□溫州市城市規(guī)劃設計研究院有限公司 唐志勇 何原宇 黃傅強 謝繼昌 徐 昊

當前，中國經濟在經歷了幾十年的高速增長后，開始轉向中高速的新常態(tài)。經濟發(fā)展新常態(tài)對中國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設提出了從粗放到集約、從增量到存量等轉型要求。城市低效存量土地作為具有巨大升值潛力空間的土地資源之一，其更新成敗在一定程度上關系著城市轉型的成功與否。經濟新常態(tài)下的國土規(guī)劃必然將以存量規(guī)劃為主，實現城市土地集約節(jié)約利用和城市經濟的快速增長。城鄉(xiāng)規(guī)劃從增量規(guī)劃轉向存量規(guī)劃已成趨勢，未來的國土開發(fā)將步入存量盤活挖潛，因此探討城市低效存量土地再開發(fā)對推動城市可持續(xù)發(fā)展具有重要的現實意義。

“十三五”時期是溫州市從增量擴展向存量做優(yōu)轉變的轉折期，鹿城區(qū)作為溫州城市建成度比較高的地區(qū)，利用城市低效存量土地推動了“大建大美”、城市有機更新等一系列專項行動，獲得了巨大的建設成效，但同時也暴露了許多問題?！笆奈濉逼陂g，溫州市鹿城區(qū)將由增量擴張步入存量盤活挖潛的階段，因此有必要對城市低效存量土地資源開發(fā)的問題及再開發(fā)的現實挑戰(zhàn)進行剖析，探討再開發(fā)的行動策略與政策保障。

▲溫州市鹿城區(qū)通過低效存量土地的開發(fā)，建成功能高度復合、具有區(qū)域輻射能力的印象城商業(yè)綜合體。

一、溫州市鹿城區(qū)城市低效存量土地開發(fā)存在的問題

（一）城市低效存量土地資源總體情況

城市低效存量土地是指城鄉(xiāng)建設用地范圍內的未得到利用的閑置土地以及利用不合理、不充分、產出低的已建設用地，包括存量低效用地和閑置未利用土地。根據2019年城市低效存量土地資源調研結果，溫州市鹿城區(qū)可盤整的城市低效存量土地資源合計約為2061 公頃，占鹿城區(qū)建設用地的26%，其中村莊820 公頃，舊小區(qū)250 公頃，舊工業(yè)區(qū)400 公頃，已拆除未建設用地441公頃，歷史街區(qū)150 公頃。鹿城區(qū)存量用地資源相當豐富，是未來城市用于發(fā)展的主要區(qū)域。

（二）溫州市鹿城區(qū)城市低效存量土地開發(fā)存在的問題

1.開發(fā)模式單一，難以體現用地開發(fā)的綜合效益

溫州市鹿城區(qū)城市低效存量土地開發(fā)功能基本以居住為主，且開發(fā)后的用地大多為安置用地，僅少部分用地用于出讓?？傮w來說，城市低效存量土地作為城市規(guī)?；_發(fā)的“最后一次機會”，復合化開發(fā)力度不強，難以有效發(fā)揮土地綜合開發(fā)效益。而居住量增加的同時又會對現狀配套設施帶來挑戰(zhàn)。

2.開發(fā)系統性不強，導致城市開發(fā)缺乏功能整體性

由于過多的小地塊開發(fā)，尤其是存量用地“插花式”的二次開發(fā)，導致城市開發(fā)缺乏功能整體性，城市形象、品質等都和杭州、寧波等存在一定的差距。同時，由于地塊過小，也導致了地塊內部空間品質的營造存在較大難度，出現較多人居品質不高的問題。

二、溫州市鹿城區(qū)城市低效存量土地開發(fā)行動與策略

城市低效存量土地開發(fā)通過優(yōu)先開發(fā)重點區(qū)塊、科學安排建設時序、成片成規(guī)模開發(fā)、多方參與；保證配套同步等手段實現科學合理的城市經營，實現土地價值的最優(yōu)和城市開發(fā)建設的品質化、最優(yōu)化，總體上促進鹿城的首位度提升，乃至溫州整體的城市經濟、社會和環(huán)境效益的綜合優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展，提高城市生產、生活的舒適度、便利性和經濟性。

