王 江，劉 鑫

（重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044）

1 引 言

習(xí)近平總書記關(guān)于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的系列講話精神既是黃河流域保護治理立法的根本指引，又是黃河流域保護治理立法的基本遵循。黃河流域作為我國重要的生態(tài)承載區(qū)，長期以來肩負(fù)著國土綠化、水土保持、生物多樣性保護等多種生態(tài)功能［1］。黃河流域的“生態(tài)保護”和“高質(zhì)量發(fā)展”均依賴于黃河流域水資源的科學(xué)配置，水量約束下公平的分水規(guī)則是實現(xiàn)“生態(tài)保護”和“高質(zhì)量發(fā)展”的基礎(chǔ)和關(guān)鍵?，F(xiàn)行黃河分水規(guī)則肇始于20世紀(jì)80年代，其以《黃河可供水量分配方案》（通常簡稱“八七”分水方案）為主要載體，以《黃河水量調(diào)度條例》和《黃河水量調(diào)度條例實施細(xì)則（試行）》為主要依據(jù)。雖然其在一定程度上完成了黃河流域水資源分配的歷史性任務(wù)，但是面對黃河水情、沙情等自然因素以及黃河流域經(jīng)濟、人口等社會因素的巨大變化，現(xiàn)行黃河分水規(guī)則已經(jīng)難以完全滿足現(xiàn)實性的分水需要，更無法肩負(fù)起保障黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的時代使命，亟須重構(gòu)。

2 重構(gòu)“黃河法”分水規(guī)則的正當(dāng)性

2.1 現(xiàn)行分水規(guī)則的客觀前提已發(fā)生巨變

黃河流域水情和沙情是現(xiàn)行黃河分水規(guī)則的客觀前提，目前已發(fā)生巨變，重構(gòu)黃河分水規(guī)則具有客觀必要性。

就黃河流域水情的變化而言，近30 a來黃河天然來水量呈顯著減少趨勢。根據(jù)1998年《黃河水資源公報》，1998年黃河花園口站天然徑流量比常年（1919—1997年系列）偏少20.3%。與此相對應(yīng)的卻是黃河流域的各種用水需求仍在不斷擴大。數(shù)據(jù)顯示，2000—2020年黃河流域的年均取水量從480.68億m3增長到536.15億m3，年均耗水量從365.89億m3增長到435.35億m3，分別增長了11.54%、18.98%（黃河水資源利用趨勢見圖1）。

圖1 黃河水資源利用趨勢

雖然以南水北調(diào)工程為代表的工程性調(diào)水在一定程度上增加了黃河流域的可供水量，以及正在形成的“四橫三縱、東西相濟”的水網(wǎng)輸送體系也會讓未來黃河流域可調(diào)度水量稀缺的狀況得到緩解，但是從總體的發(fā)展態(tài)勢研判，黃河流域水資源供給仍存在較大缺口且缺水風(fēng)險將長期存在。更為嚴(yán)重的是，在黃河流域水資源開發(fā)利用率已遠(yuǎn)超一般流域40%生態(tài)警戒線的情形下，黃河流域取耗水量的不斷膨脹必將促使流域內(nèi)的“生態(tài)赤字”繼續(xù)擴大，在此情況下，水資源的稀缺已經(jīng)成為制約黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸［2］。

從黃河流域的沙情來看，黃河水所含泥沙的97%源于黃土高原的水土流失。經(jīng)過幾代人的不懈治理，黃土高原的生態(tài)治理已經(jīng)取得顯著成效，黃河水含沙量已經(jīng)降低了80%。此外，通過建設(shè)龍羊峽、小浪底等大型水利工程，加上改善林草植被、建造梯田和淤地壩等均在一定程度上增強了黃河流域的水土保持、防沙固沙能力，未來黃河水含沙量有望持續(xù)降低。但值得注意的是，黃河水含沙量持續(xù)降低的事實構(gòu)成了重構(gòu)黃河分水規(guī)則的客觀因素。更值得注意的是，總體上黃河水的含沙量仍然遠(yuǎn)高過其他流域水的含沙量。黃河水高含沙量的特點決定了“輸沙入?！钡挠盟枨笕詫⑹侵貥?gòu)黃河分水規(guī)則必須考量的因素。

