王明　宋黎陽(yáng)

[摘? ?要] 應(yīng)急科普是應(yīng)急管理體系的重要組成部分，政府應(yīng)急科普主體包括政府、科學(xué)家和媒體。當(dāng)前重大突發(fā)事件應(yīng)急科普存在不準(zhǔn)確、不及時(shí)、不規(guī)范等問(wèn)題，與政府應(yīng)急科普主體責(zé)任界定不明確有關(guān)。從法理角度分析，主要是因?yàn)榉韶?zé)任邊界模糊、責(zé)任落實(shí)不到位、責(zé)任監(jiān)督不嚴(yán)密。加強(qiáng)政府應(yīng)急科普必須首先界定應(yīng)急科普的主體責(zé)任，明確政府的應(yīng)急管治權(quán)、科學(xué)家的內(nèi)容生產(chǎn)權(quán)和媒體的信息傳播權(quán)的責(zé)任范疇，完善三方主體責(zé)任認(rèn)定、責(zé)任追究、責(zé)任監(jiān)督與失責(zé)救濟(jì)體系，在法律框架下構(gòu)建三方協(xié)同機(jī)制，為政府應(yīng)急科普活動(dòng)提供必要的法治保障。

[關(guān)鍵詞]政府應(yīng)急科普? ?法律責(zé)任? ?三方合作? ?法律保障

[中圖分類號(hào)] D922.17;N4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [ DOI ] 10.19293/j.cnki.1673-8357.2022.02.006

政府應(yīng)急科普衍生于常態(tài)科普，其本質(zhì)是在突發(fā)事件下通過(guò)普及、傳播和教育手段，使各類應(yīng)急救援主體掌握應(yīng)急科學(xué)知識(shí)和應(yīng)急救援技術(shù)方法，從而提升政府應(yīng)急處置能力和社會(huì)應(yīng)急自救能力。從廣義概念而言，應(yīng)急科普是包括各類社會(huì)組織以及個(gè)體共同參與的應(yīng)急性行為，其主體及傳播模式并不具有統(tǒng)一的規(guī)范性，而本文的研究對(duì)象僅限于政府應(yīng)急科普，則是表征“政府—科學(xué)家—媒體”這一規(guī)范性合作行為模式。近年來(lái)，包括新冠肺炎疫情在內(nèi)的各類公共突發(fā)事件多發(fā)頻發(fā)，嚴(yán)重影響國(guó)家發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定，成為危害人民群眾生命健康安全的突出問(wèn)題。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，政府主導(dǎo)的應(yīng)急科普工作承擔(dān)著解疑釋惑、輿論引導(dǎo)和應(yīng)急行動(dòng)指導(dǎo)等重要職責(zé)。不少事件在應(yīng)對(duì)過(guò)程中出現(xiàn)救援處置不當(dāng)、謠言盛行以及負(fù)面遷移等問(wèn)題，在很大程度上與政府應(yīng)急科普能力不強(qiáng)存在關(guān)聯(lián)。在全面依法治國(guó)背景下，研究如何構(gòu)建規(guī)范有效的政府應(yīng)急科普機(jī)制具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，政府應(yīng)急科普問(wèn)題已經(jīng)被越來(lái)越多的學(xué)者關(guān)注，他們對(duì)政府應(yīng)急科普的性質(zhì)以及主體之間的關(guān)系展開了研究。例如，劉彥君等人認(rèn)為，行政主體主導(dǎo)的應(yīng)急科普屬于行政性行為[1];楊睿博等持有同樣觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)急科普呈現(xiàn)行政主導(dǎo)特點(diǎn)，科普主體仍需要以政府部門為主[2];石國(guó)進(jìn)認(rèn)為，科學(xué)共同體和其他傳播者參與應(yīng)急科普是對(duì)政府態(tài)度與方法的認(rèn)同和支持[3];張楠等指出，應(yīng)急科普需要采用政府統(tǒng)一指揮、社會(huì)力量有序行動(dòng)的工作機(jī)制[4];丁艷艷認(rèn)為，科學(xué)家需要與政府及政務(wù)媒體協(xié)同參與應(yīng)急科普應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件[5];等等?？傮w上，現(xiàn)有研究多是從行政學(xué)、傳播學(xué)角度強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)急科普的重要性以及構(gòu)建政府、科學(xué)家與媒體三方合作機(jī)制的重要性，但很少?gòu)姆梢?guī)制的角度，對(duì)三方主體合作的責(zé)任邊界進(jìn)行充分探討。事實(shí)上，責(zé)任不清是當(dāng)前政府應(yīng)急科普工作存在職能交叉、協(xié)同不力的根本掣肘因素，推進(jìn)政府應(yīng)急科普法治建設(shè)有利于為應(yīng)急科普工作提供完善的法律保障。本文將從政府應(yīng)急科普主體責(zé)任的學(xué)理性分析展開探討。

