摘要：地方立法面臨立法抄襲、立法同質(zhì)化、治理現(xiàn)代化思維不彰以及立法能力不足等問(wèn)題，在制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能方面存在一定障礙，有必要借鑒供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理念，提高立法質(zhì)量和效率。地方立法的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革分為“形塑”地方立法的形式和“質(zhì)塑”地方立法的內(nèi)容。節(jié)制文本內(nèi)容，促進(jìn)區(qū)域立法協(xié)作，實(shí)施性、自主性與先行性立法并舉，注重挖掘本土資源，是“形塑”地方立法的有效路徑。激發(fā)地方立法程序，提煉立法理性功能，回應(yīng)公共輿論關(guān)注的立法需求，順應(yīng)中央立法趨勢(shì)變化，提高地方立法重點(diǎn)領(lǐng)域選擇的科學(xué)性，遵循法治導(dǎo)向，剔除法律工具主義，是對(duì)地方立法“內(nèi)在氣質(zhì)”的塑造。提高法工委立法項(xiàng)目選擇能力、審查能力、促進(jìn)多元主體交往能力以及地方立法者業(yè)務(wù)能力，是地方立法實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的技術(shù)性支撐。

關(guān)鍵詞：地方立法;供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;治理現(xiàn)代化;立法能力

中圖分類(lèi)號(hào)：D9? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號(hào)：1009-3605（2022）03-0074-11

習(xí)近平總書(shū)記指出，“地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問(wèn)題就不要搞‘鴻篇巨制’，關(guān)鍵是吃透黨中央精神，從地方實(shí)際出發(fā)，解決突出問(wèn)題?！盵1]深刻闡述了地方應(yīng)當(dāng)立什么形式的法，法的內(nèi)容又應(yīng)當(dāng)是什么。馬克思將法律視同為公共產(chǎn)品，且遵循生產(chǎn)的普遍規(guī)律。他在闡述社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)源泉時(shí)指出，“沒(méi)有需求，就沒(méi)有生產(chǎn)”。[2]在《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》中，馬克思又提到，“宗教、家庭、國(guó)家、法、道德、科學(xué)、藝術(shù)等等，都不過(guò)是生產(chǎn)的一些特殊的方式，并且受生產(chǎn)的普遍規(guī)律支配。”[3]可以說(shuō)，法律“供貨商”生產(chǎn)多少、生產(chǎn)什么由“顧客”對(duì)法律的需求決定。正是以顧客為中心的立法供給理念，法作為回應(yīng)立法需求的產(chǎn)物才能被生產(chǎn)出來(lái)且具有適應(yīng)性、針對(duì)性、引領(lǐng)性，才能體現(xiàn)立法的高質(zhì)量，為高質(zhì)量發(fā)展提供保障?！叭嗣袢罕妼?duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題;不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)?！盵4] 意味著在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成并不斷完善的情況下，立法供給側(cè)成為地方立法應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)。就地方立法供給的形式而言，地方立法成果應(yīng)當(dāng)具有地方特色，以需求決定供給，規(guī)定關(guān)鍵的幾條，避免華而不實(shí)和立法同質(zhì)化。就立法供給內(nèi)容而言，地方立法應(yīng)當(dāng)吃透黨中央精神，從地方實(shí)際出發(fā)，以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，樹(shù)立治理現(xiàn)代化思維，使立法成果符合國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展方向，立法程序體現(xiàn)全過(guò)程人民民主的要求，有利于多元主體參與，充分協(xié)商并準(zhǔn)確回應(yīng)人民群眾的“急難愁盼”，此外，地方人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“法工委”）及其工作人員立法能力是實(shí)現(xiàn)地方立法“形塑”——立法的形式改良和“質(zhì)塑”——立法的內(nèi)容改造的技術(shù)性保障。提高地方立法能力既需要從宏觀上抓好“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”科學(xué)立法工作格局的構(gòu)建，提高“立法四方”的立法能力。[5]又要從微觀入手，提高法工委及其工作人員的立法能力。

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方立法有逾40年的歷史，經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程，2015年修改《立法法》賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)，推動(dòng)地方立法走向繁榮。但地方立法供給形式、內(nèi)容和地方立法能力仍有不足，使地方立法制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化仍有障礙。

（一）立法形式方面的問(wèn)題

1.地方立法技術(shù)的路徑依賴(lài)

當(dāng)前，地方性法規(guī)文本內(nèi)容不超過(guò)十條的較少，三五條者更是罕見(jiàn)。通常，一部地方性法規(guī)洋洋灑灑近萬(wàn)字，總則、章節(jié)、附則一應(yīng)俱全?？倓t規(guī)定立法目的、適用范圍、實(shí)施機(jī)關(guān)、立法原則、財(cái)政保障，等等，但關(guān)鍵有用的條款可能只有幾條。2009年、2011年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委兩次公布了《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》。多地出臺(tái)立法技術(shù)規(guī)范對(duì)地方立法篇、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目有相對(duì)明確的規(guī)定。毋庸置疑，央地立法技術(shù)規(guī)范對(duì)提高立法質(zhì)量具有規(guī)范性、指南性作用，但容易使地方立法有“先入為主”的印記。即地方性法規(guī)遵循立法技術(shù)規(guī)范，應(yīng)當(dāng)形式結(jié)構(gòu)完整，詞句對(duì)仗工整，形成立法技術(shù)上的路徑依賴(lài)，但忽視了央地立法權(quán)限及其重要程度和區(qū)域適用范圍。在重要程度高和區(qū)域適用范圍廣的情形下，中央立法文本內(nèi)容篇幅長(zhǎng)，篇、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目等形式結(jié)構(gòu)完整具有合理性。在“法網(wǎng)密織”及地方立法空間狹窄的情況下，冗長(zhǎng)的地方性法規(guī)形式是否匹配實(shí)質(zhì)內(nèi)容值得商榷。