（一）城市低效存量土地開發(fā)經營策略

1.加快土地流轉，降低土地開發(fā)的時間等待成本

城市低效存量土地涉及復雜的政策處理和周邊環(huán)境，按常規(guī)的用地布局和劃分，難以保證大規(guī)模城市低效存量土地的有效流轉。當前，溫州市正在探索實踐“小街區(qū)規(guī)制”的街區(qū)開發(fā)模式，促進城市人情味、街坊感和街道活力的本質回歸?？紤]到大規(guī)模城市低效存量土地存在的現實困境和“小街區(qū)”建設模式的打造，同時還要盡可能減小土地開發(fā)等待成本，可采用對地塊進行小規(guī)模合理切割、分期開發(fā)的方式來推動城市低效存量土地開發(fā)工作。利用地塊開發(fā)模型對小規(guī)模城市低效存量土地模擬分析，按照容積率為3.1 進行假設，充分考慮建筑間距、地塊退讓、建筑進深、整體景觀形象等多重因素影響，則地塊面積需最小達到0.8～1 公頃以上。故最小開發(fā)規(guī)模不應小于0.8 公頃。

2.加強策劃，做足地塊價值挖潛，增加土地收益

加強前期的方案策劃和價值挖掘，進一步制定專門的更新規(guī)劃，從現狀條件、市場需求、經濟模型、配套支撐等各方面進行全面論證，細化開發(fā)方案，充分挖掘土地價值，提高土地利用效率。確定科學的土地再開發(fā)利益分配方式，提高產權主體參與存量用地再開發(fā)的積極性，達到優(yōu)化土地布局和效益、促進土地集約節(jié)約利用目標。城市低效存量土地再開發(fā)收益分享的實現，要求形成科學合理的收益計算標準，允許原土地使用權人、開發(fā)商參與到土地增值收益分享，通過適度讓利鼓勵再開發(fā)的積極性，在稅費環(huán)節(jié)體現公平導向，充分發(fā)揮土地稅收的調節(jié)作用，平衡土地收儲、自行開發(fā)補償標準。

3.探索多元主體，參與存量用地開發(fā)過程

探索“聯合體”的開發(fā)主體參與開發(fā)工作。開發(fā)“聯合體”主要由權利主體組織聯合體、市場主體與權利主體的聯合體、地方國企與市場主體的合資公司等多種模式?！奥摵象w”的主要職能包括拆征政策處理、更新規(guī)劃策劃方案的編制及更新過程中的資金運作；屬地政府主要作為更新的“引導者”身份參與。

從城市低效存量土地開發(fā)涉及的三類主體的核心訴求和相互關系入手，以城市更新單元項目的內在發(fā)展規(guī)律為線索，分別闡述影響這些關系的關鍵性要素。同時，規(guī)劃作為更新工作的主要引導部門，主要從規(guī)劃引導、項目審批、規(guī)則制定等方面提供服務。

（二）城市低效存量土地開發(fā)空間推進策略

1.連片開發(fā)為主，小地塊針灸式更新并行

以片區(qū)整體作為再開發(fā)單元，整體設計片區(qū)開發(fā)資金平衡模式。按照“增進公共利益、整理土地資源、完善公共設施、提升城市功能”的總體要求，推動用地的成片連片開發(fā)，保證片區(qū)基礎設施和公共服務設施的相對完整。加強小地塊開發(fā)模式的研究，做到區(qū)域統籌與小地塊針灸式更新并行。

2.聚力重點板塊，聚焦土地要素供應方向

溫州市鹿城區(qū)現階段的城市發(fā)展建設更應該注重發(fā)展合力、建設品質?！笆奈濉逼陂g，重點圍繞甌江沿線、塘河沿線和環(huán)古城區(qū)域等重點區(qū)塊的空間優(yōu)化，以成片成規(guī)模的存量開發(fā)為主導，推進七都片區(qū)、中央涂片區(qū)、濱江商務區(qū)、水心片區(qū)、鞋都片區(qū)、江濱片和吳橋片區(qū)等7 大重要板塊的存量開發(fā)建設，做到“開發(fā)一片、提升一片、成熟一片”。

（三）城市低效存量土地開發(fā)功能完善策略

1.復合化開發(fā)，發(fā)揮土地綜合效益

“十四五”期間，存量用地開發(fā)應避免以居住為導向的開發(fā)，增加城市服務型、產業(yè)型項目的開發(fā)，增加土地開發(fā)的復合性，提高土地的綜合效益。

