陳欽利，陳代弟，吳壽平

（1.廣西經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)，廣西 南寧 530001；2.南寧市社會(huì)科學(xué)院，廣西 南寧 530001）

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱[1]，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合反映，財(cái)政在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到至關(guān)重要的作用。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)下行疊加減稅降費(fèi)，財(cái)政支出矛盾突出。尤其是2020 年新冠疫情暴發(fā)導(dǎo)致收入銳減，而支出剛性不減甚至大幅增加，各地財(cái)政運(yùn)行壓力較大。財(cái)政緊平衡和收支矛盾加劇將是未來(lái)的常態(tài)，要實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全的平衡、穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)的平衡、減稅降費(fèi)和財(cái)政可持續(xù)性的平衡、短期經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定與長(zhǎng)期內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力的平衡，就需要加強(qiáng)地方財(cái)政形勢(shì)預(yù)判，推動(dòng)地方財(cái)政提質(zhì)增效。

一、南寧市財(cái)政形勢(shì)分析

（一）財(cái)政收入增速有所下降，縣區(qū)財(cái)政出現(xiàn)分化

據(jù)南寧市財(cái)政局統(tǒng)計(jì)，2020 年全市財(cái)政收入796.09 億元，下降0.57%。其中，稅收收入263.61 億元，下降2.8%；一般財(cái)政預(yù)算收入372.25 億元，增長(zhǎng)0.4%；一般公共預(yù)算支出為819.86 億元，比上年增長(zhǎng)3.9%（見(jiàn)圖1）。經(jīng)濟(jì)下行壓力下，2010—2020年南寧市GDP、財(cái)政收入、一般公共預(yù)算收入、一般公共預(yù)算支出的增長(zhǎng)率均呈持續(xù)下降趨勢(shì)，且增長(zhǎng)率降幅較大。

圖1 2010年—2020年南寧市GDP、財(cái)政收支情況

縣區(qū)財(cái)政收入繼續(xù)分化，南寧市17個(gè)區(qū)縣統(tǒng)計(jì)單位（包括獨(dú)立統(tǒng)計(jì)的南寧市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、廣西東盟經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、南寧市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、青秀山風(fēng)景區(qū)和市本級(jí)），2020 年財(cái)政收入上漲的有7 個(gè)，財(cái)政收入下跌的有10 個(gè)，跌幅超過(guò)10%的區(qū)縣有3個(gè)（見(jiàn)圖2）。賓陽(yáng)縣、邕寧區(qū)、橫縣的財(cái)政收入增速為倒數(shù)前三，增速分別為-22.7%、-16.8%和-14.1%；上林縣、市本級(jí)、武鳴區(qū)的財(cái)政收入增速位列前三，分別為8.1%、7.5%、6.8%。

圖2 2020年南寧市各縣區(qū)財(cái)政收入增速

（二）財(cái)政收支平衡缺口擴(kuò)大、缺口率有所提高

近年來(lái)，受多重因素疊加影響，南寧市財(cái)政運(yùn)行呈現(xiàn)緊平衡狀態(tài)，財(cái)政收支平衡壓力明顯加大。2020 年以來(lái)，受新冠肺炎疫情影響，財(cái)政進(jìn)一步減收增支，收支矛盾更加突出。2010—2020 年，南寧市財(cái)政收支平衡缺口一路走高，由2010年的105.18億元增至2020 年的447.61 億元，增長(zhǎng)了3.26 倍，年均增速高達(dá)15.58%。同時(shí)，財(cái)政收支平衡缺口率增長(zhǎng)較快，由2010 年的5.84%增至2020 年的9.47%，提高了3.63%（見(jiàn)圖3）。

圖3 2010—2020年南寧市財(cái)政收支平衡缺口及其缺口率

（三）財(cái)政自給率不足50%，對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付及債務(wù)的依賴(lài)度有所提高

在經(jīng)濟(jì)下行壓力和減稅降費(fèi)影響下，南寧市地方財(cái)政的“造血”能力面臨較大挑戰(zhàn)，財(cái)政自給率持續(xù)下降。2014 年以來(lái)，南寧市財(cái)政自給率不足50%，并呈不斷下降趨勢(shì)；2020 年，財(cái)政自給率為45.4%（見(jiàn)圖4）。對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付及債務(wù)的依賴(lài)程度有所提高，2019 年轉(zhuǎn)移性收入297.2 億元，占全年財(cái)政收入的37.12%。2020 年，新增地方政府債務(wù)限額103.95億元，僅市本級(jí)新增政府債券資金即達(dá)60.99億元，對(duì)債務(wù)的依賴(lài)程度進(jìn)一步提高。