2.立法抄襲

立法抄襲備受詬病，主要表現(xiàn)為：地方性法規(guī)條款大量重復(fù)上位法律法規(guī)。此外，中央、省、市三級(jí)黨委政府已經(jīng)實(shí)施有效的規(guī)范性文件也在參照之列?！读⒎ǚā返谄呤l第四款規(guī)定，“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定?！辫b于不抵觸的立法原則，囿于中央的專(zhuān)屬立法權(quán)以及法律優(yōu)先等，地方立法在不重復(fù)上位法方面并不理想。有的地方性法規(guī)內(nèi)容與上位法相比僅是“改頭換面”，本質(zhì)仍不離抄襲上位法的窠臼，影響地方性法規(guī)的可操作性。立法抄襲導(dǎo)致一些地方性法規(guī)文本冗長(zhǎng)但不具有實(shí)質(zhì)意義，對(duì)地方治理“收效甚微”。[6]

3.立法同質(zhì)化

地方立法中存在一部法規(guī)換個(gè)地域名稱(chēng)在A地可行，在B地也可行的情況。反映了地方立法顧及“左右”，內(nèi)容參照其他地方立法而脫離本地實(shí)際的立法同質(zhì)化傾向。調(diào)查顯示，浙江、廣東、四川、黑龍江四省分別位于我國(guó)的東南西北，經(jīng)濟(jì)水平、城市定位、自然地理?xiàng)l件、歷史文化背景具有諸多的不同。按照學(xué)理推斷，四個(gè)地方的立法應(yīng)當(dāng)有個(gè)性差異。但實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、水土保持、文物保護(hù)三個(gè)最主要的立法領(lǐng)域，四個(gè)地方立法的平均重合度均接近50%，也就是說(shuō)每份文本中只有一半左右的內(nèi)容與其他省份不同，還不包括與上位法重合的部分。[7]充分體現(xiàn)了“立法同質(zhì)化”現(xiàn)象之嚴(yán)重而地方立法特色不足。

此外，從積極履職角度出發(fā)，如果地方人大及其常委會(huì)在一個(gè)立法周期內(nèi)，僅制定出一部寥寥數(shù)語(yǔ)的地方性法規(guī)，不論其文本內(nèi)容多么“不抵觸、有特色、可操作”，立法機(jī)關(guān)可能會(huì)面對(duì)履職不認(rèn)真的議論，進(jìn)而刺激立法者通過(guò)“疊床架屋”的方式使地方性法規(guī)內(nèi)容盡量豐滿，以反映工作績(jī)效，加劇地方“立法抄襲”“立法同質(zhì)化”。

（二）立法內(nèi)容方面的問(wèn)題

1.立法程序運(yùn)行有待細(xì)化

地方立法程序基本沿襲《立法法》規(guī)定。2015年《立法法》修改是貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神的產(chǎn)物，治理現(xiàn)代化思維貫徹其中。新增條款多與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)相關(guān)。如，總則新增的“堅(jiān)持立法公開(kāi)”;第十六條第二款征集全國(guó)人大代表意見(jiàn)、邀請(qǐng)全國(guó)人大代表參加調(diào)研活動(dòng)的條款;第二十八條第二款邀請(qǐng)有關(guān)的全國(guó)人大代表參加審議;第三十二條對(duì)邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)成員列席法制委員會(huì)統(tǒng)一審議的強(qiáng)制性規(guī)定;第三十六條關(guān)于論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)的規(guī)定;第三十八條重要條款的單獨(dú)表決規(guī)定;第五十二條編制立法規(guī)劃、計(jì)劃廣泛征求意見(jiàn)。這些內(nèi)容占《立法法》新增條款比例較高，但稍顯原則，由此影響了民主立法的展開(kāi)。如，如何“公開(kāi)”？何為“廣泛”？等等。如果抽象性法律語(yǔ)言不能展開(kāi)，抽象性規(guī)定在具體實(shí)操中依然會(huì)充滿彈性，成為可以自主調(diào)控的內(nèi)容，可能影響地方立法治理現(xiàn)代化的形成。立法機(jī)關(guān)如果缺乏與區(qū)域公眾充分協(xié)商，則難以獲得區(qū)域治理中的“真問(wèn)題”，地方性法規(guī)中的制度設(shè)計(jì)無(wú)法做到有的放矢，進(jìn)而加劇立法供給與立法需求偏移，無(wú)法開(kāi)展回應(yīng)性立法，導(dǎo)致立法的適應(yīng)性、針對(duì)性、引領(lǐng)性功能不強(qiáng)，難以稱(chēng)之為高質(zhì)量立法。

2.體現(xiàn)治理現(xiàn)代化思維的實(shí)體法規(guī)和條款少

一是社會(huì)組織立法少。社會(huì)組織有利于改變政府作為一元治理主體的現(xiàn)狀，形成共治、監(jiān)督、制約的力量。黨的十八屆四中全會(huì)在論述加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法時(shí)提出，“加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)組織健康發(fā)展”。黨的十九屆四中全會(huì)仍然強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的重要作用，要求“發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)”。在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)，社會(huì)組織立法是地方立法能夠涉獵的立法領(lǐng)域。目前，地方立法中與培育、促進(jìn)社會(huì)組織直接相關(guān)的法規(guī)數(shù)量較少，多數(shù)以《XX省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）〉辦法》為主。二是在地方性法規(guī)實(shí)施主體的選擇上，絕大多數(shù)的地方性法規(guī)的實(shí)施主體是行政機(jī)關(guān)，顯示出自上而下的管制、管理色彩濃厚，體現(xiàn)共治共享共建的治理現(xiàn)代化思維不足，導(dǎo)致地方性法規(guī)實(shí)施缺少協(xié)商性，成為行政機(jī)關(guān)的“當(dāng)家法”。三是地方性法規(guī)對(duì)多元主體參與社會(huì)治理主要是倡導(dǎo)式、宣誓式的，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)多以“鼓勵(lì)”為名，操作性差，成為“睡美人”條款，使多元主體參與社會(huì)治理力度較弱。