1政府應(yīng)急科普主體責(zé)任的學(xué)理性分析

1.1 應(yīng)急行為管治：政府法律責(zé)任分析

政府責(zé)任衍生于憲法，既是一國(guó)主權(quán)行使之必需，又是保護(hù)公民權(quán)利之所在。對(duì)于公權(quán)主體來(lái)說(shuō)，其法律責(zé)任與法律權(quán)力不可分割，政府責(zé)任根源于憲法權(quán)力賦予的政府權(quán)力，故分析其責(zé)任核心必須以政府權(quán)力為導(dǎo)向。對(duì)于政府應(yīng)急科普來(lái)說(shuō)，政府主體的法律責(zé)任主要來(lái)自其應(yīng)急行為管治的權(quán)力，包括兩個(gè)層面。

一方面，應(yīng)急行為管治是政府應(yīng)急科普的同步活動(dòng)，類比一般公權(quán)力的行使過(guò)程，政府應(yīng)急科普是一種協(xié)同行為，包括事前預(yù)警、事中應(yīng)對(duì)以及事后恢復(fù)。應(yīng)急科普可以為政府正當(dāng)履職的管治行為提供背書，可以增進(jìn)社會(huì)理解和支持。因此，政府不僅是應(yīng)急管理行為的發(fā)起者與決策者，還要擔(dān)負(fù)起應(yīng)急科普行為的監(jiān)管責(zé)任，該權(quán)力的行使不得放棄也無(wú)可豁免。同時(shí)，應(yīng)急科普在某種程度上也為政府應(yīng)急管治行為提供了行動(dòng)指南和約束邊界。其原因在于，應(yīng)急狀態(tài)下，政府公權(quán)力存在不斷延伸或外拓的內(nèi)在正當(dāng)性，但是，過(guò)于強(qiáng)大的政府既為公民提供保障又可能對(duì)公民造成傷害[6]，因此要對(duì)應(yīng)急管治行為進(jìn)行合法規(guī)制，以增進(jìn)其正當(dāng)合理性。以應(yīng)急科普作為政府應(yīng)急管治權(quán)力行使的參考是十分必要的，特別是在需要依托科學(xué)技術(shù)指導(dǎo)方面的專業(yè)救援行動(dòng)中。

另一方面，政府應(yīng)急科普管治既包括對(duì)應(yīng)急科普主體的管治，也包括對(duì)應(yīng)急科普主體行為的管治。該管治權(quán)力從發(fā)起到結(jié)束是政府的專屬行為，始于應(yīng)急預(yù)警終于事件影響評(píng)估。具體來(lái)說(shuō)，有以下三點(diǎn)：一是制定應(yīng)急科普工作規(guī)范的權(quán)力，包括擬定政府應(yīng)急科普有關(guān)的政策、組織程序和實(shí)施辦法等法律文件;二是應(yīng)急科普工作審查與批準(zhǔn)權(quán)力，即上級(jí)政府對(duì)所屬職能部門以及下級(jí)政府的應(yīng)急科普工作方案進(jìn)行審查批準(zhǔn)，對(duì)政府應(yīng)急科普內(nèi)容進(jìn)行必要的監(jiān)管;三是組織應(yīng)急科普主體協(xié)同工作的權(quán)力，即協(xié)調(diào)政府部門與科學(xué)家、媒體協(xié)同開展政府應(yīng)急科普工作，有權(quán)決定政府應(yīng)急科普?qǐng)F(tuán)隊(duì)組建方式、溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)的搭建和科普渠道的設(shè)置等。

1.2 專業(yè)內(nèi)容生產(chǎn)：科學(xué)家法律責(zé)任分析

在政府應(yīng)急科普情境下，科學(xué)家內(nèi)容生產(chǎn)權(quán)的來(lái)源既是政府管治權(quán)的使然，也是其職業(yè)倫理的外現(xiàn)。在“人人都有麥克風(fēng)”的時(shí)代，科學(xué)內(nèi)容的生產(chǎn)并不天然具有合法性，正如?？滤f(shuō)：“權(quán)力制造知識(shí)，權(quán)力和知識(shí)是直接相互連帶的?！盵7]科學(xué)知識(shí)與公權(quán)力運(yùn)作密不可分，在協(xié)調(diào)社會(huì)秩序與管理對(duì)象的關(guān)系上，這種話語(yǔ)權(quán)與其說(shuō)是科學(xué)家的“天賦”，不如說(shuō)來(lái)源于政府公權(quán)力所需。因?yàn)樵趹?yīng)急管治權(quán)力約束下，科學(xué)家的內(nèi)容生產(chǎn)過(guò)程就是政府應(yīng)急科普的手段進(jìn)路。