圖4 2010—2020年南寧市財(cái)政自給率

二、后疫情時(shí)代南寧市財(cái)政形勢(shì)預(yù)計(jì)

2020 年，南寧市財(cái)政在緊平衡下有力地支持了疫情防控和脫貧攻堅(jiān)，避免了企業(yè)大面積倒閉。那么，后疫情時(shí)代南寧市財(cái)政形勢(shì)又將如何？

（一）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)將是主要方向

在全面落實(shí)強(qiáng)首府戰(zhàn)略，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及人口老齡化上升和土地財(cái)政衰減的背景之下，大規(guī)模減稅降費(fèi)導(dǎo)致的結(jié)果是政府債務(wù)被動(dòng)上升，產(chǎn)生財(cái)政可持續(xù)性和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，必須在減稅降費(fèi)與財(cái)政可持續(xù)性上尋求平衡。目前，南寧市財(cái)政收入增速呈下降趨勢(shì)，財(cái)政收支平衡缺口逐年擴(kuò)大，財(cái)政自給率逐年下降。同時(shí)，受新冠疫情影響，財(cái)政支出增長(zhǎng)較快，2020 年南寧一般公共預(yù)算支出完成819.86 億元，增支30.66 億元，增長(zhǎng)3.88%。在收入增速下降、支出增速上升的情況下，南寧財(cái)政收支矛盾加劇和緊平衡的財(cái)政特征越來(lái)越明顯。未來(lái)五年，是南寧全面落實(shí)強(qiáng)首府戰(zhàn)略、全面推進(jìn)城市更新的關(guān)鍵時(shí)期，一批重大工程、民生工程需要龐大的財(cái)政資金支持。后疫情時(shí)代，隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的加快，財(cái)政收入增速下降的趨勢(shì)將得到一定的遏制，但財(cái)政收入增速下降的整體趨勢(shì)仍然無(wú)法改變，需要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)提高財(cái)政資金使用效率。

（二）數(shù)字經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)占比提高沖擊工業(yè)時(shí)代財(cái)稅體制

當(dāng)前南寧市的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)制度和財(cái)政制度是在工業(yè)時(shí)代建立起來(lái)的。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)占比的逐步提高，并在未來(lái)可能成為主導(dǎo)，財(cái)政體制要做出相應(yīng)的調(diào)整，稅源、稅基要作新的界定。2020年，南寧市服務(wù)業(yè)增加值首次突破3000 億元，達(dá)3107.67 億元，同比增長(zhǎng)2.9%，占全市生產(chǎn)總值比重為65.8%，較上年提高0.2%；工業(yè)增加值1084.32 億元，同比增長(zhǎng)5.3%，占全市生產(chǎn)總值比重為22.9%，較上年下降0.3%，工業(yè)比重均低于全國(guó)、全區(qū)水平10%以上。服務(wù)業(yè)已成為南寧市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，相應(yīng)的財(cái)政體制亟待作出調(diào)整。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性對(duì)財(cái)政提出更高要求

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然面臨很大的不確定性。首先，外部環(huán)境的不確定性依然較大，疫情變化情況難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)把控，疫情所導(dǎo)致的衍生風(fēng)險(xiǎn)尚難以明晰界定；其次，中國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的基礎(chǔ)還不夠牢固，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)受全球經(jīng)濟(jì)衰退的影響在所難免。因此，財(cái)政政策力度必須為以后的不確定性預(yù)留空間，減收擴(kuò)支的財(cái)政政策將保持一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性。風(fēng)險(xiǎn)管理成為發(fā)展規(guī)劃和政策制定不可分割的組成部分。

三、后疫情時(shí)代南寧市財(cái)政政策選擇

2021 年中央定調(diào)財(cái)政政策為“提質(zhì)增效”和“更可持續(xù)”[2]。有效促進(jìn)南寧市財(cái)政提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)財(cái)政更可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，需要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作。

