周良友

（廣東省科學(xué)院廣州地理研究所，廣東廣州 510075）

0 引言

原建設(shè)部和元國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)于1991年聯(lián)合頒布了《建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理辦法》（建規(guī)1991〔583〕號(hào)），指出“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建、改建工程項(xiàng)目編制審批項(xiàng)目建議書和設(shè)計(jì)任務(wù)書，必須遵守本辦法”。《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十六條規(guī)定，按照國(guó)家規(guī)定需要有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報(bào)送有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請(qǐng)核發(fā)選址意見(jiàn)書。建設(shè)項(xiàng)目選址不僅關(guān)系到建設(shè)項(xiàng)目是否能順利落地，也是實(shí)施城市規(guī)劃的關(guān)鍵所在[1]。在國(guó)土空間規(guī)劃體系下的規(guī)劃選址應(yīng)以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，強(qiáng)化底線約束，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地，統(tǒng)籌考慮各類國(guó)土空間要素協(xié)同，注重建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)性、協(xié)同性和可實(shí)施性。

線性工程具有線路長(zhǎng)、自然生態(tài)環(huán)境與社會(huì)環(huán)境復(fù)雜等特點(diǎn)，建設(shè)項(xiàng)目的選址與城鄉(xiāng)發(fā)展密切相關(guān)。在國(guó)土空間規(guī)劃管理體系下，通過(guò)方案比選、多規(guī)協(xié)調(diào)、規(guī)模合理性分析，加強(qiáng)與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田的銜接，盡可能保證線性工程選址的科學(xué)性、合理性，降低項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，提升建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

1 項(xiàng)目概述與技術(shù)難點(diǎn)

1.1 項(xiàng)目概述

珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段項(xiàng)目銜接珠三角樞紐機(jī)場(chǎng)與深南鐵路，在江門接入深茂鐵路深江段，遠(yuǎn)期還會(huì)銜接新建深珠城際鐵路，形成深港、珠江西岸地區(qū)至南寧的高鐵新通道，形成深港、珠江西岸地區(qū)至粵西、海南等地區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)鐵路通道.通過(guò)珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段銜接貴廣鐵路、南廣鐵路，形成深港、珠江西岸地區(qū)至西南、西北地區(qū)的便捷暢通鐵路通道。

該項(xiàng)目的建設(shè)踐行了“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)等國(guó)家戰(zhàn)略，增強(qiáng)大灣區(qū)輻射我國(guó)西南地區(qū)能力，優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)高鐵布局，充分發(fā)揮既有對(duì)外鐵路通道作用，加快沿線地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，推動(dòng)珠江西岸高質(zhì)量發(fā)展。

珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段線路途經(jīng)佛山市高明區(qū)、肇慶市高要區(qū)、鼎湖區(qū)。全線不新設(shè)車站，利用珠肇高鐵江門至機(jī)場(chǎng)段高明站，既有肇慶東站。線路全長(zhǎng)60.14 km，設(shè)計(jì)行車速度350 km/h，施工總工期約48個(gè)月，投資估算總額91.87億元。

1.2 技術(shù)難點(diǎn)

1.2.1 缺少規(guī)劃依據(jù)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建設(shè)項(xiàng)目選址應(yīng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求。線性工程通常是近期國(guó)家或省級(jí)層面批復(fù)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃由于編制時(shí)間較早，難以對(duì)線性工程路由做出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，同時(shí)規(guī)劃編制和管理主要關(guān)注中心城區(qū)，規(guī)劃區(qū)外的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)區(qū)缺少規(guī)劃統(tǒng)籌和剛性管控要求[2]?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)總體規(guī)劃期限基本上截至2020年，而正在編制的國(guó)土空間規(guī)劃尚未批復(fù)，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目選址缺少規(guī)劃依據(jù)。

1.2.2 項(xiàng)目選址的特定要求

珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段是廣東省重大交通基礎(chǔ)設(shè)施，按照《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》（發(fā)展改革委令第11號(hào)）的管理要求，需編制規(guī)劃選址報(bào)告，取得城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門出具的選址意見(jiàn)書，以及支撐項(xiàng)目可行性研究的批復(fù)。規(guī)劃選址報(bào)告的編制內(nèi)容、深度需滿足各部門會(huì)審要求，項(xiàng)目途經(jīng)肇慶市鼎湖區(qū)、高要區(qū)和佛山市高明區(qū)，做好兩市三區(qū)的相關(guān)審查部門溝通協(xié)調(diào)工作尤為重要。