突發(fā)事件的危害后果及事態(tài)變遷不可預(yù)知，同時(shí)受新媒體環(huán)境影響，公眾對(duì)事件的感知強(qiáng)烈，迫切需要政府積極作出回應(yīng)。因此，在政府主導(dǎo)的應(yīng)急科普過(guò)程中，科學(xué)家作為政府組織與篩選的內(nèi)容生產(chǎn)群體，必須圍繞政府的應(yīng)急處置和救援工作開展應(yīng)急科普工作，而不能自說(shuō)自話。在此情境下，科技工作者有義務(wù)承擔(dān)一定的責(zé)任，以確保公眾獲得正確感知、保障社會(huì)穩(wěn)定，為應(yīng)急救援有序開展?fàn)I造良好的社會(huì)氛圍。由此而言，科學(xué)家的應(yīng)急科普內(nèi)容生產(chǎn)權(quán)是政府應(yīng)急管治權(quán)的下位權(quán)力，政府與科學(xué)家的法律關(guān)系由一般行政相對(duì)關(guān)系轉(zhuǎn)化為特殊的行政隸屬關(guān)系。因此，這種科學(xué)內(nèi)容生產(chǎn)的權(quán)力行使必須且不可或缺地帶有一定的行政強(qiáng)制性，其輿論傳播的權(quán)限須有相較一般主體信息傳播的高位階性?？偠灾?，代表政府發(fā)聲的科普內(nèi)容生產(chǎn)權(quán)應(yīng)從屬于政府應(yīng)急管治權(quán)履行的需要。在政府應(yīng)急科普中需要明確科學(xué)家的法律責(zé)任并合理規(guī)制其失責(zé)行為，這既是政府權(quán)力的內(nèi)在統(tǒng)一，也是公權(quán)力限縮所必需。同時(shí)，要注意科學(xué)家的責(zé)任有其特殊性，其角色地位不完全等同于其法律關(guān)系中的地位，要突出對(duì)科學(xué)家參與政府應(yīng)急科普工作的鼓勵(lì)與引導(dǎo)。在很多應(yīng)急場(chǎng)合，例如突如其來(lái)的新冠肺炎疫情等，涉及復(fù)雜且前沿性科學(xué)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)該允許科學(xué)家在基于專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上做出合理性分析、判斷和解釋，即使這種科普本身的科學(xué)性不足或有待深化，但出于應(yīng)急管治行為需要，也應(yīng)當(dāng)在自由與規(guī)制中審慎權(quán)衡，為科學(xué)家科普內(nèi)容生產(chǎn)提供必要的容錯(cuò)糾錯(cuò)方面的法律保障。

1.3 正確無(wú)誤地傳播：媒體法律責(zé)任分析

在政府應(yīng)急科普情境下，媒體權(quán)力同科普內(nèi)容生產(chǎn)一樣，處于合目的性的限縮狀態(tài)，這里并非有意忽視其依法監(jiān)督公權(quán)力的權(quán)利，僅僅從現(xiàn)實(shí)角度考慮，程序權(quán)力的行使往往著眼于實(shí)體權(quán)利的設(shè)置所在，因此媒體作為傳播工具，其傳播權(quán)利唯有在政府應(yīng)急科普框架內(nèi)有限行使才能達(dá)到應(yīng)急管理之目的。

不同于科學(xué)家與政府的關(guān)系，媒體之于政府作為行政相對(duì)人的法律地位，在其權(quán)利行使上具有更多的羈束性。其在政府應(yīng)急科普下的行為模式往往以“可為”或“勿為”的形式出現(xiàn)。在此模式下，其傳播責(zé)任并非僅來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的營(yíng)利目的和社會(huì)傳播的職業(yè)倫理，而是更多源于行政指令或行政許可行為。換言之，媒體的信息傳播權(quán)和政府應(yīng)急管治權(quán)的關(guān)系與程序和實(shí)體的關(guān)系相差無(wú)幾。在政府應(yīng)急科普語(yǔ)境下，媒體信息傳播的權(quán)限僅限于轉(zhuǎn)達(dá)與傳播，并不具備應(yīng)急科學(xué)內(nèi)容生產(chǎn)或再加工的專業(yè)能力，無(wú)論是官方媒體還是社會(huì)媒體，其自身對(duì)于信息價(jià)值的界定并不具有法理參考性。政府應(yīng)急科普既是政府應(yīng)急行為的外在體現(xiàn)，也是政府特殊公共服務(wù)的供給。作為傳播中介，除官方應(yīng)急科普媒體外，現(xiàn)實(shí)中還有大量社會(huì)化媒體、自媒體在從事應(yīng)急科普。因此，在應(yīng)急環(huán)境下，所有的媒體傳播行為應(yīng)當(dāng)也必須在政府應(yīng)急規(guī)制下進(jìn)行，以保證科學(xué)無(wú)誤地向公眾傳遞信息。這并非應(yīng)急管治權(quán)力對(duì)媒介權(quán)利的擠壓，而是對(duì)公眾需求和應(yīng)急管理目標(biāo)的真正確認(rèn)與考量。

2政府應(yīng)急科普主體的履責(zé)現(xiàn)狀與問(wèn)題

2.1 管治權(quán)過(guò)度與不足：政府在應(yīng)急科普中的履責(zé)現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著國(guó)家應(yīng)急管理體系的逐步完善，應(yīng)急科普工作得到了各級(jí)政府的高度重視，逐步形成了以各種常態(tài)化的應(yīng)急科普平臺(tái)為載體、以傳統(tǒng)媒體與新媒體相結(jié)合為傳播方式、以民生價(jià)值為核心的政府應(yīng)急科普機(jī)制[8]。政府在應(yīng)急科普中的主導(dǎo)作用不斷增強(qiáng)，但總體上仍有管治過(guò)度與管治不足并存的問(wèn)題，表現(xiàn)為不知責(zé)、不履責(zé)、不盡責(zé)和不擔(dān)責(zé)等。