2.配套先行，推進城市功能的逐步完善

“十四五”期間，通過社會服務設施建設引導的開發(fā)模式，平衡“生熟”地價差，帶動存量用地高效有序開發(fā)，獲得空間要素功能調整，推進城市功能的逐步完善。

三、溫州市鹿城區(qū)城市低效存量土地開發(fā)實施保障建議

（一）組織保障

1.建立土地資源管理全平臺

結合“多規(guī)合一”工作，建立土地資源管理的綜合平臺，全面整合生態(tài)保護區(qū)、農業(yè)保護區(qū)和城鎮(zhèn)建設區(qū)，以及生態(tài)保護紅線、永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三區(qū)三線”，做好土地資源的保護性開發(fā)利用，并加強土地資源利用的后續(xù)監(jiān)管。

2.完善以項目為導向的土地供給機制

進一步完善“好項目”拉動土地供給開發(fā)的良性機制，通過強化重大亮點項目的精細化謀劃策劃，與土地收儲、土地做地和土地供給等工作相結合，避免造成土地長期“曬太陽”，降低土地時間等待成本的同時，進一步提升土地的利用效率和品質化開發(fā)。

3.健全市區(qū)兩級的土地開發(fā)聯動機制

溫州市鹿城區(qū)是市級集團較為集中的區(qū)域，相當規(guī)模的土地資源牽涉到市級集團公司，應加強市、區(qū)兩級的聯動開發(fā)，不僅要做好鹿城區(qū)屬地范圍的“全區(qū)一盤棋”開發(fā)謀劃，而且要站在“市一級”視角，從市級層面出發(fā)，加強區(qū)與區(qū)之間的聯動開發(fā)，尤其是行政區(qū)的邊緣交界區(qū)域的一體化開發(fā)謀劃，保證綜合效益的最大化。

（二）資金保障

1.建立城市低效存量土地收儲開發(fā)專項資金

城市低效存量土地開發(fā)涉及較為復雜的政策處理，需要堅實的財政基礎作為保障，應建立政府專項資金制度，由市、區(qū)兩級財政按照一定比例，撥付的專門資金用于設立專項資金，用于推進低效存量土地的收儲和相關政策處理，保證低效存量土地拆征工作能有序順利推進。

2.合理有序引入民間資本和市場調控機制

應全面調動政府、市場、社會參與低效存量土地再開發(fā)的積極性，利用溫州民間金融改革示范城市的契機優(yōu)勢，通過項目眾籌、專項債券等方式，建立靈活可持續(xù)的資金保障機制。引入市場資金。應充分發(fā)揮開發(fā)商、財團等資金和市場優(yōu)勢，制定公平公開的市場規(guī)則，讓市場資金能有效且可控地參與到城市低效存量土地的更新改造過程中，緩解政府的資金壓力。

（三）規(guī)劃保障

1.樹立科學的城市經營價值觀

城市經營本身只是城市管理的一種手段，最終目標是要從城市的受眾群體的角度出發(fā)。城市絕不僅僅是經濟單元的單一內涵，它還是一個社會文化和生態(tài)綜合系統。城市經營要結合多維度的目標，并統轄在“以人為本”的城市經營價值觀里，體現出鮮明的城市顧客服務導向特征，對其綜合功能價值有一個非常明晰的認知和判斷，同時正確處理好經營城市與保護資源環(huán)境的關系。

2.強化國土空間規(guī)劃新體系的資源全域統籌思維構建

在新一輪國土空間規(guī)劃的體系構建，更強調資源的“一張圖”全域統籌，在土地資源開發(fā)利用過程中，應加強資源的統籌協調，謀求可持續(xù)的發(fā)展模式，尋求生產、生活、生態(tài)等多維度融合自恰的發(fā)展路徑，建立資源全域統籌思維。

3.強化資源的精細化集約利用

作為溫州市建成度最高的行政區(qū)，鹿城區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)土地資源已相當局限，這倒逼其要盡快適應土地的瓶頸期，尋求更為集約精細化的開發(fā)利用模式。這就需要更加精準的前期謀劃策劃和更為科學合理的功能及規(guī)模導向。

四、結語

本文對溫州市鹿城區(qū)目前城市低效存量土地基本情況及開發(fā)存在的問題進行剖析，在此基礎上對城市低效存量土地發(fā)展趨勢進行研判，提出城市低效存量土地開發(fā)的目標、思路、策略以及相應的實施保障建議，以期為“十四五”期間溫州市鹿城區(qū)以及其他相關城市低效存量土地再開發(fā)提供決策依據。溫州市鹿城區(qū)應充分利用日益緊缺的增量空間資源來促進存量空間的調整優(yōu)化，實現城市整體空間結構的改善，為今后城市的全面轉型提前奠定空間基礎。