2.2 未來分水規(guī)則的目標(biāo)導(dǎo)向有躍進

黨的十八大提出了“五位一體”的總體布局，生態(tài)文明建設(shè)成為時代最強音，為黃河立法及其分水規(guī)則的重構(gòu)提供了宏觀層面的方向指引。2018年，“生態(tài)文明”被寫入憲法，為黃河立法及其分水規(guī)則的重構(gòu)錨定了憲法層面的規(guī)范依據(jù)。2019年9月，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話中強調(diào)“堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，著力加強生態(tài)保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河”，為黃河立法奠定了總基調(diào)。黃河分水規(guī)則是“黃河法”的關(guān)鍵內(nèi)容，應(yīng)遵循“黃河法”的立法理念，將黃河流域“生態(tài)保護”和“高質(zhì)量發(fā)展”融貫于其立法目標(biāo)導(dǎo)向中。

從《黃河水量調(diào)度條例》和《黃河水量調(diào)度條例實施細(xì)則（試行）》的立法目的條款來看，“加強黃河水量統(tǒng)一調(diào)度”“實現(xiàn)黃河水資源的可持續(xù)利用”和“促進黃河流域及相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的改善”是現(xiàn)行黃河分水規(guī)則的主要目標(biāo)?！鞍似摺狈炙桨杆_定的黃河水量分配“一前提、一限制、兩優(yōu)先、三統(tǒng)籌”的原則［3］，凸顯了“保障輸沙用水”的目標(biāo)導(dǎo)向，黃河分水規(guī)則的目標(biāo)體系也由此而得到了補充，并形成了以“加強黃河水量統(tǒng)一調(diào)度”“實現(xiàn)黃河水資源的可持續(xù)利用”“促進黃河流域及相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善”和“保障輸沙用水”為主要內(nèi)容的黃河分水規(guī)則的新的目標(biāo)體系。

2.3 重構(gòu)分水規(guī)則契合法律的演進規(guī)律

法律絕非一成不變，要因情況和時運而演進［4］，分水規(guī)則作為“黃河法”的核心亦是如此。修改法律作為法律演進的要途要徑，不只是補漏拾遺，而是給法律注入新的生命，使之適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，繼續(xù)站得住、行得通，立于不敗之地［5］。水資源的可持續(xù)利用一直都是黃河流域生態(tài)健康發(fā)展的關(guān)鍵。一方面，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略之后，國家對流域水資源配置提出了更高要求［6］。重構(gòu)“黃河法”分水規(guī)則適應(yīng)黃河流域水情沙情的巨變，實現(xiàn)分水規(guī)則自身演進，完成“黃河法”時代使命的需要。另一方面，法律修改要適時回應(yīng)相關(guān)社會需求［7］。在水資源稀缺背景下，既要滿足黃河流域人民對于美好生活的向往所承載的用水需求，也需要對流域內(nèi)各地的需水訴求給予及時合理的回應(yīng)，這些都與“黃河法”分水規(guī)則的不斷改進有著緊密的關(guān)系，甚至在一定程度上可以說，黃河流域各類用水需求的高效實現(xiàn)取決于“黃河法”分水規(guī)則的科學(xué)構(gòu)建。此外，重構(gòu)“黃河法”分水規(guī)則還是一項重大的政治任務(wù)。法律以政治為指導(dǎo)，法律的制定與修改要沿著正確的政治方向演進，“黃河法”分水規(guī)則作為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的共同著力點，需要通過重構(gòu)優(yōu)化以便更好地肩負(fù)起“打造人民幸福河”的政治任務(wù)。

3 重構(gòu)“黃河法”分水規(guī)則的理論框架

3.1 “需水彈性理論”的模型解構(gòu)

所謂需水彈性，是指在一定時空條件下，各類用水滿足其對應(yīng)利益需求的能力及其強弱。需水彈性越大意味著其滿足對應(yīng)利益需求的能力越強。根據(jù)“需求彈性理論”，在特定的時空范圍內(nèi)，人類對于特定利益的需求存在著一個最低值和一個最高值，其中最低值是各類利益需求的最低保障、最高值則受制于主客觀條件的最高限度。就“需水”而言，不同種類的用水需求存在一個最低閾值和一個最高閾值。當(dāng)任何特定的用水需求所對應(yīng)的用水量保持在最低閾值和最高閾值之間時，各種用水需求所對應(yīng)的用水量與其帶來的利益呈正相關(guān)；當(dāng)某一特定的用水需求所對應(yīng)的用水量低于其最低閾值或者超過最高閾值時，原有的正相關(guān)關(guān)系就會被打破并同時產(chǎn)生不利的后果，通常表現(xiàn)為對應(yīng)利益的嚴(yán)重受損或者用水的低效甚至無效。特定時空范圍內(nèi)，各類用水最高閾值與最低閾值的絕對差決定了其需水彈性的大小，也決定并標(biāo)示著各類用水滿足其對應(yīng)利益需求能力的強弱。