（三）地方立法能力方面的問(wèn)題

1.省級(jí)人大常委會(huì)審查壓力陡增

《立法法》七十二條第二款規(guī)定，設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省級(jí)人大常委會(huì)在承擔(dān)制定地方性法規(guī)工作的同時(shí)，審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)的數(shù)量大幅上升。在國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)、人員編制“只減不增”的情勢(shì)下，地方立法數(shù)量卻“只增不減”。省級(jí)法工委人員數(shù)量增長(zhǎng)無(wú)法跟上立法工作量增加幅度，勢(shì)必造成省級(jí)人大常委會(huì)審查壓力陡增。省級(jí)人大常委會(huì)在審查地方性法規(guī)方面人員配備不足意味著審查人才儲(chǔ)備差，在審查設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)和省本級(jí)地方性法規(guī)時(shí)，不能做到“精雕細(xì)琢”，影響立法質(zhì)量和效率。

2.設(shè)區(qū)市人大立法能力亟待加強(qiáng)

設(shè)區(qū)市立法主體激增可能導(dǎo)致地方性法規(guī)數(shù)量增多而質(zhì)量堪憂。其中既有省級(jí)人大常委會(huì)審查力量配備不足的問(wèn)題，又有設(shè)區(qū)市自身立法能力問(wèn)題。一是客觀立法能力不足。根據(jù)全國(guó)人大有關(guān)研討會(huì)會(huì)議精神，設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)法工委“應(yīng)有10名左右的立法工作人員，才能基本滿足立法工作的實(shí)際需要”。但機(jī)構(gòu)、人員編制“只減不增”的要求同樣適用于設(shè)區(qū)市。以某經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省為例，設(shè)區(qū)市法工委超過(guò)10人的僅有2家，普遍在5名左右。二是主觀立法能力不足。新獲得地方立法權(quán)的常委會(huì)組成人員、法制委員會(huì)組成人員、人大代表和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的立法人員以及政府有關(guān)部門(mén)的立法人員，從事立法時(shí)間不長(zhǎng)，地方立法總體而言仍屬于新鮮事物，難免會(huì)對(duì)立法認(rèn)知有所欠缺，立法理論知識(shí)和實(shí)務(wù)技能也有待提高。此外，政府是起草地方性法規(guī)的主力軍。鑒于地方立法不是地方黨委政府績(jī)效考核內(nèi)容，導(dǎo)致政府起草部門(mén)積極性不高，難免出現(xiàn)一些“理性政府部門(mén)”，有的政府部門(mén)甚至可能視起草地方性法規(guī)為“多一事不如少一事”，消極對(duì)待立法起草、項(xiàng)目報(bào)送等工作，立法動(dòng)力不足勢(shì)必影響立法質(zhì)量和效率。

二、地方立法“形塑”：立法供給形式的改良

地方立法供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容之一是通過(guò)改變地方性法規(guī)文本內(nèi)容普遍冗長(zhǎng)的現(xiàn)象、矯正立法要素配置、調(diào)整立法結(jié)構(gòu)、挖掘本地法治資源，對(duì)立法供給形式進(jìn)行改良，使地方立法供給產(chǎn)品的形式具有“地方”屬性，符合地方立法需求。

（一）數(shù)量服從質(zhì)量——節(jié)制文本內(nèi)容

按照習(xí)近平總書(shū)記要求，“需要幾條就定幾條，能用三五條解決問(wèn)題就不要搞‘鴻篇巨制’”。如，“立法原則”條款在民法、刑法、行政法實(shí)施中具有實(shí)質(zhì)意義，甚至可以作為司法判決的依據(jù)。但地方性法規(guī)中存在的“立法原則”條款無(wú)實(shí)質(zhì)意義，反而會(huì)增加起草、審查、審議過(guò)程中的工作量。因此，對(duì)諸如“立法原則”等對(duì)只具有可讀性而無(wú)可操作性的條款以及“立法抄襲”內(nèi)容不必入法，減少重復(fù)和無(wú)意義的立法供給。簡(jiǎn)潔的法規(guī)有利于激勵(lì)公眾參與，須知地方性法規(guī)文本冗長(zhǎng)會(huì)使本來(lái)就有“搭便車(chē)”心理的公眾不愿意拿出更多的時(shí)間、精力投入其中。同時(shí)，簡(jiǎn)潔的法規(guī)方便公眾閱讀和理解，不僅有助于公眾參與，還會(huì)提高法規(guī)的實(shí)施效果。