以抗擊新冠肺炎疫情為例，在疫情暴發(fā)初期，管治權(quán)不足體現(xiàn)在個(gè)別地方政府部門不知責(zé)、不履責(zé)、反應(yīng)慢、決策遲、關(guān)鍵信息未及時(shí)公開，導(dǎo)致社會(huì)公眾防疫行為混亂無(wú)序，給整體疫情防控帶來(lái)了不利影響，政府公信力也因此受損。同時(shí)，在疫情防控期間，我們也看到政府管治權(quán)過(guò)度的問(wèn)題，表現(xiàn)為部分基層政府在制定防疫政策時(shí)存在加碼現(xiàn)象。例如，國(guó)家倡導(dǎo)就地過(guò)年過(guò)節(jié)，到了個(gè)別地方變成了“一刀切”：強(qiáng)制就地過(guò)年[9];國(guó)家倡導(dǎo)居家隔離，個(gè)別地方出現(xiàn)斷橋封路、封鎖門戶等過(guò)激行為，給當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳钤斐闪烁鞣N不必要的困擾。

上述種種現(xiàn)象表明，一些地方政府沒(méi)有充分重視應(yīng)急科普工作，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)急科普對(duì)政府應(yīng)急管治行為和社會(huì)公眾應(yīng)急行為提供科學(xué)指引的作用。當(dāng)然，國(guó)家層面至今未有明確的應(yīng)急科普法規(guī)出臺(tái)也是客觀原因之一，導(dǎo)致地方政府特別是基層政府只能臨時(shí)性開展應(yīng)急科普工作，難以構(gòu)建有效的政府應(yīng)急科普機(jī)制，也難以對(duì)應(yīng)急管理工作提供必要的支持。

2.2 話語(yǔ)缺失與脫節(jié)：科學(xué)家在應(yīng)急科普中的履責(zé)現(xiàn)狀

在應(yīng)急環(huán)境下，科學(xué)家群體話語(yǔ)缺失與脫節(jié)問(wèn)題主要表現(xiàn)為兩種“失語(yǔ)”困境。一是無(wú)處普“科”或者有普無(wú)“效”，在沒(méi)有政府組織的應(yīng)急科普中，科學(xué)家零散發(fā)聲，難以形成廣泛的傳播力和影響力。另外，不是所有的科學(xué)家都具備與媒體良好溝通的能力，也并非所有科學(xué)家都能使用抖音等自媒體將內(nèi)容生產(chǎn)與媒介傳播完美銜接。二是科普內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)需求脫節(jié)。在突發(fā)事件中，正確識(shí)別公眾科普需求是提高政府應(yīng)急科普能力的前提。如果缺乏完整的需求—供給相對(duì)接的應(yīng)急科普管理系統(tǒng)，僅憑科學(xué)家自身難以調(diào)查獲取公眾需求意向。同時(shí)，單向“灌輸”的教化式應(yīng)急科普落后于交流對(duì)話式的公眾信息獲取偏好，當(dāng)應(yīng)急科普信息與公眾需求有著巨大鴻溝時(shí)，便很難獲得應(yīng)有的效果。

習(xí)近平總書記指出，“希望廣大科技工作者以提高全民科學(xué)素質(zhì)為己任，把普及科學(xué)知識(shí)、弘揚(yáng)科學(xué)精神、傳播科學(xué)思想、倡導(dǎo)科學(xué)方法作為義不容辭的責(zé)任”[10]。我們時(shí)常會(huì)問(wèn)及一個(gè)問(wèn)題：應(yīng)急科普到底是誰(shuí)的責(zé)任？從“責(zé)任倫理”角度而言，科技工作者群體或者說(shuō)科學(xué)家群體是科普內(nèi)容的生產(chǎn)者。作為知識(shí)的生產(chǎn)源，每一位科技工作者都應(yīng)負(fù)有應(yīng)急科普的首要責(zé)任?，F(xiàn)實(shí)困境在于，并不是所有科學(xué)家都愿意且能夠投身于應(yīng)急科普工作中，現(xiàn)有的包括《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)普及法》（以下簡(jiǎn)稱《科普法》）在內(nèi)的法律體系也僅僅是鼓勵(lì)其開展科普工作，而并未對(duì)科學(xué)家參與政府應(yīng)急科普作出必要規(guī)定，也沒(méi)有相應(yīng)措施規(guī)制其失責(zé)失職行為，導(dǎo)致其參與政府應(yīng)急科普成為道義上的責(zé)任，而非實(shí)體責(zé)任。這是科學(xué)家在政府應(yīng)急科普中出現(xiàn)話語(yǔ)缺失與脫節(jié)不可忽視的環(huán)境因素。