1.2.3 新時(shí)期規(guī)劃選址的新變化

2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）提出謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局。同年，自然資源部印發(fā)的《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規(guī)〔2019〕2號(hào)）提出合并辦理規(guī)劃選址和用地預(yù)審，規(guī)劃選址報(bào)告的編制內(nèi)容和深度也要做出相應(yīng)的調(diào)整。建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址要與國(guó)土空間、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等相關(guān)管控進(jìn)行銜接與協(xié)調(diào)，強(qiáng)化底線思維，處理好開(kāi)發(fā)與保護(hù)平衡的關(guān)系[3]。

2 選址原則和技術(shù)思路

2.1 項(xiàng)目選址原則

2.1.1 規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)同

堅(jiān)持國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌考慮各類國(guó)土空間要素協(xié)同，加強(qiáng)與沿線城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、歷史文化保護(hù)規(guī)劃、綜合防災(zāi)規(guī)劃等相銜接，強(qiáng)化“多規(guī)合一”。注重建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)性、協(xié)同性和可實(shí)施性。

2.1.2 以人為本、注重效益

在落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目自身選址要求的同時(shí)，堅(jiān)持少征地、少拆遷，減少對(duì)人民日常生產(chǎn)生活的影響。引導(dǎo)社會(huì)共同參與項(xiàng)目選址，處理好建設(shè)項(xiàng)目與利害關(guān)系人的合法權(quán)益[4]，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

2.1.3 生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約用地

建設(shè)項(xiàng)目在工程可行、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合理的前提下，線路方案要強(qiáng)化底線約束，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，盡可能地避讓生態(tài)保護(hù)紅線，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，保護(hù)耕地，減少占用永久基本農(nóng)田，用地規(guī)模合理可行，節(jié)約集約用地。

2.2 項(xiàng)目技術(shù)思路

結(jié)合項(xiàng)目背景了解項(xiàng)目基本情況，明確選址要求。從工程量、投資規(guī)模、環(huán)境敏感點(diǎn)、控制性工程、占用耕地和生態(tài)保護(hù)紅線等多個(gè)方面進(jìn)行方案比選，確定項(xiàng)目推薦方案。充分論證項(xiàng)目選址與城鄉(xiāng)規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)、用地布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、風(fēng)景名勝古跡等方面的協(xié)調(diào)性，綜合做出規(guī)劃選址論證結(jié)論，提出規(guī)劃建議和要求。項(xiàng)目技術(shù)思路如圖1所示。

圖1 項(xiàng)目技術(shù)思路

3 擬訂規(guī)劃和“多規(guī)協(xié)調(diào)”

3.1 解讀項(xiàng)目概況，擬定規(guī)劃路徑

本項(xiàng)目根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于粵港澳大灣區(qū)城際鐵路建設(shè)規(guī)劃的批復(fù)》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2018〕1238號(hào)）中珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段的要求，結(jié)合肇慶地區(qū)接軌方案、客流構(gòu)成和運(yùn)輸組織等進(jìn)行規(guī)劃初步選線，對(duì)沿線地形地質(zhì)、西江橋位、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、城鎮(zhèn)規(guī)劃及征地拆遷進(jìn)行綜合分析，確定線路途經(jīng)肇慶市鼎湖區(qū)、高要區(qū)和佛山市高明區(qū)。新建正線長(zhǎng)度41.777 km，全線設(shè)高明（不含）、肇慶東兩座車站?？紤]項(xiàng)目到與貴廣鐵路、廣湛鐵路的銜接，設(shè)高明右繞線，長(zhǎng)5.343 km；設(shè)肇慶東右繞線，長(zhǎng)5.809 km；廣湛聯(lián)絡(luò)線6.211 km。

3.2 選址方案比選，擬定實(shí)施方案

與項(xiàng)目的規(guī)劃選址同步編制的工程可行性研究報(bào)告提出并行高速公路方案、繞避爛柯山保護(hù)區(qū)方案和繞避爛柯山保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)方案進(jìn)行比選分析評(píng)價(jià)，從工程量、投資規(guī)模、環(huán)境敏感點(diǎn)、城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)、永久基本農(nóng)田和耕地等方面進(jìn)行方案比選，從而擬定項(xiàng)目實(shí)施方案——繞避爛柯山保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)方案。相關(guān)影響因數(shù)分析如表1所示。

