□中國民航管理干部學(xué)院 王景霞/文

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之后，乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個五年，我國將進(jìn)入新發(fā)展階段。在這一新階段，機(jī)場將面臨新機(jī)遇，迎來新挑戰(zhàn)。本文從戰(zhàn)略和規(guī)劃的概念出發(fā)，系統(tǒng)闡述相關(guān)理論、工具和方法，總結(jié)機(jī)場“十四五”規(guī)劃編制的方法論，對機(jī)場貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，推進(jìn)“十四五”規(guī)劃的實施具有十分重要的意義。

戰(zhàn)略規(guī)劃的基本概念與理論方法

（一）戰(zhàn)略和規(guī)劃的基本概念

戰(zhàn)略是為了形成企業(yè)的競爭優(yōu)勢，贏得市場而采取的一系列的行動。規(guī)劃是個人或組織制定的比較全面長遠(yuǎn)的發(fā)展計劃，如五年發(fā)展規(guī)劃。編制和實施國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃，是我黨治國理政的重要方式。戰(zhàn)略和規(guī)劃這兩個詞高度相關(guān)，高度相似，容易混淆。戰(zhàn)略和規(guī)劃既有相同點，也有不同點：

在相同點方面：戰(zhàn)略和規(guī)劃的基本內(nèi)核相同，都從屬于“發(fā)展”這一主題，都是對“發(fā)展”的謀劃；基本內(nèi)容相同，都是分析發(fā)展形勢、研究發(fā)展趨勢、明晰發(fā)展方向和目標(biāo)、布局發(fā)展任務(wù)；理論工具相同，制定戰(zhàn)略和制定規(guī)劃都是應(yīng)用相同的理論、工具和方法。

在不同點方面：戰(zhàn)略和規(guī)劃的概念層次不同，戰(zhàn)略更側(cè)重于對愿景的追求，更宏觀；規(guī)劃更側(cè)重于對具體事項的安排，對資源的配置，相對微觀；形成時序不同，上位戰(zhàn)略先于本位規(guī)劃，一般是在戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，再編制發(fā)展規(guī)劃；時間周期不同，戰(zhàn)略的周期更長，一般是10～15年。而規(guī)劃的周期較短，一般以5年為一個周期。

有時人們也把戰(zhàn)略和規(guī)劃兩個概念連用，既結(jié)合了“戰(zhàn)略”的宏觀指導(dǎo)性，又加入了規(guī)劃的可操作性。也有很多人把戰(zhàn)略和規(guī)劃兩個詞混用。隨著各級政府對規(guī)劃編制與實施的重視程度不斷提高，戰(zhàn)略規(guī)劃在我國航空運輸發(fā)展中的綱領(lǐng)性作用日益彰顯，已成為各級政府部門進(jìn)行機(jī)制優(yōu)化、政策安排及民航企事業(yè)單位制定經(jīng)營決策的重要依據(jù)。

（二）戰(zhàn)略規(guī)劃的基本理論

關(guān)于企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃理論很多，比較有代表性的有三大理論：一是環(huán)境-戰(zhàn)略-組織理論，其代表人物是戰(zhàn)略學(xué)家錢德勒，他認(rèn)為戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)適應(yīng)環(huán)境，滿足市場需求，組織結(jié)構(gòu)必須適應(yīng)企業(yè)戰(zhàn)略；二是競爭戰(zhàn)略理論，其代表人物是邁克爾·波特，他提出來戰(zhàn)略的核心是要獲取競爭優(yōu)勢，企業(yè)在產(chǎn)業(yè)中的競爭地位決定競爭優(yōu)勢；三是核心能力理論，其代表人物是哈默，他提出企業(yè)必須要有獨特的競爭力，即核心競爭力。

（三）戰(zhàn)略規(guī)劃的常用方法

戰(zhàn)略規(guī)劃常用的有PEST分析法、SWOT分析法、標(biāo)桿分析法和差異分析法等。PEST分析法是指企業(yè)在分析外部環(huán)境時從政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會文化環(huán)境、技術(shù)環(huán)境等四個維度來分析；SWOT分析法是指把外部環(huán)境和企業(yè)內(nèi)部情況結(jié)合起來分析，SWOT四個字母分別代表著組織優(yōu)勢、組織劣勢、外部機(jī)遇、外部威脅；標(biāo)桿分析法是指列舉最佳機(jī)場實踐作為標(biāo)桿，然后與之進(jìn)行對比，查找不足，提出行動方法；差異分析法是指將機(jī)場現(xiàn)有經(jīng)營數(shù)據(jù)與已有目標(biāo)進(jìn)行對比分析，查找不足，提出行動方法。

