhàn)略意義。在科研投資方面，首次確立聯(lián)邦政府對科研的承諾，成為二戰(zhàn)后聯(lián)邦政府科研資助體系的根基;在科研規(guī)劃方面，將基礎(chǔ)研究視為技術(shù)進(jìn)步的“心臟起搏器”[1]，完成了美國科學(xué)發(fā)展路徑從“歐洲基礎(chǔ)研究—美國應(yīng)用研究—美國發(fā)展研究”到“美國基礎(chǔ)研究—美國應(yīng)用研究—美國發(fā)展研究”的轉(zhuǎn)型[2];在科技轉(zhuǎn)化協(xié)作方面，提供了政府—產(chǎn)業(yè)—學(xué)術(shù)界合作關(guān)系的政策框架，形成政府資助為支撐、大學(xué)基礎(chǔ)研究為創(chuàng)新引擎、產(chǎn)業(yè)研發(fā)為經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的協(xié)作系統(tǒng)。由此塑造了美國20世紀(jì)國家安全、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等領(lǐng)域的核心競爭力。

新冠肺炎疫情的暴發(fā)加劇了全球尖端技術(shù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)的“軍備競賽”，引發(fā)美國政界和科學(xué)界對《科學(xué)：無盡的前沿》的重新審視。美國國會(huì)山發(fā)出“冠狀病毒大流行迅速縮小了美國與世界其他國家之間的科學(xué)技術(shù)差距，并威脅到我們的長期健康、經(jīng)濟(jì)競爭力和國家安全”的警示[3]。2020年5月，國會(huì)兩黨政治聯(lián)盟基于《科學(xué)：無盡的前沿》的愿景提交《無盡的前沿法》（The Endless Frontier Act）議案，呼吁聯(lián)邦政府重塑基礎(chǔ)研究作為科學(xué)引擎的關(guān)鍵角色，增加在決定未來競爭的關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的科學(xué)發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造和商業(yè)化投入，鞏固美國在新一輪科技創(chuàng)新革命中的領(lǐng)先地位。[4]

一、議案提出背景

美國聯(lián)邦政府的公共科研投入是國家創(chuàng)新和競爭的保障。與注重短期性、實(shí)用性、私有性的產(chǎn)業(yè)研發(fā)相比，公共研發(fā)支持高風(fēng)險(xiǎn)、長周期、高投資回報(bào)的基礎(chǔ)研究，突破性發(fā)現(xiàn)的溢出效應(yīng)帶來新興技術(shù)的萌芽，從而產(chǎn)生強(qiáng)勁的社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長和廣泛的就業(yè)機(jī)會(huì)。疫情的蔓延加速暴露了美國公共研發(fā)投入不足引起的創(chuàng)新停滯、關(guān)鍵科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域競爭落后、產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈脆弱、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等一系列問題。

（一）公共資助不足導(dǎo)致競爭力差距

在《科學(xué)：無盡的前沿》影響下，二戰(zhàn)后美國聯(lián)邦政府將科學(xué)研究應(yīng)用于軍事、醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，科學(xué)研究投資驚人的回報(bào)支撐了強(qiáng)大而穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)繁榮。20世紀(jì)60年代中期起，國際冷戰(zhàn)形勢緩和和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)問題凸顯，聯(lián)邦政府公共科研支出呈波浪式下降，美國科研的“黃金時(shí)代”黯然退去。聯(lián)邦政府總研發(fā)支出從1964年接近經(jīng)濟(jì)總值2%的峰值驟降至2019年的0.7%左右。[5]作為經(jīng)濟(jì)增長引擎的基礎(chǔ)研究，亦面臨嚴(yán)峻的經(jīng)費(fèi)壓縮，聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究投入與總研發(fā)投入比率從2000年的58%降至2018年的42%。[6]在學(xué)科領(lǐng)域，聯(lián)邦政府主要關(guān)注醫(yī)學(xué)和生命科學(xué)，缺少對工程學(xué)、物理學(xué)、數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)等學(xué)科的投入，美國學(xué)界擔(dān)心美國在量子計(jì)算、人工智能、機(jī)器人、無人駕駛、空間技術(shù)等未來領(lǐng)域的全球競爭中失去優(yōu)勢。