表1 相關(guān)影響因數(shù)分析

3.3 “多規(guī)協(xié)調(diào)”，優(yōu)化方案

線性工程涉及面廣，強(qiáng)化與總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃以及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，特別是與在編的國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行銜接，將項(xiàng)目用地規(guī)模和布局納入在編的國(guó)土空間規(guī)劃。在論證內(nèi)容設(shè)子項(xiàng)進(jìn)行深入分析，找出存在的問(wèn)題，并提出有效地解決措施。銜接好城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的同時(shí)處理好與永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三者的關(guān)系，優(yōu)化線路方案（表2）。

表2 與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)分析

3.4 用地規(guī)模合理，節(jié)約集約用地

項(xiàng)目應(yīng)增強(qiáng)土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承載能力，節(jié)約、集約用地，促進(jìn)生態(tài)文明。建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格按照《土地使用標(biāo)準(zhǔn)匯編》開(kāi)展用地規(guī)模分析，保證建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)用地符合相關(guān)行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于無(wú)土地使用標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)開(kāi)展節(jié)地評(píng)價(jià)，推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約集約使用土地。珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段項(xiàng)目總用地和各分項(xiàng)用地（路基用地、橋梁用地指標(biāo)、隧道用地指標(biāo)、車站用地）均符合《新建鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)〔2008〕232號(hào)）的要求，用地規(guī)模合理可行。

3.5 加強(qiáng)與生態(tài)保護(hù)紅線的銜接

建設(shè)項(xiàng)目選址過(guò)程中要強(qiáng)化底線約束，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。建設(shè)項(xiàng)目選址優(yōu)化后，仍不可避讓生態(tài)保護(hù)紅線的，要嚴(yán)格履行不可避讓論證程序，開(kāi)展不可避讓論證審查。項(xiàng)目在肇慶市涉及2處生態(tài)保護(hù)紅線，分別屬于廣東爛柯山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)和肇慶市鼎湖區(qū)黃沙蜆縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)。根據(jù)《廣東省強(qiáng)化資源要素支撐全力推進(jìn)省重大項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)的工作方案》（粵辦函〔2021〕227號(hào)）的要求編制項(xiàng)目不可避讓生態(tài)保護(hù)紅線（陸域）論證報(bào)告，征求市發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境和交通運(yùn)輸?shù)炔块T的意見(jiàn)，并將論證報(bào)告和征求意見(jiàn)情況隨項(xiàng)目主體材料一并報(bào)送省自然資源廳審查。

3.6 突出與永久基本農(nóng)田的銜接

要堅(jiān)持“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。項(xiàng)目屬于符合條件的交通類省重大項(xiàng)目，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號(hào)）的要求，在對(duì)線路方案優(yōu)化完善后涉及占用的永久基本農(nóng)田，按照“數(shù)量不減、質(zhì)量不降低、布局穩(wěn)定”的要求開(kāi)展補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田工作。

4 “多審合一”，注重效率

線性工程在規(guī)劃選址過(guò)程中，不僅涉及自然資源部門，還與交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、水務(wù)、住建、鐵路、公路等部門相關(guān)。在選址方案編制過(guò)程中加強(qiáng)系統(tǒng)謀劃、部門聯(lián)動(dòng)，在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“多審合一”，不斷提升審批質(zhì)量和審批效率。在多部門審查過(guò)程既滿足了項(xiàng)目審查程序的合法合規(guī)，又加強(qiáng)了選址方案科學(xué)性、合理性。

5 結(jié)語(yǔ)

隨著政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求，在“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)的規(guī)劃用地的“多審合一”“多證合一”。規(guī)劃選址報(bào)告要在原來(lái)編制要點(diǎn)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)與國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和用地規(guī)模的合理性分析。本項(xiàng)目規(guī)劃選址論證在主要內(nèi)容和方法上進(jìn)行了積極的實(shí)踐探索。希望通過(guò)本案例的探索和總結(jié)為相關(guān)人員提供一定的借鑒。