3.2 “需水彈性理論”的雙維詮釋

根據(jù)經(jīng)濟利益、生活利益和生態(tài)利益的劃分，可將其對應(yīng)的用水類別分為生產(chǎn)用水、生活用水和生態(tài)用水。在靜態(tài)維度下，即特定時空范圍內(nèi)，生產(chǎn)用水、生活用水和生態(tài)用水的需水彈性不同；在動態(tài)維度下，即需水彈性的時空對比中，同一用水的需水彈性在不同時間、不同地點的大小各不相同。下面以時間和空間為變量分別予以詮釋。

3.2.1 靜態(tài)維度詮釋

（1）生態(tài)用水的需水彈性最小且競爭能力（或者說擠占其他用水的能力）最弱。生態(tài)用水實質(zhì)上是維持生態(tài)系統(tǒng)中生物群落和棲息環(huán)境動態(tài)穩(wěn)定所需的用水。一方面，除人類以外的生物的需水量基本恒定在一個相對較小的范圍；另一方面，生態(tài)利益的公共性和非排他性特征致使其相較其他利益來說更容易被忽視。這兩點共同決定了生態(tài)用水會更容易被其他用水?dāng)D占，因此生態(tài)用水的彈性最小。

（2）生活用水的需求彈性較大，競爭能力相對較強。其原因在于，生活用水需求普遍受水資源稟賦、水價、氣候、經(jīng)濟增長［8］和節(jié)水觀念、節(jié)水技術(shù)的影響，呈現(xiàn)較大的彈性。也就是說，可以通過推行節(jié)水觀念、調(diào)整水價、革新節(jié)水技術(shù)等方式來調(diào)整生活用水需求。但是，受經(jīng)濟增長和人民生活水平提高的影響，生活用水需求彈性空間也不會太大，導(dǎo)致采取各種方式調(diào)整需水強度的限度不致過大。根據(jù)測算，生活用水大致占總用水量的8%，通常情況下生活用水并不會擠占其他用水，在水量極端稀缺的情況下才會擠占生態(tài)用水，但總體而言總量較小、程度可控。

（3）生產(chǎn)用水的需水彈性最大，競爭能力最強。生產(chǎn)用水主要分為農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水。黃河流域通過提高灌溉效率可以節(jié)約大量農(nóng)業(yè)用水，通過重復(fù)利用可以減少工業(yè)用水的損耗。相關(guān)研究［9-10］表明，我國的農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水有很大的調(diào)整空間。在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，疊加上相對低廉的用水成本，容易導(dǎo)致生產(chǎn)用水需求的不合理擴張，從而不斷擠占其他用水。事實上，黃河流域曾經(jīng)頻發(fā)的“斷流”現(xiàn)象就是生產(chǎn)用水特別是農(nóng)業(yè)用水?dāng)D占生態(tài)用水和生活用水的表現(xiàn)。

3.2.2 動態(tài)維度詮釋

（1）在空間范圍特定的情況下，不同時間段同類用水的需水彈性不同。一方面，不同年份、不同季節(jié)、不同月份的水情不同，在來水較多的時間段，各種利益的不同用水需求均能得到滿足，易導(dǎo)致需求膨脹，各自所對應(yīng)的用水需求的最高閾值也會隨之增大，各種用水的需水彈性會高于枯水時段同類用水的需水彈性。另一方面，在用水高峰期，水資源壓力大，各種利益所對應(yīng)的用水需求會受到抑制，其各自對應(yīng)的各種用水需求的最高閾值會減小，各種用水的需水彈性就會低于用水低谷期同類用水的需水彈性。

（2）在時間條件特定的情況下，不同區(qū)域同類用水的需水彈性不同。一方面，不同區(qū)域的水資源稟賦不同，水資源需求總量和水資源稟賦存在空間上的不對稱性，具體表現(xiàn)為需水多的區(qū)域水少或需水少的區(qū)域水多。另一方面，不同區(qū)域間在利益需要上有區(qū)域性差異，這使得其對應(yīng)需水的最大閾值和最小閾值均有差異，進而導(dǎo)致了同種用水的需水彈性在不同區(qū)域呈現(xiàn)出不同的強度。