公共資助減少引發(fā)的創(chuàng)新停滯嚴(yán)重影響美國的競爭力。20世紀(jì)70年代起，美國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長開始減速，從3%減至2000年的2%以下。2020年中期，美國國會(huì)預(yù)算辦公室（Congressional Budget Office）預(yù)計(jì)GDP的年均增長僅為1.7%。[7]在技術(shù)創(chuàng)新指標(biāo)的專利領(lǐng)域，自1990年起，美國的三元專利①（Triadic Patent）數(shù)下降了近1/3。[8]創(chuàng)新赤字帶來產(chǎn)業(yè)研發(fā)的枯竭，新興技術(shù)經(jīng)濟(jì)增長的放緩意味著企業(yè)工作崗位的減少。在國際上，美國的總研發(fā)強(qiáng)度已從1995年的第四名跌至2020年的第十二名。[9]2019年，美國創(chuàng)新工作小組（TFAI）將超級計(jì)算機(jī)、納米技術(shù)、航空航天、人工智能、遠(yuǎn)程通訊、生物技術(shù)等領(lǐng)域進(jìn)行國際對比之后，發(fā)出“如果聯(lián)邦政府不投入更多的研發(fā)資助，美國將失去全球最大創(chuàng)新國和經(jīng)濟(jì)體地位”的警告。[10]

（二）創(chuàng)業(yè)活動(dòng)集中加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)鴻溝

公共資助的集中分配加劇了美國經(jīng)濟(jì)在地域分布上的不平衡，呈現(xiàn)東部強(qiáng)盛、西部和中部疲軟的勢態(tài)。冷戰(zhàn)國防需求下，聯(lián)邦政府投資于大學(xué)—軍事—產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，形成硅谷—斯坦福大學(xué)、波士頓128公路—麻省理工學(xué)院、北卡三角園—北卡羅來納大學(xué)等創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群。這些占有大型科研基礎(chǔ)設(shè)施和資源的城市率先成為信息技術(shù)、半導(dǎo)體、生物制藥等前沿技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新樞紐，吸引全國創(chuàng)業(yè)公司和頂尖科技人才，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)在地理空間上的集聚效應(yīng)。

與此同時(shí)，市場投資的集聚進(jìn)一步加大創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的集中。20世紀(jì)70年代后，美國的技術(shù)研發(fā)從政府主體逐漸轉(zhuǎn)移到市場主體。二戰(zhàn)后聯(lián)邦政府研發(fā)投資集中在西海岸（舊金山、圣何塞、圣地亞哥）和東海岸（波士頓、紐約）等以研究型大學(xué)科研為依托的沿海大都市，這些知識經(jīng)濟(jì)中心地區(qū)擁有前期的公共研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施和充足的技術(shù)人員，具有更為成熟的市場投資氛圍，因而形成風(fēng)險(xiǎn)投資中心，掠奪了中部和西部等眾多潛力城市的人才和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)和文化的區(qū)域鴻溝。當(dāng)前，美國創(chuàng)新部門間的地區(qū)差異已達(dá)到極端水平，全美2/3的風(fēng)險(xiǎn)投資集中在五個(gè)地區(qū)[11]，研發(fā)創(chuàng)新排名前十的州的研發(fā)支出占全國研發(fā)支出的67%。[12]

二、戰(zhàn)略邏輯

當(dāng)前美國科技政策的制定從適應(yīng)科學(xué)發(fā)展轉(zhuǎn)向促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。[13]因而，美國需要一個(gè)全新的戰(zhàn)略投資框架，以應(yīng)對21世紀(jì)新的全球科技與經(jīng)濟(jì)競爭?！稛o盡的前沿法》議案的戰(zhàn)略邏輯是，增強(qiáng)聯(lián)邦政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)角色和公共投入，支持基礎(chǔ)研究、推動(dòng)先進(jìn)技術(shù)投資、平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)技術(shù)驅(qū)動(dòng)下經(jīng)濟(jì)的騰飛，從而保證美國在先進(jìn)科學(xué)和技術(shù)領(lǐng)域的競爭力。