（一）加快建立系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的現(xiàn)代財(cái)稅體制

建立現(xiàn)代財(cái)稅體制，是我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段抓住新機(jī)遇、應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)的必然要求，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要保障[3]。第一，進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革，在挖掘潛力、規(guī)范管理、提高效率、釋放活力上下更大功夫。第二，著力建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的市—縣（區(qū)）財(cái)政關(guān)系，推動(dòng)形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度。第三，規(guī)范市縣（區(qū)）舉債融資行為，切實(shí)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。按照疏堵結(jié)合思路，封堵借道PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等變相融資、違規(guī)舉債的“后門(mén)”，開(kāi)好平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、存量債券置換、發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券等“前門(mén)”。第四，針對(duì)人口老齡化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化等新情況構(gòu)建新的財(cái)政和稅收制度。第五，進(jìn)一步健全政府債務(wù)管理制度，完善規(guī)范、安全、高效的政府舉債融資機(jī)制。根據(jù)財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要以及財(cái)政可持續(xù)的要求，合理確定政府債務(wù)規(guī)模。完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，健全地方政府償債能力評(píng)估機(jī)制。

（二）加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

非常規(guī)的大規(guī)模刺激性財(cái)政政策退出，將更加考驗(yàn)政府的理財(cái)能力。需要政府部門(mén)加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，加大優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)力度。第一，探索利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、人工智能等新一代信息通信技術(shù)提高財(cái)政運(yùn)行效率，增強(qiáng)財(cái)政政策的精準(zhǔn)性并提升直達(dá)效率。第二，從優(yōu)化結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)管理著眼，進(jìn)一步完善政策實(shí)施機(jī)制，著力在及時(shí)、精準(zhǔn)、有效上下功夫，切實(shí)提升政策效能和資金效益。結(jié)合落實(shí)政策需要與財(cái)力可能，合理安排共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強(qiáng)基本民生、污染防治、基層“三保”等重點(diǎn)領(lǐng)域的資金保障。建立民生支出清單管理制度[4]，會(huì)同相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)，梳理本地區(qū)出臺(tái)的各領(lǐng)域民生政策，逐步建立本地區(qū)民生支出清單，明確相關(guān)政策名稱(chēng)、保障范圍、支出標(biāo)準(zhǔn)、備案流程等，按程序報(bào)上級(jí)政府備案，提高民生支出管理的規(guī)范性和透明度。第三，從支出規(guī)模和財(cái)政力度著眼，兼顧穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)需要，為今后應(yīng)對(duì)新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)留出政策空間。合理確定赤字率和地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模，保持適度支出強(qiáng)度。

（三）培基固本，著力實(shí)施“新財(cái)源建設(shè)工程”

短期要開(kāi)源節(jié)流解決財(cái)政收支矛盾。一方面，嚴(yán)格控制和壓減“三公”經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)用房建設(shè)、辦公設(shè)備購(gòu)置等一般性支出，從嚴(yán)安排“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算，跟蹤資金審批、撥付、支出和使用全過(guò)程，及時(shí)攔截、發(fā)現(xiàn)和糾正各類(lèi)違規(guī)業(yè)務(wù)問(wèn)題，保障預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格規(guī)范、財(cái)政資金使用合規(guī)透明和財(cái)稅政策措施落實(shí)到位。另一方面，樹(shù)立“保民生”“保結(jié)構(gòu)”“保信心”等理念，接受、正視經(jīng)濟(jì)增速下行現(xiàn)實(shí)，以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改善和民生改善為新的考核機(jī)制，尋找經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

長(zhǎng)期要著力實(shí)施“新財(cái)源建設(shè)工程”。第一，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，夯實(shí)財(cái)源基礎(chǔ)。分年度有重點(diǎn)地支持5～10 個(gè)新興優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。創(chuàng)新投貸聯(lián)動(dòng)、跟投補(bǔ)助等方式，撬動(dòng)社會(huì)資本支持產(chǎn)業(yè)升級(jí)。第二，支持園區(qū)提質(zhì)增效，做優(yōu)財(cái)源載體。園區(qū)發(fā)展“從支持廠(chǎng)房建設(shè)向完善園區(qū)配套設(shè)施轉(zhuǎn)變，從支持單個(gè)行業(yè)或企業(yè)向支持產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)變”，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈條完整、聚合功能強(qiáng)、稅收貢獻(xiàn)大的產(chǎn)業(yè)園區(qū)予以重獎(jiǎng)。第三，支持推動(dòng)招商引資，引入財(cái)源活水。重點(diǎn)支持市縣（區(qū)）引進(jìn)世界500 強(qiáng)、全國(guó)500 強(qiáng)、民營(yíng)500 強(qiáng)等公司以及擬上市公司和行業(yè)龍頭骨干企業(yè)。