2.3 傳播越位與越權(quán)：媒體在應(yīng)急科普中的履責(zé)現(xiàn)狀

如前所述，媒體在應(yīng)急科普中的第一責(zé)任在于負(fù)責(zé)任的傳播，將科學(xué)家的科普內(nèi)容正確地向公眾傳遞。當(dāng)前，由主流媒體積極引領(lǐng)社會(huì)關(guān)注應(yīng)急科普議題，市場(chǎng)化媒體將科學(xué)事實(shí)通俗化表達(dá)，專業(yè)機(jī)構(gòu)和自媒體再將其傳遞給民眾，已經(jīng)構(gòu)成多元媒體競(jìng)合背景下應(yīng)急科普信息傳播的基本模式[11]。在國(guó)內(nèi)新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，以《人民日?qǐng)?bào)》《光明日?qǐng)?bào)》為代表的官方媒體，科普中國(guó)、科學(xué)辟謠平臺(tái)為代表的專業(yè)科普平臺(tái)，《新京報(bào)》、今日頭條為代表的市場(chǎng)化媒體等各類媒體機(jī)構(gòu)通力合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，充分發(fā)揮了應(yīng)急科普的作用，及時(shí)將各種防疫科學(xué)知識(shí)傳遞給民眾，極大地增強(qiáng)了民眾的防疫認(rèn)知與防疫能力[12]。然而，在新媒體時(shí)代，信息雜蕪和獲取渠道的多元化也給政府應(yīng)急科普工作帶來(lái)嚴(yán)重干擾。各類媒體魚龍混雜、良莠不齊。在民眾認(rèn)知盲區(qū)，部分媒體存在傳播越位與越權(quán)問(wèn)題，為追求利益最大化而傳播偽科學(xué)，更有甚者，有些媒體充當(dāng)科學(xué)家角色，生產(chǎn)應(yīng)急科普內(nèi)容并直接向公眾傳播，結(jié)果誤導(dǎo)了公眾，誘發(fā)社會(huì)恐慌，影響社會(huì)穩(wěn)定，這是典型的媒體失責(zé)行為。例如，個(gè)別媒體宣揚(yáng)“雙黃連”為抗疫神藥，導(dǎo)致民眾排隊(duì)瘋搶，雖然官方有所辟謠，但在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍有民眾盲目濫用該藥物。

3當(dāng)前政府應(yīng)急科普主體法律規(guī)制的缺失性分析

3.1 應(yīng)急科普自身法律規(guī)制存在缺失

一方面，應(yīng)急科普工作缺乏明確立法。雖然各類法律法規(guī)中提及應(yīng)急科普是應(yīng)急管理的重要組成部分，但是當(dāng)前我國(guó)對(duì)于應(yīng)急科普并沒(méi)有較為系統(tǒng)的法律規(guī)定，相關(guān)工作規(guī)范分散在各個(gè)法規(guī)條例之中，且綱領(lǐng)性文件及倡導(dǎo)性提議較多。無(wú)論是應(yīng)急科普的程序性法規(guī)還是具體法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定都有較大缺失，這就導(dǎo)致政府應(yīng)急科普下的行為無(wú)法可依、有法難依。特別是，應(yīng)急科普既是科普又是應(yīng)急，是帶有應(yīng)急性的科學(xué)普及，在現(xiàn)有法律體系中，無(wú)論是《科普法》還是《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》），對(duì)應(yīng)急科普的規(guī)定都較為零散，這顯然無(wú)法與其在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的重要性相適配。在應(yīng)急管理預(yù)案體系中，關(guān)于應(yīng)急科普的預(yù)案制定幾乎空白，這就導(dǎo)致突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)很難有完整的應(yīng)急科普工作方案可供參考。

另一方面，應(yīng)急科普工作缺乏明確規(guī)范。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急科普主要依托各類應(yīng)急管理平臺(tái)以及各類突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，政府應(yīng)急科普工作主要附從于應(yīng)急管理體系，其機(jī)構(gòu)職能分散在安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生健康等多個(gè)系統(tǒng)之中，政府應(yīng)急科普工作在整個(gè)應(yīng)急管理體系中受到的重視明顯失衡。各級(jí)應(yīng)急管理部門關(guān)于應(yīng)急管理工作的組織程序、科普專家隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急媒介協(xié)調(diào)等工作均缺乏操作性規(guī)定，很多政府應(yīng)急科普工作是臨時(shí)開展，難免存在職能錯(cuò)位、責(zé)任不清等問(wèn)題。

3.2 政府應(yīng)急科普主體的責(zé)任邊界存在模糊性

對(duì)于“政府應(yīng)急科普”而言，各類部門法律體系對(duì)應(yīng)急科普主體的責(zé)任規(guī)定都較為分散，無(wú)論是對(duì)政府還是科學(xué)家或是媒體的法律責(zé)任規(guī)定往往都分散在諸如行政法、行政處罰法、刑法或各類社會(huì)法等不同法律法規(guī)之中。其中，對(duì)政府行為的規(guī)制主要分散在政府輿情管理、信息公開等相關(guān)行政法與行政訴訟法等規(guī)定之中，對(duì)科學(xué)家與媒體的行為規(guī)制則體現(xiàn)在輿論引導(dǎo)與著作權(quán)保護(hù)等相關(guān)規(guī)定中，整體規(guī)定較為泛化、雜糅，對(duì)三方責(zé)任界定的邊界也較為模糊，責(zé)任行使就難免各行其是。