3.3 基于“需水彈性理論”的重要推定

（1）“黃河法”分水規(guī)則應(yīng)立足于優(yōu)先保障生態(tài)用水。首先，靜態(tài)維度的需水彈性理論分析表明生態(tài)用水的需水彈性最小且競爭能力最弱，這要求分水規(guī)則應(yīng)優(yōu)先保障生態(tài)用水需求，即優(yōu)先保障黃河流域生態(tài)系統(tǒng)維持穩(wěn)定與正常發(fā)育所需的地表、地下水及土壤水。其次，生態(tài)用水優(yōu)先是國際河流法中構(gòu)建分水規(guī)則的基本共識。以《關(guān)于水資源法的柏林規(guī)則》和《波恩國際淡水會議行動建議》為代表的國際河流法均將優(yōu)先保障生態(tài)用水作為基本準(zhǔn)則?！包S河法”分水規(guī)則優(yōu)先保障生態(tài)用水也符合國際河流法分水通例。再次，從現(xiàn)實情況來看，黃河流域的生態(tài)用水優(yōu)先極具現(xiàn)實意義。一方面，黃河流域生態(tài)環(huán)境總體已經(jīng)十分脆弱。黃河上游部分地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)不能維持其穩(wěn)定發(fā)育，導(dǎo)致水源涵養(yǎng)能力不足；中游黃土高原的歷史問題尚未解決，水污染又日漸加重；下游生態(tài)用水嚴(yán)重不足，這不僅直接導(dǎo)致各類生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，還使得地上懸河等環(huán)境風(fēng)險日益積聚。另一方面，黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這個論斷表明，保障生態(tài)用水優(yōu)先已經(jīng)具備較為扎實的社會基礎(chǔ)。按照緊缺利益優(yōu)位原則［11］，黃河流域生態(tài)利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)位于經(jīng)濟利益，保障生態(tài)用水優(yōu)先具有正當(dāng)性。再次，生態(tài)環(huán)境損失是黃河水資源利用中最大的負(fù)外部性［12］。生態(tài)用水優(yōu)先倒逼生產(chǎn)領(lǐng)域和生活領(lǐng)域的節(jié)水，通過節(jié)水技術(shù)的革新，尤其是生產(chǎn)節(jié)水技術(shù)的革新可以推動黃河流域水資源的高效配置和節(jié)約利用。最后，優(yōu)先保障生態(tài)用水是將環(huán)境法“生態(tài)優(yōu)先原則”融貫于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，推動黃河流域生態(tài)文明建設(shè)的體現(xiàn)。

（2）“黃河法”分水規(guī)則立足于重點保障生活用水。首先，靜態(tài)維度的需水彈性理論分析表明生活用水的保障仍受生產(chǎn)用水?dāng)D占的威脅，這要求分水規(guī)則應(yīng)重點保障生活用水，即重點保障城鄉(xiāng)居民日常生活所需要的地表水、地下水。其次，重點保障生活用水是《中華人民共和國水法》（簡稱《水法》）分水理念在黃河流域的體現(xiàn)。《水法》第21條規(guī)定開發(fā)利用水資源應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水的需要，在干旱和半干旱地區(qū)要充分考慮生態(tài)環(huán)境用水的需要。黃河流域地處干旱、半干旱區(qū)域且生態(tài)問題復(fù)雜特殊，要實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護應(yīng)當(dāng)在優(yōu)先保障生態(tài)用水基礎(chǔ)上重點保障城鄉(xiāng)居民生活用水。再次，重點保障生活用水是人民群眾生活水平不斷提高的現(xiàn)實需要。一方面，根據(jù)黃河水資源公報統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，黃河流域的生活用水自2004年以來增長近80%，而且在未來的一段時間生活用水的剛性需求會隨著人民生活水平的提高而越來越多。另一方面，生活用水需求是人民生存發(fā)展的基本需求，是人權(quán)保障在水資源分配方面的內(nèi)在要求。最后，重點保障生活用水是滿足人民對美好生活向往的應(yīng)有之義。保障生活用水不僅包括要滿足黃河流域內(nèi)人民群眾對于黃河水水量的要求，還承載著黃河流域人民群眾對黃河水水質(zhì)的憧憬。