（二）立法要素重組——促進(jìn)區(qū)域立法協(xié)作

地緣相近使省域市域內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等方面產(chǎn)生廣泛的利益聯(lián)系，客觀上的行政區(qū)域分割卻容易帶來(lái)各自為政局面。通過(guò)地方立法協(xié)作有利于鞏固、確認(rèn)、保護(hù)、發(fā)展各方利益，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)法治統(tǒng)一，回應(yīng)跨區(qū)域立法需求。同時(shí)，人民代表大會(huì)制度集體行權(quán)機(jī)制具有民主性特征，對(duì)私權(quán)利具有天然的同情情結(jié)，對(duì)行政權(quán)力的侵略性懷有警惕之心，有助于防范區(qū)域政府治理中的偏頗。加之，跨區(qū)域立法協(xié)作由于多方權(quán)力主體參與，立法內(nèi)容公開(kāi)透明，生成的地方性法規(guī)對(duì)多個(gè)區(qū)域有法律效力，形成事實(shí)上的權(quán)力制約局面，限制單個(gè)權(quán)力主體恣意，防止地方因黨政領(lǐng)導(dǎo)人更迭、治理思路變化而“廢法”的現(xiàn)象，使單一區(qū)域黨政首長(zhǎng)通過(guò)修法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)官意志變得困難。此外，黨的十八屆四中全會(huì)明確要求，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。意味著地方政府通過(guò)制定“紅頭文件”“設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”變得困難。而區(qū)域協(xié)同治理中“以政府間協(xié)議、‘紅頭文件’等方式代替區(qū)域協(xié)同立法現(xiàn)象較為常見(jiàn)”。[8]因此，政府間合作治理不能設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，缺失必要的法治保障手段，而通過(guò)區(qū)域協(xié)同立法有利于彌補(bǔ)這一缺憾，為區(qū)域協(xié)同治理提供剛性法治保障。

（三）立法結(jié)構(gòu)調(diào)整——實(shí)施性和自主性、先行性立法并舉

地方性法規(guī)可分實(shí)施性立法、自主性立法、先行性立法。近年來(lái)，由于實(shí)施性立法存在法規(guī)條款“四世同堂”的立法抄襲現(xiàn)象，影響實(shí)施性立法實(shí)效，立法學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)實(shí)施性立法并未給予應(yīng)有的倡導(dǎo)，重點(diǎn)關(guān)注先行性、自主性立法等可以體現(xiàn)地方特色的立法現(xiàn)象。但地方立法“不抵觸”要求又使先行性、自主性立法舉步維艱。實(shí)施性立法不被鼓勵(lì)的原因主要在于“立法抄襲”，即下位法對(duì)上位法不加變化的照抄照搬。實(shí)際上，中央法律法規(guī)中存在一些原則性、模糊性的條款，實(shí)施性立法具有細(xì)化、補(bǔ)充上位法功能。同時(shí)，對(duì)實(shí)施性立法不必冠之以“實(shí)施辦法”等名稱(chēng)，容易沿襲、抄襲上位法體例和內(nèi)容，導(dǎo)致篇幅過(guò)長(zhǎng)。實(shí)施性立法可以針對(duì)單一事項(xiàng)。如，住宅的“封陽(yáng)臺(tái)”問(wèn)題，一般情況下，新建住宅樓的陽(yáng)臺(tái)是開(kāi)放性的，出于安全或者擋風(fēng)避雨等情況，業(yè)主一般會(huì)將開(kāi)放式的陽(yáng)臺(tái)做成封閉性的。因“封陽(yáng)臺(tái)”的行為沒(méi)有取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，使之具有成為違法建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。一旦四鄰關(guān)系不睦舉報(bào)之，城管執(zhí)法部門(mén)為規(guī)避行政不作為風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)以違法建設(shè)對(duì)待。這類(lèi)行為在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定比較原則，卻不符合實(shí)際和常理，可探索通過(guò)實(shí)施性立法予以細(xì)化，使之合理化、合法化。

（四）注重地方特色——挖掘本土資源

地方立法特色問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是法治的“本土資源”問(wèn)題。“本土資源”是蘇力針對(duì)法律實(shí)施不彰引發(fā)的對(duì)法治活動(dòng)應(yīng)當(dāng)重視本土資源的思考。蘇力擔(dān)憂法律遠(yuǎn)離“本土資源”帶來(lái)的實(shí)施不彰在地方立法中以“立法同質(zhì)化”的形式存在，可能會(huì)帶來(lái)地方立法排異現(xiàn)象，影響地方性法規(guī)的實(shí)施效果。當(dāng)前，包括地方性法規(guī)在內(nèi)的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并不斷完善，地方法律制度體系相對(duì)完善。地方對(duì)立法需求并不迫切，而將地方立法與本土資源結(jié)合應(yīng)當(dāng)成為立法供給的重點(diǎn)。李擁軍指出，“弘揚(yáng)傳統(tǒng)”與“依法治國(guó)”是未來(lái)中國(guó)發(fā)展的兩大根脈，十九大報(bào)告可謂把準(zhǔn)了這兩大根脈。[9]就中央立法而言，法律移植主義已經(jīng)出現(xiàn)向重視“本土資源”轉(zhuǎn)向跡象。如，2013年1月1日，修訂后《刑事訴訟法》正式施行，新增的第一百八十八條規(guī)定了親屬拒證的相關(guān)內(nèi)容，與我國(guó)古代儒家“親親相隱”的思想有異曲同工之妙。在中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年之際，通過(guò)法律決定，對(duì)部分服刑罪犯實(shí)行特赦，體現(xiàn)了“慎刑恤囚”的傳統(tǒng)法律文化。制定《人民調(diào)解法》顯示出對(duì)國(guó)人“厭訴”心理的尊重。當(dāng)然，地方立法重視本地資源并不排斥地方立法交流，畢竟各地之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有相通之處。地方立法挖掘本地資源只是揮手作別“立法同質(zhì)化”，將立法供給重點(diǎn)聚焦到本地帶有特殊性立法事項(xiàng)上來(lái)。即便是開(kāi)展實(shí)施性立法，也要把上位法的一般規(guī)定與本地立法需要結(jié)合起來(lái)，既要遵循立法普遍規(guī)律，又要充分考慮地域特殊性、差異性。