以媒體的“信息傳播權(quán)”為例，《科普法》規(guī)定“新聞出版、廣播影視、文化等機(jī)構(gòu)和團(tuán)體應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)做好科普宣傳工作”?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二十九條規(guī)定，新聞媒體應(yīng)當(dāng)無(wú)償開展突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急、自救與互救知識(shí)的公益宣傳。因此，媒體在應(yīng)急科普上除負(fù)有真實(shí)、準(zhǔn)確地傳播科學(xué)信息的道德倫理義務(wù)之外，還具有無(wú)償科普的法律義務(wù)。該項(xiàng)規(guī)定的初衷是為了保障科普信息的流暢傳播，但從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，一些網(wǎng)絡(luò)媒體、自媒體傳播不實(shí)信息以及隨意轉(zhuǎn)載、改編其他著作權(quán)人的原創(chuàng)科普作品，本質(zhì)上屬于不當(dāng)傳播行為，對(duì)于其是否擔(dān)責(zé)以及如何追責(zé)，在法律上仍存在有待商榷的空間。

3.3 媒介社會(huì)化背景下應(yīng)急科普責(zé)任泛化

當(dāng)今社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)自媒體和社交媒體層出不窮，在此背景下，應(yīng)急科普主體更加多元化，在互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制、媒介社會(huì)化規(guī)制方面，法律有其滯后性，應(yīng)急科普責(zé)任也因此存在一定的泛化，具體表現(xiàn)如下。

首先，應(yīng)急科普主體泛化。在自媒體環(huán)境下，大量非專業(yè)科普機(jī)構(gòu)和個(gè)人出于各種動(dòng)機(jī)參與到突發(fā)事件的應(yīng)急科普活動(dòng)中，科普主體數(shù)量急劇增加，同時(shí)不同主體之間身份重疊，責(zé)任交叉。以科學(xué)家與媒體為例，個(gè)別科學(xué)家擁有微博、公眾號(hào)等自媒體平臺(tái)，媒體中也不乏專職的科普工作者，因此，存在官方應(yīng)急科普活動(dòng)與各種非官方應(yīng)急科普同臺(tái)傳播的問(wèn)題，在某種程度上導(dǎo)致了應(yīng)急科普責(zé)任的泛化。其次，應(yīng)急科普內(nèi)容泛化。每當(dāng)涉及科學(xué)議題的突發(fā)事件發(fā)生，各種應(yīng)急科普信息就會(huì)涌現(xiàn)出來(lái)，相關(guān)議題急劇泛化，代表政府發(fā)聲的媒體很難將公眾的注意力聚焦到預(yù)期設(shè)定的議題上進(jìn)行有效科普。與此同時(shí)，還有不少謠言借著“科普”旗號(hào)并行傳播，被大量轉(zhuǎn)載轉(zhuǎn)發(fā)，導(dǎo)致真假交雜，信息泛化在所難免。最后，追責(zé)對(duì)象泛化。在自媒體環(huán)境下，針對(duì)名為科普、實(shí)為謠言的應(yīng)急科普行為，很難對(duì)其進(jìn)行溯源追責(zé)。例如，在新冠肺炎疫情防控期間，“通過(guò)吃大蒜的方式抵御病毒”“新冠疫苗可以免疫流感”等謠言頻生，這些謠言常常依托小眾媒體進(jìn)行跨群潛伏式傳播，且內(nèi)容已經(jīng)過(guò)層層注解，一旦造成負(fù)面影響，就很難定性誰(shuí)是真正的謠言制造者。

4保障政府應(yīng)急科普主題法律責(zé)任落實(shí)的對(duì)策與建議

針對(duì)當(dāng)前政府應(yīng)急科普存在的主要問(wèn)題，從法律規(guī)制以及執(zhí)法角度來(lái)看，建議政府立法部門、應(yīng)急管理和科普工作管理部門從以下四個(gè)層面予以重視并采取相應(yīng)的改進(jìn)措施。

4.1 明確政府應(yīng)急科普主體責(zé)任的法律界定

應(yīng)急科普應(yīng)該是一項(xiàng)應(yīng)對(duì)非常態(tài)化問(wèn)題但需要擁有常態(tài)化組織程序開展的科普活動(dòng)。從應(yīng)急科普的鏈?zhǔn)竭^(guò)程“需求研判—內(nèi)容生產(chǎn)—內(nèi)容加工—內(nèi)容傳播”來(lái)看，政府、科學(xué)家、媒體是政府應(yīng)急科普的三方責(zé)任主體[13]。應(yīng)急科普的需求主要來(lái)源于公眾的認(rèn)知缺口，科學(xué)家是信息傳播的起點(diǎn)，但從傳播力角度出發(fā)，媒體的傳播能力顯著高于一般的科學(xué)家群體，而內(nèi)容的審核和監(jiān)管又依賴于政府職能的行使，科學(xué)家的專業(yè)性不可替代，媒體傳播的快捷性、通達(dá)性也不可或缺。因此，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件需要政府應(yīng)急科普主體協(xié)同發(fā)力，唯有明確政府應(yīng)急科普主體責(zé)任，建立完善的應(yīng)急科普法規(guī)體系，保障落實(shí)應(yīng)急科普流程環(huán)節(jié)，依法審視應(yīng)急科普內(nèi)容，才能將應(yīng)急科普納入法治范疇，形成政府、科學(xué)家、媒體應(yīng)急科普的協(xié)同機(jī)制，提升政府應(yīng)急科普能力。