（一）基礎(chǔ)研究投資是國家創(chuàng)新的引擎

二戰(zhàn)后，美國將基礎(chǔ)研究視為國家技術(shù)進(jìn)步的根基，科學(xué)的發(fā)展理念遵循布什的“線性模式”，即科學(xué)通向技術(shù)、技術(shù)滿足市場。雖然布什對于基礎(chǔ)科學(xué)研究的著重強(qiáng)調(diào)引起公眾對于科學(xué)事業(yè)的重視，但造成了科學(xué)基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究間的隔閡。20世紀(jì)80年代，隨著科技政策向技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)國家競爭的方向轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究的邊界逐漸模糊，在具體的應(yīng)用場景中，科學(xué)發(fā)現(xiàn)與技術(shù)發(fā)明是一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的過程。[14]因而，以技術(shù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)為目的的基礎(chǔ)科學(xué)研究成為公共資助的關(guān)鍵。

關(guān)于基礎(chǔ)研究與技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)系，技術(shù)變革與創(chuàng)業(yè)研究領(lǐng)域教授埃德溫·曼斯菲爾德（Edwin Mansfield）發(fā)表《學(xué)術(shù)研究與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新》（Academic Research and Industrial Innovation）一文，表示如果缺乏學(xué)術(shù)基礎(chǔ)研究成果，1975—1985年美國七大產(chǎn)業(yè)（信息加工、電器、化工、儀器、藥品、金屬和石油）11%的新產(chǎn)品與9%的新工藝將夭折或延遲。[15]自2010年起，美國科學(xué)聯(lián)盟陸續(xù)發(fā)布三個(gè)《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長》（Sparking Economic Growth）報(bào)告，提出聯(lián)邦政府對學(xué)術(shù)基礎(chǔ)研究的投資所帶來的新發(fā)明、新興創(chuàng)業(yè)公司和就業(yè)崗位在刺激美國經(jīng)濟(jì)增長方面具有關(guān)鍵作用，為基礎(chǔ)研究提供強(qiáng)大而穩(wěn)定的資金對于美國持續(xù)的全球競爭力和長期的經(jīng)濟(jì)健康至關(guān)重要。[16]2015年，麻省理工學(xué)院委員會(huì)在《推遲的未來：為什么基礎(chǔ)研究投資下降威脅到美國的創(chuàng)新赤字》（The Future Postponed： Why Declining Investment in Basic Research Threatens a U.S. Innovation Deficit）中指出，當(dāng)世界各國在太空探索、超級計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)安全、清潔能源等領(lǐng)域開展國家項(xiàng)目時(shí)，聯(lián)邦政府對基礎(chǔ)研究支出的減少將引發(fā)美國未來全球技術(shù)競爭衰落的危機(jī)。[17]

（二）先進(jìn)技術(shù)投資是國家競爭的關(guān)鍵

顛覆性技術(shù)正在重塑國際經(jīng)濟(jì)與社會(huì)，對美國保持其世界經(jīng)濟(jì)和軍事領(lǐng)先地位至關(guān)重要。關(guān)于科技創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)的影響，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主羅伯特·索洛（Robert Solow）的一項(xiàng)研究曾得出“60%左右的經(jīng)濟(jì)增長歸因于技術(shù)創(chuàng)新”[18]的結(jié)論。美國擁有世界上最多的原創(chuàng)性突破，然而當(dāng)聯(lián)邦政府缺乏對先進(jìn)技術(shù)的投資和重視，而產(chǎn)業(yè)界亦傾向于投資短期回報(bào)率高的技術(shù)時(shí)，就容易錯(cuò)失掌握未來技術(shù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)權(quán)。