（四）調(diào)整完善與服務(wù)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)稅體制

隨著服務(wù)業(yè)占比的逐步提高，需要加快財(cái)政體制的調(diào)整，創(chuàng)新統(tǒng)計(jì)方法，對(duì)稅源、稅基作新的界定。服務(wù)業(yè)不是稅收的“真空地帶”，地方財(cái)政系統(tǒng)需要盡早制定應(yīng)對(duì)方案，建立稅收儲(chǔ)備政策，創(chuàng)新稅收統(tǒng)計(jì)方式方法，做到應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)、應(yīng)收盡收。第一，探索嘗試統(tǒng)計(jì)代理制在數(shù)字經(jīng)濟(jì)調(diào)查中的運(yùn)用。讓商戶(hù)通過(guò)委托方式并支付合理的委托費(fèi)用獲得專(zhuān)業(yè)、高效的統(tǒng)計(jì)代理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠和及時(shí)填報(bào)。統(tǒng)計(jì)代理方式一方面提高了統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量，另一方面也為商戶(hù)節(jié)省了統(tǒng)計(jì)開(kāi)支，符合現(xiàn)代企業(yè)管理要求，必將會(huì)得到綜合體管理方及廣大商戶(hù)的支持。第二，完善服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度方法，對(duì)定期報(bào)表難以反映的新產(chǎn)業(yè)、新型業(yè)態(tài)、新的商業(yè)模式等開(kāi)展相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，如典型調(diào)查、抽樣調(diào)查，不斷研究改進(jìn)小微企業(yè)抽樣調(diào)查方法。第三，創(chuàng)新服務(wù)業(yè)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，深入研究國(guó)內(nèi)外統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系的理論與實(shí)踐，在對(duì)現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)指標(biāo)整理和分類(lèi)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)指標(biāo)體系的整體設(shè)計(jì)，優(yōu)化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)結(jié)構(gòu)，建立覆蓋全面、科學(xué)系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)合理的數(shù)字經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。

服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展對(duì)稅制的影響主要體現(xiàn)在增值稅、所得稅方面。因此，需要把一些比較明確的與服務(wù)業(yè)相關(guān)的稅收要素涵蓋到增值稅現(xiàn)行制度當(dāng)中去；在所得稅方面，對(duì)于目前的分享機(jī)制、用戶(hù)所在地的征稅權(quán)問(wèn)題，可能也需要在稅制改革當(dāng)中考慮[5]。同時(shí)，積極運(yùn)用信息化技術(shù)和區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術(shù)提高財(cái)政治理效能[6]，以數(shù)字技術(shù)加快調(diào)整完善與服務(wù)業(yè)相適應(yīng)的財(cái)稅體制，加強(qiáng)財(cái)政收支預(yù)測(cè)、項(xiàng)目評(píng)審、資金使用監(jiān)管、稅收減免等財(cái)稅治理。

（五）全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率變革

黨的十九大對(duì)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度作出重要部署，明確提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。落實(shí)這一要求，必須緊緊圍繞提高財(cái)政資源配置效率，將績(jī)效理念和管理方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程[7]。因此，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，必須先提升財(cái)政資源配置效率和資金使用效益。一方面，貫徹落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》文件要求，加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，全面提升財(cái)政資源配置效率和使用效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)在質(zhì)的大幅提升中實(shí)現(xiàn)量的有效增長(zhǎng)[8]。另一方面，加快推進(jìn)績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)，完善預(yù)算績(jī)效管理考核，層層傳導(dǎo)壓實(shí)績(jī)效責(zé)任。健全以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算分配體系，加強(qiáng)事前績(jī)效評(píng)估，嚴(yán)格績(jī)效目標(biāo)管理，提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，健全預(yù)算安排與績(jī)效結(jié)果掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。同時(shí)，加快建立“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的硬約束機(jī)制[9]，提高財(cái)政支出績(jī)效，把有限的財(cái)政資金用在刀刃上。