（3）“黃河法”分水規(guī)則立足于突出保障生產(chǎn)用水。首先，靜態(tài)維度的需水彈性理論分析表明生產(chǎn)用水的需水彈性最大，競爭能力最強，因此提高生產(chǎn)用水的保障能力就是抓住水資源分配難題的“牛鼻子”，此為應(yīng)對黃河流域水稀缺的最佳手段。其次，提高生產(chǎn)用水的保障能力是“以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策”的必然要求。當(dāng)三類用水都有足夠的水量支撐的情況下，三種用水需求都應(yīng)統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)性安排，得到兼顧；當(dāng)不能全部完全保障時，應(yīng)重點細(xì)分生產(chǎn)用水的具體類型，根據(jù)流域內(nèi)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況，在保障基本生產(chǎn)用水的情況下，優(yōu)先保障水資源利用效率高的生產(chǎn)用水。再次，提高生產(chǎn)用水保障能力是實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。一方面，在現(xiàn)階段實現(xiàn)流域生態(tài)保護要求生產(chǎn)用水必須做出一定的讓步。另一方面，生產(chǎn)用水的高效利用是黃河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，走上高質(zhì)量發(fā)展道路的必然結(jié)果。最后，提高生產(chǎn)用水的保障能力有利于充分發(fā)揮黃河流域水能資源儲量優(yōu)勢和保障國家糧食安全。

（4）“黃河法”分水規(guī)則應(yīng)兼顧提高水量統(tǒng)一調(diào)度與分配能力。首先，動態(tài)分析下的“需水彈性理論”表明，應(yīng)加強黃河水量分配的針對性以追求需水彈性在時間與空間上的均衡，即以可供水量為最大約束，依據(jù)各時期各區(qū)域的客觀需求來決定各區(qū)域的水量份額，同時給相對特殊的區(qū)域在各種類用水的分配上也作不同的安排。其次，提高水量統(tǒng)一調(diào)度與分配能力可以減小取耗水量差距，有效減少水資源浪費。最后，提高水量統(tǒng)一調(diào)度與分配能力是協(xié)調(diào)好生態(tài)用水與生產(chǎn)用水、生活用水在區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵，既能促進水資源向效益更好、效率更高的區(qū)域流動，又系落實水資源節(jié)約集約利用、促進區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。

4 結(jié)論與建議

“黃河法”分水規(guī)則需要以需水彈性理論為圭臬，立足于優(yōu)先保障生態(tài)用水、重點保障生活用水、突出生產(chǎn)用水的保障和兼顧提高水量統(tǒng)一調(diào)度與分配能力，從而更好地遵循法律自身的演進規(guī)律、適應(yīng)黃河流域的水情沙情和推進黃河流域的生態(tài)文明建設(shè)。值得注意的是，重構(gòu)“黃河法”分水規(guī)則并不是簡單地制定或修改某一款法律條文，而是要將其貫穿于“黃河法”的立法目的、基本原則和以分水為核心內(nèi)容的各相關(guān)法律制度之中。重構(gòu)“黃河法”分水規(guī)則的具體建議包括如下幾方面。

（1）充實“黃河法”的立法目的。從立法效率和立法技術(shù)來看，將法律的價值追求安放于立法目的中是昭示和彰顯特定法律價值的最優(yōu)方案。就立法效率來看，目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源自一種目的［13］。就立法技術(shù)而言，無論是修改立法目的條款，抑或?qū)σ延辛⒎康臈l款的擴大解釋，均便于將某一特定價值追求納入該立法所要實現(xiàn)的目的范疇［14］。作為“黃河法”的核心內(nèi)容，分水規(guī)則的制度目標(biāo)應(yīng)當(dāng)借助立法目的對法律的塑造功能融貫于“黃河法”的法律規(guī)范之中。為此，一是將分水規(guī)則的制度目標(biāo)從“生態(tài)環(huán)境改善”這個具有階段性和過程性的模糊目標(biāo)，改為“生態(tài)環(huán)境得到充分保護”這個具有狀態(tài)性和結(jié)果性的精準(zhǔn)目標(biāo)，并作為高質(zhì)量發(fā)展的前提；二是將“促進經(jīng)濟社會發(fā)展”這個以單一增量為核心指標(biāo)的發(fā)展方向調(diào)整為“促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”，以體現(xiàn)“質(zhì)效兼顧、質(zhì)效并重”的高質(zhì)量發(fā)展模式；三是將“實現(xiàn)黃河流域水資源的可持續(xù)利用”這一綜合性目標(biāo)，改為“通過黃河流域水資源的科學(xué)、公正分配，實現(xiàn)黃河流域水資源的永續(xù)利用”，以此構(gòu)建黃河分水規(guī)則制度目標(biāo)的多元體系。