聯(lián)邦政府需成為先進(jìn)技術(shù)的“第一投資者”，填補(bǔ)早期技術(shù)開發(fā)的資金空缺。雖然產(chǎn)業(yè)界的風(fēng)險(xiǎn)投資在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演重要角色，幫助具有投資價(jià)值的創(chuàng)新從實(shí)驗(yàn)室走向市場，但基于市場風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避原則，產(chǎn)業(yè)界更傾向于熟悉市場而非突破性市場的風(fēng)險(xiǎn)投資。諸如清潔能源、新細(xì)胞與基因治療等技術(shù)進(jìn)步項(xiàng)目面臨著從構(gòu)思到證明產(chǎn)品生存能力的難題，通常需要公共資助提供資本密集型的長期項(xiàng)目融資，并給予設(shè)備和人員支持。而聯(lián)邦政府資金的補(bǔ)充有利于因市場投資障礙而無法實(shí)現(xiàn)技術(shù)商業(yè)轉(zhuǎn)化的新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，確保美國產(chǎn)業(yè)生態(tài)的多元發(fā)展和競爭力的提升。以起始于20世紀(jì)90年代的人類基因工程研究為例，這項(xiàng)累計(jì)30億美元的聯(lián)邦公共科研資助項(xiàng)目通過聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室和產(chǎn)業(yè)實(shí)驗(yàn)室的協(xié)作，成功將基因檢測技術(shù)、基因追蹤技術(shù)、基因識別技術(shù)等運(yùn)用于生物燃料、食品安全、醫(yī)療健康等領(lǐng)域，幫助美國創(chuàng)造了數(shù)以萬計(jì)的高技術(shù)工作崗位和近一萬億美元的經(jīng)濟(jì)增長回報(bào)，同時(shí)確立了美國在這一技術(shù)領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢。[19]

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡是國家繁榮的保障

先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)的廣泛地域分布對于確保國家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展至關(guān)重要。隨著全球化和技術(shù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)的興起，傳統(tǒng)制造業(yè)經(jīng)濟(jì)走向衰落，美國中西部地區(qū)的“鐵銹城市”因人才流失、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、市場投資匱乏等因素面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的困境，通往廣泛經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的道路受阻。而因二戰(zhàn)后聯(lián)邦軍事戰(zhàn)略投資而率先興起的“太陽帶”和東部沿海明星城市形成良好的產(chǎn)學(xué)合作技術(shù)經(jīng)濟(jì)增長生態(tài)系統(tǒng)，吸引全美的人才和新興產(chǎn)業(yè)的聚集，持續(xù)拉大地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國經(jīng)濟(jì)排名前十的城市中，人均收入高于全國其他城市的比率從1980年的30%增至2016年的57%。[20]

扭轉(zhuǎn)美國區(qū)域技術(shù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展差距需要聯(lián)邦政策的合理資源分配。正如19世紀(jì)工業(yè)化時(shí)代，聯(lián)邦政府為鼓勵(lì)工農(nóng)業(yè)發(fā)展而頒布的《莫里爾法》（Morrill Act），通過在各州投資技術(shù)設(shè)施并資助建立現(xiàn)代美國教育體系的贈(zèng)地大學(xué)，以促進(jìn)美國工業(yè)現(xiàn)代化人才的培養(yǎng)和先進(jìn)技術(shù)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的繁榮。根據(jù)產(chǎn)業(yè)投資和公共研發(fā)間的互相吸引的規(guī)律，如果聯(lián)邦政府將公共資助的研究擴(kuò)展到新的地方，將隨之吸引私人研發(fā)的投資。當(dāng)前美國擁有一批發(fā)展成為新的經(jīng)濟(jì)增長中心的潛力城市，這些城市擁有大量的技術(shù)工人、一流的研究型大學(xué)和完善的生活設(shè)施。尤其是以研究型大學(xué)為依托的地區(qū)，有望成為新興的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新樞紐，從而實(shí)現(xiàn)技術(shù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)在全美范圍的均衡分布。