第一，要明確政府在應(yīng)急科普中的應(yīng)急管治責(zé)任。政府應(yīng)急管治責(zé)任主要是指政府在整個(gè)應(yīng)急科普活動(dòng)中能對(duì)應(yīng)急科普主體及其行為進(jìn)行有效監(jiān)管。政府基于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)需要行使緊急管治權(quán)力，而該權(quán)力不同于常態(tài)化的行政權(quán)力，往往面臨公權(quán)力與公民權(quán)利之間的沖突。該緊急權(quán)力的使用不得超脫法治框架，應(yīng)在應(yīng)急科普的科學(xué)指導(dǎo)下形成自我約束，提升應(yīng)急處置行為的正當(dāng)合理性。第二，要明確科學(xué)家在政府應(yīng)急科普中依法生產(chǎn)科普內(nèi)容的責(zé)任。包括在政府指導(dǎo)下參與應(yīng)急科普內(nèi)容生產(chǎn)，對(duì)涉科學(xué)議題輿論進(jìn)行分析與解讀以回應(yīng)社會(huì)期待，以及為政府管治行為提供科學(xué)指引與參考。第三，要明確媒體在政府應(yīng)急科普中合法傳播的責(zé)任。無(wú)論是應(yīng)急科普的官方媒體，還是其他社會(huì)媒體，在突發(fā)事件狀態(tài)下都有參與政府應(yīng)急科普的應(yīng)為義務(wù)，這來(lái)源于媒體對(duì)行政命令的服從與遵守，媒體在政府應(yīng)急科普活動(dòng)中須以工具化的姿態(tài)從屬于行政指導(dǎo)與行政許可，其責(zé)任內(nèi)涵限制在監(jiān)管模式下的傳達(dá)與溝通。

4.2 建立政府應(yīng)急科普責(zé)任的追究體系

積極探索應(yīng)急科普法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)的新路徑，要以應(yīng)急科普法律體系化建設(shè)為引領(lǐng)，以法規(guī)形式明確其法律監(jiān)督程序及追責(zé)問(wèn)責(zé)規(guī)范，將應(yīng)急科普納入法治化軌道之中，明確政府應(yīng)急科普監(jiān)督程序及主體，做到有法可依、有章可循、有責(zé)可追。

作為具有黨內(nèi)法規(guī)和行政規(guī)章雙重屬性的制度文件，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》[14]，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)作出了統(tǒng)一規(guī)定，該規(guī)定列出的七款黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)情形，大部分都與重大事故、群體性突發(fā)性事件密切相關(guān)，因此要以此為依托結(jié)合《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及政府輿情管理相關(guān)規(guī)定，對(duì)應(yīng)急管理狀態(tài)下行政主體有法不依、違法失責(zé)行為建立責(zé)任追究體系。就政府應(yīng)急科普工作而言，是否構(gòu)成追責(zé)的要件之一就是政府是否履行應(yīng)急科普主體責(zé)任，以及政府部門的管治行為是否逾越應(yīng)急科普所提出的必要管治的行為范疇。同時(shí)，要以完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為統(tǒng)領(lǐng)，從突發(fā)事件總體應(yīng)對(duì)的角度明確政府應(yīng)急科普工作的組織程序、開展方式方法等，梳理和完善政府應(yīng)急科普工作相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)于沒(méi)有法律規(guī)定的要加以明確補(bǔ)充，對(duì)于法律的重疊部分要加強(qiáng)銜接聯(lián)系，形成比較規(guī)范的政府主體責(zé)任規(guī)制體系。

4.3 加強(qiáng)對(duì)媒體應(yīng)急科普責(zé)任的監(jiān)管

加強(qiáng)對(duì)媒體應(yīng)急科普責(zé)任的監(jiān)管，就是要求各類媒體機(jī)構(gòu)和自媒體個(gè)人要積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，嚴(yán)守新聞媒體的職業(yè)倫理，規(guī)范有序地參與突發(fā)事件應(yīng)急科普，以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、專業(yè)負(fù)責(zé)的態(tài)度傳播信息。針對(duì)現(xiàn)實(shí)媒體責(zé)任缺失問(wèn)題，需要從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)。

第一，規(guī)范官方應(yīng)急科普媒體隊(duì)伍建設(shè)。各級(jí)政府需要常態(tài)化建立官方政府應(yīng)急科普媒體隊(duì)伍，加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范媒體參與各類應(yīng)急報(bào)道的工作要求。加強(qiáng)應(yīng)急科普專家團(tuán)隊(duì)與媒體機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)作，設(shè)置應(yīng)急科普內(nèi)容把關(guān)人，從源頭上掐斷偽科普內(nèi)容的生產(chǎn)，提升媒體公信力，確保應(yīng)急情境下能夠代表政府統(tǒng)一發(fā)聲。