三、地方立法“質(zhì)塑”：治理現(xiàn)代化改造

地方立法供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅需要立法形式的改良，更需要對(duì)地方立法進(jìn)行治理現(xiàn)代化改造，保障地方立法供給符合區(qū)域治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向，提高地方立法的“內(nèi)在氣質(zhì)”，進(jìn)而為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供“塊塊”積累。

（一）激發(fā)地方立法程序凝聚立法理性功能

治理現(xiàn)代化離不開(kāi)程序現(xiàn)代化，體現(xiàn)治理現(xiàn)代化的程序必然是多元主體可以充分交往、自由表達(dá)的程序。地方立法須認(rèn)真對(duì)待正當(dāng)法律程序的要求，使立法程序體現(xiàn)“制定良好的法”的要求。立法抄襲、立法膨脹等立法不節(jié)制現(xiàn)象影響了區(qū)域公眾對(duì)地方立法的公信力，不利于法獲得“普遍的服從”。立法程序愈正當(dāng)，愈能吸引更多的主體參與其中，經(jīng)過(guò)充分協(xié)商形成的立法成果愈代表理性的聲音，愈能使人民的利益“從分歧走向統(tǒng)一”[10]，愈有益于法的實(shí)施。立法程序是產(chǎn)生立法理性的“機(jī)器”，需要通過(guò)制定系統(tǒng)化的規(guī)則，潤(rùn)滑程序運(yùn)作。如《立法法》第十八條、第三十一條規(guī)定的提案人回答詢(xún)問(wèn)制度，是體現(xiàn)程序“交涉”價(jià)值的重要制度。通過(guò)人大代表或者常委會(huì)組成人員提出問(wèn)題和提案人回答詢(xún)問(wèn)的方式，激發(fā)對(duì)法規(guī)爭(zhēng)議條款的辯論，實(shí)現(xiàn)思想、觀點(diǎn)的交鋒，從而最大程度地使法規(guī)凝聚理性。但該制度在地方立法中沒(méi)有系統(tǒng)化、規(guī)則化，加之人大會(huì)議審議時(shí)間有限、議題較多等因素，提案人回答詢(xún)問(wèn)制度體現(xiàn)的辯論理念大打折扣?！读⒎ǚā返谄呤邨l通過(guò)授權(quán)規(guī)定了地方人大制定本地立法程序的權(quán)力，細(xì)化類(lèi)似立法程序微觀制度有利于引導(dǎo)多元主體參與地方立法，促進(jìn)立法協(xié)商，發(fā)現(xiàn)并回應(yīng)滿足多元主體達(dá)成共識(shí)的立法需求。

（二）回應(yīng)公共輿論關(guān)注話題

地方立法實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化改造的精髓不僅在于多元主體的參與，還在于多元主體共享立法成果，并通過(guò)共同認(rèn)可的立法成果實(shí)現(xiàn)共治共建。理論上，國(guó)家、社會(huì)與公共領(lǐng)域相通相連，而公共輿論是公共領(lǐng)域的典型表達(dá)載體，凝聚著社會(huì)各方對(duì)立法機(jī)關(guān)針對(duì)某一事項(xiàng)制定公共政策的期望。將公共領(lǐng)域中非正式的公共意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)媒體關(guān)注，進(jìn)入具有建制結(jié)構(gòu)的公共意志形成過(guò)程，使立法議程聚合、回應(yīng)民意。將公共輿論關(guān)注的立法需求轉(zhuǎn)化為立法機(jī)關(guān)的公共議題，成為正式的法，會(huì)增強(qiáng)法的實(shí)施效力，增強(qiáng)地方立法共治功能。地方立法對(duì)公共輿論保持敏銳，是回應(yīng)社會(huì)需求、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)“人民群眾對(duì)美好生活向往”的重要參考。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與宣傳部門(mén)、地方網(wǎng)信辦的合作，提取公眾關(guān)注的輿論話題，把握民間輿論場(chǎng)話語(yǔ)變化，把符合地方立法權(quán)限的內(nèi)容作為立法項(xiàng)目，回應(yīng)區(qū)域公共領(lǐng)域立法需求。

（三）順應(yīng)中央立法趨勢(shì)變化

黨領(lǐng)導(dǎo)立法體現(xiàn)了“法治對(duì)政治的承接與呼應(yīng)”，[11]中央立法機(jī)關(guān)圍繞國(guó)家治理體系和治理能力的構(gòu)建開(kāi)展立法，對(duì)黨中央精神以及國(guó)家治理現(xiàn)代化要求的理解更深、更細(xì)，能夠成為確定地方立法重點(diǎn)領(lǐng)域的基本依據(jù)。如，黨的十一屆六中全會(huì)對(duì)社會(huì)主要矛盾做出判斷后，中央立法機(jī)關(guān)圍繞改變“落后的社會(huì)生產(chǎn)”，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法，引導(dǎo)了地方立法機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)立法方面積極作為。順應(yīng)中央立法趨勢(shì)，在中央立法確定的立法重點(diǎn)領(lǐng)域中選擇地方立法權(quán)限范圍內(nèi)的項(xiàng)目，是提高地方立法重點(diǎn)領(lǐng)域選擇科學(xué)性的“便捷”通道，利于地方立法把握國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展方向。制定立法規(guī)劃、計(jì)劃是確定地方立法重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目的“任務(wù)書(shū)、路線圖”。有的地方立法項(xiàng)目列入立法規(guī)劃、計(jì)劃未必符合地方重點(diǎn)立法領(lǐng)域客觀需求。還有的地方立法項(xiàng)目未經(jīng)充分論證、條件還不成熟就列入立法計(jì)劃，給后續(xù)立法工作帶來(lái)被動(dòng)，導(dǎo)致有些立法項(xiàng)目倉(cāng)促上馬，又倉(cāng)促落馬，甚至出現(xiàn)抵觸立法。說(shuō)明有的地方制定立法規(guī)劃、計(jì)劃存在一定盲目性，可能導(dǎo)致地方人大立法的“南轅北轍”，影響法的實(shí)效，造成立法資源的浪費(fèi)。中央立法機(jī)關(guān)圍繞國(guó)家治理體系和治理能力的構(gòu)建開(kāi)展立法，對(duì)黨中央精神以及國(guó)家治理現(xiàn)代化要求的理解更深、更細(xì)，能夠作為確定地方立法重點(diǎn)領(lǐng)域的基本依據(jù)。如黨的十一屆六中全會(huì)對(duì)社會(huì)主要矛盾做出判斷后，中央立法機(jī)關(guān)圍繞改變“落后的社會(huì)生產(chǎn)”，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法，引導(dǎo)了地方立法機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)立法方面積極作為。