三、主要內(nèi)容

該法案為美國未來科技發(fā)展提供了一套政策框架，其將分布在學(xué)術(shù)界、政府、產(chǎn)業(yè)界等組織機(jī)構(gòu)中的科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新能力視為一種巨大的資源，并倡導(dǎo)在聯(lián)邦政府的統(tǒng)籌規(guī)劃和資助下實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、技術(shù)研發(fā)及其商業(yè)轉(zhuǎn)化的融合。

（一）成立技術(shù)理事會(huì)，投資關(guān)鍵技術(shù)

為了更有效地推動(dòng)知識創(chuàng)造與技術(shù)研發(fā)間的銜接，《無盡的前沿法》議案提出在國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）內(nèi)部設(shè)立技術(shù)理事會(huì)，將NSF更名為國家科學(xué)技術(shù)基金會(huì)（NTSF）。NTSF在NSF資助基礎(chǔ)研究的理念基礎(chǔ)上，將基礎(chǔ)科學(xué)研究與解決社會(huì)關(guān)鍵問題相聯(lián)系，體現(xiàn)科學(xué)與技術(shù)整合的共享領(lǐng)導(dǎo)職能。[21]與NSF專注于基礎(chǔ)研究的傳統(tǒng)不同，NTSF旨在促進(jìn)以先進(jìn)技術(shù)開發(fā)為目的的創(chuàng)新研究。在具體實(shí)施過程中，NTSF在組織管理上將獨(dú)立于NSF，其組織運(yùn)行遵循“DARPA模式”，該模式區(qū)別于一般的發(fā)明或發(fā)現(xiàn)，是一種具有具體目標(biāo)的、“基于挑戰(zhàn)”（challenge-based）的、且將科學(xué)研究和與之相關(guān)的技術(shù)挑戰(zhàn)聯(lián)系起來的“關(guān)聯(lián)模式”（connected model）。[22]

在資金投入方面，《無盡的前沿法》議案倡議在五年內(nèi)向新成立的技術(shù)理事會(huì)撥款 1000億美元，以支持在人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)、高性能計(jì)算、機(jī)器人、自動(dòng)化、先進(jìn)制造等10個(gè)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域（見表1）的基礎(chǔ)研究投入、人才培養(yǎng)和技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，以重振美國在全球競爭中關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。同時(shí)意味著，2024年NTSF的聯(lián)邦撥款將達(dá)到350億美元，約為現(xiàn)在（2020年，編者注）80億美元預(yù)算的4.4倍。[23]

（二）建立大學(xué)技術(shù)中心，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新

作為國家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵組成部分，以美國研究型大學(xué)為代表的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)在產(chǎn)生科學(xué)突破、培養(yǎng)創(chuàng)新人才、創(chuàng)辦高科技新興企業(yè)等方面發(fā)揮著獨(dú)特優(yōu)勢。半個(gè)多世紀(jì)以來，聯(lián)邦政府從投入的大學(xué)科研中已獲得豐厚的回報(bào)，從戰(zhàn)爭中雷達(dá)、原子彈等軍事武器的使用到醫(yī)療器械、抗癌藥物的研發(fā)以及全球定位系統(tǒng)（GPS）、智能汽車的普及，均得益于以大學(xué)基礎(chǔ)研究為創(chuàng)新引擎的科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步。信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)（ITIF）的一項(xiàng)研究表明，1970年后，美國的創(chuàng)新來源已經(jīng)在兩個(gè)關(guān)鍵方面發(fā)生了變化。一是獨(dú)立運(yùn)作的大公司在獲獎(jiǎng)創(chuàng)新中所占的份額遠(yuǎn)不及大學(xué)和聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室的衍生品產(chǎn)生的創(chuàng)新。二是由聯(lián)邦政府資助的創(chuàng)新數(shù)量急劇增加[25]，從1975年的41個(gè)增至2006年的77個(gè)[26]。過去二十余年，隨著大多數(shù)產(chǎn)業(yè)研究實(shí)驗(yàn)室的關(guān)閉和重組，產(chǎn)業(yè)界的研發(fā)活動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)移到上游，大學(xué)在創(chuàng)新體系中的角色愈發(fā)關(guān)鍵。根據(jù)卡內(nèi)基研究型大學(xué)分類統(tǒng)計(jì)，115所研究活躍的博士研究生學(xué)位授予型大學(xué)的學(xué)術(shù)研發(fā)資金占總研發(fā)資金的3/4。[27]由此，《無盡的前沿法》議案提議通過競爭性申請和選拔，投入350億美元幫助研究型大學(xué)成立大學(xué)技術(shù)中心（University Technology Centers），以促進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)。[28]