第二，對(duì)媒體應(yīng)急科普行為依法監(jiān)管。制定媒體從事應(yīng)急科普的法律規(guī)范，設(shè)立媒體機(jī)構(gòu)內(nèi)部把關(guān)和外部監(jiān)管雙重機(jī)制，要求在突發(fā)事件狀態(tài)下，所有媒體發(fā)布的科普內(nèi)容均需注明原創(chuàng)作者及機(jī)構(gòu)信息，建立“內(nèi)容生產(chǎn)者與傳播者”責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，對(duì)制造、散播謠言，傳播偽科學(xué)的媒體給予行政處罰，涉嫌違法犯罪的移交司法機(jī)關(guān)。

第三，加強(qiáng)各類媒體應(yīng)急科普管理。一是積極借助官方主流媒體及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，為公眾答疑解惑，矯正和消除其他媒體的不實(shí)言論和各類謠言。二是妥善引導(dǎo)其他媒體參與應(yīng)急科普行為，擴(kuò)大應(yīng)急科普范圍。三是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)媒體的謠言傳播監(jiān)管。對(duì)惡意傳播、散布謠言的媒體按照現(xiàn)有法律規(guī)定予以懲戒，為應(yīng)急科普營(yíng)造良好的媒介生態(tài)。

4.4 完善對(duì)科學(xué)家主體責(zé)任豁免制度

當(dāng)前，從自然災(zāi)害到事故災(zāi)難再到公共傳染疾病，日益高漲的社會(huì)科普需求需要科學(xué)家群體勇于承擔(dān)公眾科普責(zé)任，投入應(yīng)急科普工作中去。然而，突發(fā)事件對(duì)科學(xué)家的發(fā)聲要求非常嚴(yán)格，一旦立場(chǎng)偏頗或表述遺漏，都有可能對(duì)應(yīng)急管理工作以及自身聲譽(yù)造成負(fù)面影響。從權(quán)責(zé)對(duì)等角度而言，科學(xué)家群體顯然擔(dān)負(fù)了過(guò)多的責(zé)任義務(wù)而無(wú)更多“權(quán)利”，導(dǎo)致其參與應(yīng)急科普的積極性不高，出現(xiàn)不愿說(shuō)、不敢說(shuō)等問(wèn)題。解決此問(wèn)題，就要加強(qiáng)政府應(yīng)急科普隊(duì)伍建設(shè)，在法律層面上既要明確科學(xué)家從事政府應(yīng)急科普的相關(guān)責(zé)任，更要完善其責(zé)任豁免制度。

一方面，要明確責(zé)任豁免范圍。出于政府應(yīng)急管理需要和公共利益考慮，政府應(yīng)急科普內(nèi)容的生產(chǎn)具有特殊性，因此，在內(nèi)容生產(chǎn)過(guò)程中引用他人的知識(shí)產(chǎn)權(quán)作品，不能將其簡(jiǎn)單視為侵權(quán)行為，應(yīng)給予責(zé)任豁免。此外，科學(xué)家通過(guò)應(yīng)急科普為政府部門應(yīng)急救援提供決策建議，不能完全以行政責(zé)任對(duì)科學(xué)家群體在政府應(yīng)急科普中的過(guò)失、不當(dāng)行為進(jìn)行評(píng)判，防止“因言獲罪”情形的發(fā)生。另一方面，要完善責(zé)任豁免制度。構(gòu)建科學(xué)家參與政府應(yīng)急科普的常態(tài)化工作機(jī)制，以制度形式明確規(guī)定其參與政府應(yīng)急科普的責(zé)任義務(wù)與工作權(quán)限。對(duì)于科普言論的過(guò)失行為，要分情形論定，結(jié)合其主觀動(dòng)機(jī)和社會(huì)影響進(jìn)行綜合評(píng)判，以限縮性態(tài)度合理規(guī)制其失責(zé)不當(dāng)?shù)恼畱?yīng)急科普行為，構(gòu)建更為完善的科學(xué)家容錯(cuò)機(jī)制，為科學(xué)家敢于發(fā)聲、愿意發(fā)聲營(yíng)造“生態(tài)良好”的輿論空間。

5結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書記指出，要踐行“人民至上、生命至上”的理念，大力推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)[15]。政府應(yīng)急科普已經(jīng)成為應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的重要組成部分，提升政府應(yīng)急科普能力需要構(gòu)建政府、科學(xué)家與媒體有效協(xié)同的三方合作機(jī)制，從法理角度對(duì)三方主體責(zé)任進(jìn)行分析和規(guī)制既是一個(gè)理論課題，又是一個(gè)實(shí)踐中亟須解決的問(wèn)題。

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（編輯? 顏? ?燕? ? 李? ?瑩）

收稿日期：2022-04-01

基金項(xiàng)目：2021年國(guó)家社科基金項(xiàng)目“習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理體系及能力建設(shè)的重要論述研究”（21BKS196）。

*作者簡(jiǎn)介：王明，湖南科技大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，研究方向：應(yīng)急管理、應(yīng)急科普研究，E-mail：21887249@qq.com。