（2）完善“黃河法”的基本原則。法律原則是法律價值和法律規(guī)則連接的紐帶［15］。法律原則既是指導(dǎo)具體規(guī)則制定、適用、執(zhí)行的基本遵循，又是彌補規(guī)則漏洞和削弱規(guī)則局限性的重要手段?！包S河法”應(yīng)將水資源作為最大約束的理念貫穿于法律原則中以增強分水規(guī)則的適應(yīng)性和穩(wěn)定性。具體說來：一是堅持因地制宜、因時制宜原則。黃河流域的各級政府應(yīng)科學(xué)規(guī)劃上下游、左右岸、干支流與豐水年、枯水年、用水高峰期、用水低谷期的生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水資源分配利用與之相適應(yīng)。二是堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則。立足于生態(tài)優(yōu)先，黃河流域才能做好生態(tài)用水的分配調(diào)度工作，進而更好地實現(xiàn)流域生態(tài)保護與修復(fù)的目標(biāo)；立足于綠色發(fā)展，黃河流域要以水而定、量水而行，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，以保障流域生態(tài)、經(jīng)濟、社會利益的整體性和長遠(yuǎn)性。三是堅持水資源可持續(xù)利用原則。黃河流域的生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展要尊重和體現(xiàn)水資源規(guī)律、水環(huán)境生態(tài)規(guī)律，立足于治理、開發(fā)、利用、節(jié)約與保護相統(tǒng)一，立足于人口、經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境的相互協(xié)調(diào)和平衡［16］。

（3）優(yōu)化分水順位及分類保障機制?；邳S河流域水資源稟賦的特殊性，水資源的開發(fā)、分配、利用應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)先保障生態(tài)用水的需求，重點保障生活用水，提升農(nóng)業(yè)、工業(yè)等生產(chǎn)用水保障能力，并據(jù)此建立一套科學(xué)可行的分配機制。具體通過以下舉措予以貫徹：其一，生態(tài)用水的分配采用預(yù)留方式，對黃河流域生態(tài)用水進行單獨分配，統(tǒng)籌上下游、左右岸的生態(tài)用水，保障水生態(tài)、水環(huán)境的正常需水以及應(yīng)急用水。其二，生活用水的分配要重點滿足人民群眾對水質(zhì)、水量的需要，優(yōu)先為生活用水提供優(yōu)質(zhì)水源，在節(jié)約利用的前提下滿足基本生活用水需求，同時必須限制生產(chǎn)用水對于地下水的開發(fā)利用以防范城市生活用水危機。其三，構(gòu)建生產(chǎn)用水的水權(quán)市場化規(guī)則，引導(dǎo)生產(chǎn)用水的集約節(jié)約利用，建立并完善生產(chǎn)用水水權(quán)交易的一、二級市場及其監(jiān)管體系，抑制各?。▍^(qū)）對于水資源的不合理需求，引導(dǎo)生產(chǎn)用水的集約節(jié)約利用，實現(xiàn)市場對于流域水資源高效配置。

（4）建立分水方案的形成與調(diào)整機制。分水方案要以前述分水順位及分類保障機制為規(guī)則遵循，以各省（區(qū)）多年的用水規(guī)律、來水規(guī)律為現(xiàn)實依據(jù)，在科學(xué)規(guī)劃、民主協(xié)商的基礎(chǔ)上制定。需要強調(diào)的是，分水方案要因地、因時作出相應(yīng)調(diào)整，才能更好地發(fā)揮各區(qū)域的比較優(yōu)勢，更好地協(xié)調(diào)生態(tài)用水、生活用水和生產(chǎn)用水間的競爭關(guān)系，促進水資源向高效益、高效率的區(qū)域流動。為實現(xiàn)同類用水之間的高效流通、進一步提高分水方案的容錯率，一是科學(xué)分配各?。▍^(qū)）的生態(tài)用水和生活用水，制定合理的生產(chǎn)用水價格標(biāo)準(zhǔn)和份額限度，完善黃河流域水權(quán)初始分配；二是利用生活用水階梯水價、生產(chǎn)用水水權(quán)交易等手段引導(dǎo)黃河流域水權(quán)的二次分配，減少水資源浪費，提高水資源利用效率；三是完善生態(tài)用水調(diào)度規(guī)則，制定生態(tài)用水應(yīng)急調(diào)度規(guī)范，防范缺水導(dǎo)致的生態(tài)退化，充分發(fā)揮統(tǒng)一調(diào)度的制度優(yōu)勢。