（三）升級創(chuàng)新技術(shù)設(shè)備，儲(chǔ)備智力資源

國家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)不僅需要研究經(jīng)費(fèi)投入，還需要對人和設(shè)備的投入。正如二戰(zhàn)時(shí)美國在各大學(xué)設(shè)立的聯(lián)邦國家實(shí)驗(yàn)室取得了巨大科技創(chuàng)新突破，對研究機(jī)構(gòu)的設(shè)備升級和投資也是關(guān)鍵的?！稛o盡的前沿法》議案提出投入10億美元用于大學(xué)及相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)大型實(shí)驗(yàn)平臺(tái)和生產(chǎn)設(shè)備的投資，推進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新的操作、整合和制造，以加速創(chuàng)新技術(shù)向商業(yè)市場的轉(zhuǎn)移。

隨著技術(shù)產(chǎn)業(yè)的興起和增長，市場對于高素質(zhì)勞動(dòng)力的需求亦不斷增長。熟練的技術(shù)人員對于醫(yī)療保健、基礎(chǔ)設(shè)施和其他可帶來高經(jīng)濟(jì)增長的領(lǐng)域的創(chuàng)新至關(guān)重要。2000—2017年，美國每年授予的科學(xué)與工程類博士學(xué)位從約2.8萬個(gè)增加到4.6萬個(gè)，其中工程、計(jì)算機(jī)科學(xué)、醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的占比最多，且115所能授予“最高研究活動(dòng)”博士學(xué)位的大學(xué)幾乎在所有研究領(lǐng)域都授予了最多的博士學(xué)位。[29]2008—2018年，美國對科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）領(lǐng)域的工作崗位需求增長34%。[30]因而，《無盡的前沿法》議案提出NTSF投入150億美元用于關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域相關(guān)學(xué)科的學(xué)位獎(jiǎng)學(xué)金授予，以培養(yǎng)科學(xué)工程領(lǐng)域的高技術(shù)工作者和基礎(chǔ)科研人才。

（四）投資大學(xué)新興企業(yè)，加速技術(shù)商業(yè)轉(zhuǎn)化

研究型大學(xué)不僅在突破性的科學(xué)發(fā)現(xiàn)上發(fā)揮至關(guān)重要的作用，而且在創(chuàng)辦高科技企業(yè)上具有潛在優(yōu)勢。美國科學(xué)聯(lián)盟的一項(xiàng)研究表明，研究型大學(xué)創(chuàng)辦的衍生公司的市場存活率和經(jīng)濟(jì)效益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他公司。[31]據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980—2015年，美國大學(xué)已經(jīng)衍生多達(dá)8000家企業(yè)。僅2013年就新建818家，研發(fā)719種新產(chǎn)品，創(chuàng)造300萬個(gè)就業(yè)崗位。[32]以大學(xué)創(chuàng)業(yè)公司為代表的小企業(yè)（一般少于500人）在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)上更具優(yōu)勢，占新增就業(yè)崗位的63%。[33]