（四）遵循法治導(dǎo)向，剔除法律工具主義

傅高義認(rèn)為，“當(dāng)鄧小平退休時(shí)，在西方受過(guò)訓(xùn)練的年輕法學(xué)家?guī)缀鯙槊恳粋€(gè)重要的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域制定了法律法規(guī)，但地方官員的執(zhí)行卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在后面，因?yàn)楹芏嗳苏J(rèn)為這些規(guī)則過(guò)于復(fù)雜，也不符合他們的個(gè)人利益。”[12]側(cè)面反映了改革開(kāi)放初期，法律執(zhí)行處于差強(qiáng)人意的狀態(tài)。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系不僅要求法律規(guī)范，還將實(shí)施、監(jiān)督和保障以及黨內(nèi)法規(guī)體系納入其中。適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)需要，地方立法需要突出法治導(dǎo)向，充分論證地方性法規(guī)內(nèi)容是否具有可實(shí)施性、可監(jiān)督性、可保障性，而不是僅處于在文本上符合邏輯?？陀^上，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成并逐步完善，法治建設(shè)的主要目標(biāo)不應(yīng)仍停留在追求“有法可依”的階段，過(guò)分追求立法數(shù)量也會(huì)使公眾懷疑地方立法目的僅是為了追求立法數(shù)量上的“GDP”而非實(shí)施。地方性法規(guī)實(shí)施不彰將會(huì)淪為笨法、劣法，失去公眾支持和可操作性，地方立法權(quán)威必然受損，公眾對(duì)地方立法將逐步失去信心，社會(huì)可能會(huì)陷入“一個(gè)法律更多但秩序更少的世界”[13]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方利益格局發(fā)生重大變化，多元化利益主體之間沖突調(diào)適，需要地方性法規(guī)作為維持社會(huì)團(tuán)結(jié)的中介，而地方所立之法只有得到社會(huì)認(rèn)同，才能在復(fù)雜的利益格局中成為多元化利益主體的價(jià)值共識(shí)。

四、法工委立法能力：“形塑”和“質(zhì)塑”的技術(shù)性支撐

地方立法的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革離不開(kāi)立法主體的參與，但“就立法職責(zé)的履行、良法的創(chuàng)制而言，立法主體立法能力的大小強(qiáng)弱，實(shí)際上直接取決于所屬立法機(jī)構(gòu)、立法人員立法能力的大小強(qiáng)弱?！盵14]法工委被稱(chēng)為“隱形立法者”，發(fā)揮著“小常委會(huì)”和“事實(shí)上立法引擎”的功能。[15]2015年《立法法》修改，法工委顯性立法職能得到加強(qiáng)，是法定的立法工作機(jī)構(gòu)，其立法能力成為地方立法供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的技術(shù)性支撐。

（一）發(fā)現(xiàn)立法需求：立法項(xiàng)目選擇能力

由于地方立法存在“理性政治人”現(xiàn)象，政府部門(mén)起草積極性參差不齊，造成地方立法項(xiàng)目征集具有一定的被動(dòng)性，立法項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足。在這種情形下，立法項(xiàng)目選擇能力愈發(fā)重要。依據(jù)《立法法》規(guī)定，法工委處于立法項(xiàng)目選擇的首道關(guān)卡。提高法工委立項(xiàng)選擇能力主要包括三個(gè)方面：一是立法標(biāo)準(zhǔn)篩查能力。立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是篩選地方性法規(guī)項(xiàng)目的關(guān)鍵，旨在解決地方性法規(guī)立法需求與立法條件之間的矛盾關(guān)系。立法標(biāo)準(zhǔn)篩查即篩查立法必要性、可行性和合法性。必要性就是社會(huì)有需求，一般表現(xiàn)為某種或者某類(lèi)社會(huì)問(wèn)題比較突出，其他調(diào)整手段已經(jīng)不能有效解決，如不及時(shí)立法，將不利于社會(huì)秩序穩(wěn)定，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？尚行跃褪情_(kāi)展立法的已具備條件，一般表現(xiàn)為對(duì)存在問(wèn)題初步找到解決措施，并了解掌握了社會(huì)各方面的基本共識(shí)。合法性就是立法項(xiàng)目選擇符合地方立法權(quán)限，符合地方立法范圍。此外，在立項(xiàng)選擇時(shí)還應(yīng)當(dāng)充分考慮地方性這一重要因素，采取“小切口”，注重特色性，不重復(fù)立法。二是程序引導(dǎo)能力。政府部門(mén)處于行政管理、行政執(zhí)法一線，是提出立法項(xiàng)目建議的主渠道。法工委應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)政府部門(mén)在提出立法建議前充分調(diào)研，對(duì)立法目的、擬解決的主要問(wèn)題、解決問(wèn)題擬采取的主要措施等充分評(píng)估。認(rèn)真聽(tīng)取人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)組織、基層立法聯(lián)系點(diǎn)等立法意見(jiàn)建議，把握立法需求。對(duì)征集的立法項(xiàng)目，從必要性、可行性、合法性和地方性等方面進(jìn)行考量，做好系統(tǒng)分析。三是立法規(guī)劃、計(jì)劃編制能力。法工委具有草擬編制立法規(guī)劃、計(jì)劃職能，在擬定提出立法規(guī)劃、計(jì)劃時(shí)，應(yīng)注意以下三點(diǎn)：第一，既要考慮本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市治理、民生保障的需要，又要考慮實(shí)際可能，使立法規(guī)劃符合實(shí)際、切實(shí)可行，不能在實(shí)施中有比較大的調(diào)整;第二，既要立足現(xiàn)在，解決當(dāng)下的實(shí)際問(wèn)題，也要著眼未來(lái)，從構(gòu)建地方法規(guī)體系予以考慮;第三，既要體現(xiàn)立法項(xiàng)目選擇的一般原則要求，也要體現(xiàn)地方立法對(duì)于地方特色的追求。