編制機(jī)場規(guī)劃的前提與基礎(chǔ)

（一）編制機(jī)場規(guī)劃必須清晰認(rèn)識發(fā)展的外部環(huán)境

“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一隅?！泵枥L未來五年發(fā)展藍(lán)圖，必須著眼長遠(yuǎn)、把握大勢。編制機(jī)場規(guī)劃必須清晰認(rèn)識“十四五”發(fā)展的外部環(huán)境，可以總結(jié)為五點：疫情沖擊嚴(yán)重持久、國際形勢復(fù)雜動蕩、經(jīng)濟(jì)逆全球化而動、新時代的新發(fā)展理念、數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

資料圖片

（二）編制機(jī)場規(guī)劃必須清晰認(rèn)識機(jī)場的特殊屬性

從物理屬性看，機(jī)場首先是一個物理的地域概念，包含飛行區(qū)、航站區(qū)和公共區(qū)；從功能屬性看，機(jī)場是天地的聯(lián)結(jié)者；從社會屬性看，機(jī)場是公共基礎(chǔ)設(shè)施，要充分把握好機(jī)場與政府的關(guān)系，機(jī)場收益性與公益性的關(guān)系；從民航行業(yè)看，機(jī)場是民航生態(tài)的運行平臺，未來將在智慧民航生態(tài)中發(fā)揮更大的作用；從旅客角度看，機(jī)場是民航整體形象的代言人；從城市交通看，機(jī)場是通達(dá)世界的窗口；從經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)看，機(jī)場帶動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；從國家戰(zhàn)略看，機(jī)場是服務(wù)“一帶一路”等國家戰(zhàn)略的有力支撐；從應(yīng)急角度看，機(jī)場在搶險救災(zāi)、海外撤僑、醫(yī)療救護(hù)等方面，扮演國家應(yīng)急重要通道的角色。機(jī)場的特殊屬性，決定它的初心、使命、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展策略不同于一般性企業(yè)。

（三）編制機(jī)場規(guī)劃必須正確把握機(jī)場發(fā)展的“六化”趨勢

一是機(jī)場的集群化。這是都市集群協(xié)同發(fā)展的結(jié)果，像京津冀機(jī)場群、大灣區(qū)機(jī)場群、長三角機(jī)場群；二是機(jī)場的場景人文化。機(jī)場正在從單一的交通運輸場所向多要素聚集且緊密聯(lián)結(jié)的場景化演變，更注重旅客感受；三是機(jī)場發(fā)展的品質(zhì)化。全面推進(jìn)四型機(jī)場建設(shè)，全力推進(jìn)新時代機(jī)場高質(zhì)量發(fā)展和民航強(qiáng)國建設(shè)；四是機(jī)場綜合樞紐化。以機(jī)場為中心建立綜合交通樞紐，為旅客提供無縫運輸服務(wù)；五是機(jī)場主業(yè)公益化。機(jī)場經(jīng)濟(jì)就是平臺經(jīng)濟(jì)、流量經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)，機(jī)場主業(yè)就是建平臺、創(chuàng)品牌；六是機(jī)場輔業(yè)商業(yè)化。在需求多樣化和機(jī)場盈利增長要求的共同趨動下，全球主要機(jī)場已經(jīng)由單純的“機(jī)場”轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆?、物流集聚，商業(yè)休閑功能齊備的“航空城”，非航業(yè)務(wù)收入超過航空性業(yè)務(wù)收入，成為樞紐機(jī)場盈利的主要來源。