擁有“艱難技術(shù)”（Tough Tech）的大學(xué)衍生高科技公司因市場風(fēng)險(xiǎn)投資匱乏，面臨著眾多突破性的發(fā)明（航空航天、先進(jìn)材料、生物技術(shù)、基因工程、可再生能源等領(lǐng)域）被迫停滯在實(shí)驗(yàn)室的困境，這一現(xiàn)象亦被稱為美國創(chuàng)新生態(tài)的“死亡之谷”。為了提高技術(shù)從實(shí)驗(yàn)室走向市場的轉(zhuǎn)化效率，NTSF計(jì)劃為大學(xué)初創(chuàng)企業(yè)的起步階段提供資助，通過推行小型企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃和小型企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃以及額外的聯(lián)邦贈(zèng)款，來彌合大學(xué)衍生企業(yè)在創(chuàng)新與市場之間的差距，增強(qiáng)大學(xué)研究成果轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，幫助美國實(shí)現(xiàn)科技驅(qū)動(dòng)的全球競爭力。以小型企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃為例，其傾向于對市場風(fēng)險(xiǎn)投資所規(guī)避的潛在價(jià)值項(xiàng)目進(jìn)行投資，以幫助有市場潛力的新興企業(yè)渡過早期的產(chǎn)品研發(fā)和上市階段。作為最大的聯(lián)邦政府支持私人研發(fā)項(xiàng)目，小型企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃投資的早期科技初創(chuàng)企業(yè)數(shù)量是私人風(fēng)險(xiǎn)投資的5～7倍，并在其35年的歷史中已幫助小型企業(yè)獲得7萬項(xiàng)專利，獲得約410億美元的風(fēng)險(xiǎn)投資。[34]

（五）規(guī)劃區(qū)域技術(shù)中心，完善創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)

聯(lián)邦政府公共與產(chǎn)業(yè)投資的慣性加劇了創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)在區(qū)域間的失衡，而市場自下而上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式亦無法縮小這一差距。區(qū)域創(chuàng)新的協(xié)同效應(yīng)導(dǎo)致大量的人才和創(chuàng)新公司從其他都會(huì)區(qū)流失，造成美國國內(nèi)低成本創(chuàng)新中心的短缺。當(dāng)這些創(chuàng)新都會(huì)區(qū)的企業(yè)面臨集聚效應(yīng)帶來的技術(shù)成本飛漲時(shí)，轉(zhuǎn)而向海外市場進(jìn)行技術(shù)投資，進(jìn)一步遏制本土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的機(jī)會(huì)，損害美國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)在區(qū)域間的平衡發(fā)展與國際競爭力。2005年以來，在美國382個(gè)都會(huì)區(qū)中，不少于224個(gè)的國家創(chuàng)新能力份額在下降。[35]基于此，國會(huì)兩黨倡議聯(lián)邦政府實(shí)施區(qū)域創(chuàng)新計(jì)劃，通過投資美國國內(nèi)的潛在技術(shù)中心，將一小部分具有吸引力的“心臟地帶”都會(huì)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蚴拐麄€(gè)地區(qū)受益的自我維持的經(jīng)濟(jì)增長中心，以彌合區(qū)域間的創(chuàng)新差距，增強(qiáng)在全球基于技術(shù)的經(jīng)濟(jì)增長的競爭力。

基于此，《無盡的前沿法》議案提出給予美國商務(wù)部額外的100億美元資金支持，用于五年內(nèi)建設(shè)10～15個(gè)具有潛力的區(qū)域技術(shù)中心，以消除市場選擇下美國區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)鴻溝，為實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)以關(guān)鍵技術(shù)為支撐的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)騰飛奠定基礎(chǔ)。具體措施包括：培訓(xùn)地區(qū)教育機(jī)構(gòu)員工，改善職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)計(jì)劃，發(fā)展熟練勞動(dòng)力;制定基礎(chǔ)設(shè)施改善和站點(diǎn)開發(fā)的區(qū)域戰(zhàn)略;支持發(fā)展國內(nèi)供應(yīng)鏈并鼓勵(lì)建立新的商業(yè)實(shí)體活動(dòng);建立區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)投資和貸款基金以吸引私人、公共和慈善投資，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新及商業(yè)化;與研究型大學(xué)或其他科研機(jī)構(gòu)合作，發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)重點(diǎn)領(lǐng)域的創(chuàng)新。