（二）判斷立法矛盾：立法項(xiàng)目審查能力

在法規(guī)案審查過(guò)程中，雖然法工委通過(guò)調(diào)研、會(huì)議、座談、論證等多種方式征求意見(jiàn)，但由于受立法參與深度不同的影響，征求立法意見(jiàn)的代表性、針對(duì)性欠缺，立法聚焦問(wèn)題不夠，專(zhuān)家等參與者對(duì)法規(guī)涉及事項(xiàng)浮于表面。在立法“外援”不足的情形下，法工委立法項(xiàng)目審查能力顯得更加重要。立法項(xiàng)目審查能力本質(zhì)是立法理性。立法理性是“根據(jù)是否自相矛盾來(lái)判定一種內(nèi)容能否成為規(guī)律或者法律?！盵16]因此，立法項(xiàng)目審查能力表現(xiàn)為立法矛盾的判斷能力。多數(shù)地方性法規(guī)案涉及行政管理體制、管理職責(zé)等內(nèi)容。按照職權(quán)法定原則，法規(guī)案規(guī)定的各種職權(quán)事項(xiàng)是否與《立法法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》存在矛盾。法規(guī)案中的禁止性條款，能夠增強(qiáng)地方性法規(guī)的權(quán)威，體現(xiàn)立法實(shí)效，但也容易出現(xiàn)立法矛盾。審查法規(guī)案中的禁止性條款，重點(diǎn)審查是否存在擴(kuò)大性或者縮小性上位法權(quán)限的情形。如果屬于創(chuàng)設(shè)的禁止性規(guī)定，則要重點(diǎn)審查是否與地方立法權(quán)限存在矛盾。對(duì)法規(guī)案中上位法已經(jīng)設(shè)定的行政許可，重點(diǎn)審查是否增設(shè)了行政許可的條件。對(duì)法規(guī)案中創(chuàng)設(shè)的行政許可條款，按照審慎原則對(duì)其必要性、合法性、合理性以及操作性進(jìn)行考量。對(duì)法規(guī)案中的變通性規(guī)定，如果上位法有明確的、具體的規(guī)定，不存在變通空間的，應(yīng)及時(shí)予以糾正。