（四）編制機(jī)場規(guī)劃必須了解并且符合中國民航的政策和要求

2009年，《民用機(jī)場管理條例》明確了機(jī)場公共基礎(chǔ)設(shè)施定位，機(jī)場經(jīng)營性業(yè)務(wù)管理模式、地方政府和機(jī)場管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任和管理邊界。2010年，《民航強(qiáng)國的戰(zhàn)略構(gòu)想》對機(jī)場強(qiáng)提出了九項要求，即安全服務(wù)設(shè)施全、航線連通性廣、客貨規(guī)模大、服務(wù)流程順、運行效率高、運營成本低、應(yīng)急救援能力強(qiáng)、地面交通方式多、整體環(huán)境優(yōu)等。2019年，《中國民航高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)框架體系》提出了高質(zhì)量發(fā)展的五大理念和六個要素。2020年，《中國民航四型機(jī)場建設(shè)行動綱要》提出建設(shè)以“平安、綠色、智慧、人文”為核心的四型機(jī)場。

（五）編制機(jī)場規(guī)劃要對標(biāo)上位規(guī)劃

編制機(jī)場“十四五”規(guī)劃要對標(biāo)《“十四五”民用航空發(fā)展規(guī)劃》關(guān)于推動國家綜合機(jī)場體系向更高質(zhì)量邁進(jìn)部分，如加快機(jī)場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、打造機(jī)場綜合交通樞紐、提升機(jī)場建設(shè)運營水平、構(gòu)建高水平科技創(chuàng)新體系等。編制機(jī)場“十四五”規(guī)劃還要對標(biāo)其所在省、市《“十四五”發(fā)展規(guī)劃》，尤其是其中關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等內(nèi)容。

（六）編制機(jī)場規(guī)劃要以專項課題研究為基礎(chǔ)

機(jī)場的專項規(guī)劃很多，如航空業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃、航線網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、貨運業(yè)務(wù)規(guī)劃、非航業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃、臨空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、通用航空發(fā)展規(guī)劃、綜合交通樞紐規(guī)劃、運行能力建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、機(jī)場建設(shè)規(guī)劃、機(jī)場數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)劃、機(jī)場安全規(guī)劃、人文機(jī)場建設(shè)規(guī)劃、綠色機(jī)場規(guī)劃、人才及教育培訓(xùn)規(guī)劃、黨建規(guī)劃、科技發(fā)展規(guī)劃等。機(jī)場可以根據(jù)自身發(fā)展的需要，就特別重要的領(lǐng)域開展專項研究，形成專項規(guī)劃，對總體規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化和補充。

機(jī)編制場規(guī)劃的應(yīng)用示例

（一）機(jī)場規(guī)劃編制“四步法”

根據(jù)筆者參與機(jī)場規(guī)劃編制的實踐經(jīng)驗，機(jī)場規(guī)劃編制“四步法”是指前期準(zhǔn)備、規(guī)劃編制、專家評審、成果宣貫驟。第一步是做好前期準(zhǔn)備，包括召開項目啟動會，對全員進(jìn)行動員；對現(xiàn)有資料的研究，對全體人員尤其是中高層管理人員和核心崗位人員的問卷調(diào)查，對高層一對一訪談、對現(xiàn)有數(shù)據(jù)的差異分析，組織戰(zhàn)略規(guī)劃類培訓(xùn)等。機(jī)場重視程度和參與程度，決定了規(guī)劃的質(zhì)量和成敗。

第二步是規(guī)劃編制咨詢與輔導(dǎo)。在編制規(guī)劃的過程中，需要應(yīng)用戰(zhàn)略規(guī)劃的工具和方法，召開多次溝通會的基礎(chǔ)上形成規(guī)劃稿。

第三步是專家評審，專家評審是嚴(yán)把規(guī)劃的質(zhì)量關(guān)。一個好的規(guī)劃也是根據(jù)評審專家的建議上修改完善而成。

第四步是成果宣貫，這一步也非常重要。規(guī)劃不能掛在墻上，鎖在柜子里，要充分宣貫到全員，并分解到全員，統(tǒng)一愿景，統(tǒng)一目標(biāo)，凝聚共識，統(tǒng)一行動。

（二）機(jī)場規(guī)劃編制“三個導(dǎo)向”

編制機(jī)場“十四五”規(guī)劃時，應(yīng)成立規(guī)劃編制工作組和研究團(tuán)隊，把握目標(biāo)導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，并列出三個清單。目標(biāo)清單用于明確機(jī)場“十四五”規(guī)劃的目標(biāo)是什么？需求清單用來明確行業(yè)、省市政府和機(jī)場公司“十四五”期間對企業(yè)的需求是什么？要利用調(diào)研、訪談、研討等多種形式，充分了解并把握需求之間的平衡；問題清單用來明確機(jī)場當(dāng)前存在的問題和“十四五”主要解決的問題是什么？把問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向以“三個清單”的形式列表歸納，并反復(fù)討論和定稿，據(jù)此作為“十四五”規(guī)劃編制的主線和行動指南。