（六）制定產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，建立國際戰(zhàn)略聯(lián)盟

自20世紀(jì)90年代以來，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)支配著美國的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策，強(qiáng)調(diào)自由市場競爭和資源的自然配置。在此影響之下，產(chǎn)業(yè)界傾向于選擇短期利益最大化且投資回報(bào)率高的商業(yè)模式，基于創(chuàng)新技術(shù)的新興產(chǎn)業(yè)的研發(fā)資助和市場份額日益縮小。此外，高度的全球化使得美國的企業(yè)以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的，將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到海外或削減研發(fā)費(fèi)用，從而導(dǎo)致國內(nèi)就業(yè)市場低迷和產(chǎn)業(yè)研發(fā)不足的窘境，削弱了美國在先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域的國際競爭力。

面對市場邏輯與國家利益不一致帶來的市場失靈，社會(huì)各界呼吁聯(lián)邦政府實(shí)施先進(jìn)的國家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，以提升美國產(chǎn)業(yè)界在創(chuàng)新技術(shù)領(lǐng)域的全球競爭力。尤其是，新冠肺炎疫情使得美國脆弱的國際市場產(chǎn)業(yè)鏈問題凸顯，進(jìn)一步刺激了聯(lián)邦政府振興國內(nèi)產(chǎn)業(yè)市場的決心。對此，《無盡的前沿法》議案提出通過提高先進(jìn)技術(shù)貿(mào)易部門的國際競爭力，增強(qiáng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的平衡力，并尋求與日本、歐洲國家建立聯(lián)盟工業(yè)戰(zhàn)略，應(yīng)對國際產(chǎn)業(yè)貿(mào)易競爭中的挑戰(zhàn)。

四、余論

在當(dāng)前全球化競爭和知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家間的競爭是科學(xué)創(chuàng)新的競爭、前沿技術(shù)的競爭和國家科技戰(zhàn)略的競爭?！稛o盡的前沿法》議案既是對美國長期以來國內(nèi)創(chuàng)新不足、技術(shù)市場轉(zhuǎn)化下降、經(jīng)濟(jì)衰退等危機(jī)的反思，亦是在當(dāng)前國際技術(shù)軍備競賽中應(yīng)對他國挑戰(zhàn)而提出的一套未來科技發(fā)展與競爭的戰(zhàn)略性綱領(lǐng)。不可否認(rèn)的是，美國今日雖面對諸如此類的問題，但仍然是全球最大、最強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)體和創(chuàng)新國家。當(dāng)前，我國在科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型上亦面臨挑戰(zhàn)，從這一法案中能得出什么啟示？首先，自《科學(xué)：無盡的前沿》起，基礎(chǔ)研究創(chuàng)新就被視為推動(dòng)國家競爭和社會(huì)福祉的起點(diǎn)，美國對于保護(hù)基礎(chǔ)科研的熱情和努力值得肯定。其次，在推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化的過程中，以研究型大學(xué)為代表的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)界形成了良性的市場互動(dòng)傳統(tǒng)，其背后與美國高等教育的卓越和充滿活力的市場創(chuàng)業(yè)環(huán)境不無關(guān)系。最后，聯(lián)邦政府對創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資助，是維護(hù)美國科技競爭領(lǐng)先地位的保障?？萍颊呤情L期引領(lǐng)未來競爭的砝碼。

注釋：

①根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的定義，三元專利是申請人在歐洲專利局（EPO）、美國專利商標(biāo)局（USPTO） 和日本專利局（JPO）取得的一組專利。三元專利數(shù)量是衡量國家創(chuàng)新水平在國際比較中的關(guān)鍵指標(biāo)。

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編輯 朱婷婷? ?校對 王亭亭

作者簡介：谷賢林，北京師范大學(xué)國際與比較教育研究院教授;李樂平，北京師范大學(xué)國際與比較教育研究院博士研究生