（三）凝聚立法共識(shí)：促進(jìn)多元主體交往能力

地方立法供給側(cè)改革解決的深層次問(wèn)題是地方性法規(guī)的合法性問(wèn)題。讓-馬可·夸克認(rèn)為，合法性有三大要求或三大要素：被統(tǒng)治者的首肯，是合法性的第一個(gè)要求;得到社會(huì)價(jià)值觀念和社會(huì)認(rèn)同，是合法性的第二個(gè)要求;與法律的性質(zhì)與作用相關(guān)聯(lián)，是合法性的第三個(gè)要求。[17]李普塞特指出，合法性是“政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會(huì)的最適宜制度之信仰的能力”。[18]在需求多元、利益多元的社會(huì)背景下，提高法工委及其工作人員立法能力須推動(dòng)實(shí)現(xiàn)能夠作為宏觀立法主體出場(chǎng)的不僅是“有權(quán)制定機(jī)關(guān)”，也不能簡(jiǎn)單地歸納為社會(huì)公眾，而是建立在多元主體交往行動(dòng)基礎(chǔ)上的多元主體的集合?！读⒎ǚā焚x予法工委的法定職權(quán)，其參與立法活動(dòng)具有一定的獨(dú)立性，實(shí)際發(fā)揮著多元主體參與立法、相互交往、凝聚共識(shí)的“中樞系統(tǒng)”功能。從這種意義上講，法工委與多元主體的交往能力是提高地方立法合法性的關(guān)鍵。第一，建立立法工作報(bào)告制度。法工委應(yīng)當(dāng)及時(shí)向地方常委會(huì)黨組和主任會(huì)議報(bào)告立法計(jì)劃、規(guī)劃編制，立法項(xiàng)目進(jìn)展等情況，提出相關(guān)建議，作為決策參考依據(jù)。同時(shí)，按照黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的原則，認(rèn)真落實(shí)地方黨委關(guān)于地方立法的部署要求。第二，建立人大與政府立法銜接機(jī)制。主要是立法計(jì)劃、規(guī)劃編制、立法項(xiàng)目調(diào)研、法規(guī)案審查、審議等環(huán)節(jié)的溝通協(xié)調(diào)。第三，建立立法調(diào)研機(jī)制。立法調(diào)研是立法工作的基礎(chǔ)，立法調(diào)研質(zhì)量的高低直接影響立法質(zhì)量。法工委在立法調(diào)研工作方面，須制定完善工作方案，把握好立法調(diào)研、目的、重點(diǎn)、對(duì)象、途徑，杜絕形式主義和“花架子”，避免形成的立法調(diào)研成果因?yàn)椤安唤拥貧舛鴮?shí)施效果不佳”。[19]第四，建立多渠道意見(jiàn)征求機(jī)制。除重視發(fā)揮報(bào)紙、門(mén)戶網(wǎng)站等傳統(tǒng)媒介作用外，還可利用其他影響力較大的官方微博、微信等新型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，契合公眾信息獲取渠道，并規(guī)范探索“人工智能輔助地方立法”。[20]注重到基層、到群眾中進(jìn)行立法調(diào)研，了解立法需求。鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持工會(huì)、婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)等群團(tuán)和社會(huì)組織參與地方立法。踐行全過(guò)程人民民主，認(rèn)真分析研究公眾立法建議，對(duì)公眾提出的共性意見(jiàn)和主要意見(jiàn)采納情況予以反饋，為公眾參與實(shí)效提供“重要保障”。[21]第五，建立立法評(píng)估論證機(jī)制。將立法評(píng)估論證貫穿始終，發(fā)揮立法專(zhuān)家顧問(wèn)的作用，引導(dǎo)立法專(zhuān)家顧問(wèn)全過(guò)程參與立法活動(dòng)，提高專(zhuān)家論證的針對(duì)性、科學(xué)性。法規(guī)制定中涉及重大權(quán)利義務(wù)關(guān)系、利益利害關(guān)系時(shí)，邀請(qǐng)人大代表、國(guó)家機(jī)關(guān)人員、人民團(tuán)體人員、群眾代表和管理相對(duì)人等，采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式進(jìn)行論證評(píng)估。對(duì)法規(guī)制定中爭(zhēng)議較大的事項(xiàng)，可以引入第三方評(píng)估。第六，建立地方立法宣傳機(jī)制。引導(dǎo)公眾積極有序參與地方立法，使公眾了解、知曉地方立法的重點(diǎn)與動(dòng)向。在具體立法活動(dòng)中，及時(shí)公開(kāi)立法背景、立法目的、擬解決的主要問(wèn)題和相關(guān)制度設(shè)計(jì)。地方性法規(guī)出臺(tái)后，通過(guò)實(shí)施動(dòng)員會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)等形式，向社會(huì)作出權(quán)威解讀，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，使社會(huì)各方面準(zhǔn)確理解法規(guī)內(nèi)容，為有效實(shí)施營(yíng)造良好社會(huì)基礎(chǔ)。

（四）又“紅”又“專(zhuān)”標(biāo)準(zhǔn)：立法工作者業(yè)務(wù)能力

地方立法質(zhì)量高低與法工委工作人員業(yè)務(wù)能力直接相關(guān)。鑒于立法工作具有很強(qiáng)的政治性、技術(shù)性、理論性和實(shí)踐性，決定了建立立法工作人員選擇制度和業(yè)務(wù)能力提升制度，應(yīng)以又“紅”又“專(zhuān)”為標(biāo)準(zhǔn)。首先，建立立法工作者政治評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。立法具有鮮明的政治屬性，立法工作人員需要有較高的政治覺(jué)悟，掌握黨中央關(guān)于相關(guān)立法領(lǐng)域的重要部署要求，能夠吃透黨中央精神，能夠按照地方黨委、地方人大常委會(huì)黨組的部署要求處理好地方立法中的重要問(wèn)題、敏感問(wèn)題，能夠恪守以民為本、立法為民理念，使承擔(dān)的每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。其次，探索建立立法官制度。將通過(guò)律師資格考試、國(guó)家司法考試或者法律職業(yè)資格考試，作為從事立法工作的基本條件，確保立法工作者具備基本的立法業(yè)務(wù)能力。以所任職務(wù)、德才表現(xiàn)、理論水平、業(yè)務(wù)能力、立法工作實(shí)績(jī)和工作年限為依據(jù)，建立專(zhuān)業(yè)化的晉升通道。再次，建立職業(yè)操守評(píng)價(jià)制度。立法工作人員保持良好的職業(yè)操守關(guān)鍵在于扎實(shí)的工作作風(fēng)。工作作風(fēng)不實(shí)，良法難成。要在開(kāi)門(mén)立法中尋找立法“良策”，尊重公眾對(duì)立法工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，爭(zhēng)取公眾對(duì)立法工作的支持，在整個(gè)立法過(guò)程中體現(xiàn)認(rèn)真、仔細(xì)、嚴(yán)謹(jǐn)、審慎。以對(duì)法治的尊崇、對(duì)歷史的負(fù)責(zé)態(tài)度，把人民賦予的立法權(quán)力用來(lái)為人民服務(wù)。最后，建立地方立法培訓(xùn)制度。立法工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的強(qiáng)弱主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是黨和國(guó)家政策的掌握程度，內(nèi)容包括中央和地方黨委重要決策部署和重要政策。二是法律知識(shí)面的覆蓋，包括對(duì)法規(guī)上位法的判斷能力、重要法律法規(guī)的認(rèn)知、立法技術(shù)的掌握。三是工作經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和生活經(jīng)驗(yàn)的掌握。與之相適應(yīng)的政策類(lèi)、法律類(lèi)和業(yè)務(wù)類(lèi)培訓(xùn)有益于立法工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高。

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