（三）機(jī)場規(guī)劃的SWOT分析

機(jī)場規(guī)劃的第一部分和第二部分，是SWOT分析部分（詳見表1），會綜合應(yīng)用到PEST分析法、標(biāo)桿分析法、差異分析等工具。

（四）規(guī)劃目標(biāo)的定性和定量

機(jī)場的發(fā)展目標(biāo)，一般從定性和定量兩方面來進(jìn)行表述。定性部分一般從空間維度、內(nèi)涵維度、市場維度、社會維度等來描述。定量部分主要指機(jī)場三大業(yè)務(wù)目標(biāo)和財務(wù)目標(biāo)。機(jī)場的旅客吞吐量一般采用增長率法、計量經(jīng)濟(jì)法、趨勢推斷法預(yù)測，同時考慮高鐵對民航的影響。因為“十四五”比較特殊，受到疫情的沖擊嚴(yán)重而且不確定性大，一般從樂觀、基礎(chǔ)和保守幾個維度預(yù)測，綜合考慮，最終確定機(jī)場的航空業(yè)務(wù)量。

表1：機(jī)場規(guī)劃SWOT法

（五）規(guī)劃目標(biāo)對應(yīng)指標(biāo)體系設(shè)計

根據(jù)民航“十四五”高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系，機(jī)場“十四五”發(fā)展目標(biāo)對應(yīng)的指標(biāo)為“4＋2＋3”結(jié)構(gòu)：“4”是新增的四型機(jī)場相關(guān)指標(biāo)（見表2），“2”是新增的運行效率和綜合交通樞紐指標(biāo)（見表3），“3”是傳統(tǒng)的三類指標(biāo)，即業(yè)務(wù)量指標(biāo)、樞紐或者航線指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)（見表4）。

表2：四型機(jī)場指標(biāo)

表3：運行效率和綜合交通樞紐指標(biāo)

表4：傳統(tǒng)指標(biāo)

（六）規(guī)劃編制和實施的“三個原則”

一是規(guī)劃編制的精準(zhǔn)施策原則。機(jī)場規(guī)劃的第四、第五部分，一般是規(guī)劃的實施舉措和保障部分。機(jī)場規(guī)劃的實施舉措和保障措施，要堅持精準(zhǔn)施策原則，針對實際問題，拿出切實可行的行動，提出相應(yīng)的政策支持和其他保障措施。不能照搬照套。

二是規(guī)劃實施的中期評估原則。規(guī)劃是動態(tài)管理的，尤其是“十四五”規(guī)劃面臨環(huán)境復(fù)雜。因此，在規(guī)劃期的中間年有必要通過開展中期評估，對過去兩年多規(guī)劃實施情況進(jìn)行一次全面的體檢。通過中期評估，回頭看，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時調(diào)整目標(biāo)，更好地推進(jìn)規(guī)劃的實施。

三是規(guī)劃實施的全面評估原則。規(guī)劃的收官之年，建議聘請外部專家對規(guī)劃進(jìn)行全面客觀評估，是對上一個規(guī)劃期的回顧和總結(jié)，也是對下一個規(guī)劃期發(fā)展基礎(chǔ)的分析，是下一個規(guī)劃期的起點。這樣就完成了一個規(guī)劃從編制到實施，再到評估的全過程。

規(guī)劃編制是一項群策群力、集思廣益的創(chuàng)造性工作。在百年未有之大變局、疫情肆虐的今天，聚焦機(jī)場“十四五”，構(gòu)建發(fā)展新格局，對規(guī)劃理論和方法進(jìn)行歸納和總結(jié)，把握好機(jī)場規(guī)劃的“變”與“不變”，“相同”與“不同”，“過去”、“現(xiàn)在”和“未來”，將有助于突破傳統(tǒng)窠臼，制定出高水平的戰(zhàn)略和規(guī)劃，從而指導(dǎo)機(jī)場構(gòu)建形成高質(zhì)量發(fā)展的新格局。